在農(nóng)業(yè)資源環(huán)境嚴(yán)重超載、透支的背景下，去年中國糧食仍然實(shí)現(xiàn)了“11連增”。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2014全國糧食總產(chǎn)量達(dá)6.07億噸，同比增0.9%，第二次站上6億噸的臺(tái)階。如果不考慮其他外部效應(yīng)，這個(gè)數(shù)字提供的僅僅是一種心理安慰。因?yàn)椋瑹o論是財(cái)政代價(jià)還是生態(tài)代價(jià)，它已經(jīng)超出了我們對(duì)糧食安全的定義。
連年增產(chǎn)≠糧食安全
中國長期以來糧食賴以增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的政策手段已經(jīng)難以為繼。在2014年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，李克強(qiáng)總理明確指出，目前我國農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展面臨兩個(gè)“天花板”、兩道“緊箍咒”。即，目前國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已高于進(jìn)口價(jià)格，繼續(xù)提價(jià)遇到“天花板”。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中有的屬于“黃箱”政策范疇，受到世貿(mào)組織規(guī)則限制，部分補(bǔ)貼繼續(xù)增加也遇到“天花板”。且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本還處在上升通道，“地板”在抬升，包括人工、農(nóng)機(jī)作業(yè)、土地流轉(zhuǎn)等費(fèi)用上漲很快，種子、化肥、農(nóng)藥等價(jià)格也不便宜。除了兩個(gè)“天花板”外，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損、承載能力越來越接近極限，資源開發(fā)利用強(qiáng)度過大、弦繃得越來越緊，生態(tài)環(huán)境和資源條件這兩道“緊箍咒”也嚴(yán)重束縛農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。
早在2004年，中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易首次出現(xiàn)逆差時(shí)，我們就判斷，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差將是中國農(nóng)業(yè)的一個(gè)常態(tài)。依據(jù)是生態(tài)環(huán)境壓力到了極限，土地資源自給率只有80%。
一方面，糧食“11連增”是以化肥、農(nóng)藥等投入增加、農(nóng)業(yè)開發(fā)強(qiáng)度瀕臨極限、生態(tài)環(huán)境犧牲為代價(jià)的。中國每畝耕地化肥施用量是發(fā)達(dá)國家的3倍左右，化肥單季利用率僅為30%左右，低于發(fā)達(dá)國家20個(gè)百分點(diǎn)以上。農(nóng)藥利用率僅為33%左右，低于發(fā)達(dá)國家20—30個(gè)百分點(diǎn)，全國約有1.4億畝耕地受農(nóng)藥污染，土壤自凈能力受到嚴(yán)重影響。數(shù)據(jù)顯示，近幾年我國中重度污染耕地已達(dá)到5000萬畝左右，耕地污染超標(biāo)率為19.4%，超標(biāo)面積達(dá)3.5億畝。
另一方面，隨著城市化的推進(jìn)，耕地資源減少趨勢也不可回避。截至2010年底，中國人均耕地面積減少至1.38畝，僅是世界平均水平的40%，而中國人均水資源擁有量不到世界平均水平的四分之一，是全球13個(gè)人均水資源最貧乏的國家之一。也就是說，中國的農(nóng)業(yè)資源約束也到了極限。這樣的情況下，利用國外資源是一個(gè)不可回避的戰(zhàn)略選擇。2013年底，中央重新界定了國家糧食安全的內(nèi)涵與邊界，確立了新的糧食安全觀，從過去保全部轉(zhuǎn)向保重點(diǎn)，谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，并第一次把適度進(jìn)口作為糧食安全戰(zhàn)略的內(nèi)涵之一，要求更加積極利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)業(yè)資源，有效調(diào)劑和補(bǔ)充國內(nèi)糧食供給。特別是，要求在保障當(dāng)期供給的同時(shí)，更加注重農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保障供給不能以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)。這意味著，中國的新糧食安全觀，是確保資源安全前提下的糧食安全，而糧食連年增產(chǎn)并不代表糧食的真正安全。
主糧庫存消費(fèi)比過高，托市收購難以為繼
相比于糧食生產(chǎn)數(shù)量問題，現(xiàn)在更應(yīng)該關(guān)注的是結(jié)構(gòu)問題和可持續(xù)發(fā)展問題。2012年糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“九連增”時(shí)，我們就提出來，要減少對(duì)農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)強(qiáng)度。事實(shí)上，當(dāng)糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定在5億噸臺(tái)階后，就應(yīng)該考慮在結(jié)構(gòu)上做文章，在提質(zhì)增效上下工夫。但國內(nèi)糧食支持政策，在實(shí)施中呈顯著的路徑依賴特征，難以適應(yīng)國內(nèi)供需結(jié)構(gòu)變化的新形勢，調(diào)整比較滯后。如現(xiàn)行的最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)等托市收購政策，在糧食“庫滿為患”時(shí)，仍然沒有考慮提質(zhì)增效，繼續(xù)鼓勵(lì)增產(chǎn)。
按照FAO（聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織）的經(jīng)驗(yàn)，糧食當(dāng)年庫存達(dá)到次年消費(fèi)量的17%、18%，就可以滿足糧食安全要求。而目前中國三大主糧庫存消費(fèi)比達(dá)到50%，如此高的庫存消費(fèi)比在世界也屬罕見。問題是，為什么糧食庫存高企的同時(shí)，進(jìn)口卻在大幅增加？除了國內(nèi)外巨大價(jià)差外，品種調(diào)劑是進(jìn)口的基本原因。
結(jié)構(gòu)不合理源自什么呢？調(diào)研表明，與2004年開始陸續(xù)實(shí)施的最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)政策直接相關(guān)。而且政策成本越來越高，政府、下游企業(yè)、消費(fèi)者等都付出了較高的成本，社會(huì)福利損失巨大，矛盾越來越突出。顯然，這種托市收購政策已經(jīng)難以為繼。改革的基本取向是減少價(jià)格支持政策對(duì)市場的扭曲影響，切實(shí)發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，建立形成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的消費(fèi)導(dǎo)向。目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策就是在這樣的背景下提出來的。
2014年，中央決定在大豆、棉花兩個(gè)品種試點(diǎn)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策。按照政策設(shè)計(jì)，政府事先確定農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格，農(nóng)民按照市場價(jià)格隨行就市銷售給任意收購主體，政府不再掛牌收購，目標(biāo)價(jià)格僅具有價(jià)格信號(hào)作用。當(dāng)該農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府按照兩者之間的差價(jià)補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，保證其基本收益；若該農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格，則不需啟動(dòng)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策。雖然第一年試點(diǎn)過程中，出現(xiàn)了價(jià)格下滑、操作困難以及道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，但是市場活了，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制初步理順了。
有人對(duì)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼有不同意見，認(rèn)為中國核定補(bǔ)貼的種植面積不容易，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼到戶成本太高，操作太困難。但從我近兩年的調(diào)研看，它具有可操作性。一些地方已經(jīng)積累一些操作經(jīng)驗(yàn)。如良種補(bǔ)貼，許多地方已經(jīng)與實(shí)際種植面積掛鉤，實(shí)施效果不錯(cuò)。因此，對(duì)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的種植面積，可以采取農(nóng)民申報(bào)、村組丈量、鄉(xiāng)鎮(zhèn)核實(shí)、縣市抽查的方式，并配套建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保種植面積真實(shí)可靠。從財(cái)政負(fù)擔(dān)來看，如果用目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度替代現(xiàn)有托市收購措施，財(cái)政支出將有所降低，還會(huì)提高政策實(shí)施效率，在總體上增加社會(huì)福利。
下一步當(dāng)務(wù)之急要考慮在承包地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，推動(dòng)建立全國農(nóng)戶基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測農(nóng)戶人口、勞動(dòng)力、承包地、宅基地、機(jī)械設(shè)備，以及勞動(dòng)力就業(yè)、收入、土地流轉(zhuǎn)、種植品種與面積等情況。
亟待建立新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系
在中國農(nóng)業(yè)成本還在不斷上升，農(nóng)民種地不掙錢，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格比國外高的情況下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之路該怎么走？沒有一個(gè)國家能做得到“完全市場化”，即使像美國這樣高度市場化的國家，對(duì)農(nóng)業(yè)也采取了錯(cuò)綜復(fù)雜的補(bǔ)貼政策體系。因此，我們考慮，從中國基本國情出發(fā)，堅(jiān)持市場定價(jià)原則，建立以直接補(bǔ)貼為主體、價(jià)格支持為補(bǔ)充、綜合服務(wù)支持為支撐，指向明確、重點(diǎn)突出、合理高效、操作簡便的新型補(bǔ)貼體系。可考慮給地方更大的改革空間，鼓勵(lì)地方政府探索實(shí)施對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場干預(yù)扭曲作用小，指向性、精準(zhǔn)性和可操作性強(qiáng)的新型補(bǔ)貼措施。
中國農(nóng)業(yè)需要全球戰(zhàn)略和制度創(chuàng)新
今后中國農(nóng)業(yè)需要的是全球戰(zhàn)略，必須掌握統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩個(gè)市場、兩種資源的主動(dòng)權(quán)和農(nóng)業(yè)國際競爭的制高點(diǎn)。
核心涵義在于，其一，加速推進(jìn)中國對(duì)外農(nóng)業(yè)投資，在全球范圍內(nèi)配置農(nóng)業(yè)資源，引領(lǐng)中國乃至全球農(nóng)業(yè)發(fā)展；其二，創(chuàng)造互利共贏的國際農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，積極參與全球農(nóng)業(yè)治理，大力加強(qiáng)區(qū)域農(nóng)業(yè)合作，推進(jìn)實(shí)施新型農(nóng)業(yè)國際合作戰(zhàn)略，支持其他發(fā)展中國家提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力；其三，重塑有利于國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的國際農(nóng)業(yè)規(guī)則，維護(hù)全球市場穩(wěn)定。比如，2001年中國為了加入WTO，做了一些承諾。現(xiàn)在我們發(fā)現(xiàn)，WTO的規(guī)則超出我們的水平，所以必須積極主動(dòng)參與全球規(guī)則的制定。現(xiàn)在國內(nèi)對(duì)國際市場有兩種擔(dān)憂，一種是擔(dān)憂國外低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品沖擊國內(nèi)市場；另一種是國際市場價(jià)格波動(dòng)傳導(dǎo)到國內(nèi)，影響國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)。因此通過制定規(guī)則來控制市場波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)就顯得尤為必要。為避免“中國買什么什么漲”的局面，中國需要明確進(jìn)口需求、給國際市場穩(wěn)定預(yù)期。
為此，建議通過權(quán)威信息機(jī)構(gòu)，定期發(fā)布農(nóng)產(chǎn)品供需平衡表，使農(nóng)產(chǎn)品需求可預(yù)期。信息越公開透明，就越?jīng)]有市場炒作的空間。中國農(nóng)業(yè)的全球戰(zhàn)略應(yīng)該包括：持續(xù)穩(wěn)定、可預(yù)見的直接貿(mào)易、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化、境外農(nóng)業(yè)投資、新型農(nóng)業(yè)國際合作、創(chuàng)建全球大宗商品交易中心等五個(gè)大方面。建立全球供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)口糧食還有何風(fēng)險(xiǎn)可言！
與此同時(shí)，在堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位前提下，如何真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的突破創(chuàng)新，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，是目前及今后一個(gè)時(shí)期，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程面臨的最為棘手的難題。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展迫切需要一個(gè)制度方向。
現(xiàn)行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集中模式，實(shí)際上是一種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)復(fù)制模式，即在小農(nóng)基礎(chǔ)上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中——實(shí)際難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。從已有的實(shí)踐看，農(nóng)業(yè)合作社也難以成為一種替代農(nóng)戶經(jīng)營的經(jīng)營形式，而公司+農(nóng)戶模式則始終未能實(shí)現(xiàn)真正意義的“雙贏”，因此也不能成為一種發(fā)展方向。
四川崇州“農(nóng)業(yè)共營制”試驗(yàn)，或許是值得關(guān)注的制度方向。他們以家庭承包為基礎(chǔ)，以農(nóng)戶為核心主體，農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、土地股份合作社、社會(huì)化服務(wù)組織等多元主體，形成共同經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。
他們的做法是，首先引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，成立“土地股份合作社”，解決規(guī)模化、組織化問題；其次聘請(qǐng)懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的種田能手擔(dān)任職業(yè)經(jīng)理人，負(fù)責(zé)合作社土地的生產(chǎn)經(jīng)營管理，解決誰來種糧的問題；再其次，引導(dǎo)建立適應(yīng)規(guī)模化種植的專業(yè)化服務(wù)體系，打造“一站式”農(nóng)業(yè)服務(wù)超市平臺(tái)，解決怎么種糧的問題，提高技術(shù)水平與生產(chǎn)效率。我們把這種“土地股份合作社+職業(yè)經(jīng)理人+服務(wù)超市”三位一體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，稱為“農(nóng)業(yè)共營制”。我認(rèn)為，崇州所探索和實(shí)踐的“農(nóng)業(yè)共營制”，有可能是破解我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型的重要突破口，也昭示著中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新的重要方向。
作者程國強(qiáng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，現(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》
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