——以立法保護(hù)為重點
摘要：環(huán)境問題是環(huán)境法發(fā)展的邏輯起點，工業(yè)文明及城市發(fā)展帶來的環(huán)境問題最先受到法律的關(guān)注，并陸續(xù)得到相應(yīng)調(diào)整，而農(nóng)村環(huán)境問題的法律關(guān)照卻一直姍姍來遲。縱觀全球，莫不如此。我國的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)一直未得到應(yīng)有的正視，立法之缺失、監(jiān)管之不力，嚴(yán)重影響著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。究其原因，乃我國環(huán)境法治的“城市中心主義”之影響，改善這一狀況，為我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供法治保障，理當(dāng)從立法開始。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境保護(hù)；立法保障；農(nóng)村生活垃圾
我國的農(nóng)村環(huán)境問題
環(huán)境問題是環(huán)境法發(fā)展的邏輯起點，以原因為標(biāo)準(zhǔn)，可將環(huán)境問題分為原生環(huán)境問題與次生環(huán)境問題；以行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)，又可將環(huán)境問題分為工業(yè)環(huán)境問題和農(nóng)業(yè)環(huán)境問題；以城市和鄉(xiāng)村為標(biāo)準(zhǔn)，還可分為城市環(huán)境問題和農(nóng)村環(huán)境問題。本文所稱“農(nóng)村環(huán)境問題”乃相對城市環(huán)境問題而言，不僅指農(nóng)村生活活動帶來的環(huán)境問題，泛指“三農(nóng)”環(huán)境問題，既包括農(nóng)村生活活動引起的環(huán)境問題，也包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動引起的環(huán)境問題，還包括與農(nóng)民有關(guān)的其他環(huán)境問題，是廣義上的農(nóng)村環(huán)境問題。
《中國環(huán)境狀況公報》（以下簡稱《公報》）自1991年發(fā)布以來，每年均對農(nóng)村環(huán)境狀況作了專章分析，如“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)”“土地與農(nóng)村環(huán)境”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染”等。根據(jù)《公報》提供的信息來看，我國農(nóng)村環(huán)境狀況不容樂觀。
農(nóng)村生活活動帶來的環(huán)境問題日益凸顯
“三農(nóng)”環(huán)境問題中農(nóng)村生活活動帶來的環(huán)境問題逐漸凸顯。農(nóng)村生活活動引起的環(huán)境問題中最突出的是農(nóng)村生活垃圾污染。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村生活垃圾問題日漸突出，不僅垃圾產(chǎn)生量逐年增多，且垃圾成分日趨復(fù)雜，已不能按照傳統(tǒng)方式簡單地加以利用，所以也多向環(huán)境直接排放，由此帶來了地表水、地下水和土壤污染等問題。并且，由于農(nóng)村生活垃圾露天堆放，也極易滋生病菌，威脅村民健康。農(nóng)村生活垃圾污染問題制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻礙著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
客觀上，農(nóng)村生活垃圾污染的形成具有三個原因：一是農(nóng)村生活垃圾處理的財政投入較少，農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏生活垃圾集中收集與處理的系統(tǒng)裝置；二是村民環(huán)境保護(hù)意識薄弱，認(rèn)為農(nóng)村戶外具有自我消納垃圾的能力，便隨意堆放農(nóng)村生活垃圾；三是農(nóng)村生活垃圾污染不同于城市生活垃圾污染，其人均垃圾產(chǎn)量較低，且產(chǎn)生源分散，客觀上集中收集與處理的難度較大。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動引起的環(huán)境問題較為突出
農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)第一產(chǎn)業(yè)。根據(jù)中華人民共和國國家統(tǒng)計局發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754-2002），農(nóng)業(yè)不僅包括最基礎(chǔ)的種植業(yè)，還囊括了林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、副業(yè)等形式。隨著我國農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，其引起的環(huán)境問題愈發(fā)突出，尤其是農(nóng)村面源污染問題與農(nóng)村生態(tài)退化問題。
一是農(nóng)業(yè)面源污染形勢嚴(yán)峻。隨著技術(shù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化程度不斷提高，產(chǎn)量隨之增長，但客觀上也帶來了化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)用外部投入品使用量的增長以及畜禽糞便、秸稈等農(nóng)村廢棄物的增加。農(nóng)村面源污染形勢嚴(yán)峻，點源污染與面源污染共存成為農(nóng)村環(huán)境問題的一大特點。
為了治理農(nóng)業(yè)面源污染問題，農(nóng)業(yè)部與環(huán)境保護(hù)部共同推進(jìn)著生態(tài)農(nóng)村的發(fā)展，在化肥農(nóng)藥使用、畜禽糞便處理等方面展開了一系列污染防治工作，但仍未根治農(nóng)業(yè)面源污染問題。2006年《中國環(huán)境狀況公報》指出“農(nóng)村環(huán)境形式嚴(yán)峻，點源污染與面源污染共存”，2014年《中國環(huán)境狀況公報》強(qiáng)調(diào)了全國化肥當(dāng)季利用率低、農(nóng)膜“白色污染”突出的現(xiàn)狀。除了傳統(tǒng)種植業(yè)帶來的面源污染之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所引起的農(nóng)村污染問題也不容小覷。
二是農(nóng)業(yè)生態(tài)退化顯著。2014年《中國環(huán)境狀況公報》對水土流失問題、生物多樣性問題進(jìn)行了調(diào)查，報告指出“中國現(xiàn)有土壤侵蝕總面積為294.91萬平方千米，占普查范圍總面積的31.12%”，“中國受威脅物種約占評估物種總數(shù)的10.9%，屬于近危等級（NT）的高等植物有2723種”，如數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村水土流失問題與生物多樣性減少問題突出，農(nóng)業(yè)生態(tài)退化問題顯著，仍需加大治理力度，運(yùn)用多種手段，積極治理農(nóng)業(yè)生態(tài)退化問題。
農(nóng)村環(huán)境為城市發(fā)展背書，負(fù)“債”累累
農(nóng)村環(huán)境問題不僅包括“三農(nóng)”自身帶來的環(huán)境問題，還包括城市污染轉(zhuǎn)移而來的環(huán)境問題。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國逐漸形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異化特點逐漸投射到城鄉(xiāng)環(huán)境發(fā)展之中，城鄉(xiāng)環(huán)境二元化結(jié)構(gòu)愈發(fā)明顯。我國環(huán)境法發(fā)展三十年來取得了顯著的成績，相較于城市居民環(huán)境意識的提高與城市環(huán)境的顯著改善，農(nóng)村環(huán)境問題一直未得到社會與政府的正視與重視。農(nóng)村環(huán)境反而為城市發(fā)展背書，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移問題愈發(fā)突出，甚至有加速趨勢。
城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的方式多樣，城市生活垃圾、工業(yè)建筑垃圾、醫(yī)療廢棄物等固體廢物被非法轉(zhuǎn)移至農(nóng)村，隨意堆放；垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠大多建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落，主要用于消納城市垃圾；將具有高污染風(fēng)險的企業(yè)、工廠甚至不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)、工廠搬遷至農(nóng)村。至此，城市不僅獲取了工業(yè)成果，還避免了承受環(huán)境污染的后果。2011年曝光的云南曲靖非法傾倒鉻渣污染事件正是城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的一個典型案例。
我國農(nóng)村環(huán)境法治現(xiàn)狀
中國環(huán)境法發(fā)展三十年來，城市環(huán)境得到了顯著改善，但對農(nóng)村環(huán)境卻鮮少涉及。我國農(nóng)村環(huán)境法治與農(nóng)村環(huán)境問題的供需矛盾愈發(fā)突出，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。
一是立法幾乎空白。我國農(nóng)村環(huán)境立法明顯缺失，根本原因在于我國環(huán)境法的“城市中心主義”導(dǎo)向，這也是我國環(huán)境法的結(jié)構(gòu)性陷阱之一。環(huán)境立法中的“城市中心主義”直接導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境立法供給嚴(yán)重不足和農(nóng)村環(huán)境法律的不適應(yīng)性。
我國至今沒有制定任何一部關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)或者農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方面的專門性法律或法規(guī)。目前我國關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的法律調(diào)整主要是通過適用《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱新《環(huán)保法》）、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國畜牧法》（以下簡稱《畜牧法》）、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）等法律的相關(guān)規(guī)定來實現(xiàn)的。
這些散見于相關(guān)環(huán)境法律之中的相關(guān)規(guī)定不能很好地適應(yīng)或滿足我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實需要。因為，第一，我國的農(nóng)村環(huán)境問題在不斷發(fā)展，新問題層出不窮，有些規(guī)定明顯已經(jīng)過時，亟待修改。例如，《農(nóng)業(yè)法》第八章規(guī)定了農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)問題，其僅規(guī)定了農(nóng)業(yè)耕作要合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜，已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中復(fù)雜的土壤污染問題，也未涉及重金屬污染等新問題。第二，這些規(guī)定既分散且不系統(tǒng)，往往一部法律之中僅有一至兩個相關(guān)的條文，《畜牧法》《農(nóng)村集體土地承包法》均如此。第三，這些規(guī)定并不是專門針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)而制定的，具有明顯“附帶”的性質(zhì)，這一現(xiàn)象極為普遍。以《土地管理法》為例，其僅僅籠統(tǒng)規(guī)定了城鄉(xiāng)土地資源利用中的環(huán)境問題，幾乎沒有專門針對農(nóng)村土地資源利用的法律條款。第四，現(xiàn)存的規(guī)定大多比較抽象，缺乏可操作性，《水土保持法》僅原則性地規(guī)范了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題，未規(guī)定切實可行的具體措施。第五，基本法律制度缺失，現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)范未能形成一套較為完整的、切實可行的農(nóng)村環(huán)境基本法律制度。
新《環(huán)保法》雖然加大了對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的力度，增加了一些條文，例如第33、35、49、50、51條規(guī)范了農(nóng)業(yè)污染的治理、農(nóng)村生活污染的治理，提出應(yīng)對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)給予財政支持，應(yīng)建設(shè)污水、固體廢物的收集、處置裝置，但仍然不能滿足現(xiàn)實的需要，其根本原因在于，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基本法律制度缺失。解決這一問題，必須進(jìn)行專門的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法。
二是環(huán)保監(jiān)管不力。相較于城市環(huán)境的管理，農(nóng)村環(huán)境管理的實效微乎其微，可謂尚在起步階段。一方面，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)行政效力低，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基本沒有設(shè)置環(huán)境保護(hù)部門，最基層的環(huán)境保護(hù)部門是縣級環(huán)境保護(hù)部門，并且大多數(shù)縣級環(huán)境保護(hù)部門沒有專業(yè)的工作人員，缺乏專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，行政效力低，這是我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作的極大障礙。另一方面，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)與專業(yè)工作人員以及環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的匱乏，也凸顯了我國財政對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的支持過少。環(huán)境治理與預(yù)防經(jīng)費(fèi)的缺乏，拖延著農(nóng)村環(huán)境問題的治理，客觀上導(dǎo)致了實踐中對農(nóng)村環(huán)境違法行為的妥協(xié)與放縱。
此外，《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”，這是我國的村民自治制度。遺憾的是，村民自治制度在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面并未起到明顯作用，這也凸顯了村民環(huán)境意識的淡薄。由于傳統(tǒng)習(xí)俗與環(huán)境認(rèn)知的缺乏，不論是國家立法層面，還是農(nóng)村村民個體，均未正視農(nóng)村環(huán)境問題的嚴(yán)肅性與緊迫性，農(nóng)村日常生產(chǎn)活動與生活活動中，村民的環(huán)境污染行為也較為常見，更是未發(fā)揮公民監(jiān)督作用。
加強(qiáng)我國農(nóng)村環(huán)境法治保障的對策建議
黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要建設(shè)中國特色社會主義法治體系，應(yīng)形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，以形成有力的法治保障體系。針對我國農(nóng)村環(huán)境問題，應(yīng)建設(shè)中國農(nóng)村環(huán)境法治體系，形成完備的法律規(guī)范體系與高效的法治實施體系以及嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。其中，完備的法律法規(guī)體系是法治實施體系與法治監(jiān)督體系的基礎(chǔ)，理應(yīng)以立法為基礎(chǔ)，才可形成高效的法治實施體系與嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，從而保障我國農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。實踐中，我國當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境立法幾乎空白，沒有專門的農(nóng)村環(huán)境立法，僅以新《環(huán)保法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律中分散的相關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條款為法律依據(jù)，指導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作。零散的、非體系化的農(nóng)村環(huán)境立法，乃先天的立法缺失，必然導(dǎo)致法律實施體系的滯后，導(dǎo)致我國農(nóng)村環(huán)境法律實施呈低效之態(tài)；先天的立法缺失也必然導(dǎo)致法律監(jiān)督體系的疲軟，導(dǎo)致我國農(nóng)村環(huán)境法律監(jiān)督體系的落后。故我國當(dāng)前應(yīng)先建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法保障，完善我國農(nóng)村環(huán)境立法體系，為農(nóng)村環(huán)境法律的實施與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督提供法律依據(jù)，從而形成有力的法治保障體系。
我國農(nóng)村環(huán)境立法的模式選擇
長久以來，“城市中心主義”都在我國環(huán)境保護(hù)立法中呈大勢之態(tài)，我國環(huán)境保護(hù)立法極大地傾斜于城市環(huán)境保護(hù)，更是沒有專門的農(nóng)村環(huán)境立法。近幾年，農(nóng)村環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)重，開始得到了國家與社會的關(guān)注。2012年，十一屆全國人大五次會議期間，有代表提出議案，建議制定“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法”或“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法”。2015年，新《環(huán)保法》開始實施，其修訂的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)內(nèi)容較受矚目。一方面，這是我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的極大進(jìn)步，另一方面，這也是對重視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的呼吁，再次提醒了我國農(nóng)村環(huán)境問題的緊迫性與我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的緊迫性。
相較之下，發(fā)達(dá)國家的環(huán)境問題出現(xiàn)較早，環(huán)境保護(hù)工作也起步較早；同時，發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化也較早，其農(nóng)村環(huán)境問題也較早地得到了重視與修正。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法模式主要有兩種，一種是制定專門的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法。20世紀(jì)后期，韓國“新村運(yùn)動”極大地促進(jìn)了韓國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了農(nóng)村生活質(zhì)量，但同時也帶來了大量的農(nóng)村環(huán)境問題。韓國特此制定頒布了《親環(huán)境農(nóng)業(yè)培育法》，并推出了一系列親環(huán)境農(nóng)業(yè)的相關(guān)政策，改善并保護(hù)農(nóng)村環(huán)境。20世紀(jì)，歐盟形成了包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村污染、自然保護(hù)、有機(jī)農(nóng)村、食品安全、農(nóng)村發(fā)展等制度在內(nèi)的一系列共同體政策，為歐盟的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供了保障。
另一種則是在已經(jīng)存在的環(huán)境保護(hù)法律中增加、修訂農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條款。20世紀(jì)末，美國在修訂其《農(nóng)業(yè)法》中，專門增加了可持續(xù)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，針對農(nóng)村污染問題，在《清潔水法案》等中也增加了特別的條款與內(nèi)容。
這兩種模式可為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供堅實的立法保障，但其也需要經(jīng)歷固定的立法程序，從提出議案，到列入立法計劃，再到商討撰寫草案，直至表決通過，最后則是頒布法律。我國農(nóng)村環(huán)境問題突出，時不我待，穩(wěn)定的法律固然可為長遠(yuǎn)的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作提供穩(wěn)定堅實的法律依據(jù)，但當(dāng)下的農(nóng)村環(huán)境問題也亟需解決。我國環(huán)境保護(hù)具有“行動計劃”的立法慣例。2013年9月10日，國務(wù)院頒布了《大氣污染防治行動計劃》；2014年3月18日，環(huán)境保護(hù)部審議并通過了《土壤污染防治行動計劃》；2015年4月2日，國務(wù)院頒布了《水污染防治行動計劃》。這些“行動計劃”的作用不可忽視，不僅彌補(bǔ)了相關(guān)立法缺失或滯后的尷尬局面，為當(dāng)下環(huán)境保護(hù)工作提供了法律依據(jù)，也為后續(xù)相關(guān)立法的修訂提供了實踐經(jīng)驗。
故我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)應(yīng)選擇這樣的立法模式：長遠(yuǎn)來看，應(yīng)制定一部專門的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法，以穩(wěn)定的法律形態(tài)固定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)制度，保護(hù)農(nóng)村環(huán)境；以即時實效出發(fā)，還應(yīng)先制定一部“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃”，有針對性地對當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境的突出問題提供切實可行的法律制度，改善我國農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村社會的可持續(xù)發(fā)展提供保障，也為未來農(nóng)村環(huán)境專門立法提供實踐經(jīng)驗。
我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的基本制度設(shè)計
不論是采取專門性立法模式，還是選擇在現(xiàn)有法律中增加、修改相關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條款，亦或是制定“行動計劃”，我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治體系都應(yīng)具備一些固定的基本制度。對于“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃”而言，需甄別核心內(nèi)容與非核心內(nèi)容，將核心內(nèi)容納入“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃”，才能有效緩解、切實解決當(dāng)前我國農(nóng)村發(fā)展實踐中存在的環(huán)境問題。
一是設(shè)立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專門工作機(jī)構(gòu)。如前所述，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀極大地阻礙了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的啟動與展開。本研究認(rèn)為，“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃”應(yīng)建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專門工作機(jī)構(gòu)，上至環(huán)境保護(hù)部，可建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)司，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級環(huán)境保護(hù)部門，可建立專門的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作小組。只有建立了專門的工作機(jī)構(gòu)，具有專業(yè)的工作人員，才能將紙上的法律制度轉(zhuǎn)化為實際的法律效果。值得強(qiáng)調(diào)的是，具有專業(yè)知識與技能的工作人員，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村環(huán)境工作小組的必要組成，此外也可納入一定比例的村民作為監(jiān)督員，切實做好農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的管理與監(jiān)督工作。
二是完善環(huán)境影響評價制度，落實農(nóng)村環(huán)評實效。新《環(huán)保法》《環(huán)境影響評價法》以及《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》等法律文件明確規(guī)定了農(nóng)村建設(shè)項目應(yīng)在審批前進(jìn)行環(huán)境影響評價，為農(nóng)村環(huán)境影響評價工作提供了確實可靠的法律依據(jù)，初步建立了農(nóng)村環(huán)境影響評價制度。然而實踐中，環(huán)境影響評價制度并未在農(nóng)村建設(shè)項目中發(fā)揮應(yīng)有的功效。一方面，實踐中很多農(nóng)村建設(shè)項目的環(huán)境影響評價流于形式，未依據(jù)環(huán)境影響評價的法定程序，未落實環(huán)評報告所批復(fù)要求的環(huán)保措施，甚至有不少農(nóng)村建設(shè)項目違反法律，未進(jìn)行環(huán)境影響評價工作。農(nóng)村建設(shè)項目中的環(huán)境影響評價制度實效極低，造成了日后環(huán)保監(jiān)管的隱患，也直接引起了一些環(huán)境污染事件。例如2014年重慶市臻源紅豆杉發(fā)展有限公司訴雷某土壤污染責(zé)任糾紛一案，其中被告未在其養(yǎng)殖場建設(shè)投產(chǎn)之前進(jìn)行環(huán)境影響評價，后續(xù)則引起了土壤污染糾紛，給原被告雙方都帶來了經(jīng)濟(jì)損失，也對農(nóng)村環(huán)境造成了污染。另一方面，農(nóng)村建設(shè)項目未落實環(huán)境影響評價的后期驗收與監(jiān)管工作。驗收環(huán)境保護(hù)設(shè)施是建設(shè)項目環(huán)境影響評價不可或缺的制度，農(nóng)村建設(shè)項目卻往往忽略了后期驗收工作，或流于形式，或根本未進(jìn)行竣工驗收，導(dǎo)致建設(shè)竣工的農(nóng)村項目仍然經(jīng)常出現(xiàn)污染環(huán)境的情況，未能發(fā)揮環(huán)境影響評價的制度價值。
“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃”應(yīng)完善環(huán)境影響評價制度，提高環(huán)境影響評價制度在農(nóng)村的執(zhí)行率，將法律制度轉(zhuǎn)化為實際的實施效果。“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃”應(yīng)加大財政對農(nóng)村環(huán)境影響評價工作的支持，保障農(nóng)村建設(shè)項目的監(jiān)測工作合法有序，還應(yīng)將環(huán)境影響評價作為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)小組的重點工作之一，可設(shè)置專門人員對農(nóng)村建設(shè)項目進(jìn)行全程管理與監(jiān)督，切實發(fā)揮環(huán)境影響評價的制度價值，保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村社會的可持續(xù)發(fā)展。
三是完善農(nóng)村飲用水保護(hù)制度。飲用水是農(nóng)民生存的最基本要素之一，我國一直較為重視農(nóng)村飲用水保護(hù)制度，在《水法》《水污染防治法》等法律與文件中均設(shè)置了具體條款以保護(hù)農(nóng)村飲用水，但對農(nóng)村生活活動引起的水源污染則鮮少涉及。由于水資源的先天短缺與后天粗放的利用方式，我國農(nóng)村仍存在水資源供需矛盾，影響著農(nóng)村生產(chǎn)活動與村民的日常生活。
“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃”應(yīng)完善農(nóng)村飲用水法律制度，落實農(nóng)村飲用水監(jiān)督管理制度，除了貫徹既往農(nóng)村飲用水保護(hù)政策，解決供水不足、保障飲水安全之外，《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃》應(yīng)鼓勵新型節(jié)水技術(shù)的積極嘗試，還可繼續(xù)開展農(nóng)村水權(quán)交易試點工作，以多元的技術(shù)手段，促進(jìn)農(nóng)村飲用水保護(hù)工作的展開。
四是完善農(nóng)村固體廢物污染防治制度。近年來，城市固體廢物污染防治制度已逐漸收到工作成效，建成了固體廢物的收集、處置、利用的一系列制度。相較之下，農(nóng)村固體廢物污染仍較為嚴(yán)重，未得到較大改善。農(nóng)村固體廢物主要有農(nóng)用薄膜、畜禽糞便、生活垃圾三大類，不同固體廢物具有不同特點：農(nóng)用薄膜自我消解時間極長，形成了對土壤的污染威脅；畜禽糞便則是“雙刃劍”，既可再利用于農(nóng)村生產(chǎn)活動，但若利用不當(dāng)，也會引起土壤污染、水污染等環(huán)境問題；在農(nóng)村，生活垃圾隨意堆放問題較為嚴(yán)重，不僅會引起土壤污染、水污染問題，更是威脅著村民的身體健康與良好的居住環(huán)境。
對于農(nóng)村固體廢物污染問題，“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃”應(yīng)立足于農(nóng)村實際情況，建立一套切實可行的農(nóng)村固體廢物收集、處置、利用的系列制度，保障基層農(nóng)村具備固體廢物收集處置利用的基本設(shè)備與裝置，并規(guī)范農(nóng)村固體廢物的收集、處置與利用程序，根治農(nóng)村固體廢物污染問題。
五是需要防治城市環(huán)境污染轉(zhuǎn)嫁。如前所述，我國環(huán)境保護(hù)法律具有濃厚的“城市中心主義”思想，城市環(huán)境污染有意或無意向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的情況愈演愈烈，嚴(yán)重影響著農(nóng)村環(huán)境發(fā)展。新《環(huán)保法》第46條，籠統(tǒng)地規(guī)定了“任何單位和個人不得轉(zhuǎn)移嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品”，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第23、59條等法律規(guī)范禁止違法轉(zhuǎn)移固體廢物，但其更偏重于城市污染向另一城市的轉(zhuǎn)移，沒有針對城市環(huán)境污染轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)村的情況提出切實可行的法律制度。立法的欠缺，導(dǎo)致城市環(huán)境污染轉(zhuǎn)嫁農(nóng)村的情況未得到緩解與改善。
城市環(huán)境污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移問題的解決，首先應(yīng)得到立法的支撐。一方面，“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃”應(yīng)針對城市環(huán)境污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的問題，制定專門條款，明確禁止城市環(huán)境污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移；另一方面，“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃”應(yīng)完善農(nóng)村環(huán)境法律的基本制度，以環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度等為手段，全方面地扼殺城市固體廢物、超標(biāo)污水等向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁的可能性。此外，“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃”還應(yīng)實行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境管理與保護(hù)工作，落實農(nóng)村環(huán)境保護(hù)責(zé)任，杜絕城市環(huán)境污染轉(zhuǎn)嫁農(nóng)村的城鄉(xiāng)不公平現(xiàn)象。
六是強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境教育制度。村民環(huán)境意識薄弱也是我國農(nóng)村環(huán)境問題的癥結(jié)之一，新《環(huán)保法》第九條新增了環(huán)境教育的內(nèi)容，“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃”也應(yīng)建立農(nóng)村環(huán)境教育制度。根據(jù)新《環(huán)保法》第九條，農(nóng)村環(huán)境教育制度同樣也應(yīng)包括環(huán)境保護(hù)宣傳普及工作、學(xué)生環(huán)境教育工作、新聞輿論宣傳工作三大內(nèi)容。此外，更重要的是，應(yīng)立足于我國農(nóng)村實際，制定可行有效的宣傳教育制度，利用農(nóng)村本土資源，切實宣揚(yáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作，提高村民的環(huán)境意識，扼殺一些無意或有意的環(huán)境污染行為，促進(jìn)我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的順利開展。
環(huán)境治理倡導(dǎo)多元手段，但最基礎(chǔ)的仍是法律手段，長久以來，“城市中心主義”思想導(dǎo)致我國農(nóng)村環(huán)境疏于防治與保護(hù)。當(dāng)下，我國亟需制定出臺一部“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行動計劃”，規(guī)范農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度，為我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供立法保障，以形成高效的法律實施體系與嚴(yán)密的法律監(jiān)督體系，從而建設(shè)我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法治保障。
作者：
王樹義：上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究中心主任、教授
劉琳：武漢大學(xué)法學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《環(huán)境保護(hù)》 2015年21期
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