內(nèi)容提要：在國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)下，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實演進(jìn)圍繞著國家現(xiàn)代化各階段目標(biāo)任務(wù)而展開，從民間方案到國家方略，從頂層設(shè)計到基層實踐，從地區(qū)典型到全國典范，在不斷探索和實踐中形成了具有中國特色的社會主義鄉(xiāng)村治理新模式。隨著現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)與社會結(jié)構(gòu)的深刻變動，鄉(xiāng)村公共職能、公共決策和公共服務(wù)方面日益凸顯出多重結(jié)構(gòu)性矛盾，影響鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)。因此，必須推進(jìn)鄉(xiāng)村治理回歸社會管理和公共服務(wù)的本源，公共產(chǎn)品以滿足農(nóng)民最緊迫的需求為導(dǎo)向，治理模式以建立多元主體共治格局為目標(biāo)，干部隊伍以不拘一格選人用人為突破，基層黨建以動員群眾發(fā)動群眾為關(guān)鍵，考核機制以注重結(jié)果導(dǎo)向為引領(lǐng)，以回應(yīng)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時代之問。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理 現(xiàn)實演進(jìn) 公共職能 公共決策 公共服務(wù)
鄉(xiāng)村是國家最基本的治理單元，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前沿陣地。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化成為實現(xiàn)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的時代要求，其所承載的政策價值、社會價值與文化價值日益顯著。在中國鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實演進(jìn)中，如何回應(yīng)新時代鄉(xiāng)村治理的時代之問，成為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力能否現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村能否全面振興的核心命題。
一、改革開放以來鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實演進(jìn)
改革開放以來，在國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)下，伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實演進(jìn)圍繞著國家現(xiàn)代化各階段目標(biāo)任務(wù)而展開，在不斷探索和實踐中形成了具有中國特色的社會主義鄉(xiāng)村治理新模式。
（一）從民間方案逐漸成為國家治理體制機制創(chuàng)新的“發(fā)源地”
在改革開放的進(jìn)程中，所有的問題都沒有現(xiàn)成的答案，更缺乏自上而下的頂層規(guī)劃和設(shè)計經(jīng)驗，只能尊重基層探索、尊重農(nóng)民首創(chuàng)，推進(jìn)“最大的民主”就是把權(quán)力“下放給農(nóng)民”。鄧小平特別指出，“我們改革開放的成功，不是靠本本，而是靠實踐，靠實事求是。農(nóng)村搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包，這個發(fā)明權(quán)是農(nóng)民的。農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來，我們把它拿來加工提高作為全國的指導(dǎo)?！?/span>
自20世紀(jì)80年代以來，基層自發(fā)組織的豐富實踐被納入國家治理體系，推動了鄉(xiāng)村治理體制機制的創(chuàng)新。從安徽小崗村的“大包干”，到廣西合寨村的“村委會”選舉，都是源自民間方案的智慧結(jié)晶，使鄉(xiāng)村治理成為創(chuàng)新體制機制的“發(fā)源地”，得到黨中央的肯定與鼓勵而不斷完善并走向全國。在這一過程中，逐漸形成了重視民本治理、推動政府職能轉(zhuǎn)變、強調(diào)法治的鄉(xiāng)村治理新機制，這逐漸成為全社會的改革共識與時代精神。
（二）從基層實踐逐漸成為國家治理深化體制改革的“試驗田”
習(xí)近平強調(diào)，“中國式現(xiàn)代化是分階段、分領(lǐng)域推進(jìn)的，實現(xiàn)各個階段發(fā)展目標(biāo)、落實各個領(lǐng)域發(fā)展戰(zhàn)略同樣需要進(jìn)行頂層設(shè)計”。在中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的歷程中，頂層設(shè)計始終是推進(jìn)體制改革的一個重要動力。自黨的十八屆三中全會的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，到中辦、國辦發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，再到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，全方位的頂層設(shè)計為基層創(chuàng)新提供了宏觀指導(dǎo)與政策依托，實現(xiàn)了理論與實踐的有效銜接。
而基層的實踐活動，則是這類改革落地生根的關(guān)鍵所在。為了確保改革的有效性與適應(yīng)性，農(nóng)村基層則被賦予了探索與嘗試的空間。黨的十八大以來，農(nóng)村改革試驗區(qū)作為中央推進(jìn)農(nóng)村改革試點試驗的綜合平臺，農(nóng)村基層承擔(dān)著深化體制改革的“試驗田”角色。無數(shù)治理實踐如火種一般點燃，也不斷地被匯集、提煉，構(gòu)成推動治理體系進(jìn)步的動力源泉。無論是貴州六盤水“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”試驗、江西余江區(qū)的“宅基地有償使用”試驗、寧夏平羅縣的“宅基地有償退出”試驗，還是湖北省秭歸縣“幸福村落”的微治理試驗、浙江的“楓橋經(jīng)驗”和“千萬工程”，這些原本看似各自獨立的實踐活動，發(fā)展成為深化體制改革的“試驗”，進(jìn)而影響并指導(dǎo)著全國更為廣泛的治理改革，推動著中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。
在這一路徑上，農(nóng)村基層的實際問題和需求被充分考慮，頂層設(shè)計不是脫離實際的構(gòu)想。隨著政策與實踐的不斷互動,這種自下向上的信息反饋機制逐漸完善，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和功能得以優(yōu)化。同時，農(nóng)村基層干部與村民在這一過程中培育出了自我管理與自我服務(wù)的能力，不僅增強了地方治理的活力，也為持續(xù)推進(jìn)治理現(xiàn)代化積聚了寶貴經(jīng)驗。
（三）從地區(qū)典型逐漸成為國家治理模式機制創(chuàng)新的“示范區(qū)”
鄉(xiāng)村治理示范區(qū)的成功歸因于其能夠聚焦鄉(xiāng)村實踐中的創(chuàng)新模式機制，充分發(fā)掘和總結(jié)地區(qū)典型的治理經(jīng)驗，形成可復(fù)制、可推廣的模式。鄉(xiāng)村振興推進(jìn)以來，為貫徹落實黨中央關(guān)于推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，發(fā)揮具有典型經(jīng)驗的“示范區(qū)”的引領(lǐng)作用，地方政府在推動鄉(xiāng)村治理過程中挖掘本地特色，結(jié)合實際條件，探索出多樣化的治理模式，包括共建共治共享的治理體制、鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展的機制、鄉(xiāng)村治理的組織體系、黨組織領(lǐng)導(dǎo)自治法治德治相結(jié)合的路徑，完善基層治理方式、村級權(quán)力監(jiān)管機制，創(chuàng)新村民議事協(xié)商形式、現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理手段，有力地推進(jìn)政府治理、社會參與、村民自治良性互動，構(gòu)建了共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。
從中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央宣傳部、民政部、司法部在2019年發(fā)布的首批全國鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)名單，到2023年發(fā)布的第三批全國鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)名單；從中央農(nóng)辦秘書局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳在2019年發(fā)布的首批全國鄉(xiāng)村治理典型案例征集，到2023年發(fā)布的第五批全國鄉(xiāng)村治理典型案例征集，使地區(qū)典型上升為全國典范，成為了政策導(dǎo)向和創(chuàng)新探索的先行者，凸顯了典型案例借鑒和引領(lǐng)作用，有效激發(fā)了鄉(xiāng)村振興的新動能。
鄉(xiāng)村治理示范區(qū)的建設(shè)，不僅體現(xiàn)在能夠根據(jù)國情、地情形成差異化的治理對策，調(diào)動廣泛的社會力量共同參與鄉(xiāng)村振興的實踐；還彰顯了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的路徑選擇，即將傳統(tǒng)優(yōu)勢與現(xiàn)代治理需求有機結(jié)合，發(fā)揮基層創(chuàng)新主體的作用，充分挖掘各類社會資源和服務(wù)渠道,構(gòu)建多元參與的治理網(wǎng)絡(luò)。
（四）從試點驗證逐漸成為國家治理效能展示的“公告欄”
鄉(xiāng)村治理作為連接國家政策與農(nóng)民實際需求的橋梁，在凸顯政策效能方面扮演著無可替代的“公告欄”角色。通過全面發(fā)力和精準(zhǔn)施策，政府不僅展示了治理成果，同時也通過試點項目實地驗證了鄉(xiāng)村治理的實用性和有效性。鄉(xiāng)村治理試點工程的開展，有助于政策從宏觀層面向具體實踐層面的快速落地，從而精準(zhǔn)識別和解決實際問題，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。
如湖北以秭歸為試驗區(qū)，以自然村落為單元實現(xiàn)黨小組在村落內(nèi)全覆蓋，以村落理事會為自治主體推進(jìn)治理重心下沉，重構(gòu)農(nóng)村自治單元，探索“幸福村落”的村民自治有效實現(xiàn)形式，真正讓村民自治落地生根，有效化解了農(nóng)村社會“神經(jīng)末梢”管理缺位和失靈問題，成為了自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新框架。這種模式不僅深化了村民在鄉(xiāng)村治理中的決策參與，也促進(jìn)了社區(qū)共治共享的理念進(jìn)一步滲透，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理能力與治理工具現(xiàn)代化水平的有效提升。同時，通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體制，不斷豐富和完善自治法規(guī)和習(xí)慣法，極大地增強了鄉(xiāng)村內(nèi)部治理機制的彈性和適應(yīng)性。
廣東清遠(yuǎn)通過體制機制創(chuàng)新，推動基層黨組織重心下移、村民自治重心下移、公共服務(wù)重心下移，不僅提升了基層治理能力，還增強了鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化和科學(xué)化，讓村民能夠在日常治理中獲得更多的話語權(quán)與決策權(quán)。此種方式在地方實踐中形成了一套具有指導(dǎo)意義的經(jīng)驗體系,改善了傳統(tǒng)治理方式中存在的不足，提高了鄉(xiāng)村治理的整體效能和農(nóng)民的幸福感。
在這一過程中，通過建立和完善績效評估系統(tǒng)，將治理過程和效果向社會公開，系統(tǒng)性梳理試點項目的成功經(jīng)驗和不足，不斷進(jìn)行政策迭代更新，形成了政策效果的良性反饋機制。進(jìn)而在更廣泛的范圍內(nèi)推廣完善后的鄉(xiāng)村治理模式，有效激發(fā)了鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在活力和潛能，確保了政策實施具有持續(xù)動力和自我完善能力。
二、新時代鄉(xiāng)村治理面臨的多重結(jié)構(gòu)性難題
進(jìn)入新時代，隨著現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)與社會結(jié)構(gòu)的深刻變動，鄉(xiāng)村公共職能、公共決策和公共服務(wù)方面日益凸顯出多重結(jié)構(gòu)性矛盾。主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村公共職能中存在不適應(yīng)現(xiàn)代治理要求的結(jié)構(gòu)性問題，鄉(xiāng)村公共決策過程中的參與主體多元化與利益博弈所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性矛盾，鄉(xiāng)村公共服務(wù)在供給效率與質(zhì)量上所面臨的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。
（一）鄉(xiāng)村公共職能的結(jié)構(gòu)性矛盾
鄉(xiāng)村公共職能的結(jié)構(gòu)性矛盾表現(xiàn)在資源配置、決策體系及執(zhí)行效率等多個層面，其根本原因在于傳統(tǒng)治理模式與現(xiàn)代治理需求之間的不適配，導(dǎo)致了資源分配和公共服務(wù)供給的公共職能的非均衡性。朱光磊認(rèn)為，“合理確認(rèn)各級政府職責(zé)，是實現(xiàn)科學(xué)有效治理和切實轉(zhuǎn)變政府職能的體制機制保證”。但由于不同政策主體在鄉(xiāng)村治理中承擔(dān)著不同的公共職能，各級政府在鄉(xiāng)村公共職能上存在著差異性，就導(dǎo)致了不同政策主體對鄉(xiāng)村公共職能的劃分與分配存在分歧，這直接影響了鄉(xiāng)村治理的效能。
在自上而下為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理模式中，一方面，鄉(xiāng)村的公共職能必須服從于縣級以上各級政府，而不是服從于鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民的需要。另一方面，直接服務(wù)于鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力有限和資源不足，很多鄉(xiāng)村公共職能的履行都顯得力不從心，不能及時響應(yīng)村民的實際需求。尤其是鄉(xiāng)村公共職能常受到地方政府財政收入和政策傾斜的雙重影響，使優(yōu)質(zhì)資源往往優(yōu)先滿足自上而下確定的少數(shù)地區(qū)、少數(shù)鄉(xiāng)村，它們因而擁有更多的公共資源和發(fā)展機會，而大多數(shù)地區(qū)、大多數(shù)鄉(xiāng)村則因資源匱乏而陷入發(fā)展瓶頸，這種不均衡的資源配置嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村公共職能的正常發(fā)揮。
其中公共職能的越位問題尤為明顯，其核心表現(xiàn)為基層政府在鄉(xiāng)村治理中的過度介入。政府部門在不恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行職能時，往往會侵犯到農(nóng)民的自主權(quán)，造成自治機制的功能失調(diào)。在這一過程中，基層政府往往以促進(jìn)發(fā)展的名義，過度干預(yù)鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力的削弱和社區(qū)活力的流失。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些地方，基層政府的權(quán)力介入鄉(xiāng)村不限于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，更深入社會管理和文化教育等多個層面。如在一些鄉(xiāng)村文化活動和教育推廣項目中，基層政府的介入導(dǎo)致了項目內(nèi)容與村民實際需求之間的嚴(yán)重脫節(jié)。本應(yīng)由村民自主選擇和管理的活動，變成了上級政府規(guī)劃和決定的項目，村民的參與感和滿意度大大降低，鄉(xiāng)村治理的本地化和個性化特征受到破壞。
（二）鄉(xiāng)村公共決策的結(jié)構(gòu)性矛盾
無論是“市場失靈”還是“政府失靈”，托馬斯認(rèn)為，公民參與決策無可避免，政策質(zhì)量和政策的公民可接受性是有效決策的兩個核心變量。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，伴隨著中國社會的多元發(fā)展，鄉(xiāng)村公共決策過程中涉及的利益方包括了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村精英、外來投資者、政府代表以及普通村民，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，需要一個各方之間協(xié)調(diào)和溝通的鄉(xiāng)村公共決策機制。而多元化的參與主體和復(fù)雜的利益博弈形成了一種難以調(diào)和的矛盾態(tài)勢，帶來公共決策的科學(xué)性和針對性不足，無法充分滿足鄉(xiāng)村差異性的需要。
長期以來，由于鄉(xiāng)村公共決策大多采取自上而下的模式，往往忽視了民主過程和村民的主體地位，缺乏以村民需求為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村公共資源配置和基本公共服務(wù)這樣一個制度性渠道，各方面的意見難以被充分聽取和考慮，因而鄉(xiāng)村公共決策的過程中存在顯著的信息不對稱問題。雖然表面上呈現(xiàn)民主化趨勢，實際上村民對于重要信息的獲取通常處于被動狀態(tài)，難以表達(dá)對公共資源配置和基本公共服務(wù)的需求從而缺乏影響力，決策過程容易受到外部力量的影響和操控。
在農(nóng)村土地管理、環(huán)境保護(hù)等重大決策中，政府部門常常單方面作出決策，缺少對村民意愿的充分尊重。這不僅忽略了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，削弱了村民參與公共事務(wù)的能力，削弱了村民自治組織的功能，也影響了鄉(xiāng)村公共需求對公共決策的接受度，削弱了政策執(zhí)行的有效性。
尤其在關(guān)鍵領(lǐng)域如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育資源分配和醫(yī)療保障方面，這種鄉(xiāng)村公共決策的結(jié)構(gòu)性矛盾嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。短視和片面的決策，常常傾向于追求短期經(jīng)濟(jì)效益，忽略了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在不少地方，追求把農(nóng)田快速轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用途，而不是基于長遠(yuǎn)視角優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)或支持生態(tài)農(nóng)業(yè)的實踐，這種現(xiàn)象在很大程度上削弱了農(nóng)村的自我發(fā)展能力和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性。
在農(nóng)村教育資源配置方面，應(yīng)當(dāng)依據(jù)地方實際需求進(jìn)行科學(xué)決策，但現(xiàn)實中往往忽視了基于數(shù)據(jù)和實地調(diào)查的決策過程，導(dǎo)致資源不能有效滿足當(dāng)?shù)氐慕逃枨蟆Ｔ卺t(yī)療資源的分配方面，理論上隨著醫(yī)療改革的深入，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)該得到加強，確保農(nóng)村居民的基本醫(yī)療需求得到滿足。然而，現(xiàn)實中的決策缺位常常導(dǎo)致醫(yī)療資源向經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的地區(qū)傾斜，農(nóng)村地區(qū)尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)的醫(yī)療設(shè)施和人才配備嚴(yán)重不足。
決策的質(zhì)量與效率問題也是鄉(xiāng)村公共決策中的一大結(jié)構(gòu)性矛盾。由于缺乏專業(yè)的決策支持系統(tǒng)和科學(xué)的決策方法，鄉(xiāng)村公共決策往往依賴于傳統(tǒng)經(jīng)驗和個人主觀判斷，這在復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會背景下顯得尤為不足。這種方法在處理如土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略等復(fù)雜問題時，往往難以達(dá)到科學(xué)、合理的決策效果，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。
（三）鄉(xiāng)村公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)性矛盾
國家在鄉(xiāng)村社會的地位，正如狄驥所言，國家不再是一種發(fā)布命令的主權(quán)權(quán)力，它是由一群個人組成的機構(gòu)，這些個人必須使用他們所擁有的力量來服務(wù)于公眾需要，公共服務(wù)的概念正在取代主權(quán)的概念。通過治理現(xiàn)代化的透鏡，可以洞察到基本公共服務(wù)水平的提升，不單體現(xiàn)為供給質(zhì)量與效率的革新，更是實現(xiàn)社會公平正義的重要途徑。
在鄉(xiāng)村振興中，政府未能有效滿足農(nóng)民對鄉(xiāng)村公共服務(wù)的需要，主要表現(xiàn)為供給與需求的結(jié)構(gòu)性矛盾。由于對農(nóng)民需求了解不足以及頂層設(shè)計與基層實際的脫節(jié)，政府在鄉(xiāng)村公共資源配置上具有盲目性和非效率性，使公共服務(wù)的供給常常偏離了農(nóng)民的實際需求，一部分公共服務(wù)項目與農(nóng)民群眾的真實需求相脫節(jié)。農(nóng)民對基礎(chǔ)設(shè)施的迫切需求如水利、道路、教育和醫(yī)療等方面的迫切需求，往往未能得到應(yīng)有的重視與快速響應(yīng)，而相關(guān)部門卻在一些不緊迫的項目上浪費了大量資源。
區(qū)域不平衡發(fā)展的現(xiàn)狀使發(fā)展目標(biāo)和需求存在明顯的差異性。資源豐富的地區(qū)和資源匱乏的地區(qū)在公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上存在巨大差異，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療和文化設(shè)施較為完善，而經(jīng)濟(jì)較弱地區(qū)的鄉(xiāng)村則因資金和資源不足，難以建立起有效的公共服務(wù)系統(tǒng)。
鄉(xiāng)村公共服務(wù)的效率和質(zhì)量問題也日益凸顯。由于缺乏有效的管理和技術(shù)支持，許多地區(qū)的鄉(xiāng)村公共服務(wù)項目不能充分滿足村民的實際需要。如一些地區(qū)的水利設(shè)施老化嚴(yán)重，不能有效地支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活需要，基礎(chǔ)教育設(shè)施簡陋，教學(xué)質(zhì)量難以保證。這些問題直接影響了鄉(xiāng)村居民的生活質(zhì)量和子女的成長環(huán)境，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題。
基層政府在鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給中的角色亦是矛盾的一環(huán)。在現(xiàn)行體制下，基層政府往往因財政壓力和資源分配的不合理，難以承擔(dān)起提供高質(zhì)量公共服務(wù)的責(zé)任。盡管基層政府試圖通過各種政策和措施來改善鄉(xiāng)村公共服務(wù)，但效果并不顯著。其中的原因也包括公共服務(wù)項目的實施和監(jiān)督存在腐敗和效率低下的問題，導(dǎo)致資源不能有效利用，服務(wù)質(zhì)量難以提升。
三、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理回歸社會管理和公共服務(wù)的本源
根據(jù)公共行政理論，“政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵”。這就需要“改變以往政府注重單一職能行使的做法，使政府回歸其本源”。那么，推進(jìn)基層政府回歸社會管理和公共服務(wù)上來，就是回應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的時代之問，有效應(yīng)對鄉(xiāng)村治理實踐中面對的多重結(jié)構(gòu)性矛盾、加快鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求。
（一）公共產(chǎn)品以滿足農(nóng)民最緊迫的需求為導(dǎo)向
在鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)模式中，公共產(chǎn)品供給主要由政府自上而下主導(dǎo)，這種模式在資源配置、決策效率以及群眾參與度方面展現(xiàn)出諸多不足。破解鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性矛盾，必須推進(jìn)由政府主導(dǎo)向農(nóng)民主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，建立自上而下與自下而上相結(jié)合、農(nóng)民群眾參與的決策機制，著力解決農(nóng)民最需要的沒去干、干了一些農(nóng)民不太需要的事這個現(xiàn)實問題，從根本上遏制官僚主義、形式主義在基層的蔓延。
習(xí)近平總書記明確要求，“推動鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層”。這就需要推進(jìn)公共服務(wù)供給方式變革，重構(gòu)供給體系，增強供給的適應(yīng)性和效率。不僅涉及供給方式的創(chuàng)新，要求公共服務(wù)決策從“紙面”下沉到鄉(xiāng)村“地面”，根據(jù)農(nóng)民最緊迫的需求意愿，因村施策，差異化確定公共服務(wù)供給；也涉及群眾參與機制的建設(shè)和完善，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給進(jìn)行全過程公開透明。
從公共產(chǎn)品的類型和供給方式入手。非核心的公共產(chǎn)品應(yīng)引入更多社會力量參與其供給過程，政府則需在關(guān)鍵領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮不可替代的作用。通過引入市場機制對某些公共服務(wù)進(jìn)行分類管理，提高資源配置的效率和透明度，從而更好地滿足鄉(xiāng)村居民的需求和期望。
建立村民參與公共決策的平臺是關(guān)鍵。黨的二十大報告明確提出，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺。通過改革和優(yōu)化村民議事會等決策機構(gòu)，確保決策過程的公開透明，提升群眾對公共事務(wù)的了解和參與度。在此基礎(chǔ)上，推廣電子治理和信息化手段，通過網(wǎng)絡(luò)平臺收集和反饋群眾意見，有效整合各方資源，促進(jìn)信息的公平流通與共享，同時提升決策的科學(xué)性和實效性。
加強公共產(chǎn)品以滿足農(nóng)民最緊迫需求為導(dǎo)向的法律支持和政策保障。確保農(nóng)民群眾在公共產(chǎn)品供給中的主體地位不僅僅是名義上的，這包括對村民自治法規(guī)的修訂和完善，加大對村級組織功能的法律賦權(quán)力度，回歸村民自治本源。
創(chuàng)新和拓展公共產(chǎn)品的供給渠道和方式。針對現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的不足，探索多元化的資金籌措方式和經(jīng)費管理模式，通過政府、市場、社會組織和村民共同參與，形成合力，為公共產(chǎn)品供給提供穩(wěn)定和持續(xù)的資金保障。尤其是在財政支持方面，通過設(shè)立專項基金和激勵機制,鼓勵和引導(dǎo)更多的社會資本投入鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域。
（二）治理模式以建立多元主體共治格局為目標(biāo)
隨著中國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，“農(nóng)村利益主體、社會階層日趨多元化，各類組織活動和訴求明顯增多”。鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)演變?yōu)槎嘣黧w和多元訴求，鄉(xiāng)村治理秩序形成了多元形態(tài)，單一的治理模式不僅難以難以應(yīng)對多元的社會現(xiàn)實，也常常導(dǎo)致資源配置的不合理和決策效率的低下。習(xí)近平總書記提出，“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、安定有序”。因此，應(yīng)通過自上而下基礎(chǔ)性國家制度建構(gòu)與自下而上的鄉(xiāng)村差異化治理機制建構(gòu)相結(jié)合，推進(jìn)多元主體參與來實現(xiàn)治理模式的優(yōu)化，從而建立多元主體共治格局與權(quán)力結(jié)構(gòu)，達(dá)成鄉(xiāng)村社會的最大公約數(shù)，以有效提高治理效率與村民參與度。
多元主體治理是響應(yīng)現(xiàn)代治理復(fù)雜性的必然選擇。傳統(tǒng)的以政府為中心的鄉(xiāng)村治理模式在面對多樣化的公共需求和利益博弈時顯得力不從心，而多元主體治理能夠通過分散治理權(quán)力，引入社會組織、民間企業(yè)及村民群體等，實現(xiàn)更廣泛的資源動員和利益平衡?？梢酝ㄟ^建立包括非政府組織、社區(qū)基金會、私營企業(yè)等在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)，有效避免傳統(tǒng)政府職能的不足，增加治理的靈活性和響應(yīng)速度。
以多元主體參與的治理機制促進(jìn)決策民主化和透明化。通過建立開放的信息平臺和決策參與機制，讓不同利益群體都有機會參與到鄉(xiāng)村公共決策過程中，不僅可以提高政策的接受度和實施效果，還可以通過公眾監(jiān)督減少鄉(xiāng)村治理過程中的腐敗和效率低下問題。研究表明，當(dāng)農(nóng)村基層治理引入更多的社會力量參與時，公共決策的質(zhì)量和執(zhí)行力都有顯著提升。
建立多元主體治理的協(xié)調(diào)和監(jiān)管體系。這對于防止鄉(xiāng)村各利益主體之間的沖突和資源錯配尤為關(guān)鍵。鄉(xiāng)村治理實踐應(yīng)設(shè)計合理的權(quán)力制衡和責(zé)任機制，確保各參與主體在共同遵守規(guī)則的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各自的優(yōu)勢和功能。如美國行政學(xué)家奧斯特羅姆夫婦提出的多中心治理理論強調(diào),有效的多元治理需要建立在互相制衡和合作的基礎(chǔ)之上。
（三）干部隊伍以不拘一格選人用人為突破
習(xí)近平提出，“許多農(nóng)村出現(xiàn)村莊空心化、農(nóng)民老齡化現(xiàn)象”。在城市“虹吸效應(yīng)”背景下，人才流失嚴(yán)重的鄉(xiāng)村往往存在一個怪圈，一方面人才嚴(yán)重短缺，鄉(xiāng)村干部隊伍普遍后繼乏人；另一方面又設(shè)立了身份、年齡、學(xué)歷等條條框框，限制了人才的進(jìn)入和使用，加劇了人才的匱乏。
鄉(xiāng)村振興，人才是關(guān)鍵。要培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍，關(guān)鍵在于不拘一格選人用人，從而按照習(xí)近平總書記的要求，推動鄉(xiāng)村人才振興，激勵各類人才在農(nóng)村廣闊天地大施所能，“讓愿意留在鄉(xiāng)村、建設(shè)家鄉(xiāng)的人留得安心，讓愿意上山下鄉(xiāng)、回報鄉(xiāng)村的人更有信心，激勵各類人才在農(nóng)村廣闊天地大施所能、大展才華、大顯身手，打造一支強大的鄉(xiāng)村振興人才隊伍”。
選人用人要敢于唯才是舉。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，迫切需要建立一支愿干事、能干事、干成事的鄉(xiāng)村干部隊伍，實現(xiàn)人盡其才、才盡其用。一方面，對卓異人才，基層黨組織要敢于打破條條框框大膽破格提拔，用其所長，避其所短；另一方面，要善于保護(hù)人才，在強化黨紀(jì)政紀(jì)的嚴(yán)管厚愛的同時，對受到誤解、非議、嫉妒和打擊有才有能干部，基層黨組織要敢于挺身而出，為他們推功攬過，承擔(dān)責(zé)任。
選人用人過程公開透明。使用網(wǎng)絡(luò)化的干部信息管理系統(tǒng)，公開選拔程序和結(jié)果，確保選拔過程的公正性。并通過建立干部績效反饋機制，將干部工作績效與群眾評價直接關(guān)聯(lián)，形成有效的監(jiān)督和激勵機制。而且以問題導(dǎo)向來激發(fā)治理的活力，同樣適用于鄉(xiāng)村干部隊伍管理，通過問題反饋來優(yōu)化鄉(xiāng)村干部隊伍建設(shè)。
創(chuàng)新選人用人政策以推動人才下鄉(xiāng)。必須消除打破城鄉(xiāng)人口流動二元結(jié)構(gòu)的核心制度障礙，探索鄉(xiāng)村干部選人用人的機制創(chuàng)新。放活戶籍制度和宅基地制度，讓外出求學(xué)的大學(xué)生能夠重返鄉(xiāng)村成為鄉(xiāng)村振興的中堅力量，讓在外的鄉(xiāng)賢、退休干部、退役軍人能夠返鄉(xiāng)成為鄉(xiāng)村振興的重要力量，讓下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)投資辦實體、辦實業(yè)的市民在鄉(xiāng)村能夠安居樂業(yè)。
通過以上措施，推動鄉(xiāng)村干部隊伍從封閉式向開放式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建一個更加動態(tài)、透明和高效的治理體系，以應(yīng)對鄉(xiāng)村不斷空心化的挑戰(zhàn)。
（四）基層黨建以動員群眾、發(fā)動群眾為關(guān)鍵
鄉(xiāng)村基層黨建創(chuàng)新滯后于社會發(fā)展變革，導(dǎo)致農(nóng)民與基層陷入服從與被支配地位從而喪失自主能力和首創(chuàng)精神，形成“干部在干、農(nóng)民在看”的鄉(xiāng)村治理怪像。其中的一個重要原因就是基層黨組織大多注重領(lǐng)導(dǎo)群眾，聚焦于領(lǐng)導(dǎo)層面的任務(wù)指派和決策執(zhí)行。而黨員隊伍結(jié)構(gòu)的多元化、社會思想觀念的多元化、群眾期待的多元化，也給基層黨組織提升凝聚力和戰(zhàn)斗力帶來了不少壓力。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)下，農(nóng)村基層黨建承擔(dān)著動員和發(fā)動群眾的重要責(zé)任，推動農(nóng)村基層黨建從單純的領(lǐng)導(dǎo)，向更多元、更動態(tài)的群眾發(fā)動模式轉(zhuǎn)變顯得尤為關(guān)鍵。不僅需關(guān)注農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整，還需強化農(nóng)村基層黨組織與農(nóng)民群眾之間的互動和信任。
回顧中國社會主義革命和建設(shè)的歷史進(jìn)程，黨始終重視依靠群眾、發(fā)動群眾，在基層形成了的強大群眾動員能力，群眾路線就成為黨不斷走向成功的傳家寶。在新時代，習(xí)近平提出，把“楓橋經(jīng)驗”堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好，充分發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾，推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新。也就是進(jìn)一步強調(diào)堅持和貫徹黨的群眾路線，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進(jìn)從注重領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾向同時注重發(fā)發(fā)動農(nóng)民群眾、組織農(nóng)民群眾、依靠農(nóng)民群眾轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)國家治理重心向農(nóng)村基層下移。
農(nóng)村基層黨組織需要從簡單的決策執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民需求的傾聽者和響應(yīng)者。這要求黨組織在日常工作中更多地下沉到農(nóng)民中去，通過實地調(diào)研、座談會等形式，深入了解農(nóng)民的真實需求和期望。領(lǐng)導(dǎo)方式也應(yīng)從上至下的單向指令轉(zhuǎn)向雙向互動，即不僅傳達(dá)政策，更要引導(dǎo)農(nóng)民參與到政策的制定和實施過程中來，真正做到“從群眾中來,到群眾中去”。
農(nóng)村基層黨建的功能轉(zhuǎn)型，應(yīng)重視提升黨員干部的服務(wù)能力和水平。加強對農(nóng)村黨員干部的教育和培訓(xùn)，特別是在公共政策、法律法規(guī)、社會管理等方面的培訓(xùn)，以增強農(nóng)村基層黨組織面對新挑戰(zhàn)的能力。同時，要通過科技手段，如信息化管理平臺，提高農(nóng)村基層黨組織的工作效率和響應(yīng)速度，以更科學(xué)的方式管理和動員農(nóng)民群眾，提高鄉(xiāng)村治理質(zhì)量。
農(nóng)村基層黨建需要在激發(fā)農(nóng)民群眾主體性和創(chuàng)造性方面下功夫。在國家制度層面，徐勇認(rèn)為，村民自治權(quán)是國家賦予農(nóng)民的一項不可剝奪、不可轉(zhuǎn)讓的基本權(quán)利。要形成更加開放和包容的治理環(huán)境，就必須堅持農(nóng)民的主體地位，對農(nóng)民的法定權(quán)利始終保持敬畏之心，尊重農(nóng)民意愿、進(jìn)行民主決策，以激發(fā)基層和農(nóng)民的主體作用和首創(chuàng)精神。黨組織應(yīng)引導(dǎo)并支持農(nóng)民群眾成立各類社會組織和志愿團(tuán)體，參與到鄉(xiāng)村治理的具體事務(wù)中，這不僅有助于提升農(nóng)民群眾的自我管理能力，還能通過活動實踐增進(jìn)鄉(xiāng)村社會的凝聚力和鄉(xiāng)村治理的滿意度與公信力。
（五）考核機制以注重結(jié)果導(dǎo)向為引領(lǐng)
考核在本質(zhì)上是推動工作高效落實，確保國家政策在鄉(xiāng)村落地，保障農(nóng)民群眾擁有實實在在的獲得感。但在鄉(xiāng)村治理中，工作考核越來越強調(diào)形式、流程的合規(guī)性，而非實際成果與效果，導(dǎo)致注重工作過程的“痕跡化”現(xiàn)象日益蔓延，忽視了工作的最終社會效益與實際價值，從而陷入了形式主義和官僚主義的泥潭。這就需要從提升鄉(xiāng)村治理效率與質(zhì)量出發(fā)，推進(jìn)考核方式從注重工作過程轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鹘Y(jié)果導(dǎo)向，通過重視工作成效激勵基層政府和基層干部達(dá)成治理目標(biāo)，激發(fā)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新活力。
重構(gòu)考核指標(biāo)體系，將指標(biāo)設(shè)計與鄉(xiāng)村治理的具體成果和群眾的實際滿意度緊密結(jié)合。這涉及從單一的任務(wù)完成度評價，轉(zhuǎn)向更加綜合的社會效益和長遠(yuǎn)發(fā)展的評估模式。習(xí)近平總書記提出，歷史充分證明，江山就是人民，人民就是江山，人心向背關(guān)系黨的生死存亡。因此，結(jié)果導(dǎo)向的考核標(biāo)準(zhǔn)，必須以農(nóng)民群眾滿意度和參與度作為主要考核內(nèi)容，落實好鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興、鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建的基本要求，把握好“是否符合農(nóng)民意愿，是否有著堅實的民意基礎(chǔ)，是否維護(hù)了農(nóng)民利益”等原則問題，從而激勵農(nóng)村基層黨組織和基層干部積極探索更有效的群眾工作方法。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的評價，應(yīng)從簡單地評估完工率轉(zhuǎn)向使用效率、維護(hù)成本以及對提升村民生活質(zhì)量的貢獻(xiàn)度。
改革考核周期，采用動態(tài)調(diào)整的考核周期和反饋機制，更精確地反映政策執(zhí)行的即時影響和長期效果。動態(tài)考核機制要求在每個考核周期結(jié)束時，根據(jù)實際工作成果進(jìn)行即時反饋和必要的策略調(diào)整，而不是僅僅在年度或任期末進(jìn)行總結(jié)評價，從而避免長周期內(nèi)的政策失誤累積和資源浪費。
加強對基層干部創(chuàng)新能力的激勵，建立健全考核體系的容錯機制，為有擔(dān)當(dāng)有作為的基層干部“保駕護(hù)航”。在基層現(xiàn)實中，考核體系往往傾向于獎勵那些能夠穩(wěn)妥執(zhí)行命令的干部，而忽視了創(chuàng)新和冒險所帶來的潛在價值，容易形成“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的錯誤導(dǎo)向。黨的二十大報告強調(diào)，落實“三個區(qū)分開來”，激勵干部敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為。因此，基于嚴(yán)管厚愛相結(jié)合，迫切需要建立一種鼓勵創(chuàng)新的容錯機制，為干事創(chuàng)業(yè)者送上“定心丸”，是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的客觀要求。通過實施差異化的鄉(xiāng)村治理激勵政策，對那些能夠提出并實施有效創(chuàng)新的農(nóng)村基層組織和個人給予更多的認(rèn)可和獎勵，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中真正營造為改革創(chuàng)新者撐腰的良好氛圍。
作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、博導(dǎo)；來源：《鄉(xiāng)村治理評論》2024年第1期
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