黨的十八屆五中全會提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法。近日，中辦國辦下發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確指出“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。“三權(quán)分置”下，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)既存在整體效用，又有各自功能。從當前實際出發(fā)，實施“三權(quán)分置”的重點是放活經(jīng)營權(quán)，核心要義就是明晰賦予經(jīng)營權(quán)應有的法律地位和權(quán)能。
“三權(quán)分置”架構(gòu)下的土地經(jīng)營權(quán)定位
放活經(jīng)營權(quán)是實施“三權(quán)分置”的基本出發(fā)點。從農(nóng)村改革沿革看，在改革開放之初，通過賦予廣大農(nóng)民承包權(quán)利和經(jīng)營自主權(quán)，解決了當時困擾農(nóng)民最基本的動力問題，極大解放了生產(chǎn)力發(fā)展，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度也被確立下來，成為黨在農(nóng)村政策的基石，為改革向更多領(lǐng)域延伸奠定了基礎。當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新的歷史階段，“三農(nóng)”問題面臨的形勢也發(fā)生深刻變化，通過實施“三權(quán)分置”，從賦予廣大農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，到允許更多愿意從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營主體擁有土地經(jīng)營權(quán)，推進農(nóng)村改革進一步深化。
放活經(jīng)營權(quán)是實施“三權(quán)分置”的重要目標。合適的產(chǎn)權(quán)安排，是通過穩(wěn)定預期對人們經(jīng)濟行為施加影響，從而促進各主體的經(jīng)濟活動能夠在可控的范圍內(nèi)開展。從產(chǎn)權(quán)制度演變規(guī)律看，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要與社會化大生產(chǎn)和現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應，其主要特征是歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢和保護嚴格。“三權(quán)分置”通過落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)，并對經(jīng)營權(quán)定界賦能，最主要的目的和成果就是使土地資源合理配置，經(jīng)營權(quán)得以靈活高效施行。
放活經(jīng)營權(quán)是實施“三權(quán)分置”的實踐依據(jù)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來越普遍，各類新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，已經(jīng)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一支有生力量。“三權(quán)分置”的實施符合基層實踐，順應了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體各自需求，通過合理界定他們在經(jīng)營土地上的權(quán)利內(nèi)容，厘清與土地所有權(quán)、承包權(quán)之間的關(guān)系，極大地促進了規(guī)模經(jīng)營形成和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
放活經(jīng)營權(quán)與堅持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)的關(guān)系
實施“三權(quán)分置”，處理好“三權(quán)”關(guān)系是個難點，目標是形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。
經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)。“三權(quán)分置”提出以來，一些學者將焦點放到土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬性質(zhì)上，提出了“物權(quán)說”“債權(quán)說”“實行物權(quán)保護債權(quán)說”等不同觀點。目前看，將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，同時完善其權(quán)能設置并加強保護比較符合實際。而且，從我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和土地經(jīng)營制度演變過程看，可行又比較穩(wěn)妥的方案，并不一定非要通過法律形式將權(quán)屬性質(zhì)確定為唯一形態(tài)，而是從問題出發(fā)、從實踐需要出發(fā)，解決土地細碎化、小規(guī)模經(jīng)營制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)營主體需要穩(wěn)定經(jīng)營預期等具體問題即可，為實踐留下靈活空間。還要注意的是，無論經(jīng)營權(quán)性質(zhì)如何確定，其具體施行都不能影響農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益。
經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的關(guān)系。“兩權(quán)分置”下所有權(quán)派生承包權(quán)，已經(jīng)得到各界廣泛認同理解。當承包農(nóng)戶將土地租賃出去，轉(zhuǎn)移部分權(quán)能而產(chǎn)生了相對獨立的經(jīng)營權(quán)，帶來了“三權(quán)”問題。“三權(quán)分置”與“兩權(quán)分置”一脈相承，而不是推倒重來，因此承包權(quán)派生經(jīng)營權(quán)是符合邏輯且易于接受的。現(xiàn)實中，經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容是承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體在協(xié)商一致下產(chǎn)生的，其權(quán)能設定是開放、豐富、個性、無限變化且存在多種可能的。因此，經(jīng)營權(quán)的具體實現(xiàn)形式也不是唯一固化的，土地出租、土地入股、土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種等都有其適應性，鼓勵通過多種方式進行積極探索。
經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系。對于已經(jīng)實行家庭承包的農(nóng)村土地，所有權(quán)不直接派生經(jīng)營權(quán)，但在各自行權(quán)過程中仍會相互制約。一方面，所有權(quán)的行使不得阻礙經(jīng)營權(quán)的正常行使，例如農(nóng)民集體不能無故干預、阻撓、破壞經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為；另一方面，經(jīng)營權(quán)的行使要受制于所有權(quán)，例如農(nóng)民集體有權(quán)阻止經(jīng)營主體損害破壞土地和農(nóng)業(yè)資源的行為，再流轉(zhuǎn)或抵押經(jīng)營權(quán)的要經(jīng)農(nóng)民集體備案。從現(xiàn)實看，因一些流轉(zhuǎn)土地的承包農(nóng)戶常年在外生活務工，農(nóng)民集體還要承擔起監(jiān)督、管護、協(xié)調(diào)等責任。
“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)權(quán)利內(nèi)容設置
經(jīng)營權(quán)權(quán)利設置的出發(fā)點是在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保護其發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和穩(wěn)定預期。與土地所有權(quán)、承包權(quán)一樣，經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵也極為豐富，最根本的是耕作并獲得收益的權(quán)利，最重要內(nèi)容集中在以下方面。
一是利用土地進行耕作的權(quán)利。允許并鼓勵承包農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出去，目的是吸引更多有能力、有意愿的經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，應當明確無論是流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的承包農(nóng)戶，還是以其他方式租賃出土地的農(nóng)民集體，都不得妨礙經(jīng)營主體自主利用流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應收益的權(quán)利，以保護好經(jīng)營主體自我決策、自主經(jīng)營的積極性，靈活應對市場風險變化并作出理性決策。要注意的是，經(jīng)營主體要在遵守流轉(zhuǎn)合同約定和國家土地管理有關(guān)規(guī)定的前提下，行使這些權(quán)利。同時，隨著國家支農(nóng)惠農(nóng)政策的貫徹實施，經(jīng)營主體也被納入覆蓋范圍，既要發(fā)揮財政支持政策的正向激勵作用，還要警惕騙取國家資金、侵害承包農(nóng)戶利益的現(xiàn)象。
二是合理利用土地的權(quán)利。《合同法》規(guī)定，承租人應當按照約定的方式使用租賃物，經(jīng)出租人同意，可以對租賃物進行改善或者增設他物。與傳統(tǒng)承包農(nóng)戶不同，通過流轉(zhuǎn)土地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型經(jīng)營主體，往往需要通過改良土壤、建設基礎設施，甚至構(gòu)筑附屬設施，以最大程度提高土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效用。因此，應該鼓勵經(jīng)營主體合理利用土地資源，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。同時，按照“誰受益誰補償”的原則，引導流轉(zhuǎn)雙方在合同中約定有關(guān)事項，對經(jīng)營主體投入改良地力的，支持其在流轉(zhuǎn)到期后獲得合理補償。在政策允許范圍內(nèi)，還應當引導符合條件的經(jīng)營主體承擔基礎設施建設項目，合理管護項目形成的資產(chǎn)。
三是再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或設定抵押的權(quán)利。十八屆三中全會首次明確“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”。2014年中央1號文件進一步明確“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。實踐中，一些經(jīng)營主體為了提高土地產(chǎn)出效率或勞動生產(chǎn)率，需要再流轉(zhuǎn)土地，以降低交易成本，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營效益，其目的是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也是“放活經(jīng)營權(quán)”的具體方式之一，應當允許。2015年，國務院下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》（國發(fā)〔2015〕45號）部署開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，在232個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施《物權(quán)法》《擔保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。2016年，人民銀行會同農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門出臺了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》（銀發(fā)〔2016〕79號），對承包農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以承包土地的經(jīng)營權(quán)向銀行業(yè)金融機構(gòu)申請抵押貸款的條件、操作規(guī)程等作出了具體的規(guī)定。考慮到經(jīng)營權(quán)是從承包權(quán)派生而來，再流轉(zhuǎn)涉及承包農(nóng)戶的利益，因此必須經(jīng)承包農(nóng)戶書面同意，也避免出現(xiàn)經(jīng)營主體以此囤地居奇、從中牟利。要注意的是，在抵押物處置中，必須堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。
四是流入土地被依法征收的，可以獲得相應補償。土地被國家依法征收后，土地權(quán)屬、性質(zhì)將發(fā)生根本性變化，原有的承包關(guān)系不再存在，因此在承包權(quán)上派生出的經(jīng)營權(quán)也自然不復存在。目前，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》以及相關(guān)法律政策中明確的補償對象，主要是針對農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶，不涉及經(jīng)營主體，補償內(nèi)容涵蓋土地補償費、安置補助費、地上附著物、青苗補償費等。從法律關(guān)系看，流轉(zhuǎn)土地被征收的，地上附著物及青苗補助費應該按照合同約定確定其所有。考慮到很多經(jīng)營主體在改良地力、建設設施方面投入很大，應鼓勵雙方在簽訂合同時，合理公平地確定相關(guān)問題。
實施“三權(quán)分置”，最終是通過法律形式，對“三權(quán)”相互關(guān)系、權(quán)能設置和權(quán)利構(gòu)架等予以確認。目前，《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》中涉及經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，均是從承包方角度進行闡述，即“通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，在下一輪法律修訂中，應當補充完善經(jīng)營權(quán)的有關(guān)內(nèi)容，明確經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地上的相應權(quán)利，以穩(wěn)定各方預期，促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。
作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報 2016年11月05日
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