國家生態(tài)功能區(qū)建設(shè)取得了初步成效，但也給縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)與機遇。加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理，是優(yōu)化國土開發(fā)空間格局、建設(shè)美麗中國的重要任務(wù)。如何抓住機遇，化解挑戰(zhàn)，變壓力為動力？筆者從對一些地方的調(diào)研來看，當前，特別需要更加突出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以推進生態(tài)功能區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展。
一、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的初步成效
由于多種原因，新中國建立以來，我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)總體上滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展。不僅如此，甚至在一些年代、一些地方，生態(tài)環(huán)境遭受嚴重的破壞，帶來了嚴重的惡果。建國后的第一個30年，不少縣域“以糧為綱，毀林開荒”，導致生態(tài)環(huán)境的毀滅性破壞。改革開放30多年來，我國年均經(jīng)濟增長率達到9.80%，幾乎是同期世界發(fā)達國家的3倍，但由于我們實行粗放式的增長方式，靠的是高消耗、高投入，是以付出巨大環(huán)境資源代價換取的高增長。因此，發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國30多年里集中出現(xiàn)，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復合型、壓縮型的“時空壓縮”的特點。這期間，我國面臨日益嚴峻的資源瓶頸和環(huán)境污染，生態(tài)惡化還開始引發(fā)社會某些不穩(wěn)定問題。
馬克思在《資本論》中闡釋過自然力是勞動生產(chǎn)力的自然基礎(chǔ)，因此人類的實踐活動必須遵循自然規(guī)律，做到人與自然和諧相處。這是人類社會發(fā)展的一條鐵的定律，古今中外概莫能外。進入新世紀初以來，伴隨科學發(fā)展觀的樹立和踐行，生態(tài)建設(shè)提上了黨和國家的重要議事日程。2007年，黨的十七大報告在闡述實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標的新要求時，第一次明確提出建設(shè)生態(tài)文明并作出具體部署。2010年，國務(wù)院正式印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，把國土空間統(tǒng)一劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類主體功能區(qū)；其中，國家重點生態(tài)功能區(qū)分為水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風固沙型、生物多樣性維護型等4種類型，包括大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)等25個地區(qū)，涉及436個縣級行政區(qū)。特別是黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的戰(zhàn)略高度，不僅在全面建成小康社會的目標中對生態(tài)文明建設(shè)提出明確要求，而且將其與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)一道，納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”的總體布局，這標志著我們黨對社會發(fā)展規(guī)律和生態(tài)文明建設(shè)重要性的認識達到了新的高度。2016年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的批復》，新增了240個縣級行政區(qū)，此舉將有利于進一步提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和國家生態(tài)安全保障水平。“十二五”期間生態(tài)功能區(qū)建設(shè)步伐加快，生態(tài)環(huán)境保護取得了初步的成效。據(jù)有關(guān)資料介紹，這主要體現(xiàn)在以下四個方面：
一是主要污染物排放量均有下降。據(jù)前四年數(shù)據(jù)累計，主要污染物化學需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降10.10％、9.80％、12.90％和8.60％。2015年上半年，四項污染物排放量繼續(xù)較大幅度下降，已提前半年完成“十二五”規(guī)劃目標。經(jīng)過“十二五”的努力，酸雨面積已經(jīng)恢復到上世紀90年代水平，這是個了不起的進步。
二是主要江河水環(huán)境質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)。COD排放量下降推動了主要江河水環(huán)境質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，重要的標志是劣Ⅴ類斷面比例大幅減少，由2001年的44％下降到2014年的9％，降幅達80％。2014年，全國五種重點重金屬污染物（鉛、汞、鎘、鉻和類金屬砷）排放總量比2007年下降五分之一，且重金屬污染事件由2010—2011年的每年10余起下降到2012—2014年的平均每年3起。
三是PM2.5治理方面取得積極進展。我國盡管PM2.5污染非常嚴重，但我國是世界上第一個提出治理PM2.5的發(fā)展中國家。在PM2.5治理上，我國也取得了積極進展。2014年首批實施新環(huán)境空氣質(zhì)量標準的74個城市PM2.5平均濃度比2013年下降11.10％。2015年前8個月，京津冀地區(qū)PM2.5平均濃度與2013年同期相比下降29％；北京達標天數(shù)增加23天，重污染天數(shù)減少22天。
四是為解決國際環(huán)境問題作出重大貢獻。我國不僅在解決國內(nèi)的環(huán)境問題，也在為解決國際環(huán)境問題作出重大貢獻，如臭氧層保護。30年來，全球淘汰98％的消耗臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)和使用，結(jié)果是全球的臭氧空洞已經(jīng)開始縮小。在這個過程中，我國是作出重大貢獻的。我國頒布實施《中國淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國家方案》，制訂25個行業(yè)的淘汰行動計劃，關(guān)閉相關(guān)淘汰物質(zhì)生產(chǎn)線100多條，在上千家企業(yè)開展消耗臭氧層物質(zhì)替代轉(zhuǎn)換，累計淘汰消耗臭氧層物質(zhì)25萬噸，這個數(shù)占到發(fā)展中國家淘汰總量的一半以上。
二、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)給縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)
毋庸置疑，自國家重點生態(tài)功能區(qū)設(shè)置與建設(shè)以來，取得了一定的成效，但是，由于大部分重點生態(tài)功能區(qū)的縣市都在中西部地區(qū)，都被列入限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，因而重點生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)依然存在著不少亟需解決的問題，給縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。
一是部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞依然嚴重。隨著十八大精神特別是“五大發(fā)展理念”深入貫徹落實，國家加大了對重點生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)力度，在一定程度上使得生態(tài)環(huán)境的總體發(fā)展情勢向上看好，但是仍然有部分地區(qū)存在環(huán)境破壞現(xiàn)象。在國家推行退耕還林等重大生態(tài)保護工程的過程中，雖然部分耕地退耕了，然而在部分草原、坡地上又有耕地開墾的現(xiàn)象。同時，由于城鎮(zhèn)規(guī)劃、發(fā)展交通紐帶、工礦工廠用地增加等促進城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀因素也造成了一些地方林地減少的情況，使得生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象愈加嚴肅起來。這固然有多方面原因，但主要還是區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展沒有得到真正的解決。
二是面臨保護建設(shè)與脫貧攻堅的雙重壓力。國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣多數(shù)都位于貧困地區(qū)。譬如，國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣，貴州省的25個縣、四川省的56個縣中的49個縣都屬于國家扶貧開發(fā)工作重點縣或集中連片特困地區(qū)縣，這種情況在西部比較普遍。目前，這些縣面臨一方面要加強生態(tài)功能區(qū)的保護建設(shè)另方面要確保如期脫貧的雙重任務(wù)。特別是我國將著手在重點生態(tài)功能區(qū)實行產(chǎn)業(yè)準入負面清單，由此，重點生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)力度得到加大，但是，卻對如期脫貧帶來新壓力，不少地方只好選擇發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)助推脫貧攻堅，這樣又可能導致扶貧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“一哄而上”，出現(xiàn)“趨同化”與新的“產(chǎn)能過剩”。
三是縣域發(fā)展成本可能增加。從長遠看，重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展向好，但在目前新的政策框架下發(fā)展門檻可能進一步提高，成本不斷增加，每個縣域發(fā)展規(guī)模與速度都不可避免地會出現(xiàn)某種程度下滑。譬如，限制開發(fā)區(qū)域或禁止開發(fā)區(qū)域的縣可能陷入無力保護生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展落后的雙重困境，因為一方面部分工業(yè)項目被關(guān)停，新項目不能上馬，另一方面政府財力受損，社會發(fā)展投入不足。優(yōu)化開發(fā)區(qū)受資源承載能力制約，必須削減限制某些已有占地大、耗能高、污染重產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還需投入人力、物力對部分產(chǎn)業(yè)、企業(yè)進行技改與升級，這都導致一定時期內(nèi)生產(chǎn)成本提高而經(jīng)濟收益下降。
四是區(qū)域發(fā)展差距可能會拉大。生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)將使一些地區(qū)失去利用本地資源發(fā)展經(jīng)濟的權(quán)利，特別是對于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)來說，是以“內(nèi)部利益損失”生產(chǎn)“外部效益”，是對其發(fā)展權(quán)利的變相“剝奪”。而且，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域為實現(xiàn)生態(tài)功能還要為生態(tài)修復和建設(shè)承擔相應(yīng)的巨大支出，這是地方政府所無力承擔的，從而成為限制和禁止開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的“桎梏”。同時，以人口搬遷的方式提高人的生活水平和生活質(zhì)量而放棄地域的發(fā)展，其后果會加劇區(qū)域發(fā)展的空間不均衡，從而使限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)域的縣市更加邊緣化，有可能進一步加劇“中心”與“邊緣”化的傾向。
五是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管困難重重。國家重點生態(tài)功能區(qū)主要集中分布在中西部地區(qū)，其地理位置較為偏遠，交通不便、信息不暢等客觀因素，導致了環(huán)保等相關(guān)部門組織實地調(diào)查工作的開展困難，并且功能區(qū)內(nèi)環(huán)境監(jiān)測的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，不具備進行監(jiān)測環(huán)境的職能和能力。生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境監(jiān)測與管理工作需要政府提供大量人才資源、經(jīng)濟資源，但是重點生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟較為貧困，縣級政府沒有能力承擔環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)管工作的順利進行。同時在中西部地區(qū)的大型礦場進行資源開發(fā)而導致的環(huán)境破壞情勢更加嚴峻，但當?shù)卣狈ΡO(jiān)管職能，對不合理的資源開發(fā)行為沒有產(chǎn)生制約和約束的條件和政策。
六是績效考核手段不完善。自2011年起，財政部門聯(lián)合國家相關(guān)的環(huán)境保護部門開展了以績效考核的方式對國家財政轉(zhuǎn)移并支付資金的使用，依據(jù)相關(guān)條例，向生態(tài)環(huán)境情勢明顯好轉(zhuǎn)樂觀的縣增加資金額度，而對于生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的縣財政資金進行扣減，這在一定程度上有效地落實與實踐了環(huán)境保護的工作。然而政策的相關(guān)條例僅僅是針對生態(tài)補償?shù)馁Y金額度的控制，并不能對當?shù)卣恼w績效評估產(chǎn)生影響，因此部分政府更加重視的是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所帶來的經(jīng)濟效益，不能使其對待環(huán)境生態(tài)的維護工作進行徹底的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。
三、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)給縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來的新機遇
筆者對四川的南江、通江等一些重點生態(tài)功能區(qū)的縣的調(diào)研表明，加強生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)，實行產(chǎn)業(yè)準入負面清單，雖然給縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)和壓力，但是，也給縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來了新的機遇和動力。
一是探索新型經(jīng)濟發(fā)展路子。由于資源、土地等要素價格體系沒有理順，長期以來資源耗費和環(huán)境代價難以得到真實反映，使得市場經(jīng)濟內(nèi)在節(jié)約機制失效，發(fā)展中走了一條粗放的工業(yè)化道路。生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)，禁止和限制發(fā)展區(qū)域的縣可以通過技術(shù)和產(chǎn)業(yè)組織方式的創(chuàng)新，改變經(jīng)濟發(fā)展模式和某些污染型產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)邊界條件，從而擴大經(jīng)濟發(fā)展容量；自然資源確實豐富的限制開發(fā)區(qū)，根據(jù)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)總體要求，在確保環(huán)境生態(tài)安全的前提下，可以進行有序適度的開發(fā)，促進經(jīng)濟的發(fā)展。
二是提升資源環(huán)境承載能力。推進生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，就是要在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，明確哪些區(qū)域要重點開發(fā)，哪些區(qū)域要控制開發(fā)，哪些區(qū)域不應(yīng)開發(fā)，因勢利導地引導經(jīng)濟布局，使與人口分布相適應(yīng)，并與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡。這對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)不理性、不必要的經(jīng)濟開發(fā)行為可以得到強制性控制，這種根據(jù)實際情況而進行的科學定位、合理發(fā)展，將從根本上避免資源環(huán)境的過度開發(fā)，有利于實現(xiàn)縣域經(jīng)濟發(fā)展和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)共進。
三是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。生態(tài)功能區(qū)建設(shè)將有效改變市場中微觀主體的約束條件，縣域政府和企業(yè)的經(jīng)濟行為將得到強有力的約束和激勵，這使得區(qū)域的空間開發(fā)格局更具有合理性，迫使微觀主體的經(jīng)濟行為決策具有科學性，避免因短期行為導致的生態(tài)和經(jīng)濟的不可持續(xù)性，以及因惡性競爭而導致的產(chǎn)業(yè)趨同，最終將能極大優(yōu)化整個縣域經(jīng)濟系統(tǒng)的運行效率，促進各生態(tài)功能縣深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，逐步形成科學的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，使縣域經(jīng)濟建設(shè)逐步走向可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。
四是推進合理分工協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)的內(nèi)容和要求，縣域政府需要在自己所處的功能區(qū)所界定的經(jīng)濟活動框架內(nèi)進行產(chǎn)業(yè)選擇，企業(yè)也需要在主體功能區(qū)所界定的經(jīng)濟活動框架內(nèi)進行經(jīng)濟活動。這必將有利于發(fā)揮縣域資源比較優(yōu)勢，優(yōu)化資源空間配置，提高資源配置效率，推動縣域形成各具特色的區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和合理的區(qū)域分工格局。這也必將使不同類型區(qū)之間的功能互補性更強、關(guān)系更加緊密，進而推進資源重新配置等，使得分工更加合理、一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加協(xié)調(diào)。
五是提升公共產(chǎn)品保障能力。推進城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化，是建設(shè)生態(tài)功能區(qū)的核心內(nèi)容之一。國家已出臺還將出臺更有力政策予以支持，這有利于增強生態(tài)功能區(qū)縣域公共產(chǎn)品保障能力。回顧過去，生態(tài)功能區(qū)的縣域由于受財力限制，公共服務(wù)投入總體不足，隨著生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)進程加快，國家已經(jīng)并將投入更多的財力用于保障限制和禁止開發(fā)區(qū)的公共服務(wù)供給，這些縣域特別是其農(nóng)村的公共服務(wù)將會已經(jīng)并將得到明顯改善，這必將為生態(tài)功能區(qū)縣域長期發(fā)展提供良好基礎(chǔ)。
六是優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間布局。從四川、貴州等的情況看，生態(tài)功能區(qū)的縣多數(shù)屬于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)兩類。為了保障國家生態(tài)安全，現(xiàn)在和今后的一個很長時期，限制開發(fā)區(qū)將重點發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，禁止開發(fā)區(qū)將重點發(fā)展區(qū)域旅游、生態(tài)建設(shè)和恢復性產(chǎn)業(yè)。這兩類區(qū)其他經(jīng)濟活動開發(fā)將受到嚴格限制，從而使縣域產(chǎn)業(yè)分工更加明確，特色更加突出，產(chǎn)業(yè)空間布局更加合理，產(chǎn)業(yè)梯度與發(fā)展鏈條更加清晰完善，產(chǎn)業(yè)競爭力進一步提高。同時，還將在一定程度上改變城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間格局。
七是提升資源要素配置效率。生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)可以打破原有市場阻隔，資源要素可以自由流通，可以發(fā)揮市場機制的優(yōu)勝劣汰作用，使資源配置于高效產(chǎn)業(yè)、提高經(jīng)濟效率。同時，隨著生態(tài)功能區(qū)建設(shè)推進，資源價格體系將進一步理順，資源環(huán)保的長效投入機制和生態(tài)補償機制必須加快完善。縣域在水、煤、石油、天然氣及其他自然資源方面將分享到更多的利益，資源節(jié)約、環(huán)境修復與保護的投入將得到更好的保障，從而有利于資源豐富、生態(tài)功能突出的縣域地區(qū)實現(xiàn)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)為發(fā)展優(yōu)勢。
四、“產(chǎn)業(yè)準入負面清單”助推國家生態(tài)功能區(qū)建設(shè)
國家重點生態(tài)功能區(qū)是指承擔水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態(tài)功能，關(guān)系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要在國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域。加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理，是增強生態(tài)服務(wù)功能，構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障的重要支撐；是促進人與自然和諧，推動生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措；是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的重要基礎(chǔ)；是推進主體功能區(qū)建設(shè)，優(yōu)化國土開發(fā)空間格局、建設(shè)美麗中國的重要任務(wù)。
2010年12月，國務(wù)院在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中確定25類區(qū)域為生態(tài)功能區(qū)，涉及436個縣級行政區(qū)，總面積約386萬平方公里，占全國陸地國土面積的41%。今年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的批復》，同意將240個縣級行政區(qū)新增納入國家重點生態(tài)功能區(qū)。范圍擴容后，國家重點生態(tài)功能區(qū)涉及的縣級行政區(qū)數(shù)量由原來的436個增加至676個，占國土面積的比例從41%提高到53%。此舉將有利于進一步提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和國家生態(tài)安全保障水平，對于優(yōu)化國土空間格局、堅定不移地實施主體功能區(qū)制度、推進生態(tài)文明制度建設(shè)具有重要意義。
經(jīng)國務(wù)院同意，今年10月國家發(fā)改委印發(fā)了《重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單編制實施辦法》，這意味著我國將著手在重點生態(tài)功能區(qū)實行產(chǎn)業(yè)準入負面清單。無疑，產(chǎn)業(yè)準入負面清單對于引導和約束產(chǎn)業(yè)發(fā)展、減少對自然生態(tài)系統(tǒng)干預、保障國家生態(tài)安全具有十分重要的現(xiàn)實意義。這是黨的十八屆五中全會確定的重大任務(wù)，是落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性的頂層制度，是精準治理開發(fā)國土空間的重大制度創(chuàng)新，也是統(tǒng)籌重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展、構(gòu)建國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的內(nèi)在需要。實施重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單也是提升空間治理能力、維護國土空間安全的關(guān)鍵舉措，是統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、提高重點生態(tài)功能區(qū)生產(chǎn)力的重要保障，也是提高區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供給能力、不斷滿足人民群眾日益增長的生態(tài)產(chǎn)品需求的有力抓手。目前，世界大多數(shù)國家均針對外商投資實行負面清單管理模式，少有在國內(nèi)市場推行市場準入負面清單的嘗試。我國將負面清單管理模式從外資引入內(nèi)資市場的生態(tài)功能區(qū)準入領(lǐng)域，是市場準入制度的重大創(chuàng)新與突破。
筆者走訪的四川一些國家重點生態(tài)功能區(qū)縣，多數(shù)縣都以積極的姿態(tài)應(yīng)對，把著力點放在如何篩選納入重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單的產(chǎn)業(yè)上。從四川的情況看，各縣“十三五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和脫貧攻堅規(guī)劃已基本編制完成，各縣的工業(yè)園區(qū)也有明確的規(guī)劃范圍和規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)類型。因此，各縣都注重突出梳理并統(tǒng)計本地現(xiàn)有主導產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)有一般產(chǎn)業(yè)、有資源稟賦的規(guī)劃發(fā)展產(chǎn)業(yè)、無資源稟賦的規(guī)劃發(fā)展產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)類型、數(shù)量和規(guī)模。根據(jù)不同類型重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展方向和開發(fā)管制原則，各縣結(jié)合生態(tài)環(huán)境影響評估結(jié)果，將不適宜產(chǎn)業(yè)篩選納入負面清單，第一產(chǎn)業(yè)重點針對農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等；第二產(chǎn)業(yè)重點針對采礦、制造、建筑、電力、熱力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等；第三產(chǎn)業(yè)重點針對交通運輸和倉儲、房地產(chǎn)、水利管理業(yè)等。
重點生態(tài)功能區(qū)縣如何結(jié)合區(qū)域資源稟賦條件、主體功能定位、產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，科學制定重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單？根據(jù)去年8月國家發(fā)展和改革委印發(fā)的《關(guān)于建立國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度的通知》，四川在今年初就對第一批納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的42個縣建立產(chǎn)業(yè)準入負面清單進行了部署。其做法主要是依據(jù)各地生態(tài)脆弱程度、環(huán)境容量和資源承載力而定，總體要求是生態(tài)產(chǎn)品供給和環(huán)境容量只增不減。對于負面清單上列出的產(chǎn)業(yè)，42個生態(tài)功能區(qū)縣實施一票否決制，并對已有負面清單產(chǎn)業(yè)實施關(guān)停、轉(zhuǎn)移。縣域經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃編制試點，則在宜賓南溪區(qū)、德陽綿竹市、成都蒲江縣和涼山昭覺縣等地開展，目前相關(guān)方案已經(jīng)完成。該規(guī)劃主要依據(jù)當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境容量、資源承載力，合理劃定生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)和城鎮(zhèn)區(qū)三大板塊。特別是其中的多數(shù)國家扶貧開發(fā)工作重點縣和扶貧片區(qū)縣，都把負面清單與脫貧攻堅結(jié)合在一起通盤考慮，統(tǒng)籌兼顧，確保生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)與脫貧攻堅的“雙贏”。
五、以供給側(cè)改革推進生態(tài)功能區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展
實施“產(chǎn)業(yè)準入負面清單”后，國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域確實面臨新的挑戰(zhàn)與壓力，當然同時也面臨新的機遇與動力。如何抓住機遇，化解挑戰(zhàn)，變壓力為動力？筆者從對一些地方的調(diào)研來看，當前，特別需要更加突出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以推進生態(tài)功能區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展。
一是落實好縣域“三個規(guī)劃”。原屬國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣，應(yīng)當都編制完成了“十三五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)規(guī)劃、脫貧攻堅規(guī)劃。這三個規(guī)劃是生態(tài)功能區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)、以及脫貧攻堅的重要依據(jù)。上級政府和相關(guān)部門應(yīng)加大對“三個規(guī)劃”落實的檢查督促確保落實到位，使當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、生態(tài)建設(shè)和脫貧攻堅都取得應(yīng)有的成功。同時，還應(yīng)加大對新增納入國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域的指導力度，幫助其在充分考察、論證的基礎(chǔ)上，科學劃定生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)的具體范圍、明確保護建設(shè)的主要任務(wù)、重點項目和投資需求，編制并實施保護建設(shè)規(guī)劃；嚴格按照主體功能區(qū)定位謀劃經(jīng)濟社會發(fā)展，且走得穩(wěn)、落得實、出成效。
二是加大脫貧攻堅政策支持。國家重點生態(tài)功能區(qū)涉及的676個縣域，多數(shù)都同屬國家扶貧開發(fā)工作重點縣或集中連片特殊困難地區(qū)縣，是國家脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，肩負著生態(tài)功能建設(shè)與如期“脫貧摘帽”的雙重艱巨任務(wù)。因此，應(yīng)從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的投入側(cè)入手，加大對這些縣脫貧攻堅政策支持力度，確保如期“脫貧摘帽”。譬如，對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進行補償，探索對貧困居民實行資產(chǎn)收益、投資收益扶持制度。從易地搬遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、低保兜底、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)就學等方面給予政策性的傾斜支持，確保這些縣不因?qū)嵤爱a(chǎn)業(yè)準入負面清單”而影響脫貧攻堅目標的如期實現(xiàn)，且與全國同步進入全面建成小康社會。
三是著力建立多元投資體系。應(yīng)探索建立生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)的多元化投融資機制，充分發(fā)揮市場機制作用，吸引社會資金的投入。一方面要加大財政、投資等政策支持力度，進一步增加相關(guān)預算規(guī)模，充分調(diào)動各地建設(shè)重點生態(tài)功能區(qū)的積極性，特別應(yīng)落實好《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》和《建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革方案》中的相關(guān)財政支持政策。另方面，科學界定生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務(wù)，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制。特別應(yīng)建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制，引導生態(tài)受益地區(qū)與保護地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等方式實施補償。
四是增強居民廣泛參與意識。生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)涉及各行各業(yè)，只有得到全社會的關(guān)心和支持，特別是當?shù)鼐用竦膹V泛參與，才能實現(xiàn)保護建設(shè)目標。因此，一方面，要牢固樹立綠色發(fā)展理念，加強生態(tài)保護和修復，根據(jù)國家重點生態(tài)功能區(qū)定位，合理調(diào)控工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)內(nèi)容和邊界，保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。另方面，要充分利用新聞媒體，廣泛深入地宣傳生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)的重要作用和意義，不斷提高全民的生態(tài)環(huán)境保護意識，增強全社會公眾參與的積極性。再方面，各級政府要通過與農(nóng)、牧戶簽訂生態(tài)管護合同，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村等多種形式，建立良性互動的社區(qū)共管機制，提高當?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)的積極性，使當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展與生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)融為一體。
五是強化工作監(jiān)管考核力度。西部一些省在這方面已有較好的探索，譬如四川在2014年6月就印發(fā)了《縣域經(jīng)濟發(fā)展考核辦法（試行）》，選取16項指標對全省183個縣進行年度考核。新的考核辦法將縣劃分為4大類考核，其中，被劃定的重點生態(tài)功能區(qū)的縣已不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值及增速、規(guī)模以上工業(yè)增加值及增速和固定資產(chǎn)投資及增速三個指標。重點生態(tài)功能區(qū)的縣不考核GDP，并不代表不發(fā)展這些縣的經(jīng)濟，農(nóng)民人均純收入及增速和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入及增速這兩項指標仍然保持較高的權(quán)重。根據(jù)新的考核辦法，考核結(jié)果實行加權(quán)匯總百分評定制，根據(jù)得分從高到低排序，按照全省排名和分類排名相結(jié)合的辦法選取確定“縣域經(jīng)濟發(fā)展先進縣”。這不失為一個好的方式。
（作者系四川省委省政府決策咨詢委員、四川省扶貧移民局項目中心主任）
作者單位：四川省扶貧和移民工作局項目中心
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