觀點摘要：
中國發(fā)展模式最獨特的地方，可能跟土地在政治經(jīng)濟上扮演的角色直接相關(guān)。忽略中國在整個發(fā)展過程中利用土地的做法，就很難理解中國過去40年高增長的奧秘。
中國土地制度改革一直受到兩大制約，一是制度制約，即土地制度是公有制的最主要實現(xiàn)形式；一是目標制約，即土地利益分配要服務(wù)于農(nóng)業(yè)國變工業(yè)國的目標，整個土地制度的選擇和變遷都由這兩個制約所決定。
由于歷史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承載的政治和社會功能，宅基地制度的改革，成為頂層設(shè)計、法律修改、政策制定與學(xué)術(shù)討論的最為謹慎的領(lǐng)域。
在城鄉(xiāng)二元土地制度下，城市化進程成為土地國有化和農(nóng)民失去土地的過程，城鄉(xiāng)一體化演變成城市吃掉農(nóng)村以及城市發(fā)達、農(nóng)村凋敝的局面。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推動就好比改變了國家這個機體的細胞，由此產(chǎn)生連鎖效應(yīng)。它的推出將原來集體化制度的底盤改掉了，也將國家跟農(nóng)村、跟農(nóng)民之間完全由國家控制的關(guān)系的微觀制度改掉了。
一位生活在1978年的人直接穿越到現(xiàn)在，他可能會以為到了天堂：品類繁多的水果蔬菜，名滿全球的中國制造，高效便捷的服務(wù)，不斷擴張的城市，領(lǐng)先世界的交通網(wǎng)絡(luò)。中國是怎么從一個物質(zhì)匱乏、色彩單一的國度走到了現(xiàn)在？答案無疑是改革開放。其中，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的改革可以說是最重要的。這個被學(xué)者們概括為“三農(nóng)”改革的領(lǐng)域，不僅是改革的先頭兵、試錯者，更是改革的基石。因為“三農(nóng)”改革，糧食安全得到保障，中央政府才能放開手腳搞活其他部門，“三農(nóng)”改革還為經(jīng)濟高速發(fā)展提供了低價的勞動力和土地，大大降低了改革的成本。
自小崗村1978年率先實施“大包干”以來，“三農(nóng)”改革已經(jīng)四十年，在這個時點，十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號文件發(fā)布意味著鄉(xiāng)村振興元年的開啟。回望歷史，不僅可以讓我們了解“三農(nóng)”改革與國民經(jīng)濟的關(guān)系，認識它的功過得失，也能幫助我們理解將會持續(xù)到2050年的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
近日界面新聞專訪了“三農(nóng)”改革研究專家、曾任國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長的中國人民大學(xué)教授劉守英，請他與我們一起回望“三農(nóng)”改革歷程。
劉教授從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制談起，條分縷析地講解了三農(nóng)改革的歷史進程。比如包產(chǎn)到戶如何改變集體化制度的底盤，改變國家和農(nóng)村、農(nóng)民之間完全由國家控制的微觀關(guān)系。在他看來，土地改革其實是解讀中國特色發(fā)展模式的密碼。一方面，土地改革激發(fā)了經(jīng)濟活力；另一方面，政府又通過對土地權(quán)利的控制，掌控了發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。尤其是土地的轉(zhuǎn)用，創(chuàng)造了比計劃經(jīng)濟時期的剪刀差更巨額的土地級差收益，造成地方政府“以地謀發(fā)展”的模式。關(guān)于城鄉(xiāng)融合的未來，劉守英認為，城鄉(xiāng)關(guān)系中，過去一直是城市偏向的。因此無論是制度改革還是利益關(guān)系調(diào)整，未來應(yīng)該扭轉(zhuǎn)不利于鄉(xiāng)的架構(gòu)，著眼于做大農(nóng)民權(quán)利，調(diào)動農(nóng)民的積極性，促進鄉(xiāng)村發(fā)展。
包產(chǎn)到戶如何改變國家機體的細胞
界面新聞：您能否簡單評價一下“三農(nóng)”改革在中國過去四十年改革歷程中的地位和影響？
劉守英：“三農(nóng)”改革在整個40年改革中的地位可以說舉足輕重，它是引領(lǐng)性的，探索在前，為其他改革開路。
首先，整個國家改革的經(jīng)驗，很大一部分從農(nóng)村探索出來。改革從農(nóng)村起步，為全局改革提供了信心。農(nóng)村改革的成功告訴大家，通過改變原來的體制是可以產(chǎn)生紅利的，可以改善老百姓的生活狀況，也可以改善整個國家的狀況。
其次，“三農(nóng)”的改革為國民經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)變革提供了基礎(chǔ)。當(dāng)剩余勞動力釋放出來，最先沖擊的是原來的結(jié)構(gòu)，原來的國有體制，為改革以國有工業(yè)為主的重工業(yè)化道路打下了基礎(chǔ)。
再次，“三農(nóng)”改革的成功使得物質(zhì)更加豐富，從農(nóng)產(chǎn)品到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，市場也得到了發(fā)展，這為整個改革做好了物質(zhì)儲備。
最后，“三農(nóng)”改革為整體改革提供了非常重要的經(jīng)驗。一是從下而上、上下互動。原來的計劃經(jīng)濟是自上而下的設(shè)計，改革開放以來則是尊重底層選擇和群眾創(chuàng)造、自下而上，摸著石頭過河，這套邏輯、方法就是來自三農(nóng)改革。二是試點，也就是看不準的可以先試試，形成成功經(jīng)驗后再總結(jié)，之后推廣，由普遍性的政策上升到制度層面。三是開放權(quán)利、做大蛋糕。四是漸進性改革。
界面新聞：過去四十年，哪些改革對“三農(nóng)”乃至國家的影響比較大？
劉守英：最重要的可以說是包產(chǎn)到戶，后來被稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這項改革的影響最為深遠。
一方面，這項改革使得農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生重大變化。它改變了原來的在集體化時期建立起來的農(nóng)村的基本制度，也就是集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營。在集體所有的基礎(chǔ)上，土地的使用、土地的收益、土地的流轉(zhuǎn)，這些基本產(chǎn)權(quán)回到了農(nóng)民手上。另一方面，這項改革使得農(nóng)業(yè)的經(jīng)營制度發(fā)生根本變化。原來以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)，統(tǒng)一組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，現(xiàn)在變?yōu)?，以農(nóng)戶為基礎(chǔ)、以家庭為基礎(chǔ)。
這項改革實際上是后來的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村與城市關(guān)系、農(nóng)民參與城市化等改革的基礎(chǔ)。如果沒有家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度，上述一系列變化都不可能發(fā)生。有了這項制度，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)效率大大提升，糧食安全問題解決，國家才會允許其他變革的推動。有了這項制度，家庭內(nèi)部安排勞動力的配置，農(nóng)村剩余勞動力才有機會離開農(nóng)村，參與工業(yè)化、城市化，進而帶來結(jié)構(gòu)變化，否則，固守在原來的集體中務(wù)農(nóng)，怎么可能有鄉(xiāng)村工業(yè)化、怎么可能跑到沿海地區(qū)打工。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推動，就好比改變了國家這個機體的細胞，由此產(chǎn)生連鎖效應(yīng)。它的推出將原來集體化制度的底盤改掉了，也將國家跟農(nóng)村、跟農(nóng)民之間完全由國家控制的關(guān)系的微觀制度改掉了。
第二個重大的制度改革，是取消農(nóng)產(chǎn)品的購統(tǒng)銷制度。統(tǒng)購統(tǒng)銷就是對農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一收購、統(tǒng)一銷售，以非市場的方式，完全由政府統(tǒng)一配置。取消統(tǒng)購統(tǒng)銷后，農(nóng)民成為市場的主體，與城市談判才有了前提，農(nóng)村的市場化由此開始，價格機制開始在農(nóng)村真正發(fā)揮作用，農(nóng)民才有機會獲取農(nóng)產(chǎn)品的剩余的獲取。
第三項非常重要的改革是開放權(quán)利，允許農(nóng)村發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，允許農(nóng)民到城里做生意，允許農(nóng)民外出打工。這項改革增大了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，拓展了鄉(xiāng)村的發(fā)展空間。
第四項改革是農(nóng)業(yè)稅及攤派的取消。盡管農(nóng)業(yè)稅的總規(guī)模并不大，有人可能覺得沒什么大不了的，但是，從歷史的角度來看，這項改革的影響非常大。農(nóng)民繳納了幾千年的“皇糧國稅”全部取消了，農(nóng)民與國家之間存在了幾千年的關(guān)系發(fā)生了變化。這項改革提高了農(nóng)民的自主性，去掉了將農(nóng)民綁在土地上的桎梏，農(nóng)民沒有負擔(dān)之后，可以自由遷徙、城市化。
第五項改革則是土地的流轉(zhuǎn)。這改變了農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式，有利于規(guī)?；?jīng)營、機械化作業(yè)等。
界面新聞：從歷史變遷的角度，四十年“三農(nóng)”改革可以劃分為幾個階段？
劉守英：我認為可以劃分為四個階段。第一個階段是上個世紀八十年代，剛剛講到的五大改革都是在這一階段推出的，整個八十年代都是在通過制度改革開放農(nóng)民權(quán)利。
第二個階段是從90年代一直到2003年以前，主要調(diào)整農(nóng)民和政府之間的關(guān)系，包括稅費和攤派。在這個階段，主要是通過財稅體制改革，特別是轉(zhuǎn)移支付來解決縣轄兩級政府的財政問題，通過取消攤派減輕農(nóng)民負擔(dān)，優(yōu)化國家跟農(nóng)民關(guān)系、國家跟集體關(guān)系。
第三個階段是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在2003年以后，主要就是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策體系，解決在公共服務(wù)和保障上城市有農(nóng)村沒有的問題，如養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施。
第四個階段是十八屆三中全會以后，又開啟了一些制度性改革，如三權(quán)分置、集體性建設(shè)用地入市等改革。
界面新聞：“三農(nóng)”改革還在繼續(xù)深化，有哪些經(jīng)驗可供后續(xù)改革參考？
劉守英：就整個“三農(nóng)”政策而言，我認為最重要的一個經(jīng)驗是，“三農(nóng)”政策或改革是好是壞，關(guān)鍵看農(nóng)民能否從中得到實惠。
一是“三農(nóng)”政策的形成和著力點，必須是農(nóng)民本位的。政策好不好，農(nóng)民最有數(shù)。我常常去田間地頭調(diào)查，對此感受很鮮明，如果農(nóng)民受益了，他們往往笑臉相迎、滔滔不絕，如果政策不好，就不大待見我們。
二是農(nóng)民權(quán)利是整個“三農(nóng)”政策的一個基礎(chǔ)，推動改革的這些政策應(yīng)該以農(nóng)民權(quán)利為導(dǎo)向。如果有關(guān)政策能做大農(nóng)民權(quán)利，就能調(diào)動農(nóng)民的積極性。反之，若是脫離了農(nóng)民的權(quán)利，甚至損害了農(nóng)民的權(quán)利，政策就會出問題。
三是城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整應(yīng)該往“鄉(xiāng)”調(diào)。過去一直是城市偏向的，這是基本問題所在。過去無論是制度改革還是調(diào)整利益關(guān)系，實際上都是想扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)關(guān)系中不利于鄉(xiāng)的架構(gòu)。因此，在關(guān)注調(diào)整力度的同時，也要看是否有利于農(nóng)民、是否有利于鄉(xiāng)村發(fā)展。
此外，“三農(nóng)”政策的形成應(yīng)該通過一線扎扎實實的調(diào)研，去摸底農(nóng)民的實際需求，如果坐在辦公室寫文件，并不一定能滿足農(nóng)民需求。政策的制定也應(yīng)該是問題導(dǎo)向的，和農(nóng)民需求合拍的政策很難面面俱到。與此同時，也要避免一些以農(nóng)民的名義推出的政策出現(xiàn)跑冒滴露。
三農(nóng)政策不僅僅關(guān)系“三農(nóng)”，也應(yīng)該考慮它與其他政策之間的關(guān)系，考慮“三農(nóng)”與整個國民經(jīng)濟之間的關(guān)系。如果單就農(nóng)村政策說農(nóng)村政策，往往難與其他相關(guān)政策打通，也難以實施到位。
中國發(fā)展模式的獨特之處在土地改革
界面新聞：在過去四十年中，土地改革似乎扮演了非常重要的角色？
劉守英：是的，土地可以說是一條主線，是焦點、是熱線，也是最敏感的一條線。農(nóng)村土地承包制度改革不僅是40年改革開放的先導(dǎo)，上述“三農(nóng)”變革的發(fā)生也離不開土地制度的改革，不僅如此，土地改革更是對乃至整個國家命運產(chǎn)生重大影響的制度改革。
過去40年，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，更重要的是農(nóng)地制度、土地轉(zhuǎn)用制度以及非農(nóng)用地使用制度發(fā)生了系列變革。特別是土地的轉(zhuǎn)用，創(chuàng)造了比計劃經(jīng)濟時期土地產(chǎn)品剪刀差更巨額的土地級差收益，獨特的土地制度安排及其變革創(chuàng)造了地方政府“以地謀發(fā)展”的模式，土地制度租金創(chuàng)造的資本成為推動結(jié)構(gòu)變革的重要力量。
從經(jīng)濟學(xué)上來講，土地是派生性需求，它應(yīng)該是引致的，也就是經(jīng)濟發(fā)展需要土地扮演什么角色，土地才扮演什么角色。但是，從計劃經(jīng)濟到改革時期再到現(xiàn)在，我們是倒過來的。在整個發(fā)展的過程中，土地實際上起到了發(fā)動機的角色，成為謀發(fā)展的工具。為了將中國從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)型為工業(yè)國，為了實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標，土地跑在最前面，然后來拉動馬車往前走。
一方面，土地制度的改革促進了經(jīng)濟權(quán)利的開放，因而成為激發(fā)經(jīng)濟活力的重要制度力量。另一方面，政府又通過對土地權(quán)利的控制，掌控了發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。
在我看來，中國發(fā)展模式最獨特的地方，可能跟土地在這一階段在政治經(jīng)濟上扮演的角色直接相關(guān)。理解不清楚土地制度的這種獨特特征，忽略中國在整個發(fā)展過程中利用土地的做法，就很難理解中國過去40年高增長的奧秘。
界面新聞：如此重要的農(nóng)村土地改革是怎么啟動的？
劉守英：這需要理解1978年改革啟動前的農(nóng)村土地制度。
前四十年，我們的農(nóng)地改革可以概括為四個階段，一是以農(nóng)民所有制廢除地主私有制。“土改”基本上是用農(nóng)民的所有制替代地主的私有制，但繼續(xù)保留私有制。二是用合作社制來替代農(nóng)民所有制，即初級社。初級社時期也是私有的，但是用合作制度取代了農(nóng)民的所有制。三是以集體所有制取代合作制，也就是到了高級社、人民公社的時候。四是“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制。三級所有就是所有權(quán)的一級在生產(chǎn)隊，但事實上其他幾個所有權(quán)也在繼續(xù)發(fā)揮作用，不過是以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)。
這種用行政權(quán)替代產(chǎn)權(quán)功能的制度安排，對生產(chǎn)者激勵較為低下，農(nóng)民的努力與報酬不對應(yīng)，導(dǎo)致生產(chǎn)績效很差。
由此，1978年才有了底層發(fā)動的包產(chǎn)到戶、包干到戶的嘗試。這次嘗試成效非常顯著，以小崗村為例，第二年糧食總產(chǎn)量便大幅上漲，相當(dāng)于全隊1966－1970年5年的產(chǎn)量總和?！按蟀伞钡淖龇ê芸斓玫搅说胤胶椭醒敫母镎叩闹С?，進而推動包產(chǎn)到戶改革在全國普遍化，最終在制度上予以確認。
1982年中國共產(chǎn)黨歷史上第一個關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件出臺，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制；1983年，中共中央發(fā)布《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》，全面論證了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的合理性。自此，決策層關(guān)于農(nóng)村基本制度的爭論告一段落，家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制在全國普遍化。到1991年，十三屆八中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，明確提出把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善。
界面新聞：有人認為，這次改革之后，農(nóng)地制度再沒有大的變化，對此，您怎么看？
劉守英：改革其實一直在做，20世紀80年代中期以來一直在努力，關(guān)鍵是在制度選擇上做了框定，因此只能做到這樣，也就是，不動所有制、強化使用權(quán)。
一方面，從承包期上著手。從產(chǎn)權(quán)來講，最主要的是農(nóng)民的預(yù)期要穩(wěn)定，也就是把承包期不斷延長，一直延長到農(nóng)民與土地的關(guān)系穩(wěn)定。1984年開始的第一輪土地承包期為15年，1998年開始的第二輪延長到30年，2008年又提出“長久不變”，2017年十九大提出第二輪承包到期后再延長30年。
另一方面，完善產(chǎn)權(quán)產(chǎn)能。產(chǎn)權(quán)產(chǎn)能就是使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)。實際上，農(nóng)地改革在這方面做了很多努力。比如，取消統(tǒng)購統(tǒng)銷、取消農(nóng)業(yè)稅，將收益權(quán)還給農(nóng)民；不斷強調(diào)農(nóng)戶的主體地位，將產(chǎn)權(quán)交給家庭、農(nóng)戶；允許農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)。
此外，法律化。把《土地承包法》和《物權(quán)法》規(guī)定的承包經(jīng)營權(quán)作為一個財產(chǎn)權(quán)，使原來的發(fā)包和承包關(guān)系即一種合約關(guān)系，變成農(nóng)民對承包地的物權(quán)。
界面新聞：為什么40年土地改革只是強化使用權(quán)？
劉守英：中國土地制度改革一直受到兩大制約，一是制度制約，也就是土地制度是公有制的最主要實現(xiàn)形式；一是目標制約，也就是土地利益分配要服務(wù)于農(nóng)業(yè)國變工業(yè)國的目標。整個土地制度的選擇和變遷都由此決定。
對于制度制約，具體來說，中國土地制度是國家基本型制度，農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國有制是公有制主要實現(xiàn)形式。從改革決策的角度來看，土地制度如何改革、改到哪里去，備選制度安排對公有制到底產(chǎn)生怎樣的影響，是最在意的。
對于目標制約。早在七屆二中全會毛澤東就提出要把中國從農(nóng)業(yè)國變成工業(yè)國，自1949年以來，中國共產(chǎn)黨一直在為這個目標努力。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變，在蘇聯(lián)范式下，只能是國家工業(yè)化和剝奪農(nóng)民。由這一發(fā)展模式?jīng)Q定的利益格局就是農(nóng)業(yè)為工業(yè)服務(wù)，農(nóng)村為城市服務(wù)。土地制度安排就是服務(wù)于這一目標的主要工具，土地制度變革也不能與這一目標導(dǎo)向沖突。
這兩大約束決定了中國土地制度改革的基本邏輯。
首先，土地公有的所有制度是鎖定的。城市土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制是不可被修改的，改革所能做的只是探索土地公有制的實現(xiàn)形式。
其次，土地制度改革是在所有權(quán)和使用權(quán)的分離上做文章。土地制度結(jié)構(gòu)的第一層次是所有制，第二層次是權(quán)力構(gòu)成，既然第一層次已被鎖定，改革只能在第二層次尋求突破，也就是“兩權(quán)分離”，擴大使用權(quán)的權(quán)能，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵和穩(wěn)定預(yù)期的功能，調(diào)動土地使用者的積極性，提高土地使用效率。
最后，土地成為發(fā)展的工具。
界面新聞：除了農(nóng)地制度的承包經(jīng)營權(quán)改革外，40年土地制度改革還有哪些內(nèi)容？
劉守英：土地制度改革實際上要看三塊地，除了分給農(nóng)民的承包地之外，還有兩塊地，一是農(nóng)民蓋房子的宅基地，二是農(nóng)地轉(zhuǎn)用，也就是農(nóng)用地變非農(nóng)用地。這三塊地在制度變革上基本就是在所有制鎖定下，從“兩權(quán)分離”的邏輯出發(fā)來推動整個改革進程，但是權(quán)利功能是級級弱化的。
界面新聞：在大家的印象里，改革開放以來，與宅基地有關(guān)的改革似乎推進得比較慢，為什么呢？
劉守英：土地制度改革中，農(nóng)村的宅基地制度是最為獨特、最為敏感，也是最難以決斷的一項。
原本宅基地制度是集體化的產(chǎn)物，是僅存的資源稀缺程度很高卻仍然采取福利分配的制度安排之一，理應(yīng)屬于改革的重要領(lǐng)域。但是，由于歷史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承載的政治和社會功能，使得宅基地制度的改革，成為頂層設(shè)計、法律修改、政策制定與學(xué)術(shù)討論的最為謹慎的領(lǐng)域。
新中國60多年來，當(dāng)中國農(nóng)村歷經(jīng)土地改革－合作化運動－人民公社－家庭承包制的頻繁制度變遷時，宅基地制度經(jīng)歷了與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度基本類似但安排相異的變遷歷程，宅基地制度的特殊性因此而生，宅基地制度改革的復(fù)雜性也因此而來。
改革開放以前，宅基地的私權(quán)一直保留到高級社，到人民公社時期，才調(diào)整為宅基地集體所有、由農(nóng)民使用與房屋私有，也就是所有權(quán)歸集體、使用權(quán)給農(nóng)戶、房屋則是私權(quán)。這種“三權(quán)分離”的架構(gòu)即便在文革時也是非常明確的。
改革開放以后，雖然對宅基地仍是將集體所有權(quán)和使用權(quán)分離，但有關(guān)制度演化的結(jié)果卻是強化了前者，模糊了后者。在構(gòu)建宅基地制度時，集體所有權(quán)是越做越強，而農(nóng)戶使用權(quán)的保障在制度構(gòu)架里面是缺乏的，農(nóng)民宅基地的產(chǎn)權(quán)功能基本喪失。
正因為如此，十八屆三中全會的土地制度改革總體部署中，明確了宅基地制度改革的具體內(nèi)容，即“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。
界面新聞：農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地在過去四十年無疑為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化做出了巨大貢獻，但農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度在改革初期并不是我們現(xiàn)在看到的樣子，它經(jīng)過了怎樣的選擇和變遷？
劉守英：改革開放初期，農(nóng)村才是使用建設(shè)用地的大頭。一方面，因為農(nóng)民收入增加，農(nóng)村出現(xiàn)建房高潮；另一方面，農(nóng)村剩余勞動力顯化，而十一屆三中全會又將社隊企業(yè)（人民公社解體后改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）作為振興農(nóng)村經(jīng)濟的重要舉措。與此同時，宅基地只要提出要求即可無償獲得，社隊企業(yè)用地或僅需吸收若干勞力或支付少量青苗等地上補償物或只需調(diào)整一下生產(chǎn)隊土地。在1981－1985年間，農(nóng)村宅基地和社隊企業(yè)建設(shè)用地的增長連續(xù)5年超過國家建設(shè)。雖然國務(wù)院也發(fā)出了有關(guān)通知、條例，但都沒能遏制這種局面。
到1987年，針對農(nóng)村耕地被占用的嚴峻形勢，國家出臺《土地管理法》，規(guī)范集體建設(shè)用地。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)民建房用地這兩個通道一直開著，因此，這一時期的集體建設(shè)用地仍占建設(shè)用地總量的半壁江山。
一直到1998年新《土地管理法》頒布并實施，這成為集體建設(shè)用地市場變化的轉(zhuǎn)折點。該法規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須實行征地，建設(shè)需要用地，必須使用國有土地。
雖然仍給農(nóng)村建設(shè)用地留了一個口子，但事實上，農(nóng)地合法進入集體建設(shè)用地市場的通道越來越窄。一是1998年以來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，農(nóng)民集體已經(jīng)沒有了以法律規(guī)定用土地辦企業(yè)的條件；二是1997年以后，實行用地規(guī)?？刂坪陀玫刂笜藢徟芾?，省級政府自然將緊缺的用地指標用于省會城市和其他中心城市，大多數(shù)縣域經(jīng)濟發(fā)展很少分配到用地指標。
總得來說，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度安排主要有五個方面，第一、城市土地國有和農(nóng)村集體所有；第二、農(nóng)地轉(zhuǎn)用一律通過征收；第三、借鑒西方國家實施用途管制；第四、市縣政府壟斷土地一級市場，征收后政府獨家壟斷出讓；第五、土地資本化與土地抵押融資。
界面新聞：這一農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度安排有哪些利弊？
劉守英：這套制度安排，好處是“快”，整個城市面貌煥然一新，工業(yè)化發(fā)展迅速，推動中國成為第二大經(jīng)濟體和世界制造工廠，但后果也比較嚴重。
具體來看，一方面，經(jīng)濟形成了一種惡性循環(huán)，賣地－－地方政府信用擔(dān)保－－把土地抵押和融資－－靠房地產(chǎn)作為出口，現(xiàn)在，這四個環(huán)節(jié)均面臨風(fēng)險。另一方面，產(chǎn)生了新農(nóng)民問題，也就是農(nóng)民土地的增值利益分配問題、進城農(nóng)民跟土地之間的矛盾。與此同時，土地治理也面臨困境，這里面最大的問題是靠征地拆遷來維持的發(fā)展模式里的政府跟老百姓的沖突。其實，近年提出的高效、包容、可持續(xù)的“新型城市化”，也是因為原來的城市化不高效、不包容、無法可持續(xù)。
界面新聞：農(nóng)村土地制度與城市的有很大不同，怎么認識這種差異？
劉守英：我們可以用城鄉(xiāng)二元土地制度來概括這種差異。這一土地制度的二元特征主要表現(xiàn)在以下幾個方面，一是城鄉(xiāng)二元的土地權(quán)利體系，在憲法規(guī)定下，中國的城鄉(xiāng)土地采取分屬兩套不同的法律約束，由此形成城鄉(xiāng)土地完全不同的權(quán)利體系。這一體系包括了，城鄉(xiāng)分治的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)、對城鄉(xiāng)建設(shè)用地不同的賦權(quán)、城鄉(xiāng)土地資本化范圍不同。
二是城鄉(xiāng)土地擁有不同的配置方式。農(nóng)地限于農(nóng)地農(nóng)用下以農(nóng)戶為主體的土地出租、轉(zhuǎn)包、入股、流轉(zhuǎn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槭械貢r，由市縣政府實行征收與轉(zhuǎn)讓。而國有土地實行劃撥供應(yīng)和有償使用的雙軌制，國有經(jīng)營性土地實行政府獨家壟斷下的市場配置。
三是土地增值收益在城鄉(xiāng)之間分配嚴重不公。原集體所有者合法獲得的補償過低、城市化地區(qū)的農(nóng)民補償不規(guī)范、不透明、無原則；政府獲得土地一次性增值收益過高、但是未來增值收益流失；房地產(chǎn)商和購房者支付一次性土地出讓費用過高，土地占有者獲得的未來土地增值收益過高，成為造成當(dāng)前收入分配不公的制度性因素之一。
城鄉(xiāng)二元土地制度可以說是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展的最重要制度安排。在這套制度下，城市化進程成為土地國有化和農(nóng)民失去土地的過程，城鄉(xiāng)一體化演變成城市吃掉農(nóng)村以及城市發(fā)達、農(nóng)村凋敝的局面。
城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵，是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)利平等
界面新聞：過去四十年，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)生了什么變化？
劉守英：從宏觀的角度看，在總?cè)丝谠鲩L的時候，鄉(xiāng)村人口卻持續(xù)下跌，其在總?cè)丝诘恼急葟?978年的82％降至2017年的41.5％，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員在總?cè)丝谡急冉抵?016年的22％；第一產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比從1978年的27.7％（80年代初曾短暫回升逾32％）降至2017年的7.9％；農(nóng)村居民家庭人均年總收入40年增長了71倍，從1978年的151元升至2017年的10990元，農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)從1978年的67.7％降至2017年的31.2％。
從歷史的角度看，中國的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)生了根本性變化。這也意味著中國正在發(fā)生歷史根本性的轉(zhuǎn)型。在我看來，如果農(nóng)民農(nóng)村沒有發(fā)生根本變化，那就不能叫歷史轉(zhuǎn)型。可以說，中國已經(jīng)發(fā)生了一場革命，從原來的鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)中國。
可以說，中國已經(jīng)發(fā)生了一場革命，從原來的鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)中國。
界面新聞：怎么理解鄉(xiāng)土中國、城鄉(xiāng)中國？
劉守英：我認為，中國結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有三個階段，也就是鄉(xiāng)土中國階段、城鄉(xiāng)中國階段、城市中國階段。
其中，“由近及遠”的差序格局，就是中國傳統(tǒng)社會由近及遠形成的各種不同關(guān)系。三個階段中，城市中國是最成熟的階段，但最為關(guān)鍵的卻是城鄉(xiāng)中國階段，也是目前我們所處的階段，一半農(nóng)村人，一半城里人。之所以關(guān)鍵，是因為在這一階段中，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變最快、要素流動最活躍、城鄉(xiāng)關(guān)系變化最大。
界面新聞：中國是怎么在40年間從鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)中國？
劉守英：這是與大的結(jié)構(gòu)變革相關(guān)的。雖然轉(zhuǎn)型伴隨著工業(yè)化和城市化，但工業(yè)化和城市化并不一定會帶來鄉(xiāng)村的根本性變化，更重要的是工業(yè)化和城市化的實現(xiàn)方式，農(nóng)民是不是參與了進來。
1978年以前，在計劃體制和重工業(yè)優(yōu)先的趕超型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略下，城市的大門基本對農(nóng)民關(guān)閉，城市與鄉(xiāng)村成為互相隔絕的兩個板塊，農(nóng)民被排斥在工業(yè)化和城市化進程之外。
在這段時期，農(nóng)村的就業(yè)量在不斷地增長，人地比率日趨惡化，這也使得農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率陷入停滯。1952年至1978年間，中國的GDP增長了兩倍，人均實際產(chǎn)出增長了82％，勞動生產(chǎn)率提高了58％。但是，在農(nóng)業(yè)部門，1957年－1978年間，勞動生產(chǎn)率每年以0.2％的速度負增長，全要素勞動生產(chǎn)率下降更為嚴重。
1978年開始，農(nóng)村改革率先突圍，農(nóng)村集體土地實行承包到戶制度使得農(nóng)民種地積極性空前釋放。大量農(nóng)村剩余勞動力從土地上解放出來，亟待尋求農(nóng)外就業(yè)。而城市因為體制僵化和國有企業(yè)低效，無法接納如此龐大的農(nóng)村勞動力大軍。剩余農(nóng)業(yè)勞動力只能靠鄉(xiāng)村自身消化。
此時，另一項農(nóng)村土地制度改革起了非常重要的作用，也就是允許農(nóng)民利用集體土地從事鄉(xiāng)村工業(yè)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在社隊企業(yè)基礎(chǔ)上異軍突起，農(nóng)民從土地“突圍”，開辟了他們在農(nóng)業(yè)之外謀生路的空間。
鄉(xiāng)村工業(yè)化的突飛猛進，帶來農(nóng)民參與城市化的巨大推力。中央政府順應(yīng)農(nóng)民意愿，采取了一系列鼓勵農(nóng)村商業(yè)化和農(nóng)民自主城市化的制度改革。1978年到1998年，可以說是中國農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化的黃金時期。
到20世紀90年代中期以后，中國農(nóng)民的鄉(xiāng)村工業(yè)化、自主城鎮(zhèn)化道路發(fā)生轉(zhuǎn)向。
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)的產(chǎn)出高增長，帶來中國工業(yè)品的國內(nèi)供給從短缺轉(zhuǎn)向過剩，只能通過“大進大出”到國際市場尋找出路，“處處點火、四處冒煙”的鄉(xiāng)村工業(yè)化轉(zhuǎn)向沿海工業(yè)化。
另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民建房和小城鎮(zhèn)大量占地，危及耕地保護，1998年修訂并實施了新的《土地管理法》，對土地實行用途管制和規(guī)劃管制，農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有土地必須采取強制征收，土地出讓由政府獨家壟斷。
由此，農(nóng)民集體土地上的鄉(xiāng)村工業(yè)化走到盡頭，地方政府利用土地管理的排他性權(quán)力，依靠壓低地價招商引資創(chuàng)辦園區(qū)，快速推進工業(yè)化，使中國成為世界制造工廠，依靠土地出讓和土地抵押融資快速推進城市化，中國的工業(yè)化和城市化進入快速道。
而工業(yè)化和城市化的快速推進，為農(nóng)民入城創(chuàng)造了機會。
從區(qū)域來看，沿海工業(yè)化促進這些地區(qū)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集群擴展為城鎮(zhèn)，有些城鎮(zhèn)又逐步壯大為大中小型城市，本地農(nóng)村勞動力實現(xiàn)就地城市化。東部地區(qū)成為農(nóng)民工主要流入地，東部地區(qū)流動人口占全國比例從1982年的38.42％上升到2005年的64.6％。
中西部地區(qū)的農(nóng)民通過跨區(qū)域流動“撞城”進入并不接納他們的城市，參與沿海地區(qū)的工業(yè)化和城市化進程。
界面新聞：農(nóng)民大規(guī)模參與非農(nóng)就業(yè)，可以說城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了本質(zhì)性的變化嗎？
劉守英：城鄉(xiāng)關(guān)系確實發(fā)生了很大的變化。改革開放之前，城鄉(xiāng)關(guān)系的管理可以說是扭曲的，鄉(xiāng)村為城市服務(wù)，農(nóng)民不能進城，城鄉(xiāng)完全隔絕。改革之后，農(nóng)民可以參與城市化、工業(yè)化的進程，從原來把他們擋在門外，慢慢轉(zhuǎn)變，先是允許農(nóng)民就地工業(yè)化，后來又允許他們跨地區(qū)流動就業(yè)。
但是，就整個四十年而言，城鄉(xiāng)關(guān)系的本質(zhì)問題并沒有得到解決，也就是保城市、保城市的工業(yè)化，這個方向一直沒有改變。
因此，在經(jīng)過上個世紀80年代城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)比較好的時期之后，城鄉(xiāng)之間在90年代再次陷入新的不協(xié)調(diào)狀態(tài)，農(nóng)民負擔(dān)加重、收入減少、發(fā)展機會減少、不平等加劇。2000年之后，由于城鄉(xiāng)之間體制性障礙沒有消除，要素市場流動不暢，城鄉(xiāng)權(quán)利存在不平等，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間收入差距擴大，城市高度繁榮，而農(nóng)村許多地方處于凋敝。
這也是為什么中央一號文件會在時隔17年再次于2004年關(guān)注“三農(nóng)”，并且在2004－2018間共計15份一號文件基本都是在調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，同時也是十九大報告提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的原因。
界面新聞：中央對城鄉(xiāng)關(guān)系的提法從“統(tǒng)籌”、“一體化”到“融合”，這一變化意味著什么？
劉守英：我們原來的提法是從十六大開始提“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，十七大提“城鄉(xiāng)一體化”，十八大提的是“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，到十九大，調(diào)整為城鄉(xiāng)融合。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合，意味著過去由政府主導(dǎo)的“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”的思路發(fā)生了轉(zhuǎn)變，更強調(diào)城市和鄉(xiāng)村兩個板塊的共生共榮、共同發(fā)展。
之所以不再沿用過去的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或一體化，一方面是為了矯正不協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)關(guān)系。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，政府主導(dǎo)力量過強，市場在資源配置中力量不足，社會資本參與不足，導(dǎo)致資源和要素過多地配置到城市，效率低下。到目前為止，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況沒有得到根本改變，甚至隨著城市的高速擴張，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的格局有所拉大。
另一方面，也是為了呼應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的城鄉(xiāng)互動格局。在經(jīng)歷單向城市化以后，中國已經(jīng)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動階段，人口、土地和資本從單向配置到城市轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)兩個空間的相互流動和配置，城市和鄉(xiāng)村兩種文明的互補和互需增強。
可以說，城鄉(xiāng)融合是一次階段性的轉(zhuǎn)型，其核心是城市和鄉(xiāng)村文化共存共榮，相互依賴、互有需求。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，要解決的就是政府在“統(tǒng)”方面太強，市場作用偏弱的問題，要打破政府單一主體，打破城鄉(xiāng)二元體制、發(fā)展農(nóng)村要素市場。而要推進城鄉(xiāng)體制改革，關(guān)鍵是土地制度改革，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)利的平等。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：界面新聞
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