鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，激活土地要素是助推鄉(xiāng)村振興的重要手段和核心問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確要求，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。2018年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系。《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》對(duì)完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)，保障鄉(xiāng)村振興用地需求做出了具體部署。習(xí)近平總書(shū)記的重要講話及系列重要文件精神，是統(tǒng)籌謀劃和科學(xué)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章的行動(dòng)綱領(lǐng)和根本遵循。
長(zhǎng)沙縣地處長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)核心地帶，是全國(guó)18個(gè)改革開(kāi)放典型地區(qū)之一、中西部第一縣和全國(guó)五強(qiáng)縣。長(zhǎng)沙縣既是工業(yè)強(qiáng)縣，也是農(nóng)業(yè)大縣，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，長(zhǎng)沙縣不斷深化改革，千方百計(jì)激活土地要素，并在此基礎(chǔ)上激活主體、激活市場(chǎng)，較好地解決了鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”難題，在全省率先實(shí)現(xiàn)了全面小康，2017年全縣實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值119.2億元，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到3.04萬(wàn)元。土地政策改革是一個(gè)牽一發(fā)動(dòng)全身的重要問(wèn)題，長(zhǎng)沙縣在改革實(shí)踐中，關(guān)鍵是正確處理好以下四個(gè)方面關(guān)系，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，為推動(dòng)落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出了有益探索。
一、正確處理好集體和個(gè)體關(guān)系
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”。農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中是弱勢(shì)群體，所有關(guān)于激活土地要素的探索都要在集體所有制的基礎(chǔ)上探索和補(bǔ)充。長(zhǎng)沙縣堅(jiān)持在集體所有制的基礎(chǔ)上，以明晰穩(wěn)定承包權(quán)為基礎(chǔ)，利用“統(tǒng)”的方式探索激活土地要素，更加有效地利用土地，較好地保障了集體和農(nóng)民的利益。
一是完成土地確權(quán)頒證。在摸清土地資源家底，準(zhǔn)確掌握農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀及權(quán)屬變化情況的基礎(chǔ)上，從2012年開(kāi)始，全縣全面啟動(dòng)了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問(wèn)題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書(shū)全面落實(shí)到戶，目前已確權(quán)承包面積62萬(wàn)畝，完成組級(jí)發(fā)包方4416個(gè)、承包方15萬(wàn)戶簽訂土地承包合同，完成率分別達(dá)到99.8%、96.7%。
二是厘清集體與個(gè)人權(quán)益。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，積極回應(yīng)廣大農(nóng)民關(guān)切的問(wèn)題，集中聚焦村民建房、土地綜合整治、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、鄉(xiāng)村環(huán)境治理、公益設(shè)施配套、村辦企業(yè)建設(shè)等問(wèn)題，扎實(shí)推進(jìn)村級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制工作，從源頭入手、綜合規(guī)劃，積極引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)集體與個(gè)人權(quán)益“雙保護(hù)”。
三是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。探索建立了以“農(nóng)村土地合作社”為主要聯(lián)營(yíng)形式的新型農(nóng)民合作組織機(jī)制，以“實(shí)物計(jì)價(jià)、貨幣支付”為主要付租方式的農(nóng)民收入正常增長(zhǎng)機(jī)制，以“耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模”為主要配套參數(shù)的農(nóng)村集體建設(shè)用地申報(bào)會(huì)審機(jī)制。目前，全縣100畝以上成片耕地規(guī)模流轉(zhuǎn)項(xiàng)目達(dá)598個(gè)，規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地面積29.6萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)耕地總面積的94.9%。積極扶持新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，目前注冊(cè)各類農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)1800多家，成為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的重要力量。
四是挖掘農(nóng)村“三資”潛力。對(duì)于區(qū)域優(yōu)勢(shì)明顯的村集體，按照“企業(yè)市場(chǎng)運(yùn)作、政府推動(dòng)和監(jiān)督、基層組織參與決策、群眾意愿充分表達(dá)”的共建模式，以村資產(chǎn)資源為依托發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，實(shí)行共同開(kāi)發(fā)，從而讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東。比如長(zhǎng)沙縣果園鎮(zhèn)雙河村潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目總占地1.4萬(wàn)余畝，引進(jìn)了多家國(guó)有、民營(yíng)企業(yè)投資，充分盤活土地、山林、水面等資源資產(chǎn)，通過(guò)建設(shè)“有天有地有院子有門面”的村民安置區(qū)，既確保了村民每年獲得2萬(wàn)～4萬(wàn)元的門面租金，又使村集體獲得了經(jīng)營(yíng)收入，2017年村集體的房屋租賃和分紅收入達(dá)到了138萬(wàn)元；通過(guò)構(gòu)建“生態(tài)、文化、教育、康養(yǎng)、旅游”五大產(chǎn)業(yè)格局，不但解決了本村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題，還吸引了大量外來(lái)就業(yè)人員。
二、正確處理好耕地和建設(shè)用地關(guān)系
建設(shè)用地是建設(shè)發(fā)展的重要條件，耕地是我們賴以生存的基本資源和條件，如何處理好耕地和建設(shè)用地之間的關(guān)系，在發(fā)展與保護(hù)之間找到一個(gè)最佳平衡點(diǎn)，是擺在鄉(xiāng)村振興面前的一個(gè)重要課題。長(zhǎng)沙縣在實(shí)踐過(guò)程中，一方面通過(guò)“多規(guī)合一”，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用；另一方面，積極運(yùn)用騰籠換鳥(niǎo)、閑置土地盤活等方式來(lái)解決發(fā)展用地的問(wèn)題，堅(jiān)決防止工業(yè)無(wú)限擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)了“用全縣10%的土地創(chuàng)造全縣90%的GDP，讓全縣90%的土地等生態(tài)資源得到有效保護(hù)”的良好局面。2016年6月獲評(píng)國(guó)土資源部“第三屆國(guó)土資源節(jié)約集約模范縣（市）”，2018年獲國(guó)務(wù)院獎(jiǎng)勵(lì)新增建設(shè)用地指標(biāo)1000畝。
一是堅(jiān)持多規(guī)合一。按照“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”的要求，在編制村級(jí)土地利用規(guī)劃中，堅(jiān)持做到規(guī)劃引領(lǐng)，合理劃分生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展“一張藍(lán)圖”。縱向上細(xì)化落實(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的各類土地利用控制指標(biāo)，劃定耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模、布局的引導(dǎo)管控；橫向上統(tǒng)籌考慮村莊用地需求，統(tǒng)籌各類涉農(nóng)資源政策，形成農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展“各炒一盤菜，共辦一桌席”的局面。
二是統(tǒng)籌建設(shè)用地。每年安排15%的年度新增建設(shè)用地計(jì)劃，用于保障脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、村民建房等合理用地需求，重點(diǎn)支持農(nóng)產(chǎn)品加工、物流倉(cāng)儲(chǔ)等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。
三是探索增減掛鉤。出臺(tái)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作實(shí)施方案》，發(fā)揮“增減掛鉤+”的效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)多贏效果和綜合效益。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村和農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)村，通過(guò)組建長(zhǎng)沙縣強(qiáng)村公司推進(jìn)增減掛鉤取得城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)，通過(guò)到長(zhǎng)沙黃花綜保區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房取得租金收益，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)廠房租金收益進(jìn)行置換，讓村集體獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入。2018年，長(zhǎng)沙縣已開(kāi)工建設(shè)增減掛鉤項(xiàng)目，總建設(shè)規(guī)模1793.55畝，其中新增耕地1433.25畝，新增其他農(nóng)用地360.3畝。同時(shí)，實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目的52個(gè)薄弱村和5個(gè)農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)村，每年可使用1畝建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)置換成租金收益，連續(xù)置換3年，每村可獲得45萬(wàn)元的集體經(jīng)濟(jì)收入；其他的結(jié)余指標(biāo)，由縣政府以適當(dāng)價(jià)格進(jìn)行回購(gòu)，實(shí)行統(tǒng)籌調(diào)劑有償使用。
四是推進(jìn)土地集約利用。引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，在全縣規(guī)劃了30個(gè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)，規(guī)劃面積1958畝，并制定了農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，配套了引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)節(jié)約了一批建設(shè)用地資源。如長(zhǎng)沙縣果園鎮(zhèn)潯龍河村通過(guò)農(nóng)民集中居住的方式，節(jié)約建設(shè)用地300多畝，村民可按土地合作社中的股份比例對(duì)節(jié)約出來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)收入進(jìn)行分紅，實(shí)現(xiàn)了資源節(jié)約和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。積極鼓勵(lì)各鎮(zhèn)（街）開(kāi)展農(nóng)村廢棄、低效、閑置土地清理與利用，通過(guò)建設(shè)多層廠房，提高土地利用效率，比如“中部智谷”占地僅168.8畝，但建設(shè)規(guī)模高達(dá)32萬(wàn)㎡，廠房區(qū)投資強(qiáng)度1.26萬(wàn)元/㎡，產(chǎn)出強(qiáng)度2.4萬(wàn)元/㎡；通過(guò)“騰籠換鳥(niǎo)”，盤活閑置土地和廠房，比如藍(lán)思科技租賃LG飛利浦曙光公司廠房進(jìn)行生產(chǎn)，盤活閑置土地24.28公頃、廠房30萬(wàn)㎡，可實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值70億元，產(chǎn)出強(qiáng)度2.33億元/公頃。
五是加強(qiáng)耕地保護(hù)。整縣推進(jìn)農(nóng)村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，2003年以來(lái)累計(jì)投資近15億元，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田61萬(wàn)余畝，約占全縣耕地總面積的90%，有效改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。全力推進(jìn)低碳生態(tài)型土地整治，通過(guò)打造“生態(tài)路面”、實(shí)施“生態(tài)化土地平整”等創(chuàng)新生態(tài)土地整治工程技術(shù)，探索了從耕地保護(hù)走向生命共同體建設(shè)的新模式。在金井鎮(zhèn)澗山村實(shí)施的湖南省首個(gè)耕地生態(tài)保護(hù)型土地整治項(xiàng)目，成功榮獲國(guó)土資源部2017年度國(guó)土資源科學(xué)技術(shù)二等獎(jiǎng)。
三、正確處理好資本和土地關(guān)系
2017年12月底召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出，鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本參與農(nóng)村振興，鼓勵(lì)社會(huì)各界人士投身鄉(xiāng)村建設(shè)。長(zhǎng)沙縣按照“政府引領(lǐng)、市場(chǎng)運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、政策規(guī)范”的思路，通過(guò)建立資本與土地的良性互動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，引導(dǎo)工商資本激活土地“沉睡”資源，讓工商資本“信得過(guò)”“下得來(lái)”“落得地”“能增值”。
在推進(jìn)資本下鄉(xiāng)過(guò)程中，長(zhǎng)沙縣始終堅(jiān)持農(nóng)民有意愿、企業(yè)能接受、政府能承受、發(fā)展可持續(xù)的原則，將群眾利益與企業(yè)利益有機(jī)統(tǒng)一，讓資產(chǎn)、資源、資金全面融入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)利益最大化。比如，在中央財(cái)政支農(nóng)資金整合試點(diǎn)項(xiàng)目——核心茶園飛躍基地建設(shè)中，金井鎮(zhèn)湘豐村2016年成立湘豐村群英土地專業(yè)合作社，全村6195.27畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步流轉(zhuǎn)至合作社，由合作社自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。2017年，合作社成功盤活土地1044.94畝，以“保本租金+分紅”的方式將土地入股流轉(zhuǎn)給了湘豐集團(tuán)，用于集中優(yōu)勢(shì)壯大綠茶產(chǎn)業(yè)，湘豐集團(tuán)按照“實(shí)物計(jì)價(jià)、貨幣支付”的做法，以每畝每年400～600斤糧食（以當(dāng)季糧食掛牌收購(gòu)價(jià)為準(zhǔn)）的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)支付流轉(zhuǎn)金，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的“五元回饋”（按年一次性收取保底流轉(zhuǎn)金、集體股份收益保底分紅、優(yōu)先就業(yè)工資收入、農(nóng)民救助金、集體股份收益分紅），除土地流轉(zhuǎn)金外，合作社的社員項(xiàng)目務(wù)工收入達(dá)816.9萬(wàn)元，人均年度收入達(dá)到6萬(wàn)元，合作社收益達(dá)到30萬(wàn)元，湘豐集團(tuán)成功進(jìn)入中國(guó)茶業(yè)行業(yè)前十強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)與合作社、村民的多贏。同時(shí)，引導(dǎo)探索茶葉特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方式，保障茶農(nóng)和合作社災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)和茶企收入，每年固定給茶園基地的茶樹(shù)投保17萬(wàn)元，其中企業(yè)自身承擔(dān)10萬(wàn)元，其余由政府政策補(bǔ)貼支持。2018年承保了2800畝，因3月份天氣原因，茶園百分之四十的面積受損，保險(xiǎn)公司賠付了18萬(wàn)多元，使農(nóng)民的損失降到了最低。
四、正確處理好干部和群眾關(guān)系
鄧小平同志曾強(qiáng)調(diào)，“辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人”。近年來(lái)，長(zhǎng)沙縣堅(jiān)決貫徹新時(shí)代黨的組織路線和群眾路線，堅(jiān)持以人民為中心，以“黨建+”為統(tǒng)攬，統(tǒng)籌推進(jìn)基層組織建設(shè)和干部隊(duì)伍建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)基層干部服務(wù)群眾的積極性和主動(dòng)性，全面激活了群眾主體作用，為鄉(xiāng)村振興提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障、人才支持和群眾基礎(chǔ)。
一是推進(jìn)組織振興。堅(jiān)持全面推進(jìn)農(nóng)村基層黨支部“五化”建設(shè)，首批100個(gè)縣級(jí)示范性“五化五星”黨支部完成建設(shè)，114個(gè)村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所完成規(guī)范化建設(shè)，203個(gè)村（社區(qū)）實(shí)現(xiàn)一站式辦公場(chǎng)所全覆蓋。積極探索多種模式壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，在全省率先全面消除村集體經(jīng)濟(jì)薄弱村。建立與縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基層經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，全縣每年投入村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)達(dá)村平50萬(wàn)元、黨建工作經(jīng)費(fèi)達(dá)村平5萬(wàn)元，黨員教育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)達(dá)到每人每年400元。
二是推進(jìn)人才振興。選優(yōu)配強(qiáng)帶頭人隊(duì)伍，打造懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。在每年一次集中輪訓(xùn)的基礎(chǔ)上，先后選派4批次109名村（社區(qū)）黨組織書(shū)記赴歐洲學(xué)習(xí)，7批次318名村（社區(qū)）黨組織書(shū)記赴北京、浙江、深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)。先后選聘861名大學(xué)生村官到村任職，選聘4批69名專職黨務(wù)工作者充實(shí)基層，向所有貧困村、面上村、軟弱渙散村選派第一書(shū)記，省社科院原院長(zhǎng)朱有志等一批知名人士到開(kāi)慧村等村擔(dān)任第一書(shū)記。深入推進(jìn)科技特派員工作，先后選派560人次深入基層一線開(kāi)展科技服務(wù)。始終堅(jiān)持“政治過(guò)硬、實(shí)績(jī)突出、干群公認(rèn)”的用人導(dǎo)向，采用大數(shù)據(jù)方式和系統(tǒng)方法精準(zhǔn)科學(xué)選人用人。建立年輕干部成長(zhǎng)檔案，打造“青年干部訓(xùn)練營(yíng)”平臺(tái)。持續(xù)提高基層干部待遇水平，2018年村黨組織書(shū)記基本報(bào)酬達(dá)5.85萬(wàn)元以上，為4140余名離任村干部發(fā)放生活補(bǔ)貼1615萬(wàn)余元，真正解決了基層干部后顧之憂，做到輕裝上陣服務(wù)為民。
三是保障群眾利益。積極探索服務(wù)群眾新途徑，密切干群關(guān)系，提升群眾滿意度。推行黨建O2O服務(wù)，群眾“線上點(diǎn)菜下單”，干部“線下接單服務(wù)”，榮獲2017年度全國(guó)基層黨建創(chuàng)新最佳案例，2018年累計(jì)為群眾辦理事項(xiàng)24149項(xiàng)。充分發(fā)揮基層干部影響，激活群眾主體作用，帶領(lǐng)群眾共同致富。比如開(kāi)慧鎮(zhèn)錫福村，過(guò)去是傳統(tǒng)養(yǎng)殖村，生態(tài)污染、環(huán)境破壞極為嚴(yán)重，在村黨支部書(shū)記王茂的帶領(lǐng)下，該村通過(guò)生態(tài)環(huán)境治理、垃圾分類消化、污水凈化治理等一系列措施，讓村容村貌煥然一新。2015年該村啟動(dòng)實(shí)施“村委會(huì)+企業(yè)+農(nóng)戶”合作的新型公司化運(yùn)作模式，引進(jìn)湖南慧潤(rùn)農(nóng)業(yè)科技有限公司發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)，客房收入由村集體、企業(yè)、農(nóng)戶按1:3:6的比例進(jìn)行分配，最大限度保障群眾利益。2017年錫福村村集體獲得分紅18萬(wàn)元，每戶民宿主平均每月分紅收益達(dá)19031元，配套農(nóng)產(chǎn)品銷售額達(dá)35.5萬(wàn)元，真正實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村美、產(chǎn)業(yè)興、農(nóng)民富。
可以說(shuō)，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在土地、難點(diǎn)在土地、焦點(diǎn)也在土地。長(zhǎng)沙縣的改革探索告訴我們，正確處理好集體和個(gè)體、耕地和建設(shè)用地、資本與土地、干部和群眾四個(gè)方面的關(guān)系是激活土地要素，使土地政策改革沿著正確方向前進(jìn)的重要前提，也是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。
作者現(xiàn)任張家界市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)。撰寫(xiě)該文時(shí)任中共湖南省長(zhǎng)沙縣委書(shū)記。
原載《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2018年6期 此為原文，刊發(fā)時(shí)有修改。
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