多年來，雖然農(nóng)村土地管理制度不斷完善，但宅基地制度的改革卻舉步維艱，爭議甚大。然而，無論是對于農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)保護，還是對于土地資源的合理利用，抑或新型城鎮(zhèn)化建設(shè)來說，這一項制度的改革都是繞不過去的。因此，在本輪土地制度全面深化改革中，宅基地制度的改革走向一直為人所矚目。
國辦和中辦在2015年11月聯(lián)合下發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出了“宅基地制度改革的基本思路”。筆者認(rèn)為，這一改革思路，意義非常重大，有必要專門加以分析和討論。
宅基地制度的問題在哪里
農(nóng)村宅基地制度的問題非常多，但從開發(fā)利用的角度來說，現(xiàn)行制度最大的問題在于，土地資源的浪費非常嚴(yán)重。雖然我們并沒有關(guān)于全國農(nóng)村宅基地面積的完整數(shù)據(jù)，但國務(wù)院在2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》顯示，“1996-2012年，全國建設(shè)用地年均增加724萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬畝；2000-2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度；農(nóng)村人口減少了1.33億人，農(nóng)村居民點用地卻增加了3045萬畝。”
這是一個較為反常的現(xiàn)象。因為通常來說，快速城市化會帶動大量農(nóng)村人口向城市集聚，農(nóng)村居民點會因此減少，農(nóng)業(yè)用地則會隨之增加。但中國過去三十多年的城市化似乎只實現(xiàn)了人口的積聚，農(nóng)村住宅的用地規(guī)模不但沒有減少，反而越來越大。
對于這個問題，流行的解釋認(rèn)為，這是因為中國“舊的城市化”模式，專注于“土地的城市化”卻不重視“人的城市化”，即沒有給入城的農(nóng)民提供跟城市化平等的教育、醫(yī)療、住房等社會保障制度，所以這些入城農(nóng)民不得不游走于城市和農(nóng)村之間，在城市工作賺錢，然后將收入用于農(nóng)村建房，以防止自己在城市競爭失敗后流離失所。
這樣的解釋是合理的，但并不全面，因為其忽視了農(nóng)村宅基地取得和退出制度本身。關(guān)于宅基地的取得和退出，雖然并沒有全國性的法律予以明確規(guī)定，但各地實際上采取的是“村民申請—政府許可—無償劃撥”制度，而在這種制度下，農(nóng)村宅基地的面積和規(guī)模是無法減少的，土地資源也是無法得到合理利用的。
以2000-2011年間入城的1.33億農(nóng)民為例，我們假定其中有一半為男性，那么根據(jù)上述制度設(shè)計，當(dāng)這6000多萬農(nóng)民在18-25歲結(jié)婚并單立一戶時，無論他們當(dāng)時是否在城市已經(jīng)立足，都不妨礙其在農(nóng)村申請宅基地。雖然并非所有的人都能申請到，但既然是可以無償申請，那么必然有數(shù)以千萬計的人是會努力爭取這個機會的，而這意味著大量的土地資源必然要被占用。
那么，當(dāng)這6000多萬“前農(nóng)民”在城市安居樂業(yè)之后，鄉(xiāng)下宅基地和宅基地上的房屋如何處理呢？現(xiàn)行《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。而各級政府則認(rèn)為，農(nóng)民的住宅雖然可以出售，但對象僅限于同村居民，城市居民不得購買農(nóng)民住宅和宅基地，也不得占用農(nóng)民集體土地建住宅。（可以參見國務(wù)院辦公廳1999 年5月下發(fā)的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》；國土資源部2008年11月下發(fā)的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》；國土資源部與國務(wù)院法制辦2015年3月發(fā)布的《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則（草案征求意見稿）》）
遺憾的是，現(xiàn)實情況是，除非特殊情況，同村的村民很少有意愿來購買這些“空置房”和宅基地，因為留守在農(nóng)村的村民基本也已經(jīng)無償分配到宅基地了，沒有這方面的需要。而他們的子女，未來成家之后依然還可以再申請一塊宅基地。既然現(xiàn)行的制度允許領(lǐng)取“免費的午餐”，那為何要掏錢去購買呢？
如何改革宅基地制度
有些人痛惜土地資源的浪費，于是主張說，宅基地是集體所有的，既然這些“前農(nóng)民”已經(jīng)脫離集體，那么應(yīng)當(dāng)將其宅基地收回，然后分配給新生人口。這種見解貌似合理，但卻幾乎不可行，原因在于多數(shù)宅基地上面都建有房屋，而房屋歸已經(jīng)入城的“前農(nóng)民”所有。除非數(shù)以千萬計的“前農(nóng)民”自愿放棄房屋所有權(quán)，又或這些房屋倒塌而沒有復(fù)建，否則是無法合法地把這些宅基地分配給新生代農(nóng)村居民的。于是，中國大陸在城市化過程中出現(xiàn)“農(nóng)民越來越少，農(nóng)村宅基地和農(nóng)民居住點卻越來越多”的現(xiàn)象，也就不足為奇了。
那么應(yīng)當(dāng)如何改革宅基地制度呢？近些年的政策一直是從保護農(nóng)民的土地權(quán)益角度來看待這個問題的。比如，2008年的十七屆三中全會和2012年的十八大報告都提出，要“嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。2013年十八屆三中全會也提出，要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”
這些政策主張都極為重要，應(yīng)當(dāng)?shù)玫綀詻Q地貫徹執(zhí)行和落實。不過，僅僅有這些政策是不夠的，因為如果只保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，但卻不改變無償劃撥式的取得方式，那將會導(dǎo)致農(nóng)村的宅基地規(guī)模越來越大，“空置房”越來越多，資源浪費越來越嚴(yán)重。而且還會增加城市的工薪階層會對農(nóng)村土地制度改革的不滿，因為他們會批評說“既然農(nóng)民的宅基地是無償取得的，那為何可以有償退出呢”，或者抱怨說“為何城市工薪階層不能向農(nóng)民兄弟一樣，無償獲得一份宅基地呢？”
正因為如此，筆者認(rèn)為，《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》所確立的“對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”改革思路，極為重要。因為只有將“有償使用制度”與“自愿有償退出機制”結(jié)合在一起，宅基地制度的改革才不是單兵突進，而是有“體系思維，整體謀劃和頂層設(shè)計”的改革。
現(xiàn)有改革方案亟需完善
對照《實施方案》所提出的宅基地改革思路，反觀現(xiàn)有的改革方案，不能不說，我們還有很多工作要做。
比如，2015年2月，全國人大常委會批準(zhǔn)了國務(wù)院提出的“在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度有關(guān)規(guī)定”的提案。雖然這個提案提出要“改革宅基地管理制度，暫停實施相關(guān)法律條款”，但改革的對象卻不是宅基地“村民申請—政府許可—無償劃撥”的取得方式，而是將第62條第3款“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)”，暫時調(diào)整為“使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批；使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級人民政府審批。”
也就是說，這個改革方案只是下放了宅基地的外部審批權(quán)限，并沒有對這一項制度的內(nèi)核進行改革和試點。然而，一如前述，“對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”，才是最需要通過試點來明確改革方向的。宅基地審批制度的下放改革，既不是最迫切的，也不是最重要的。
當(dāng)然，我們對于事物本質(zhì)的認(rèn)識都有階段性，都是在逐步摸索中前進的，因此也不能苛責(zé)年初的改革方案。不過，既然現(xiàn)在《實施方案》高度重視并明確指出了宅基地制度基本的改革思路，那么接下來就應(yīng)當(dāng)盡快選擇適合的區(qū)域，暫停實施《土地管理法》第62條第1款關(guān)于“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，暫停實施國務(wù)院辦公廳關(guān)于“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”的系列政策，從而積極穩(wěn)妥地探索“宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”。事實上，我國很多地方已經(jīng)在開展了這一項試點工作了，法律層面所要做的不過是給其合法的“先行先試權(quán)”而已。
要看到，就土地和住宅制度而言，在1980年代，中國的城市進行了土地市場化和住房商品化改革，而農(nóng)村的改革卻沒有跟上，依然沿用了計劃經(jīng)濟時代的“無償分配制度”。而今天的中國農(nóng)村，毫無疑問，已經(jīng)到了必須“讓市場在宅基地資源配置中起決定性作用”的時候了。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)時報》2015年11月26日
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