農(nóng)村土地制度改革三項試點將于今年收官，對于這項“四梁八柱”性改革，全國人大代表、國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼直言：“盡管農(nóng)村土地制度改革的必要性已毋容置疑，但迄今，這項改革中幾乎所有的重大問題都存在爭議，改革的復(fù)雜性、艱巨性由此可見一斑。”
今年全國兩會上，董祚繼提交了《關(guān)于深入做好農(nóng)村土地制度改革可行性評估的建議》。他建言，結(jié)合試點實踐，組織專門力量，對農(nóng)村土地制度改革在經(jīng)濟上是否可承受、政治上是否有保障、社會上是否可接受、實踐上是否可操作進行全面評估。在此基礎(chǔ)上，對改革的方式、力度、路徑、步驟等進行精心選擇、慎重權(quán)衡，確保改革步穩(wěn)蹄疾、取得實質(zhì)性突破。
堅持土地公有制是改革須牢牢守住的底線
對于農(nóng)村土地制度改革這樣一項關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益的社會基礎(chǔ)制度的改革，政治上有保障是前提。董祚繼指出，這至少包括三層涵義：在政治目標(biāo)上，必須堅持和完善中國特色社會主義制度；在政治過程上，必須符合堅持人民主體地位、充分發(fā)揚人民民主的基本原則；在政治觀念上，必須符合社會主義核心價值觀，特別是社會公平正義。
農(nóng)村土地集體所有制與城市土地國有制共同構(gòu)成社會主義土地公有制，這是與我國基本國情、社會文化和根本制度相適應(yīng)的土地公有制形態(tài)。歷史實踐證明，中國的農(nóng)村土地既不能重回私有制的老路，也不能落入國有化的陷阱。“一些人寄望農(nóng)村土地制度改革能夠促成農(nóng)村土地私有化，一些人把農(nóng)村土地‘還權(quán)賦能’的改革措施誤讀為土地私有化，這是要高度警惕的。”董祚繼說，重溫馬克思主義經(jīng)典作家的重要論述，對農(nóng)村土地集體所有制的進步意義就不能有任何懷疑，并將其作為改革必須牢牢守住的底線。
農(nóng)村土地制度改革的另一個政治邏輯，就是要充分尊重民意訴求，充分吸納主流民意。農(nóng)民土地能不動就不動，要動也要把選擇權(quán)交給農(nóng)民，不能搞強迫命令，不能刮風(fēng)，不能一刀切。“值得注意的是，由于缺乏表達意見的渠道，大多數(shù)農(nóng)民的真實看法在現(xiàn)實中很難得到反映，社會上某些偏狹觀點反而成了‘主流民意’。對此，我們要善于甄別。”董祚繼指出。
從政治文明的維度考察農(nóng)村土地制度改革問題，核心還在于是否有利于維護社會公平正義。如果改革結(jié)果不能使大多數(shù)人受益，卻導(dǎo)致大量土地增值收益源源不斷落入少數(shù)人囊中，那是有違社會公平正義精神的，也與改革初衷背道而馳。董祚繼強調(diào)，對一些放任資本逐利、違背公平正義的舉動“不加分析、一味盲從、一邊倒地鼓與呼”，對改革未必是好事。
更多傾聽改革主體——農(nóng)民的真實心聲
社會對改革是否接受？董祚繼認(rèn)為，這是農(nóng)村土地制度改革必須深入研判的問題。回答這個問題，我們不能自說自話，必須尊重改革主體——農(nóng)民的意愿。
“實話說，留存在我們大腦中的農(nóng)村土地制度改革印記，并非總是那么美好，改革失敗的原因雖然多種多樣，但都離不開農(nóng)村社會的復(fù)雜性，特別是農(nóng)村土地所承載的東西太多太多。即使像廣東這樣集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)堅持最久、效果最好、贊許也最多的改革，都免不了留下很多疑問，沒有形成可復(fù)制的樣式；目前，對于宅基地取得、流轉(zhuǎn)、退出、宅基地抵押等等，也都眾說紛紜，分歧嚴(yán)重。”董祚繼認(rèn)為，在理論界改革共識一時難以形成的情況下，應(yīng)該更多傾聽農(nóng)村土地制度改革的主體——農(nóng)民的心聲。
比如：寧夏平羅作為宅基地制度改革試點縣，在制定改革實施方案前共發(fā)放調(diào)查表9000份，60%的農(nóng)戶建議將現(xiàn)有宅基地和房屋打破界限在全縣范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓，支持符合條件的農(nóng)戶跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨村申請使用宅基地。在此基礎(chǔ)上，平羅校正了改革決策。另外，中國人民大學(xué)課題組2014年對冀、魯、豫三省九縣市779位農(nóng)民問卷調(diào)查得出的結(jié)論表明，農(nóng)民對農(nóng)村土地的依賴程度已經(jīng)變?nèi)酰r(nóng)民對宅基地有不同的權(quán)利、權(quán)能主張，當(dāng)前“漸進式”賦權(quán)的
農(nóng)村土地制度改革更符合農(nóng)民意愿。
“沿海農(nóng)村與內(nèi)地農(nóng)村、城市近郊與農(nóng)村腹地、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達地區(qū)與傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)情況各不相同，農(nóng)民對改革的意愿、承受能力等都會存在差異，具體改革方案還應(yīng)該結(jié)合各地實際確定。”董祚繼表示。
“差不差錢”這一現(xiàn)實問題不容回避
發(fā)展是硬道理。發(fā)展仍然是解決中國所有問題的關(guān)鍵。董祚繼認(rèn)為，農(nóng)村土地制度改革對經(jīng)濟發(fā)展的影響，包括政府財力能否承受得起，是客觀評價改革不能回避的首要問題。
就縮小征地范圍而言，理想狀態(tài)是把所有帶有經(jīng)營性質(zhì)的建設(shè)用地都排除在土地征收之外，讓其直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶協(xié)商購地。然而，這樣做會對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程造成多大影響？會增加多少制度性交易成本？會不會導(dǎo)致負(fù)重前行的實體經(jīng)濟雪上加霜？同一區(qū)域內(nèi)公益性用地實行征收，經(jīng)營性用地直接入市，農(nóng)民是否接受這種“雙軌制”安排？“雙軌制”下農(nóng)民與政府之間的博弈對征地成本和時間效率究竟會產(chǎn)生多大影響？
從政府土地收入方面計量，倘若把所有帶有經(jīng)營性質(zhì)的建設(shè)用地都排除在土地征收之外，由此會減少多少以“萬億元”計的土地出讓收入？提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，理想狀態(tài)當(dāng)然是按照土地規(guī)劃用途，參照市場價格給予被征地農(nóng)民補償，但由此政府需要增加多少征地補償支出？當(dāng)然，征地范圍縮小后征地補償支出也會相應(yīng)減少，那么增減是否平衡？
政府土地出讓收入大幅減少，征地補償支出卻未必減少，政府財力因此會受到多大程度影響？原先由土地出讓收入提取并用于社會保障、廉租房建設(shè)、教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、生態(tài)補償?shù)然穑约靶略鲑M支持的土地整治、基本農(nóng)田建設(shè)等資金，將由何處補上？未來的城市建設(shè)資金將如何籌集？
“差不差錢”的問題很現(xiàn)實，也很嚴(yán)肅。“顯然，只有對上述影響進行整體測算和綜合對比后，才能判斷改革對經(jīng)濟增長和政府財力的影響，才能夠?qū)徤鳑Q策，避免‘瞎折騰’。否則，改革設(shè)計就可能陷入‘盲人摸象’。”
相關(guān)改革不配套問題當(dāng)高度關(guān)注
實踐是檢驗改革的基本標(biāo)準(zhǔn)，也對改革條件提出了諸多要求。“在推進改革的實際工作中，我們相關(guān)改革不配套問題相當(dāng)突出，應(yīng)引起高層關(guān)注。”董祚繼指出。
當(dāng)前，我國經(jīng)濟下行壓力大，土地市場分化明顯。從土地征收制度改革來看，政府要把主要精力放到穩(wěn)增長、擴內(nèi)需上，這將使縮小征收范圍、提高征收補償標(biāo)準(zhǔn)面臨更大困難。從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來看，經(jīng)濟趨緩、需求不旺、投資風(fēng)險增大，將導(dǎo)致集體建設(shè)用地進入市場的內(nèi)生動力不足，降低土地所有權(quán)人參與入市的積極性。對于宅基地制度改革來說，經(jīng)濟活動降溫，不僅導(dǎo)致有償使用、抵押流轉(zhuǎn)活躍度降低，而且退出儲備、前期工作等將面臨籌資困難。
各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的力量總體比較薄弱，這對入市主體作用的發(fā)揮將產(chǎn)生明顯影響。這在改革前尚不足以構(gòu)成重大障礙，而隨著改革推進，集體土地資產(chǎn)管理、土地收益分配、農(nóng)民自主管理等將明顯增多，要求大大提高，相關(guān)問題都將浮出水面。
農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)不夠扎實、科學(xué)性不強的問題普遍突出，制約了改革推進。各種歷史遺留問題錯綜復(fù)雜，土地及農(nóng)房權(quán)屬爭議、違法違規(guī)等情況大量存在。多數(shù)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃論證不夠、編制不詳，村級土地利用規(guī)劃更是空白，改革普遍面臨規(guī)劃依據(jù)不足的難題。
“總體而言，改革大方向已經(jīng)明晰，但有利和不利因素并存。”董祚繼指出，農(nóng)村改革具有整體性和系統(tǒng)性，農(nóng)村土地制度改革更是與產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、投資、財政、金融、稅收、社保等相關(guān)領(lǐng)域改革密切相關(guān)，單兵突進式的改革難以肩負(fù)起歷史重任。他建議，加強系統(tǒng)論證、全面評估，為全面推進改革和立法修訂提供科學(xué)參考。
作者系全國人大代表、國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國土資源部網(wǎng)站
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