——以山西省靜升古鎮(zhèn)為例
編者按:黨的十八大報告明確提出：“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。”政府公信力是政府的影響力與號召力，不僅關系到政府工作的權威性和有效性，也反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度。由于政府公信力直接關系到古城古鎮(zhèn)古村保護工作的深入推進，因而政府必須依法行政、依規(guī)保護，切實提高自身公信力。
靜升古鎮(zhèn)位于山西省靈石縣東北部，地處黃土高原，海拔800-1000米，總面積54.95平方公里。該鎮(zhèn)歷史悠久，文物古跡眾多，自然環(huán)境優(yōu)越，交通便利，素有靈石“小江南”之稱，是建設部和國家文物局公布的首批“中國歷史文化名鎮(zhèn)”。該區(qū)域傳統(tǒng)風貌保存較好，集耕讀文化、晉商文化、儒學文化、建筑文化、民俗文化為一體，特別是靜升河流域的旌介、集廣、靜升、尹方、蘇溪和南浦等村，文化資源一脈相連，源遠流長。著名的資壽寺位于該鎮(zhèn)蘇溪村，是國家級文物保護單位。作為清代北方超大型民居建筑群落的典型代表，王氏家族建筑群即王家大院坐落在鎮(zhèn)區(qū)中心。
由于身處欠發(fā)達的內陸省份，位置偏遠，靜升古鎮(zhèn)周邊依然保存著完整的歷史建筑形態(tài)，同時，該省耕地面積僅為土地總面積的30.6%，人多地少，加上經濟產業(yè)結構的改革，限制發(fā)展能源產業(yè)，導致大量人口長期外出務工。古院落因無人居住長久失修，部分已處于殘破狀態(tài)，亟需重點保護。然而，由于古建筑工藝精細，修復、修繕技術要求高，對材料、資金、工匠技藝等方面要求極高。因此，修繕古建筑雖能保證外表“修舊如舊”，但卻極易改變和破壞古建筑的歷史氣息、傳統(tǒng)的神韻和文化背景，從而達不到修繕的原真性目的。老百姓雖有心修繕自家古宅，但苦于無財力支撐，只能任其破敗，或偶爾做簡單的修整，更多的村民更愿意選擇拆除，原址重建價格相對低廉的現(xiàn)代建筑。
2006年，靈石縣政府邀請上海同濟城市規(guī)劃設計研究院編制了《山西省靈石縣靜升鎮(zhèn)歷史文化名鎮(zhèn)保護規(guī)劃》。該規(guī)劃在分析研究大量國內外歷史文化名鎮(zhèn)保護與發(fā)展的成功經驗基礎上，結合靜升鎮(zhèn)的實際情況，確定了“原真性保護，跳躍式發(fā)展”為本次規(guī)劃的主旨，建構“兩區(qū)三軸線”空間，同時通過各種規(guī)劃手法使舊區(qū)與新區(qū)達到共生、共融、共發(fā)展的目的，力求創(chuàng)造一個極具特色與文化的小城鎮(zhèn)。然而直至2017年，當地老百姓才得知此保護規(guī)劃的存在。花費巨資打造的保護規(guī)劃一直被束之高閣，并沒有真正實施。
近年來，為發(fā)展當地經濟，政府提出以王家大院為核心，連片帶動靜升古鎮(zhèn)整個區(qū)域，構建“古鎮(zhèn)+大院”的典型性和代表性建筑群，從而打造5A級旅游景區(qū)。在此理念的指導下，2013年，靈石縣人民政府與鐘靈巷村民簽訂修繕古建筑的有關協(xié)議，由政府與村民聯(lián)合出資，修繕部分極具歷史文化價值的古建筑，出資比例分別為90%與10%。老百姓對政府此舉極為支持，然而4年已經過去，該合同卻依然只是一張白紙，尚未生效。
靜升古鎮(zhèn)保護規(guī)劃以及實施方案長期未面向群眾公開，鎮(zhèn)政府與居民所簽訂的合作保護協(xié)議長期難以兌現(xiàn)，嚴重影響了政府的公信力。因政府的政策延續(xù)性不強，有“一屆政府一辦法”之說，老百姓對政府部門及政府官員充滿懷疑和不滿情緒，這直接導致政府在保護古鎮(zhèn)古建方面公信力嚴重不足。政府公信力不足削弱了人民群眾對政府的政治信任，進一步加深了古建筑保護的執(zhí)行難度，陷入此番怪圈，其成因與解決之道值得深思。
政府的公信力歷來受到中國政府的重視。在古代，孔子提出“政者，正也，子帥以正，孰敢不正”，要求當政者以“修身、齊家、治國、平天下”的“內圣外王”來提高公信力。貞觀之治時唐太宗說過“水能載舟，亦能覆舟”，強調了民為邦本的道理。如何提高政府公信力？糾其根源是政府在開展職權活動時，必須將信賴保護原則視為出發(fā)點，將人民的利益視為終極追求。
何為信賴保護原則？所謂信賴保護原則指當行政相對人對行政主體所做出的授益性行政行為形成值得保護的信賴時，行政主體不得隨意變更、撤銷或廢止該行為，否則必須對行政相對人基于對該行為有效存續(xù)的信賴而獲得的合法利益予以合理補償。政府行為，或者說行政行為，不同于一般的民事行為，它不但具有確定力，而且具有公信力。行政行為一旦做出，就需要行政相對人執(zhí)行，即使不服，尋求行政救濟、提起行政復議或訴訟過程中，也可以先予執(zhí)行。這是法律對行政效率的保護，也是全社會對行政行為的信任，是公共秩序得以安定，政權得以鞏固的基礎。
信賴保護原則有利于全面保護行政相對人的合法權益。信賴保護原則要求有權機關應保護行政相對人因信任行政主體的正當性、權威性而無過錯參與其實施的授益性、合意性、指導性等行政行為所期望得到的合法和合理利益。這種觀念涵蓋了行政合法性原則權益的要義，并突出了誠實信用原則行政相對人可期望的合法或合理權益的內容。
如何破局以改變當前的被動局面？唯有先以提升政府的公信力為基點，打破原有模式，切實保證人民的信賴利益。
首先，政策法規(guī)制定應體現(xiàn)科學性和連續(xù)性。
政府通過各種渠道聽取群眾意見，拓寬人民群眾參與決策的渠道，制定合理有效的古城古建保護政策辦法。政策制定好就要堅持貫徹下去，一屆接著一屆干，保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，提高群眾對政府和政策的信任度。
其次，政策法規(guī)執(zhí)行應體現(xiàn)權威性和實效性。
政府職能主要通過政策措施來實現(xiàn)，把政策法規(guī)執(zhí)行好是政府效能的根本體現(xiàn)。但在有些情況下，政策執(zhí)行受個人因素影響，隨意性太大。這就破壞了政策的權威性和實效性，進而損害政府公信力。因此，提高政府公信力，必須把各項政策措施落到實處，減少人為因素的過度干預。
第三，政策法規(guī)效力應體現(xiàn)人民性和持久性。
各級政府應牢固樹立以人為本、執(zhí)政為民理念，特別是在復雜形勢面前，政府工作人員應拋開自身利益、超越個別利益，樹立凡事以大局為重，切實提高政府工作人員對古城古鎮(zhèn)古村保護的重視程度。
第四，重點發(fā)揮人大對政府的立法監(jiān)督作用。
只有從制度層面尋找切入點，才能獲得立足點、動力源。在古城保護過程中人大應充分履行立法職能，加強立法工作，以問題為導向，以人民利益和意愿為出發(fā)點，克服立法中存在的部門利益和地方保護傾向，規(guī)范政府部門行政權力，提高立法的針對性、時效性、系統(tǒng)性，增強法律法規(guī)的可執(zhí)行性，從根本上將政府的行政權利行使鎖進制度的牢籠。
第五，亟需制定古城古鎮(zhèn)古村保護特別法。
目前，從保護古城古鎮(zhèn)古村的緊迫性和有效長效機制來看，缺乏能完整涵蓋和適用于古城古鎮(zhèn)古村及其文化保護的法律，現(xiàn)有法律法規(guī)已經不適應社會高速發(fā)展的需要。靜升古鎮(zhèn)在古建筑保護規(guī)劃的實施過程中出現(xiàn)政府公信力不足的問題，也是因為無特別法規(guī)對政府行為進行監(jiān)督。為了遏止古城古鎮(zhèn)古村頻遭破壞現(xiàn)象的蔓延，制止對古城古鎮(zhèn)古村無度無序開發(fā)，防止和避免國家歷史文化遺產成為永久的“文化遺憾”，立法保護古城古鎮(zhèn)古村迫在眉睫。筆者建議盡快制定出一部適用于中國古城古鎮(zhèn)古村及其文化保護的國家特別法，與相應的監(jiān)督監(jiān)察機構專司此事，并形成長效永久機制。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中南大學中國村落文化研究中心 微信公眾號
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