城市和鄉(xiāng)村是社會(huì)發(fā)展過程中兩個(gè)重要的組成部分，城鄉(xiāng)問題是社會(huì)分化與分工的產(chǎn)物。它的產(chǎn)生和發(fā)展有其內(nèi)在規(guī)律，也受人為調(diào)控和制度因素影響。如何更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)關(guān)系是國(guó)內(nèi)外學(xué)者們十分關(guān)注的問題。2016年，國(guó)家十三五規(guī)劃明確提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大理念，并以此為指導(dǎo)思想，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，中國(guó)總體上已進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，但城鄉(xiāng)關(guān)系仍存在嚴(yán)峻問題，城市的飛速發(fā)展與農(nóng)村的相對(duì)落后形成鮮明對(duì)比。有鑒于此，本文梳理各類文獻(xiàn)，試圖總結(jié)國(guó)外相關(guān)理論成果，為我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供參考與借鑒。
西方城鄉(xiāng)對(duì)立運(yùn)動(dòng)規(guī)律與思想脈絡(luò)
一般說來，城鄉(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生于城市出現(xiàn)并與農(nóng)村分離之后，但西方工業(yè)革命以前，城鄉(xiāng)之間并未形成本質(zhì)差別。伴隨產(chǎn)業(yè)革命出現(xiàn)的機(jī)器大工業(yè)才真正地撕裂了“農(nóng)業(yè)和工場(chǎng)手工業(yè)的原始的家庭紐帶”。①此后，西方城鎮(zhèn)化開始加速發(fā)展，城市和農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距拉大，出現(xiàn)日益嚴(yán)重的二元分化，現(xiàn)代意義上的城鄉(xiāng)關(guān)系逐步形成。
城鄉(xiāng)關(guān)系研究的起步階段：城市與農(nóng)村逐漸成為統(tǒng)一的整體。古典時(shí)代的城市，體現(xiàn)著城市統(tǒng)治者的驕傲和對(duì)鄉(xiāng)村的超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制權(quán)力，同時(shí)也展現(xiàn)著城市權(quán)貴的審美情趣。高聳的城墻和巍峨的宮殿，意味著威嚴(yán)與權(quán)勢(shì)，也凝聚著能工巧匠對(duì)藝術(shù)的追求。在社會(huì)層面上體現(xiàn)的是城鄉(xiāng)對(duì)立。在古代東方，城堡與都城純粹是軍事堡壘和政治中心，缺乏工商經(jīng)濟(jì)的支撐，體現(xiàn)著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上“城鄉(xiāng)無差別的統(tǒng)一”，城市成為城鄉(xiāng)關(guān)系鏈條上的“贅疣”，本質(zhì)上體現(xiàn)了更為嚴(yán)重的城鄉(xiāng)對(duì)立，即城市對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重依賴性和深重的寄生性。在西方產(chǎn)業(yè)革命前，盡管個(gè)別時(shí)期個(gè)別地區(qū)有過城市工商業(yè)的繁榮，但總體上看，城市經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)互惠關(guān)系沒有出現(xiàn)，存在明顯的城鄉(xiāng)差別和居民的不平等，近代空想社會(huì)主義思潮也因此發(fā)出過消滅城鄉(xiāng)差別的吶喊，馬克思進(jìn)而提出了城鄉(xiāng)一體化的理想圖案。
英國(guó)工業(yè)革命爆發(fā)后，工業(yè)化進(jìn)程的加速，為城市工商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力，城市從農(nóng)村的依附者迅速轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)關(guān)系的主導(dǎo)者。20世紀(jì)初期，歐美國(guó)家廣泛經(jīng)歷著城市化浪潮，城市和農(nóng)村地區(qū)日益頻繁的人口、資源和信息流動(dòng)，促使城鄉(xiāng)之間地理空間與功能的界限逐漸模糊，人們?cè)絹碓诫y以將城市和農(nóng)村視為相互排斥的一對(duì)實(shí)體?；羧A德的田園城市理論既是對(duì)工業(yè)化時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系惡化的批評(píng)，也是對(duì)城鄉(xiāng)一體化雛形和發(fā)展趨勢(shì)的一種精彩推演。
20世紀(jì)40、50年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)和區(qū)域規(guī)劃學(xué)等不同領(lǐng)域的城鄉(xiāng)關(guān)系研究開始起步，城鄉(xiāng)關(guān)系（urban-rural relationship）概念的出現(xiàn)正是對(duì)19世紀(jì)初普遍流行的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二分法觀點(diǎn)的重大突破。特別是在50年代到70年代，西方學(xué)界針對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系研究提出了許多著名的理論模型，例如劉易斯二元經(jīng)濟(jì)模型、拉尼斯—費(fèi)景漢二元經(jīng)濟(jì)模型、托達(dá)羅模型、弗里德曼“核心—邊緣”理論以及麥基的Desakota模型等，這些理論觀點(diǎn)在不同程度上解釋了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的城鄉(xiāng)關(guān)系，奠定了后來研究的理論基礎(chǔ)。
城鄉(xiāng)互動(dòng)的萌芽與發(fā)展階段：城鄉(xiāng)發(fā)展失衡成為普遍問題。20世紀(jì)80年代起，西方學(xué)界開始從具體要素的層面來考察城鄉(xiāng)之間的互動(dòng)，實(shí)證研究表明，城市中心區(qū)與農(nóng)村之間的人口、商品、資本及社會(huì)交易等聯(lián)系，在農(nóng)村和城市的發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用。②具體表現(xiàn)為，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，許多城市企業(yè)依賴農(nóng)村來滿足消費(fèi)需求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者則借此獲得使用城市市場(chǎng)和公共服務(wù)的機(jī)會(huì)。此外，許多城鄉(xiāng)家庭也依靠農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)收入相結(jié)合的方式來生活，尤其是那些社會(huì)資源相對(duì)貧乏的弱勢(shì)群體。
但是，眾多理論成果的出現(xiàn)并不意味著城鄉(xiāng)關(guān)系問題已經(jīng)得到合理解釋并在實(shí)踐中得以妥善解決，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡依然是一個(gè)普遍問題。直到20世紀(jì)末，人們對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)仍然滯后于城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，直接影響到人們對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系做出改進(jìn)的客觀實(shí)踐活動(dòng)。例如，Isserman發(fā)現(xiàn)，官方統(tǒng)計(jì)體系將國(guó)家劃分為都市區(qū)與鄉(xiāng)村區(qū)，掩蓋了城市與農(nóng)村活動(dòng)交織在一起的本質(zhì)，不利于全面把握農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀，從而誤導(dǎo)國(guó)家政策的討論。③傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二分觀點(diǎn)深深地扎根于國(guó)家規(guī)劃體系之中，已不足以應(yīng)對(duì)城市周邊地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的變化現(xiàn)狀。Mylott研究發(fā)現(xiàn)，許多國(guó)家政策一直專門地關(guān)注農(nóng)村地區(qū)或城市地區(qū)，未曾致力于建立兩個(gè)部門之間的聯(lián)系。尤其是在發(fā)展中國(guó)家，城鄉(xiāng)之間存在明顯界線的觀念，扭曲了城市、農(nóng)村和日益重要的城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀。④這種分執(zhí)城鄉(xiāng)一端甚至有意無意地向城市傾斜的立場(chǎng)，無法真正把握城鄉(xiāng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)。
城鄉(xiāng)互動(dòng)的深入探討階段：城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)成為規(guī)劃與發(fā)展的普遍共識(shí)。出于呼應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要以及學(xué)術(shù)自省等原因，20世紀(jì)90年代以來，西方學(xué)界對(duì)城市和農(nóng)村的傳統(tǒng)劃分方式作出深刻反思，眾多國(guó)外學(xué)者日益認(rèn)識(shí)到，城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境上是相互依存和互為補(bǔ)充的。這種認(rèn)識(shí)的一個(gè)直接后果便是城鄉(xiāng)關(guān)系（relationship）向城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)（linkage）的術(shù)語演變。Tacoli進(jìn)一步論述了城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)的概念內(nèi)涵：首先，城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)包括農(nóng)產(chǎn)品和其他商品，從農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)者手中流動(dòng)到城市市場(chǎng)，供應(yīng)給當(dāng)?shù)叵M(fèi)者并轉(zhuǎn)發(fā)至區(qū)域、全國(guó)乃至國(guó)際市場(chǎng)，以及工業(yè)制成品和進(jìn)口商品以相反的方向從眾多的中心城市流向農(nóng)村居住區(qū)。其次，城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)包括農(nóng)村與城市居住區(qū)之間的人口流動(dòng)，或是定期通勤，或是不定期地前往位于城市的服務(wù)區(qū)域和行政中心，也可能是暫時(shí)性或永久的人口遷移。再次，城鄉(xiāng)之間的信息流通，包括從商品價(jià)格波動(dòng)到市場(chǎng)體系領(lǐng)域的各類信息，對(duì)潛在移民而言，即關(guān)于就業(yè)機(jī)會(huì)的信息。最后，城鄉(xiāng)之間的資金流動(dòng)，主要包括移民寄給所在家鄉(xiāng)的親屬們和社區(qū)的匯款，這筆流動(dòng)資金包括移民寄給農(nóng)村家庭的養(yǎng)老金，以及位于城市的機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村所進(jìn)行的投資和信貸活動(dòng)等。⑤
城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)目前已成為國(guó)外學(xué)界城鄉(xiāng)關(guān)系研究的共識(shí)，學(xué)者們?cè)诓煌I(lǐng)域、諸多方面進(jìn)行理論研究與政策探討時(shí)，都是以城鄉(xiāng)互動(dòng)和關(guān)聯(lián)發(fā)展為預(yù)設(shè)前提的，例如20世紀(jì)末期McGee提出的城市與鄉(xiāng)村混雜的特殊空間形態(tài)“desakota”模型，⑥道格拉斯從城鄉(xiāng)依賴角度提出的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)發(fā)展模型，⑦以及進(jìn)入21世紀(jì)以來城鄉(xiāng)相互作用理論的不斷完善與發(fā)展。這不僅是對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的一種學(xué)術(shù)呼應(yīng)，更是一次規(guī)劃與發(fā)展思路的重大調(diào)整和轉(zhuǎn)型。Caffyn和Dahlstrihn指出，許多歐洲國(guó)家和地方各級(jí)政府的政策文件，日益強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)相互依存，區(qū)域化的發(fā)展趨勢(shì)更加突出功能區(qū)而非城鎮(zhèn)和農(nóng)村。并且，在區(qū)域發(fā)展中采取一種城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)的整合方式，注重城鄉(xiāng)相互依賴性與共通性，而非各自的不同之處，可以得到更多的益處。⑧
綜上所述，我們可以看出西方國(guó)家的城鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出一種從統(tǒng)一到對(duì)立再到統(tǒng)一的演變進(jìn)程，在統(tǒng)一中蘊(yùn)含著對(duì)立，在對(duì)立中包含著統(tǒng)一，這是一種矛盾發(fā)展的歷史進(jìn)程。
現(xiàn)代西方國(guó)家推動(dòng)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展的措施
轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)發(fā)展政策。近年來，發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展政策大多偏向增加人力資本、保護(hù)自然環(huán)境和當(dāng)?shù)匚幕?，增?qiáng)地區(qū)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施投資，以支持新競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的擴(kuò)展。美國(guó)各州的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃首先對(duì)此付諸行動(dòng)，比如紐約州的生態(tài)系統(tǒng)方法（EA）。它是一項(xiàng)綜合管理土地、水源和生物資源的戰(zhàn)略，促進(jìn)資源保護(hù)并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用的公平化，主要適用于都市區(qū)及其周邊區(qū)域。紐約州已計(jì)劃購買其所在州的北部區(qū)域，來保護(hù)生產(chǎn)城市飲用水的流域。作為其流域保護(hù)戰(zhàn)略的一部分，這將耗資14億美元，但該政策估計(jì)將會(huì)為紐約市節(jié)省30億至80億美元的新過濾系統(tǒng)費(fèi)用。⑨
構(gòu)建完善的城鎮(zhèn)體系。小城鎮(zhèn)被視為發(fā)揮著連接農(nóng)村腹地和國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。不同于早期城市中心區(qū)過度泛化了的發(fā)展?jié)摿Γ靶〕擎?zhèn)規(guī)劃”更傾向于關(guān)注不同區(qū)域的發(fā)展需求與潛力。⑩
與此同時(shí)，決策部門日益重視在農(nóng)村地區(qū)提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)行多元化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展高附加值的生產(chǎn)聯(lián)系，為農(nóng)村居民的私人創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供社會(huì)服務(wù)支持和公共基礎(chǔ)設(shè)施。通過這種本地城市化的方式，各種聯(lián)系和機(jī)遇被帶入農(nóng)村居民的日常生活領(lǐng)域，以改善其生活和生產(chǎn)狀況，他們不必被迫遷移到一個(gè)遙遠(yuǎn)的城市，以謀求更好的生活條件。?
一般而言，特大城市影響著國(guó)家空間戰(zhàn)略的規(guī)劃，而中小城市中心區(qū)則被認(rèn)為在城鄉(xiāng)互動(dòng)中起著舉足輕重的作用，鑒于后者通常有著與農(nóng)村內(nèi)陸腹地的緊密聯(lián)系和互補(bǔ)關(guān)系。聯(lián)合國(guó)人居署2003年7月在其部長(zhǎng)級(jí)圓桌會(huì)議上做出承諾，借助于發(fā)展并強(qiáng)化一個(gè)中等規(guī)模的二級(jí)和三級(jí)居民區(qū)（城鎮(zhèn)）體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)聯(lián)系，以刺激農(nóng)村發(fā)展，并減少農(nóng)民向城市遷移所造成的負(fù)面影響。
土地保護(hù)政策與城市農(nóng)業(yè)發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展對(duì)農(nóng)村地區(qū)的影響，常常在土地利用問題的背景下呈現(xiàn)。?20世紀(jì)60年代末，美國(guó)學(xué)界就城市化與農(nóng)業(yè)活動(dòng)之間的關(guān)系進(jìn)行研究，并曾經(jīng)掀起了關(guān)于美國(guó)農(nóng)業(yè)前途的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論。有學(xué)者認(rèn)為美國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注定要結(jié)束，這是一個(gè)自然過程，沒必要恐慌，且不必優(yōu)先考慮對(duì)農(nóng)業(yè)耕地的保護(hù)。?然而多數(shù)學(xué)者仍堅(jiān)持，美國(guó)農(nóng)業(yè)不應(yīng)結(jié)束，而應(yīng)當(dāng)維持其發(fā)展。在他們看來，農(nóng)業(yè)不僅是一份職業(yè)，更是國(guó)家和文化遺產(chǎn)的一部分。
盡管學(xué)界對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)命運(yùn)的爭(zhēng)議并未最終形成共識(shí)，但研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)聯(lián)邦政府和許多州政府都采取了耕地保護(hù)和限制城市化的政策措施，并取得了良好的效果。例如，在1972年，紐約州率先行動(dòng)，通過完善農(nóng)業(yè)法律來保護(hù)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)耕地。在城市化的大背景下，俄勒岡州通過實(shí)施排外的農(nóng)業(yè)帶、城市發(fā)展邊界、遠(yuǎn)郊區(qū)等土地使用制度以及農(nóng)業(yè)稅延期等支持農(nóng)業(yè)的法規(guī)，有效地保存了大部分農(nóng)業(yè)。塞勒姆市采取的城市遏制計(jì)劃，把區(qū)域內(nèi)土地市場(chǎng)分成城市和農(nóng)村兩個(gè)部分，有效地防止了人們對(duì)土地市場(chǎng)的農(nóng)田投機(jī)活動(dòng)。諸多耕地保護(hù)策略實(shí)際上是政府部門對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的積極保護(hù)，也是對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系走勢(shì)的一種現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。
隨著城市地區(qū)的發(fā)展及其對(duì)農(nóng)業(yè)的威脅，越來越多的學(xué)者開始尋找將城市和農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來的方法。近年來，城市周邊地區(qū)發(fā)展用于農(nóng)作物和牲畜生產(chǎn)的城市農(nóng)業(yè)逐漸成為學(xué)界與決策部門的重要討論對(duì)象。聯(lián)合國(guó)開發(fā)署對(duì)這種活動(dòng)給出了專門的定義：城市農(nóng)業(yè)是一個(gè)生產(chǎn)和銷售食品、原料的產(chǎn)業(yè)，主要是為了滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中小城市或都市區(qū)消費(fèi)者的日常需求，它分散于整個(gè)城市和城郊地區(qū)的土地和水域面積之上，采取集約化的生產(chǎn)方式，利用或循環(huán)利用自然資源、城市廢棄物，以從事多樣化的農(nóng)作物和牲畜生產(chǎn)。?
城市農(nóng)業(yè)不僅被視為供養(yǎng)迅速擴(kuò)張的大城市的一個(gè)好方法，也被看作是使城市廢棄物的回收利用資本化、改善城市廢棄物管理和促進(jìn)周邊農(nóng)村地區(qū)資源保護(hù)的一個(gè)有效途徑。在發(fā)達(dá)國(guó)家，城市農(nóng)業(yè)已成為城市管理與監(jiān)管工作的一部分，可以保障不富裕城市居民的食品安全，為小型的私人企業(yè)創(chuàng)造收入，同時(shí)，城市農(nóng)業(yè)追求單位空間內(nèi)的更多盈利，也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律。
地方政府權(quán)力下放式管理。民主化是當(dāng)前世界各地最為突出的變革之一，為使民主化建設(shè)更具成效，需要下放權(quán)力、加強(qiáng)地方層面的政治改革。盡管當(dāng)?shù)刈灾螜C(jī)構(gòu)和地方政府問責(zé)制尚不完善，許多國(guó)家的行政權(quán)力下放正在有條不紊地進(jìn)行。通常權(quán)力下放的過程中，城市比農(nóng)村地區(qū)被賦予更高的權(quán)力，這是因?yàn)檗r(nóng)村脫離了被賦予權(quán)力的市級(jí)政府，政治扶持微薄。鑒于農(nóng)村與城市發(fā)展相互聯(lián)系、相互依存，有必要采取措施來克服城鄉(xiāng)發(fā)展在地方一級(jí)的不平衡與分離。
對(duì)于政策制訂者和規(guī)劃者來說，為防止大城市的過度發(fā)展，中小城市的地方政府更具能力也更有責(zé)任與大城市競(jìng)爭(zhēng)新的投資，以留住當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的附加值，從而推動(dòng)分散化的城鎮(zhèn)體系發(fā)展。這要求位于較小城市中心區(qū)的地方政府，意識(shí)到其中心區(qū)繁榮對(duì)周邊農(nóng)村當(dāng)下及未來發(fā)展的重要性。為此，許多國(guó)家致力于增強(qiáng)地方政府的作用——至少在理論上如此，通過中央政府的權(quán)力下放，在支持城鄉(xiāng)聯(lián)系方面發(fā)揮更加積極的作用。
地方政府決策有利于根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨蟠_定優(yōu)先事項(xiàng)，并做出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。這種決策一方面避免對(duì)農(nóng)業(yè)同制造業(yè)、服務(wù)業(yè)之間產(chǎn)前和產(chǎn)后聯(lián)系的忽視，另一方面有利于通過磋商來協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)居民與企業(yè)對(duì)自然資源的利用，防止地方潛在沖突的發(fā)生。雖然權(quán)力下放具有很大的潛力，但在效率和民主問責(zé)制方面仍存在著成本問題與制度約束。其原因在于中央政府公共投資減少的同時(shí)，未能在地方一級(jí)產(chǎn)生足夠多的收入，地方政府無法提供所需的服務(wù)。而本地決策一旦得到充足的資源支持，就可以積極地推動(dòng)城鄉(xiāng)聯(lián)系，在土地利用制度和更廣泛的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮自身的作用。所以，地方發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)家規(guī)劃有機(jī)結(jié)合是至關(guān)重要的。?
現(xiàn)代西方國(guó)家的城鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)規(guī)律給我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的啟示
西方城鄉(xiāng)關(guān)系雖然在一定程度上仍然存在著區(qū)域差別，但這種城鄉(xiāng)差別并不明顯，城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)設(shè)施的相對(duì)均衡、平等的戶籍制度提供公平的發(fā)展機(jī)會(huì)及自由的市場(chǎng)融入條件等為西方國(guó)家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，也為我國(guó)打造城鄉(xiāng)互動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化提供了重要借鑒。
實(shí)施城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)發(fā)展戰(zhàn)略?；仡檱?guó)外城鄉(xiāng)關(guān)系的政策轉(zhuǎn)變歷程，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成同政府對(duì)城市、工業(yè)的政策傾斜息息相關(guān)。另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展政策制定中，更注重對(duì)人力資本、基礎(chǔ)設(shè)施、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力和自然環(huán)境的投入，帶動(dòng)城鄉(xiāng)資源要素的自由流動(dòng)與關(guān)聯(lián)發(fā)展。這一點(diǎn)尤其值得中國(guó)在政策與體制改革中加以借鑒。
當(dāng)前，中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題依然突出，在了解不同國(guó)家城鄉(xiāng)政策轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)盡快著眼于以下兩點(diǎn)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化條件下城市和農(nóng)村的關(guān)聯(lián)發(fā)展:
首先，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不同于傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化，而是在更廣的范圍內(nèi)以維護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展、公平發(fā)展、生態(tài)文明發(fā)展為基本準(zhǔn)則，以進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系的強(qiáng)度來規(guī)劃城鄉(xiāng)未來的公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居住空間等一體化發(fā)展新格局。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)該是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的城市化，是可以通過規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)的城市化進(jìn)程。因此，在指導(dǎo)思想上，要糾正過去對(duì)城市不恰當(dāng)?shù)恼邇A斜，重視農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位。作為發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)并非被動(dòng)或輔助性部門，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必要保障。
其次，具體舉措上，要推動(dòng)政策體制創(chuàng)新，以促進(jìn)城市和農(nóng)村的關(guān)聯(lián)發(fā)展。第一，政策體制要由偏向城市轉(zhuǎn)變?yōu)橹С殖青l(xiāng)關(guān)聯(lián)發(fā)展。新時(shí)期的中央政府確立了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展道路。第二，政策體制本身具有制度規(guī)定性，出臺(tái)之后即成為政府工作的行動(dòng)指南，政府會(huì)按照政策所制定的內(nèi)容進(jìn)行運(yùn)作，因此，政策內(nèi)容的指向?qū)ο鄳?yīng)領(lǐng)域來說就是未來發(fā)展的方向標(biāo)。?
推進(jìn)中小城鎮(zhèn)的建設(shè)。中小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的紐帶，是大城市向城市腹地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的前進(jìn)據(jù)點(diǎn)。中小城鎮(zhèn)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的關(guān)系非常密切。國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，以小城鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展具有歷史的必然性。這種發(fā)展方式的重心實(shí)現(xiàn)了由中央向地方各級(jí)區(qū)域的轉(zhuǎn)移，更加突出區(qū)域發(fā)展的需求和潛力。因此，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，通過加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮中小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中的紐帶作用。
中小城鎮(zhèn)建設(shè)有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，集中表現(xiàn)為:一方面，可以吸納周邊農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，降低農(nóng)村人口盲目流入大城市的風(fēng)險(xiǎn)和成本，緩解對(duì)現(xiàn)有大城市就業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施的壓力，走出一條適合中國(guó)國(guó)情的大城市與中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路；另一方面，能夠推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和以服務(wù)業(yè)為主的農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，有助于優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。
推動(dòng)城市發(fā)展對(duì)農(nóng)村的反哺。不少發(fā)展中國(guó)家由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)萎縮或停滯，工業(yè)化難以推進(jìn)（以泰國(guó)為例），而發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化中后期仍重視發(fā)展農(nóng)業(yè)，仍在保護(hù)本地農(nóng)業(yè)的發(fā)展（以美國(guó)俄勒岡州為例），這均足以證明，在工業(yè)化的任何階段，都不能忽視農(nóng)業(yè)，應(yīng)當(dāng)保證農(nóng)業(yè)在勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高的基礎(chǔ)上得到充分發(fā)展。
中國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展中期，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍相對(duì)薄弱，且面臨著激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，更應(yīng)該使農(nóng)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的部門。在政策上表現(xiàn)為以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的反哺。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮城市發(fā)展的擴(kuò)散效應(yīng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展，不斷提高農(nóng)村農(nóng)業(yè)和城市工業(yè)的產(chǎn)業(yè)銜接，從而較快地完成生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)換和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的提升。
改善地方政府管理體制。國(guó)外地方政府權(quán)力下放式管理的研究對(duì)于如今中國(guó)很多地方省市正在進(jìn)行的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，具有實(shí)際的借鑒與參考價(jià)值。
首先，權(quán)力下放主要是為了提升地方政府的行政能力，優(yōu)化地方政府的治理結(jié)構(gòu)。其次，權(quán)力下放可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)管理的需求同現(xiàn)有地方政府管理權(quán)限相適應(yīng)，有助于地方政府更好地發(fā)展本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。再次，權(quán)力下放必須協(xié)調(diào)好各級(jí)政府之間的關(guān)系，包括中央政府與地方政府，以及地方政府之間的關(guān)系。在此期間，地方政府也需要從加強(qiáng)自身管理能力、明確區(qū)域管轄權(quán)和突出治理合法性三個(gè)方面來不斷提高其綜合管理水平。
完善各項(xiàng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。眾所周知，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差距的主要手段，而城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的均等化發(fā)展則是其中的重要目標(biāo)。第一，建設(shè)快速便捷的交通運(yùn)輸體系，可以保證城鄉(xiāng)生產(chǎn)活動(dòng)的密切聯(lián)系，便于城鄉(xiāng)居民的遠(yuǎn)距離通勤與日常出行。第二，促進(jìn)農(nóng)村信息化建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的信息資源共享。第三，在抓好農(nóng)村基礎(chǔ)教育的同時(shí)，要全力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技能教育。第四，完善農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療設(shè)施，建立完善的醫(yī)療保障體系。第五，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。
總之，必須進(jìn)一步增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政資源投入，推動(dòng)和落實(shí)針對(duì)農(nóng)村發(fā)展的金融、財(cái)稅、土地利用改革。
結(jié)語
城鄉(xiāng)關(guān)系是否良性發(fā)展，直接關(guān)系到一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定大局?，F(xiàn)階段，盡管中國(guó)的城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面均取得了令人贊嘆的成績(jī)，但城鄉(xiāng)二元分割的問題尚未根除，城鄉(xiāng)關(guān)系的全面改善仍然面臨著諸多困難和制約因素?！笆濉睍r(shí)期是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，基于五大發(fā)展理念，有必要積極地吸取更多富有成效的發(fā)達(dá)國(guó)家城鄉(xiāng)關(guān)系研究成果和城鄉(xiāng)治理經(jīng)驗(yàn)，在結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情的基礎(chǔ)上，努力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系的根本性轉(zhuǎn)變。
注釋：略
作者系東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授,研究方向:城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、區(qū)域規(guī)劃與分析、城市經(jīng)濟(jì)史,著有《城市發(fā)展原理研究》、《東方社會(huì)形態(tài)論》等
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2016年7月上
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