農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的任務(wù)之一，是探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑。試點中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以有三種途徑，即就地入市，調(diào)整入市和城中村整治入市。經(jīng)過界定確認的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，符合規(guī)劃并明確在本村使用的，可以直接就地入市。對本村不能直接使用的，“試點縣可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，經(jīng)試點地區(qū)上一級人民政府批準后，在確保建設(shè)用地不增加，耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有所提高的前提下，對村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地先復(fù)墾后，可按計劃調(diào)整到本縣域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市”。相對于就地入市，調(diào)整入市在制度設(shè)計上出發(fā)點是“公平”，即讓那些不具有區(qū)位優(yōu)勢，位置偏遠的村鎮(zhèn)也能通過指標交易的方式享受入市的收益。其對土地增值收益的分享，不僅僅局限于國家轉(zhuǎn)移支付等再分配的方式，而是在初次分配階段也可以實現(xiàn)土地的增值價值。調(diào)整入市必然涉及到兩個主體，一個是使用指標落地的集體經(jīng)濟組織，另一個是貢獻指標的集體經(jīng)濟組織。兩者究竟誰是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主體，如何參與及參與程度如何，關(guān)系到分享入市帶來的土地增值收益的比例大小。
本文通過對湄潭集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整入市案例深入分析，對比其他地方的做法，進而在此基礎(chǔ)上提出調(diào)整入市中主體確定及增值收益分享的優(yōu)選方案。
一、湄潭縣兩宗調(diào)整入市的案例分析
貴州省湄潭縣是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點縣。至今已經(jīng)有8宗地塊通過調(diào)整入市的方式入市。湄江鎮(zhèn)回龍村靠近縣城，地理區(qū)位優(yōu)越，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的需求比較旺盛。抄樂鎮(zhèn)位置較為偏遠，其產(chǎn)生的集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標由于抄樂鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃限制和貢獻指標的集體經(jīng)濟組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，從而有將指標交易到湄江等其他發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)換取資金的動機。
（一）指標落地村
回龍村的區(qū)位優(yōu)勢良好，有較大的用地需求。但由于建設(shè)用地指標的限制，類似于物流倉儲、農(nóng)產(chǎn)品加工、旅游用地等小型企業(yè)的用地，雖然符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，但很難得到滿足。在調(diào)整入市中，該村集體經(jīng)濟組織決定通過購買指標，引入兩家企業(yè)落戶。按《湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市管理辦法（試行）》等政策法規(guī)的規(guī)定，回龍村集體討論形成入市決議并向縣國土部門提出申請，后由縣國土部門撮合，與出賣指標的抄樂鎮(zhèn)達成交易。
1.兩家企業(yè)落戶。
一是同心緣商貿(mào)有限公司。該公司是湄潭縣一家從事物流倉儲的小微企業(yè)，因業(yè)務(wù)擴大需要亟需新的倉儲用地。由于國有工業(yè)園區(qū)進入門檻較高，只能使用集體土地。回龍村出于區(qū)位等因素的考慮，選擇通過購買指標的方式獲得土地入市。該宗地的面積是16.8畝，單價17.18萬/畝，總價288萬元。地塊的規(guī)劃用途為倉儲用地，使用年期為50年。通過掛牌出讓，土地價款由企業(yè)一次性交清。對企業(yè)負責(zé)人來說，入市地塊單價雖然高，但是十分符合企業(yè)發(fā)展的實際，對企業(yè)來講一筆劃算的交易，可謂是“物有所值”。
二是林圣茶業(yè)有限公司。該公司原本就在該村，本次購地是為了擴大生產(chǎn)規(guī)模。公司也通過購買指標的方式獲得2宗工業(yè)用地，面積共2.98畝，出讓年限50年，出讓價款51萬元。
2.效益分析。
回龍村的實踐表明，通過異地調(diào)整，盤活存量集體建設(shè)用地，再由指標調(diào)入方的村集體經(jīng)濟組織作為主體將地塊入市交易，既實現(xiàn)了對閑置、低效的農(nóng)村存量建設(shè)用地的二次開發(fā)利用，優(yōu)化了農(nóng)村用地布局結(jié)構(gòu)，又產(chǎn)生了顯著的外溢效應(yīng)。對回龍村來說，調(diào)整入市給村莊帶來的好處主要有調(diào)整入市19.78畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地，為村集體帶來56.84萬元收益，其中村集體17.04萬元，群眾個人39.80萬元。使用入市地塊的企業(yè)會優(yōu)先聘用本村村民務(wù)工，解決了村民的就業(yè)問題，增加了村民收入。同心緣商貿(mào)有限公司雇傭了本村農(nóng)民20多人。原來農(nóng)民務(wù)農(nóng)的純收入只有300-400元/月，用工后的工資在1700-1800元/月。林圣茶業(yè)有限責(zé)任公司是一家集種植、生產(chǎn)、加工、銷售茶葉為一體，以公司+農(nóng)戶+基地的模式進行經(jīng)營的民營化企業(yè)，取得土地擴大規(guī)模后，解決了回龍村10人就業(yè)，同時帶動了回龍村茶葉產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為回龍村提供了288人的季節(jié)性就業(yè)崗位。這兩家企業(yè)，為村民帶來200余萬元務(wù)工收入。部分村民實現(xiàn)了在家門口打工就業(yè)的愿望，既務(wù)工掙錢又照顧了家庭，降低了社會負擔(dān)，促進了社會和諧。
回龍村村集體利用獲得的出讓收入，準備創(chuàng)建村級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；呖萍季C合開發(fā)公司，爭取實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、生態(tài)化、企業(yè)化，創(chuàng)建綠色生態(tài)品牌，促進地方種、養(yǎng)良性生態(tài)循環(huán)，發(fā)展加工、運輸、餐飲、住宿、娛樂等產(chǎn)業(yè)。通過集體經(jīng)營性土地的入市改革，壯大了村集體經(jīng)濟，村級積累得到增加。
3.價格形成機制。
在當(dāng)?shù)貒敛块T的組織和引導(dǎo)下，抄樂鎮(zhèn)落花屯村和群星村作為調(diào)出方、湄江鎮(zhèn)回龍村作為調(diào)入方進行了異地調(diào)整的協(xié)商談判。雙方同意以10萬/畝的價格交易水田，以8萬元/畝的價格交易旱地，以4萬元/畝的價格交易其他農(nóng)用地指標。在與落花屯村的交易中，回龍村共購買16.33畝指標，其中水田7.68畝、旱地8.65畝，總計146萬元。另外，回龍村還向群星村購買了2.42畝旱地指標和1.03畝其他農(nóng)用地指標，總計23.48萬元。入市的3宗地塊畝均成交單價為17.14萬元。價格構(gòu)成為：指標成本、參照征地補償確定的收回成本，再加上每畝獲得2萬元的利潤。 3宗地塊出讓總價339萬元。土地增值收益調(diào)節(jié)金40.68萬元，地塊入市成本266.64萬元，村集體收益17.04萬元，個人收益39.8萬元。本次交易中，國土部門起了重要作用，在交易雙方間溝通搭橋促成交易。顯示出市場建立初期的交易量小、知曉度不高的特性。
4.集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場化程度好于國有土地市場。
國有土地市場在商業(yè)、房地產(chǎn)用地上市場化程度高，但工業(yè)用地市場化程度低，很多地方工業(yè)用地低于成本出讓。集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格基本反映了市場供求，定價時按照每畝獲得2萬元的利潤水平考慮。本次調(diào)整入市的均價為17.14萬元/畝，而湄潭縣國有工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地最低價標準為8-10萬元/畝，實際簽協(xié)議價格為5.6萬元/畝。
調(diào)整入市土地價格高于國有土地價格，高出的部分為指標調(diào)整費用，每畝8—10萬元?？鄢@筆費用后，大致與國有土地價格相當(dāng)?？梢姡c使用國有土地相比，多了一個獲利主體，即指標產(chǎn)生地。高于國有土地價格的部分就是偏遠地方的指標費用及利潤。
（二）指標調(diào)出村
指標調(diào)出村抄樂鎮(zhèn)落花屯村、群豐村、群星村獲得指標流轉(zhuǎn)費169.48萬元， 60%作為為集體經(jīng)濟組織收入，用于滾動式發(fā)展村集體經(jīng)濟；40%作為集體經(jīng)濟組織成員個人收益。
如果是國有土地征收轉(zhuǎn)用不會有這筆收入。但是可以通過增減掛鉤實現(xiàn)指標價值。在這一過程中，指標調(diào)入地收益遠大于調(diào)出地。
（三）主體分析
調(diào)整入市交易方式必然產(chǎn)生兩個入市主體，一是提供建設(shè)權(quán)指標的集體經(jīng)濟組織，入市主體地位在指標交易后截止；二是建設(shè)地塊所在的集體經(jīng)濟組織，在獲得指標后，通過該村的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變成集體經(jīng)營性建設(shè)用地后，成為真正的入市主體。
雙方交易通過自行購買的方式實現(xiàn)。入市范圍規(guī)定許可的建設(shè)地塊所在村購買建設(shè)權(quán)指標后，將建新地塊調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地后，按就地入市路徑進行出讓。指標產(chǎn)生地在指標交易后就完成了交易，其實沒有進入集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場。
(四)總體評價
1.有效滿足了小微企業(yè)的用地需求，拉動了民間投資。
在當(dāng)前國有工業(yè)園區(qū)偏好大企業(yè)、大項目的市場環(huán)境下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地能夠滿足資金有限、用地成本約束較緊的小微企業(yè)的需求。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將為小微企業(yè)提供生存和發(fā)展空間，有力推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”。另一方面，又可以拉動民間投資，促進實體經(jīng)濟發(fā)展，不斷增強西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的活力和內(nèi)生動力。
2.實現(xiàn)了建設(shè)用地指標的去區(qū)位化。
調(diào)整入市打破地域限制，不僅僅是區(qū)位優(yōu)勢的地塊能夠入市，短期內(nèi)不具備區(qū)位優(yōu)勢的地塊也能實現(xiàn)土地價值。土地供應(yīng)的客體打破區(qū)位限制，實現(xiàn)了去區(qū)位化。
3.區(qū)位差的地區(qū)分享收益不足。
調(diào)整入市雖然實現(xiàn)了建設(shè)用地去區(qū)位化，但還不徹底，落后地區(qū)沒能繼續(xù)分享入市后的土地增值收益。其收益的分享仍停留在增減掛鉤政策帶來的部分，而沒有享受到集體建設(shè)用地入市后產(chǎn)生的后續(xù)收益。
二、其他地方調(diào)整入市的模式借鑒
（一）北京大興
通過鎮(zhèn)級統(tǒng)籌，設(shè)立聯(lián)營公司，通過公司入市。按照規(guī)劃優(yōu)先、鎮(zhèn)級統(tǒng)籌的原則，通過政府引導(dǎo)，農(nóng)民主體以土地入股設(shè)立集體聯(lián)營公司，并與銀監(jiān)、金融部門設(shè)立“土地未來收益”金融產(chǎn)品，解決前期開發(fā)資金問題。入市主體是農(nóng)民集體委托授權(quán)的具有法人資格的土地股份合作社或土地專營公司。在收益分配上，鎮(zhèn)屬公司統(tǒng)籌不同村集體經(jīng)濟組織的建設(shè)用地和收益分配，平衡各村集體入市收益。這就避免了能夠入市的局部地區(qū)獲得了大量的入市收益，而相關(guān)的成本卻由其相鄰的其他地方負擔(dān)的弊端。
（二）浙江德清
德清的調(diào)整入市試點有四種方式：
1.調(diào)換土地所有權(quán)自行入市。集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)未規(guī)劃調(diào)整入市建新區(qū)塊的，允許通過以地換地的方式，與設(shè)立調(diào)整入市建新區(qū)塊的集體經(jīng)濟組織調(diào)換土地所有權(quán)，實現(xiàn)調(diào)整入市。
2.建設(shè)用地復(fù)墾指標交易入市。集體經(jīng)濟組織將零星分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾后，無法以第1種方式實現(xiàn)調(diào)整入市，或不愿自行調(diào)整入市的，允許該集體經(jīng)濟組織以復(fù)墾指標交易的形式，轉(zhuǎn)讓給其他集體經(jīng)濟組織，收購指標的集體經(jīng)濟組織可以等面積在規(guī)劃區(qū)按集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。
3.集體經(jīng)濟組織之間合作入市。集體經(jīng)濟組織將零星分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾后，無法以第1種方式實現(xiàn)調(diào)整入市的，允許該集體經(jīng)濟組織與其他集體經(jīng)濟組織合作入市，取得的收益協(xié)商分成。
4.鎮(zhèn)級統(tǒng)籌整體規(guī)劃統(tǒng)一入市。允許鎮(zhèn)人民政府或平臺管委會組建調(diào)整入市統(tǒng)一平臺，設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地經(jīng)營公司等形式的土地專營機構(gòu)，引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)集體經(jīng)濟組織將零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾后，以復(fù)墾面積入股、按入股份額分紅、事項集體決策、統(tǒng)一委托入市的形式實現(xiàn)調(diào)整入市。
（三）廣東南海
針對南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地量大分散、利用低效及配套設(shè)施不足的狀況，南海區(qū)積極探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整備制度，擬成立集體土地整備中心，通過收購、托管等方式，將產(chǎn)業(yè)落后、零星分散的存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行整合、土地清理及前期開發(fā)，實行統(tǒng)一招商及入市。入市主體由村集體經(jīng)濟組織變更為區(qū)、鎮(zhèn)（街道）兩級集體土地整備中心。
綜合上述三地作法，調(diào)整入市中成立股份公司或聯(lián)營公司，不同集體經(jīng)濟組織之間或指標交易雙方合作入市，成本共擔(dān)，收益共享。而不是指標交易結(jié)束后就不再享有后續(xù)收益。
三、調(diào)整入市中主體及增值收益分享政策設(shè)計
據(jù)入市有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，試點中通過調(diào)整入市方式進入市場交易的集體經(jīng)營性建設(shè)用地約占入市總量的20%左右。預(yù)計未來具備區(qū)位優(yōu)勢、能通過就地入市交易的量會趨于穩(wěn)定，而體現(xiàn)公平的調(diào)整入市方式的量會逐漸加大。因此，對這部分土地交易主體及增值收益分享進行政策設(shè)計十分必要。入市試點初期，調(diào)整入市交易量不大，市場不夠繁榮，可以通過買賣雙方一一對應(yīng)的方式購買指標。但是隨著市場不斷完善，進入市場交易量會越來越大，就應(yīng)該建立統(tǒng)一的交易平臺，通過公開市場平臺實現(xiàn)交易。
1.試點初期，采取交易平臺上的一對一交易方式。指標產(chǎn)生地入市主體的建設(shè)權(quán)指標進入交易平臺后，出讓給建設(shè)地塊所在村，其作為入市主體的入市交易到交易平臺交易后截止；建設(shè)地塊所在村根據(jù)建設(shè)用地方的用地要求，進行本村的土地調(diào)整，將調(diào)整出來的土地改變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，再采取“就地入市”模式進行出讓。
這種類型，雖然實現(xiàn)了建設(shè)用地的去區(qū)位化，但是提供建設(shè)權(quán)指標的集體經(jīng)濟組織，作為入市主體的入市交易，到交易平臺交易后截止，只獲得一次指標交易收益。指標購買村將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市權(quán)利和本村的優(yōu)勢條件捆綁后，面向社會出讓，獲得集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市帶來的收益，還可以再次出讓，就會出現(xiàn)條件好的村獲利越來越多，而條件差的村最后沒有集體經(jīng)營性建設(shè)用地資源，獲利越來越少，最后形成條件差的村越來越落后，就會影響“城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展。隨著條件成熟，應(yīng)逐步改變這種作法。
2.試點成長期，雙方合作或定向返還收益的方式交易。在入市范圍規(guī)定許可的地塊，不僅可以在符合規(guī)劃的二、三產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市，也應(yīng)允許分散在村莊內(nèi)部，作為村莊內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)用地安排?？梢圆扇‰p方合作，成本收益共擔(dān)共享的方式入市，也可由交易平臺代表提供指標的農(nóng)村集體將建設(shè)地塊統(tǒng)一調(diào)整（按國有土地征收補償標準進行，保留農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地性質(zhì)）后出讓，得到的收益分配給提供指標的農(nóng)村集體，讓提供指標的農(nóng)村集體獲得改革紅利。
這種類型，使指標產(chǎn)生地能夠分享入市帶來的土地增值收益，也沒有再區(qū)分指標價款與土地收回補償，而是全部享有土地出讓價款。指標使用方享受到了入市帶來的后續(xù)收益，如稅收、就業(yè)等。
3.試點推廣期，縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌合作入市的方式交易。隨著入市交易地塊增多，需要在全縣范圍內(nèi)進行統(tǒng)籌。縣級交易平臺代表縣域內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照交易規(guī)則和具體的入市范圍編制入市方案，全部入市過程由交易平臺完成。這種交易方式需要制定縣級入市計劃和編制村級入市規(guī)劃來作為基礎(chǔ)。縣域內(nèi)成立股份公司或聯(lián)營公司，統(tǒng)籌安排入市地塊，統(tǒng)籌分享入市收益。
目前的試點中，德清、南海起步較早，制度建設(shè)比較全面，交易量相對較大，可以說代表了未來調(diào)整入市的方向。實現(xiàn)這個目標，必須具備兩個條件，一是建立交易平臺，二是做好規(guī)劃。
村級入市規(guī)劃：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，符合入市管理規(guī)定的，向交易平臺申請入市。擁有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，應(yīng)根據(jù)本村發(fā)展規(guī)劃編制入市規(guī)劃：一是在確保不突破耕地紅線的前提下，規(guī)劃留用新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的集體經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量。二是根據(jù)本村發(fā)展需要，規(guī)劃調(diào)整入市指標的數(shù)量和入市時間。村級規(guī)劃中規(guī)劃的形成與法定，不應(yīng)以政府主導(dǎo)，實行將農(nóng)村土地變成城市國有土地的規(guī)劃體制，而應(yīng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的情況下，以這個區(qū)域本身的功能和農(nóng)民參與規(guī)劃來重新形成規(guī)劃。
縣級入市計劃：通過全縣的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行土地登記的匯總結(jié)果，得到縣城內(nèi)的經(jīng)營性土地的數(shù)量、分布，根據(jù)基層農(nóng)村集體經(jīng)濟組織新農(nóng)村建設(shè)、精準扶貧、夯實集體經(jīng)濟實力的需要，結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求，制定縣級入市計劃。每年有計劃地安排一定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市數(shù)量，避免無序入市造成地價過低，通過入市收益壯大農(nóng)村集體組織，引導(dǎo)農(nóng)村股份制建設(shè)等。
當(dāng)調(diào)整入市的建設(shè)權(quán)指標供給數(shù)量大于用地需求時，就必須設(shè)置 “門檻”要求：因精準扶貧和為了夯實集體經(jīng)濟權(quán)能實行集體經(jīng)濟組織股份制建設(shè)需要，集體與農(nóng)民收益分配合理、可行，集體經(jīng)濟組織成員擁護率高的集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營性建設(shè)用地才能優(yōu)先入市。交易平臺可以通過委托相關(guān)部門審核打分的方式，篩選能夠入市的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。
調(diào)研組成員
唐健 中國土地勘測規(guī)劃院
陳俊 貴州省湄潭縣國土資源局
梁鴻 貴州省湄潭縣國土資源局
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財新網(wǎng)
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