上世紀80年代初以家庭承包責任制為主的農村改革重塑了農村的土地制度，從根本上改變了農村原有的生產經營模式。伴隨著國家工業化、城市化的快速發展，中國鄉村也經歷著從傳統農業社會向現代農業社會的轉型。在這一轉型過程中，農村社會充滿著騷動和不安的氣息，農村原有的同質均等社會結構發生劇烈分化。伴隨著鄉村精英外出經商或務工，原本就缺乏組織資源的農村社區其結構呈現進一步疏松的趨勢，由總體性社會向分化性社會轉變。村民對村莊共同體的依賴度和認同感下降，原有的集體價值觀快速瓦解。村落的原始性，以及吸附其上的文化性在不斷地衰退。這種變化與傳統的習以為常的社會規范和規則倫理價值發生沖突，造成人們的認知不統一，無法達成有效共識。產生諸如信任缺失、道德迷失等問題。組織和個人在經濟社會轉型背景下的利益協調矛盾凸顯。[1]然而，鄉村治理結構卻未能隨之進行相應的調適，農村社會利益調適機制未能有效建構，致使不斷變遷的社會結構與舊有的鄉村治理之間的沖突因農村社會分化的加劇、社會矛盾的增多而被不斷放大。在農村社會利益分化和鄉村治理危機凸顯的背景下，如何建構穩定而有效地鄉村治理機制，是我國農村轉型過程中必須面對的重大命題。
一、當前鄉村治理面臨的主要問題
１．鄉村治理的體制“瓶頸”導致鄉村自治組織的治理功能失效
鄉鎮政府是國家政權體系的基層組織和鄉村治理的直接領導者，現在的基層政權，不僅負有領導當地經濟發展的職責，而且還承擔著與傳統政府類似的事務。行政的壓力迫使鄉村自治組織必須確立與鄉鎮政府組織相適應的政府化的組織形態，鄉村自治的制度安排在實踐過程中具有很強的行政主導性，國家權力通過鄉村基層政權繼續嚴密控制村級治理，鄉村社會沒有獲得預期的自治性。鄉村自治組織成為國家政權的鄉村代理機構。本身承擔的部分行政職能使其成為鄉村社會成員的領導機構，面對各種上面下來的剛性任務，必須剛性地執行，并且根本不允許村級架構有任何的討價還價的余地。與此同時，作為代理機構的鄉村自治組織的領導成員也可假借國家和上級政府的名義，通過侵占集體的資源為自己和所代表的利益集團謀利益。因此，鄉村自治組織在實質上超出了自治管理、民主協商的范疇，村民自治更多的是表象性而不是實質性。
２．鄉村治理中的人治色彩凸顯農村法治的缺失
“人治”的傳統一直影響著當今的農村社會。首先，各級政府管理農村的手段還是以行政措施和政策文件為主，管理工作中“人治”色彩比較濃厚。村干部在執行公務上，往往是“上有政策，下有對策”，不依法辦事，侵犯群眾的權益。有些干部甚至習慣于按個人意志辦事，利用村民不知反抗、不敢反抗的弱點，以權壓法，以言代法。第二，農村社會中傳統勢力特別是宗族勢力的力量依然非常強大，在很多地方依此建立起來的管理權威，導致農村的治權都掌握在少數的強人、能人手上。第三，隨著市場經濟的發展，農村的權力精英與經濟精英相融合，形成一股極強的威權勢力，控制著鄉村的政治資源、經濟資源和社會資源，而在鄉村社會中又幾乎難以找到像城市社會中存在的制衡力量。因此，普通村民只能聚集在這些精英們的呼號下面謀求自己的利益和表達他們的意愿。這種“人治”色彩，更著眼于人，視法律為統治工具，主張“權大于法”，影響著當前的農村治理，與法治所要求的全社會樹立法律至上、權利本位、權力制約和公正、平等的法律理念背道而馳。
３．鄉村治理結構中的內在性制度缺陷突出
當前，鄉村社會的諸多沖突根源在于鄉村治理結構的內在性制度性缺陷。鄉村治理結構是指鄉村治理權力產生、運作與變更的制度安排與組織架構，具體由一系列制度規定。制度由非正式約束和正式約束構成，前者包括道德文化、社會習俗等行為規范，后者包括政治規則、經濟規則和契約等。改革開放以來，鄉村權威形成了與國家利益和農民利益關聯性很弱的體系。一方面，由于國家的退出，鄉村權威沒有貫徹統一普遍的代表國家的治理規則，鄉村治理組織發展出了自己的治理“潛規則”，取代了其他組織的授權有效性并構成了鄉村秩序的制度基礎；另一方面，處在轉型時期的鄉村社會，傳統的基于道德文化、社會習俗的約束機制正在快速瓦解，而新的約束機制還沒有形成。處在鄉村權威控制之中的鄉村社會，在治理規則方面仍由鄉村權威主導著鄉村內部的秩序，村民普遍難以真正參與到鄉村社會治理游戲規則的制定之中，因而，也不可能以對治理過程和結果進行監督和評價。
二、鄉村治理機制的轉型與創新
１．社區需求和問題導向的治理目標
鄉村治理對象所涉及的內容豐富、范圍廣泛，而不同的村莊由于所處發展環境及發展階段存在很大的差異性，其在發展中所面臨的困難及迫切需要解決的問題是不一樣的。有些村莊重點是管理本村農民集體所有的土地和其他財產，繼而引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境；有的是重視培養和支持經濟組織獨立進行經濟活動，維護農村農業經營機制；有的是重點負責進行村莊規劃、居民安置以及農民的利益分配和權利維護。[2]社區治理服務內容在不同的社區內表現出點多、面廣、錯綜復雜、調整性大等特點。一如既往的延續傳統的一種模式并廣泛套用的治理方式，將導致政策內容的制定與治理對象的需求上銜接不當，出現供給與需求之間的錯位，導致鄉村治理發展中的主要問題和困難得不到解決。因此，在社區發展不同時期和階段，鄉村治理的投入重點、手段要隨之動態性變化。即要依據各個社區具體發展的現實情況，通過農村社區問題和需求優先順序的確立來明確鄉村治理對象。通過按需供給的原則，做到治理對象的需要與主體服務內容的供給相對接，確保治理工作實施的科學性和有效性。
２．鄉村治理多元化主體的構建
國家治理的基本問題，可歸結為公民與政府的關系問題，而治理則是政府、公民與社會團體等多元力量，共同解決社會問題，促進經濟和社會發展的機制。[3]為了解決轉型時期農村社會的矛盾與問題，需要確立起一種新的治理范式來理順農村內外的諸多關系，實現由嚴格等級制的治理范式向多元化治理范式的轉型，即鄉村治理主體由一元主宰向多元共治的結構轉變。即在平等協商的基礎上，各類主體以經濟資源、文化資源和社會資源等為媒介，以服務廣大社區群眾的生產生活發展為方向，實現鄉村治理問題盡可能地內部化和社會化。當前，我國多元化鄉村治理主體作用的體現還較為滯后，相應的社會資源未能得到有效的發揮。農村社區眾多群體長期處在鄉村治理體制之外，未能真正有效的發揮其影響作用；農民合作組織還處于初建發展階段，輻射群體范圍相當有限；民間組織介入鄉村治理發展還處于摸索階段，未能形成一支正規的第三方力量。要想實現鄉村治理的可持續發展，必須加快對多元治理主體的創建和培養，改善鄉村治理主體結構的構建格局。
治理主體多元化就是要強化農村社區不同人群、農民合作組織、企業業主及大戶、民間社會組織等非制度性新型主體的發展。在發展多元治理主體的過程中，要特別強調農民的組織化，而且要確保農民不只是“被組織”或“他組織”，而是通過各種形式實現“自我組織”，即注重農村居民的自組織化能力的提高。通過培育、發展農村各種經濟組織和公共服務社會組織，充分發揮它們在推動農民從分散走向聯合，提高農民的組織化程度和抵御市場風險的能力，擴大農民有序政治參與和增強村級組織處理農村公共事務的能力。農民通過參與各種農村民間組織活動，逐漸學會站在共同體的角度思考問題，有益于拓展農民的智慧，培育他們的公共精神。通過社區組織建設，還可以使農民以此為基礎組織起來，自覺抵制鄉鎮政府的不當行政干預。
３．基于制度化建設基礎上的規則化操作
制度一般是指要求大家共同遵守的辦事規程或者行為準則，是以文件的形式給予執行活動一個實施框架，可以界定為規則的總和。一項制度的制定需要規范操作的系統工作，明晰相關行為實施的規則、程序和技術，通過有條理、系統化、公開化的操作，實現民主管理的科學化、程序化和制度化。但規則與制度是不一樣的，它是人們在采取行動時選擇實際使用的、需要監督和強制實施的具體規定，[4]是當地群眾實現參與的過程，具有時效性和針對性。規則的制定具有明確的指向性，主要是通過明晰具體操作內容和方式，鼓勵村民自主參與相關方案的制定，可有效的提高村民參與鄉村活動的積極性，提高鄉村治理工作的實效性。在現實鄉村治理過程中，各個鄉村都不乏完善的制度，但有效的內部規則卻是不多見。內部規則的缺失，使村民連遵守什么、怎樣遵守、要做什么、怎樣去做都不明白，更不用說根據實際的需要對治理過程和結果進行監督和評價。因此，諸如制度規定有關村務政務需要公開，但實際上公開的大多數是“假公開”、“假理財”、“理假財”。
對于大部分的農村社區來說，外來的制度設計需要與當地的條件相融合才能發揮作用，社區內部的規則制定則構成了有效運行的必要條件，而規則的構建要與當地的自然、經濟、社會文化、歷史傳統及社區發展目標相一致。即要實現真正意義上的科學鄉村治理，就需要在制度設置的行為約束框架上，根據當地的發展條件、現實中凸顯問題，以及鄉村內部組織和運行變化的規律，追求鄉村社會系統接近于一個自適應系統，使在外部條件發生不確定變化時，能自動迅速地做出反應，調整原定的策略和措施，實現治理目標的順利實現。
必須強調的是，任何一項規則在形成時都應該要保障社區大多數人都能夠參與制定和修改，改變政府對鄉村社會的行政性管理和控制，盡可能保障社區設計自己制度的權利不受外部權威的挑戰，讓鄉村內部的自主性力量在公共服務供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多種領域充分發揮應有的作用。
４．有利于大眾參與的治理手段創新
首先，要強化群眾參與。參與式鄉村治理的核心為對群眾進行賦權，從真正意義上實現民主權利的實現。即需做到的是自治組織在構建上的民主性和公平性，以及對各類公共村務工作實施信息的公開性。對自治管理組織成員的選舉，要通過公開、公平、公正的民主選舉方式，每一個村民都具備平等選舉權和被選舉權。每項村務工作從提議到決策、實施、監測、評價的整個過程，都賦予村民切實的參與監督權，鼓勵他們制訂符合當地鄉村治理的鄉規民約，提高他們鄉村治理發展的責任感和使命感，逐步形成一套可持續的治理機制。
群眾參與的鄉村治理模式不僅能夠促進管理隊伍對自身的能力建設，而且還能在村民參與下擴大群體間的相互督促與勉勵。有了村民參與下的監督約束，村干部就不可能利用公共社會資源來為私人目的服務謀利。同時，村民參與還可以提高其在鄉村法中的責任感和使命感，有效提高社區資源的動員能力，進而增強鄉村治理工作對廣大村民參與的依賴度。從村民參與積極性角度看，如果村民沒有實際參與鄉村治理事務，他們置疑鄉村治理組織在工作是否通過手中的權利將一些公共資源藏入私囊。在不具備相互信任的社會環境下，農民群眾將不會支持甚至不會認可鄉村治理組織的工作，更不會為鄉村社區的發展建設出錢出力。換言之，只有讓村民深入參與鄉村治理事務，使其對能夠獲取公共產品有明確的信心，才能發揮社區資源動員能力，讓社區群眾投入到公共事業的建設中去。
其次，改善交流溝通渠道，創建社區公共交流空間。對信息的把握是參與式賦權的最好方法，要實現真實意愿上的社區參與，即要構建社區雙向溝通交流機制，將鄉村治理由傳統自上而下的強制性模式轉變為上下互動的共同協商模式。
群眾間的交流溝通需求一個空間載體作為支撐，特別是在生活格局相對單調的農村社區，創建一個共同參與的活動空間，構建一個交流的平臺，則可以有效促進群體間信息的傳遞與思想的溝通。社區公共“論壇”則是為實現社區為進行信息交流而創建的一種溝通機制。即在村民熟悉的社區環境內，采用村民易接受的組織方式，開展一系列正式或非正式的活動，為村民提供鄉村治理事務討論的平臺和條件。開展這種活動所需成本低、活動形式多樣、環境氛圍輕松、富有地方特色，易吸引廣大農民群眾的積極參與。要消除與村民在互動的過程中出現的交流梗阻和溝通斷層，村莊要根據各自的人員和社會結構特點，特別注重發揮有共同身份認知和特殊互助關系的人在社區共享價值培育的獨特作用，如在以外地務工為主的村莊特別要注重發揮留守婦女的作用。
三、鄉村治理機制創新的外部制度供給
１．強化鄉村治理中的法理型權威
鄉村治理機制的有效構建需要建立在國家法律和政策的強有力的保障機制基礎上。政府有責任和義務建立制度化、中立化的程序和規則作為社會博弈的基本準則，并以國家強制力為最后的保障，通過國家法律規定最基本的社會關系，如公民的權利、刑事領域等，以強制性或者禁止性、義務性的法律規范予以確定和調整。要改變目前鄉村治理中突出的行政色彩和人治色彩濃厚的問題。必須加強依法治理，強化村級治理中的法制權威。在積極推進農村民主政治建設、還權于民的過程中，建立有效的法律制衡機制，以克服和防止鄉村治理主體中強勢集體和人物的權力濫用，實現鄉村治理向法理型權威的轉變。
２．逐步推進鄉村基層群眾性自治組織的角色回歸
我國進行的經濟體制改革和農村改革，就是要把被扭曲的東西回歸到本身應有的正常狀態，讓規律發揮作用。這樣，整個社會就會迸發出驚人的創造力。文本從村民自治的制度來看，村民委員會的法律地位是“基層群眾性自治組織”，既非一級政府也不是政府的派出機構，其他組織或政府機關無權干涉本社區自治范圍內的事務。中國目前已經進入后改革開放年代，改革已經進入深水區，需要解決體制性障礙和深層次矛盾。目前，鄉村治理中所展現的問題實際上只能通過全面協調推進經濟、政治、文化、社會等體制的改革和創新才能予以解決。國家在基層的權力體系與村民自治的原則之間存在著結構性矛盾，政府施政與村民自治之間的這種矛盾植根于集權體制傳統的國家與社會的矛盾之中。[5]需要政府宏觀治理體制的深層次改革，讓鄉村擺脫作為政府“代言人”的角色，要嘗試在鄉村治理改革中實行“準入制度”，不該鄉村社區做的事情社區可以拒絕。使鄉村自治組織盡可能回歸到為村民服務、為社區服務的角色中來。
３．鄉村治理機制完善需要頂層設計和底層自我創新的結合
鄉村治理是一個系統工程，從全面和戰略的高度進行頂層設計有利于鄉村治理的制度化和機制化建設。但是，鄉村治理所涉及問題的復雜性客觀上否定了簡單的機械操作，不可能完全依賴頂層少數精英設計出一個“施工圖紙”來施工。鄉村治理機制的創新關涉鄉村社會每個人的利益，對于任何關乎每個人切身利益的治理設計，都不能讓利益相關人置身事外，必須吸納鄉村社會不同群體的民意，充分博弈，最后形成的制度才合理和可執行。這樣的設計是將上中下拉到一個平面上來對話、討論、協商、博弈，更像是一個“平面設計”，而不是架空的縱向設計。脫離民意的、自上而下的設計難免會拍腦袋，鄉村社區必須要參與決策。缺乏底層參與的頂層設計很有可能變成為少數人利益的設計，貌似從更高層次上助推改革，實則讓改革陷入困境。要尊重鄉村的自我創新，才能不斷為頂層設計積累經驗，提供腳本，以有效彌補頂層設計的實踐不足，避免空洞化。
４．要逐步形成鄉村治理的社會資源動員體制
治理活動不是自上而下的強制性行為，而是一個上下互動的管理過程。治理不是政府唱獨角戲，而是政府組織、民間團體與村民等多種主體通過合作、協商、建立伙伴關系來管理公共事務。應該重視建立政府與鄉村社會的新型關系，讓多種社會力量成為推動鄉村治理的主體，讓這些主體在伙伴關系的基礎上實現協同共治。要形成政府、社會、村民多元鄉村公共服務供給機制。政府應該成為鄉村治理的投入主體但不應該作為操作的主體。有許多事情可以通過充分調動民間的力量實施，應盡可能地通過社會組織的互動，或者通過利益團體協商的方式來解決。可嘗試通過政府公共服務外包來擴大民間力量的參與。例如，相關的培訓、公益性質的法律咨詢和援助、鄉村公共服務的監測與評估等均可盡量地吸引民間團體的參與。這樣，既降低政府直接控制鄉村公共服務導致的成本增加和服務不到位，作為公民社會的重要力量也可以成為搭建起政府、村民以及其他村莊利益集團的相互溝通和協商的重要橋梁，使他們能夠在一個平等的基礎上共同討論鄉村的事務，形成鄉村社會內部充滿活力的治理氛圍。
５．需加大農村公共服務投入，并使之成為動員農村社區參與的助推器
農村公共服務投入不足是困擾當前鄉村治理的一大瓶頸。要突出政府的主導作用，不斷強化政府提供農村基本公共服務的責任，努力推進城鄉基本公共服務均等化，縮小地區域差異，使不同區域的農民能夠享受到同等的農村公共服務。通過逐年加大對農村公共事業的投入，不斷擴大公共財政覆蓋農村公共支出。同時，政府的公共投入要避免簡單的“發錢”，需要通過基本公共投入服務運作過程的完善，實現民生與民主的有機結合，促進村民生活與基層治理結構的雙重改善。政府的公共投入應該成為動員社區成員參與治理的助推器，成為村民參與社區民主決策的重要的突破口。要使政府公共投入品的使用、管理與基層民主政治建設掛鉤，使之形成公共服務與鄉村治理的相互促進的格局。需要在程序上進行完善，改善目前公共服務資金的資金撥付程序，建立社區公共事權與財權掛鉤。注重決策的民主化和過程化，建立起村民對公共服務資金的擁有感，使村民通過對社區公共資金的關注提升自己對社區公共事務的投入。努力挖掘公服資金的杠桿效應和輻射效應，使政府成為重要的、但不是唯一的鄉村公共事治理資源，嘗試將加大政府對農村的投入與推進村級公共治理相捆綁，鼓勵社區通過自籌資金來制定并實施有效使用和管理公共事務。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自:《農村經濟》
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