2016年中央一號(hào)文件提出，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊實(shí)現(xiàn)連片耕種。目前，全國(guó)不少地區(qū)已經(jīng)自發(fā)地開展探索，引起了廣泛關(guān)注，需要從政策層面上及時(shí)、系統(tǒng)關(guān)注。
一、解決農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題開始擺上日程
（一）我國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題突出，中央政府有義務(wù)解決
在我國(guó)實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營(yíng)時(shí)，受樸素的公平理念影響，土地往往根據(jù)遠(yuǎn)近肥瘦在承包農(nóng)戶中均分，導(dǎo)致土地細(xì)碎化問(wèn)題嚴(yán)重，在我國(guó)南方地區(qū)表現(xiàn)得更加突出。目前，我國(guó)戶均耕地面積不到7.5畝，卻戶均5.7塊。安徽懷遠(yuǎn)縣農(nóng)民孫林家有21畝地，卻分為12塊，其中不到1畝的就有6塊。而有的地方農(nóng)戶的一塊承包地小到被形象地稱為“巴掌田”“草帽地”——即一個(gè)巴掌、一個(gè)草帽就可以把土地蓋住。但應(yīng)該說(shuō)，這種做法在當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不高及非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)缺乏等經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，農(nóng)民是普遍認(rèn)可與接受的。
然而，隨著上述經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的逐步改變，這種“七零八落”的土地分布，給種地農(nóng)戶帶來(lái)了諸多的不便，增加了生產(chǎn)成本，影響了農(nóng)業(yè)效率，與時(shí)代的需求越來(lái)越不適應(yīng)。一定程度上說(shuō)，細(xì)碎化的土地格局，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的阻力。雖然目前全國(guó)土地流轉(zhuǎn)的面積已經(jīng)超過(guò)三分之一，但仍然有近三分之二的土地由承包農(nóng)戶自己耕種，他們?nèi)匀皇侵袊?guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要力量，不能忽視他們的生產(chǎn)成本及效率等問(wèn)題。而如何破解這一難題，雖然具體操作上主要是地方政府的事，是農(nóng)民群眾自己的事，但從我國(guó)糧食安全與農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升角度出發(fā)，中央政府有義不容辭的責(zé)任與義務(wù)。
（二）我國(guó)在解決農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題上具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)
從國(guó)際視角來(lái)看，人多地少、細(xì)碎分散是東亞小農(nóng)國(guó)家（地區(qū)）長(zhǎng)期面臨的共同難題，也是一種無(wú)奈。農(nóng)地私有的日本則是想盡一切辦法來(lái)破解這一難題，除了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)外，其《農(nóng)地改良法》中也通過(guò)“交換合并”等措施來(lái)解決農(nóng)地細(xì)碎化，從而推動(dòng)規(guī)模化。雖然取得了一定的成效，但成本高、阻力大，并不令人滿意。
一些日本農(nóng)經(jīng)學(xué)者認(rèn)為，在堅(jiān)持土地集體所有條件下，中國(guó)在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的道路上可能比日本更順利。也就是說(shuō)，堅(jiān)持農(nóng)民集體所有權(quán)，在農(nóng)地公平與效率這兩大目標(biāo)的調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)換與平衡上，可以有更多的制度空間與自由度（當(dāng)然，如果處理不好，結(jié)果也可能會(huì)更糟）。目前，雖然中央已經(jīng)明確堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的“魂”，但農(nóng)民集體所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式，還缺少具體“抓手”，“魂不入竅”，從而廣受詬病。各地已自發(fā)開展的探索，就是對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)制度優(yōu)勢(shì)的一次生動(dòng)“詮釋”。
（三）一些地區(qū)已自發(fā)開展探索并取得積極成效
目前，我國(guó)安徽懷遠(yuǎn)、廣東清遠(yuǎn)、湖北沙洋、甘肅金昌等地，從地方實(shí)際出發(fā)，開展了相關(guān)探索并取得了積極成效。這些探索的緣起都是當(dāng)?shù)丶?xì)碎化的土地分布增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，進(jìn)而影響了生產(chǎn)效率，只有擺脫這一“束縛”，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)才能進(jìn)一步發(fā)展。它們是農(nóng)民群眾的內(nèi)生需求，具有一定的時(shí)代必然性。
解決農(nóng)地細(xì)碎化后給農(nóng)民帶來(lái)的好處也是看得見、摸得著的。比如，懷遠(yuǎn)縣徐圩鄉(xiāng)農(nóng)民年畝均生產(chǎn)成本降低30到50元，戶均節(jié)省開支420元到700元，生產(chǎn)效率大大提高。金昌市“互換并地”前，按照農(nóng)戶種25畝7塊地計(jì)算，澆一輪水需兩個(gè)勞動(dòng)力利用8—10天輪流澆水，“并地”后地塊由7塊變成2塊左右，只需要一人利用1天時(shí)間就可以澆完，大大節(jié)約了勞動(dòng)力。
二、解決農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題利國(guó)利農(nóng)，但絕非易事
理論上，很容易理解解決細(xì)碎化問(wèn)題的好處，也容易達(dá)成共識(shí)，目前的政策也是鼓勵(lì)引導(dǎo)，但實(shí)際操作起來(lái)，卻不是一件容易的事。除了我國(guó)地域遼闊，各地土地情況千差萬(wàn)別以外，更主要的原因是，無(wú)論是地方政府，還是村組干部，一般都不敢輕易“動(dòng)”地，因?yàn)橐坏皠?dòng)”地的話，就會(huì)觸及到每家每戶的實(shí)際利益和土地的“敏感神經(jīng)”，不僅會(huì)帶來(lái)新的矛盾，而且會(huì)將原有的矛盾重新引爆。
首先，農(nóng)戶會(huì)盤算、擔(dān)心自己的利益在動(dòng)地過(guò)程中給動(dòng)少了、吃虧，特別是以下幾類：一是肥沃土地相對(duì)較多的，二是對(duì)農(nóng)地進(jìn)行過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施投資或土壤改良的，三是土地地理區(qū)位較好將來(lái)可能被征收的。在沒(méi)有得到實(shí)實(shí)在在好處前，農(nóng)民一般是持觀望態(tài)度，有的則是持反對(duì)態(tài)度，做通他們思想工作不是一件易事。
其次，農(nóng)民集體則從全村組范圍來(lái)琢磨動(dòng)地的可能性及成本，比如，一些原本就隱藏在土地上的矛盾是否會(huì)爆發(fā)、能否化解，有哪些農(nóng)戶可能因與集體有“恩怨”“過(guò)節(jié)”而在此事上制造障礙等等，這些都是繞不開的“硬骨頭”。
第三，地方政府則考慮，即便此事是對(duì)大多數(shù)人甚至是所有人都有好處的事情，也不一定最終就可以辦成、辦好，辦不好反而引火燒身，惹一身騷，還是不要主動(dòng)摻和，維持現(xiàn)狀往前走著再說(shuō)。只有農(nóng)戶普遍切身感受到細(xì)碎化對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展的負(fù)面影響、有迫切解決這一問(wèn)題的強(qiáng)烈愿望時(shí)，政府順應(yīng)民意支持引導(dǎo)，農(nóng)民集體具體謀劃、操辦，此事才會(huì)較為順當(dāng)。總之，土地上的事，十分復(fù)雜，從來(lái)就不是一件易事。如何把解決農(nóng)地細(xì)碎化這樣的好事辦好，考驗(yàn)著各級(jí)干部的耐心與智慧。
三、解決農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題的總體構(gòu)想
理想上，解決農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題越早越好，明天就解決為最好。但其又不是在一張白紙上操作，而是要在現(xiàn)有整個(gè)農(nóng)地政策體系中統(tǒng)籌考慮、謀劃。有兩個(gè)實(shí)際問(wèn)題需要從總體上同時(shí)考慮：一是對(duì)未來(lái)農(nóng)地政策的影響。目前距離二輪承包期結(jié)束還有十年左右的時(shí)間，而三輪承包時(shí)的政策尚未明確，仍在討論、制定之中，如果此時(shí)全面開展此項(xiàng)工作，是否會(huì)對(duì)三輪承包時(shí)的政策執(zhí)行形成障礙。二是與目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證之間的關(guān)系。也就是，在確權(quán)全面推進(jìn)的“節(jié)骨眼”，如果再搞大規(guī)模的細(xì)碎化整治，時(shí)機(jī)是否合適，或者說(shuō)我們是否已經(jīng)失去了一個(gè)較好的時(shí)機(jī)。
綜合考慮各種因素，我們初步認(rèn)為，解決我國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題分兩步走較為穩(wěn)妥。第一步，二輪承包結(jié)束前，主要進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；第二步，二輪承包結(jié)束時(shí)，無(wú)論三輪承包采取何種政策，集中開展一次農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題專項(xiàng)整治。應(yīng)盡快以這一安排為“靶子”，對(duì)細(xì)碎化問(wèn)題進(jìn)行深入研究、充分論證，相關(guān)方案在獲得中央認(rèn)可后，可寫入今后中央一號(hào)文件以告知各級(jí)地方政府和部門，為解決這一問(wèn)題作好總體部署。
近期，可以首先考慮將試點(diǎn)納入農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作之中。用5-8年的時(shí)間進(jìn)行試點(diǎn)，可以采取分區(qū)域、分步驟的方法，穩(wěn)步推進(jìn)、逐步擴(kuò)大試點(diǎn)。在試點(diǎn)選擇上，要兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)及發(fā)展水平、土地資源條件及類型、人均耕地面積、流轉(zhuǎn)比例等因素。既要選擇干群關(guān)系好、土地矛盾少、操作難度小的試點(diǎn)，也要選擇干群關(guān)系緊張、土地矛盾突出、操作難度大的試點(diǎn)。
要安排專門的經(jīng)費(fèi)用于試點(diǎn)工作，相關(guān)財(cái)政資金要優(yōu)先支持試點(diǎn)地區(qū)在農(nóng)地細(xì)碎化整治中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。除對(duì)農(nóng)口相關(guān)部門的干部進(jìn)行培訓(xùn)外，更要對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的村組干部進(jìn)行有成效的培訓(xùn)，引入高校及科研單位的專家參與其中，進(jìn)行技術(shù)支撐和指導(dǎo)。要通過(guò)通俗易懂的標(biāo)語(yǔ)及政策宣講、實(shí)地考察等形式，用實(shí)實(shí)在在的好處來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與的積極性，相信并依靠群眾，充分發(fā)揮群眾的智慧，不得以“少數(shù)服從多數(shù)”“地是農(nóng)民集體的”等理由搞強(qiáng)迫命令。試點(diǎn)結(jié)束后，及時(shí)進(jìn)行評(píng)估和總結(jié)，制定出相關(guān)指導(dǎo)意見，作為二輪承包期結(jié)束時(shí)開展專項(xiàng)整治的工作文件。
本報(bào)告系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“法理與現(xiàn)實(shí)沖突下農(nóng)地‘三權(quán)分置’的權(quán)利體系構(gòu)建研究”（16CFX046）階段性成果。感謝“中國(guó)農(nóng)地制度改革青年小組”成員對(duì)本文提出的寶貴意見。
作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日?qǐng)?bào)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
