摘要：發(fā)達國家是指在第二次世界大戰(zhàn)之前經(jīng)濟發(fā)展水平和技術(shù)水平較高的國家。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)業(yè)用地全要素的關(guān)系變動。運用文獻研究和理論研究的方法，論述了發(fā)達國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)的研究意義、發(fā)達國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗以及對我國的啟示，指出農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置是我國黨和政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)理論的重大創(chuàng)新。
關(guān)鍵詞：發(fā)達國家，農(nóng)地流轉(zhuǎn)，三權(quán)分置，經(jīng)驗和啟示
一、發(fā)達國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)概述
發(fā)達國家是指在第二次世界大戰(zhàn)之前經(jīng)濟發(fā)展水平和技術(shù)水平較高的國家。這些國家一般有對發(fā)展中國家殖民或半殖民統(tǒng)治的歷史，農(nóng)業(yè)都實現(xiàn)了集約化經(jīng)營和現(xiàn)代化。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)業(yè)用地全要素的關(guān)系變動。這里所說的全要素，霍諾里列出了11個特征，包括占有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、收入權(quán)、資本權(quán)、保障權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、無限期、禁止濫用、履行責(zé)任、剩余處置權(quán)[1]。廖洪樂強調(diào)的農(nóng)用地四項權(quán)能是占有、使用、收益和處分權(quán)；同時介紹了土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)立，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是一項由所有權(quán)分割而來，并且可以單獨處分的權(quán)利[2]。《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》指出：“實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，著力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。”[3]農(nóng)地流轉(zhuǎn)中既有農(nóng)地全要素的同時變動，也有農(nóng)地全要素中的部分要素變動。本文主要研究在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中不改變農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)端于資本主義社會，是指具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的人，用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具，采用現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)組織形式，適應(yīng)現(xiàn)代的經(jīng)濟運行機制，接受現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)價值評價，運用現(xiàn)代技術(shù)進行的集約化生產(chǎn)經(jīng)營活動。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個動態(tài)的發(fā)展過程，隨現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展而發(fā)展。在這一過程中各種生產(chǎn)要素的配置達到最優(yōu)、綜合效益發(fā)揮的最好則為最科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，其中農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營是基本的要求，而農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)主要靠農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
近現(xiàn)代意義上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在兩種類型，一種是農(nóng)地流轉(zhuǎn)引起社會性質(zhì)變化，如英國圈地運動以來的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，逐步使農(nóng)地由封建社會屬性轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本主義的社會屬性；另一種是農(nóng)地在已確定社會性質(zhì)內(nèi)的流轉(zhuǎn)，如日本近年農(nóng)地的買賣和租賃就是在資本主義社會內(nèi)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。發(fā)達國家大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)基本結(jié)束，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了集約經(jīng)營和現(xiàn)代化，小范圍的第二種類型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)在像日本那樣的人多地少的國家還在進行。一般而言，發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)勞動力占總勞動力的10%以下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%以下，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?0%左右，農(nóng)地生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率得到了極大的提高。
這一研究有重要的實踐和理論意義。發(fā)達國家已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營和現(xiàn)代化。他們在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的方式、途徑、方法、動力等方面都有值得我們借鑒的內(nèi)容；他們在農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營過程與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、剩余勞動力利用、城市化的推進實現(xiàn)聯(lián)動和協(xié)調(diào)發(fā)展也值得我們研究；他們在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營過程中的一些教訓(xùn)，如日本農(nóng)業(yè)勞動力的兼業(yè)化現(xiàn)象、英國推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“羊吃人”方法值得我們汲取。從理論上來說，發(fā)達國家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中形成的理論要總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)創(chuàng)新；中國社會主義特色的農(nóng)地流轉(zhuǎn)理論要探索，要在總結(jié)發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國的社會制度、民族文化特征、農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r探索和創(chuàng)新，如中共中央國務(wù)院提出的將農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置就是農(nóng)地流轉(zhuǎn)理論的創(chuàng)新。
二、發(fā)達國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗
確立科學(xué)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)進程。農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營不是規(guī)模越大越好，而是要由一國的農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支撐能力而定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模是一系列指標(biāo)的函數(shù)。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支撐能力來說，要考慮農(nóng)業(yè)科技發(fā)展情況、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資能力、農(nóng)業(yè)公共設(shè)施的建設(shè)情況等。
英國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營幾乎是在圈地運動前后短時間內(nèi)實現(xiàn)的，但當(dāng)時英國主要是養(yǎng)羊業(yè)推動圈地運動，當(dāng)時的養(yǎng)羊業(yè)不需太多的支撐因素；
美國的農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營也是在短期實現(xiàn)的，但美國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營前期主要是殖民者掠奪印第安人土地和西進運動奠定的基礎(chǔ)；
日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)進程的階段性特點很明顯，第二次世界大戰(zhàn)之后日本以耕者有其田為價值導(dǎo)向，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以自耕農(nóng)為主。
20世紀(jì)60年代放寬了對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)地通過市場自由流動。20世紀(jì)80年代中期以后，尤其是在烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》談判后，日本政府鼓勵農(nóng)地向“合意的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位”集中[4]。農(nóng)業(yè)用地由分散占有分散經(jīng)營轉(zhuǎn)向分散占有集中經(jīng)營，并采取了一系列鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)的措施。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式多樣，由流轉(zhuǎn)雙方主體自主選擇。發(fā)達國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式有出售、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、交換、合作、入股、信托等多種形式。不同發(fā)展時期農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式的重點不同，一般地說，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展初期以出售、繼承為重點；中后期以出租為重點。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)之后則主要為租賃，即租地農(nóng)場得到充分的發(fā)展。美國是當(dāng)今世界上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度最高的國家，美國的租地農(nóng)場發(fā)展比較活躍；日本近年租地農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展也很活躍。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動力充足。從流出方的角度看推力十足，農(nóng)地流出方一般是中小農(nóng)地所有者或經(jīng)營者。二三產(chǎn)業(yè)的比較利益、城市文明生活對這部分農(nóng)民有吸引力，如20世紀(jì)的美國就業(yè)狀況很好，二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)對農(nóng)村青年很有吸引力；流出方可以獲得一筆農(nóng)地流轉(zhuǎn)費用，許多發(fā)達國家對于離開農(nóng)業(yè)的老年勞動力還發(fā)給離農(nóng)津貼，如日本近年來對離農(nóng)農(nóng)民還給予一定的補貼；農(nóng)地流轉(zhuǎn)，特別是農(nóng)地出租，土地所有權(quán)還在農(nóng)民自己手中，還有退路，所以一些中小農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)地。對流入方來說有一定的拉力：首先，規(guī)模生產(chǎn)能產(chǎn)生一定的規(guī)模效益，會使其在競爭中處于有利的地位；其次，為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約經(jīng)營和現(xiàn)代化，政府對規(guī)模較大的農(nóng)場有價格補貼、稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)惠和購買生產(chǎn)資料補貼等政策支持；最后，農(nóng)場主可以通過發(fā)展農(nóng)場實現(xiàn)投資的目的，美國租地農(nóng)場的發(fā)展就說明了這一點。政府給予助力，通過實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營保證國家的糧食安全、農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化，有充足的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)，還可以增加出口創(chuàng)匯。所以各國政府一般都支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方法。近現(xiàn)代意義的農(nóng)地流轉(zhuǎn)啟動前期，許多國家都采用過非常手段，英國通過“羊吃人”的方法集中了農(nóng)地，美國殖民者通過掠奪印第安人的土地奠定了資本主義農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，日本二戰(zhàn)后通過強制收購確定了農(nóng)業(yè)的自耕農(nóng)制度。在資本主義的農(nóng)地制度基本確立之后，各國在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中堅持市場調(diào)控和政府規(guī)范相結(jié)合的調(diào)控機制，如英國1967年制定的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了對小農(nóng)場合并的政策，美國實施《宅地法》時的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，日本1980年推行《農(nóng)地利用增進法》時期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)運行機制都堅持市場調(diào)控和政府規(guī)范相結(jié)合。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)相對穩(wěn)定之后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)控機制堅持以市場調(diào)控為主、政府的政策導(dǎo)向為輔的運行機制。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)事宜主要由參與流轉(zhuǎn)的雙方通過市場，經(jīng)過協(xié)商確定。政府對已經(jīng)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)場給予一定的優(yōu)惠，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)加以引導(dǎo)。
堅持不再細化和分割農(nóng)地的政策。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一種設(shè)施農(nóng)業(yè)，不應(yīng)細化和分割。發(fā)達國家都鼓勵流轉(zhuǎn)的土地長期流轉(zhuǎn)，并對長期流轉(zhuǎn)的農(nóng)地政府給予一定的支持，如日本對租期在10年的出租土地，政府通過墊付租金的辦法一次性向出租農(nóng)地的人付清10年租金，而流入土地的人或企業(yè)可每年付一次租金，差額由政府支付。各國還采取了反對農(nóng)地細化分割的措施：英國曾實行限定繼承和長子繼承；美國法律規(guī)定，家庭成員可擁有或繼承農(nóng)場土地股份，但不能退股或?qū)⒐煞葑龅盅海辉S內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，以保證在代際傳承中不被細化碎化[5]；日本實行農(nóng)業(yè)者認(rèn)定制度，在一定程度上排除了非認(rèn)定者從事農(nóng)業(yè)的可能性，避免農(nóng)地細化和分割。
構(gòu)建完整的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系，依法實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。英國在1700-1760年頒布了208個圈地法案，1760-1801年頒布了200個圈地法案[6]。1941年頒布的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)場主可以獲得終身租期[7]。美國在農(nóng)地流轉(zhuǎn)活躍期的1785-1935年頒布了《土地法令》《西北土地法令》《宅地法》《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》等一系列的政策法令規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)。日本在第二次世界大戰(zhàn)之后，制定和執(zhí)行了《農(nóng)地法》《農(nóng)業(yè)基本法》《增進農(nóng)用地利用法》等一系列規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律，而且日本有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策法律在不斷地隨形勢的變化而修改，如《農(nóng)地法》就先后進行過六次修改，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策不斷地調(diào)整，從不允許流轉(zhuǎn)到允許流轉(zhuǎn)，再到鼓勵和支持流轉(zhuǎn)，變化的幅度很大。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各種輔助性制度配套并及時到位。各國都給農(nóng)民特別是離農(nóng)農(nóng)民一定的社會保障津貼或補貼，如日本對放棄農(nóng)業(yè)或賣掉農(nóng)地的農(nóng)戶，一次性給其62萬日元的退耕補貼，對賣掉土地得到的收入減免收入稅[5]173。對專業(yè)從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民和新進入的農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)知識培訓(xùn)。對農(nóng)場給予科技支持，如幫助其測土、育種等。幫助農(nóng)場建設(shè)公共設(shè)施，如幫助建立水利工程、道路交通工程等。在稅收、貸款等方面給予優(yōu)惠。對農(nóng)產(chǎn)品價格給予補貼。支持中等和大型農(nóng)場發(fā)展。
多權(quán)分置，使用權(quán)獨大，這是各國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的共同趨勢。英國在法律上規(guī)定土地全部屬于英王所有，但實際上英國90%的土地為私人持有，土地持有者對土地享有永久業(yè)權(quán)，英王的土地所有權(quán)處于一種虛置的狀態(tài)。美國租地農(nóng)場十分發(fā)達，日本也提倡發(fā)展租地農(nóng)業(yè)，說明農(nóng)地的使用權(quán)發(fā)揮著重要的作用。從理論上說，隨著社會的發(fā)展，技術(shù)、設(shè)施、資金、人才在農(nóng)業(yè)發(fā)展中起著最為重要的作用，擁有土地不一定能發(fā)揮最大的效益，所以農(nóng)地的使用權(quán)在各國的農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著極其重要的作用。當(dāng)然，各國對農(nóng)地權(quán)利有一定限制和制約。英國土地屬國王所有，美國政府在農(nóng)地上保留了三項權(quán)利，日本也要求農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。
三、發(fā)達國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗對我國的啟示
確定科學(xué)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)進程。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進程應(yīng)主要根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支撐的能力確定，即根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的狀況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的科技文化水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資能力、農(nóng)業(yè)公共設(shè)施的建設(shè)情況等確定。日本在二戰(zhàn)之后農(nóng)地發(fā)展的價值取向是耕者有其田，對每戶農(nóng)民擁有的耕地有最高額的限度。1961年以后，日本的農(nóng)業(yè)政策以規(guī)模經(jīng)營、效率優(yōu)先為導(dǎo)向，采取了一系列措施促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，放寬了農(nóng)戶擁有農(nóng)地的限度，建立了有利于農(nóng)地出租和買賣的信托制度、創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度、建立農(nóng)業(yè)者認(rèn)定制度、給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以優(yōu)惠的金融支持等。我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)該以規(guī)模效益為導(dǎo)向，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展只需現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的1/3，農(nóng)地流轉(zhuǎn)約占總農(nóng)地的1/3。我國應(yīng)該強化對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的支持力度，加強農(nóng)業(yè)科技普及工作，強化農(nóng)業(yè)公共設(shè)施建設(shè)，加大對青壯年農(nóng)民的培訓(xùn)力度、允許有能力的企業(yè)參與和推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推廣農(nóng)業(yè)保險，支持大中農(nóng)業(yè)單位的發(fā)展，加快老年農(nóng)民社會保障制度建設(shè)，全面推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)。爭取到2030年有2/3的農(nóng)地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。
實行農(nóng)地三權(quán)分置，放活農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最大優(yōu)勢是使農(nóng)地發(fā)揮最大的效益。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)效益是由技術(shù)、設(shè)施、人才、資金等決定的，擁有土地不一定能使其發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益。英國的土地屬于國王所有，但持有者有永業(yè)權(quán)，美國的租地農(nóng)場得到了大發(fā)展，日本極力提倡農(nóng)地實現(xiàn)租賃，都是農(nóng)地使用權(quán)獨大的表現(xiàn)。因為只有農(nóng)地使用權(quán)作用的充分展示，才能發(fā)揮農(nóng)地的最大效益。“要實行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，加快放活土地經(jīng)營權(quán)，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。使土地資源得到更有效合理的利用。加強對土地經(jīng)營權(quán)的保護，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營主體”[3]。
探索和確定合適的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式。發(fā)達國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式多樣，農(nóng)地采用包括信托和出售在內(nèi)的多種形式流轉(zhuǎn)，而且早期主要是出售，近期主要是租賃。流轉(zhuǎn)的形式完全由流轉(zhuǎn)雙方自主選擇。我國現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要方式是交換、轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、合作和抵押。近期有的地方開始嘗試探索信托制度。我們還可以探索在承包期內(nèi)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的買賣，買賣的是承包期內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，買賣的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)承包期到期后又回歸了集體，這樣的買賣如同租賃的性質(zhì)一樣。可以使買入者在承包期內(nèi)放心地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，建設(shè)農(nóng)用設(shè)施、提高土地肥力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營和現(xiàn)代化；出售者中的老年人可用這筆費用安心養(yǎng)老，進城農(nóng)民可以在城鎮(zhèn)安心從事二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。事實上農(nóng)民私下里有這樣做的，應(yīng)進行試點和規(guī)范。
挖掘農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動力。強化對中小農(nóng)戶農(nóng)地流出的推動力，發(fā)達國家主要采取二三產(chǎn)業(yè)比較利益引導(dǎo)、城市文明生活的吸引、流轉(zhuǎn)費用牽引、離農(nóng)津貼的給付等措施引導(dǎo)中小農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我國可以通過擴大城鎮(zhèn)就業(yè)、放開對進城農(nóng)民戶籍限制、增加老年農(nóng)民的養(yǎng)老保障、農(nóng)地在承包期內(nèi)經(jīng)營權(quán)買賣等措施，引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地。增加對種糧大戶、農(nóng)業(yè)合作社和涉農(nóng)企業(yè)流入農(nóng)地的拉力，使這些單位充分享受農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的效益，享受政府價格補貼、稅收優(yōu)惠、金融支持、農(nóng)用公共設(shè)施建設(shè)等。我國政府應(yīng)強化對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的助力。發(fā)達國家在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，特別是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的后期，政府采取措施支持規(guī)模經(jīng)營，如西德進行土地整理，主要是消除“插花地”，將許多零碎分散的地塊連成一片，以利于機械化耕作，并用發(fā)放補助金和減息貸款等方法，直接支持“有生命力”的農(nóng)戶[8]。美國大力支持租地農(nóng)場的發(fā)展。我國為了實現(xiàn)集約經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，除了繼續(xù)執(zhí)行已有的惠農(nóng)政策外，應(yīng)加大對集約經(jīng)營農(nóng)戶、合作社和涉農(nóng)企業(yè)的支持力度。支持小農(nóng)戶農(nóng)地長期流轉(zhuǎn)、減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)的糾紛、對大中農(nóng)業(yè)單位實行生產(chǎn)經(jīng)營保險、提高對大中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的各種優(yōu)惠政策的比例，支持農(nóng)科畢業(yè)大學(xué)生、研究生返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)業(yè)。
選擇科學(xué)的促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方法。發(fā)達國家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，前期，即農(nóng)地的所有權(quán)變動中一般都使用過強力手段，如英國的“羊吃人”、美國搶掠印第安人土地、日本二戰(zhàn)后強制收購地主超出限額的農(nóng)地等。中期都放手用市場機制調(diào)節(jié)。后期，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已初步實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化即將實現(xiàn)的時期，政府都伸出了支援之手，如法國設(shè)立“土地整治與農(nóng)村安置公司”，把沒有生命力的小農(nóng)自愿出讓的農(nóng)田收購進來，再根據(jù)轉(zhuǎn)讓后有利于改進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的精神把它賣給“有生命力”的農(nóng)場主；設(shè)立調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的社會行動基金，用提供適當(dāng)?shù)呢斦a助的辦法來鼓勵老年農(nóng)場主放棄耕作，把土地出賣或出租給青年農(nóng)民；規(guī)定農(nóng)場的繼承權(quán)只能移交給農(nóng)場主的配偶或有資格繼承的一個子女，以避免農(nóng)地被劃分成小塊土地；把地租控制在極低的水平，以鼓勵農(nóng)場通過租地擴大規(guī)模[8]149。日本也采取過類似的方法。我國農(nóng)地的所有制形式變革早已實現(xiàn)，現(xiàn)階段處在政府鼓勵和支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要由市場調(diào)節(jié)的階段。在未來的20年左右，我國不排除政府將采取實際措施支持、鼓勵和推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，使現(xiàn)有農(nóng)地的2/3左右實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、人口城鎮(zhèn)化。當(dāng)然，政府在推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中，仍要借助于市場這個中介去實現(xiàn)。
制定和實施系統(tǒng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系，使農(nóng)業(yè)用地依法流轉(zhuǎn)。日本人多地少，農(nóng)地是稀缺生產(chǎn)要素，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的每一個階段、每一個環(huán)節(jié)都有法律可依。我國應(yīng)該細化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不同階段、東中西不同地區(qū)的實際情況作出有針對性的規(guī)定。對需要規(guī)范且制度比較成熟的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題以法律的形式作出規(guī)定，如農(nóng)地流轉(zhuǎn)的期限問題需要規(guī)范。現(xiàn)階段的農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限都比較短，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的見效周期較長，沒有對土地的改良，水利工程設(shè)施的建設(shè)產(chǎn)生不了規(guī)模效益，若流入方將這些準(zhǔn)備工作做好之后，可能農(nóng)地流轉(zhuǎn)期已到，享受不到規(guī)模效益所帶來的益處。所以，應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)期限有明確的規(guī)定。日本規(guī)定土地出租10年的由政府舉辦的中介機構(gòu)一次性付給流轉(zhuǎn)費，而租入方每年向中介機構(gòu)付費，差額由政府墊付。我國對農(nóng)地流轉(zhuǎn)期較長的也可以這樣做，并用法律法規(guī)加以肯定。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)的輔助性制度應(yīng)配套到位。各國都對退休和離開農(nóng)業(yè)的農(nóng)民實行社保和津貼，對留在農(nóng)業(yè)的青年農(nóng)民進行教育培訓(xùn)，對大中型農(nóng)業(yè)單位有科技支持、稅收和貸款等優(yōu)惠，各國都限制農(nóng)地細碎分割。我國應(yīng)強化農(nóng)地流轉(zhuǎn)輔助性配套制度，對退休和離開農(nóng)業(yè)的勞動者建立社會保障制度，對從事農(nóng)業(yè)的青年農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)知識教育培訓(xùn)，特別是要出臺限制承包地細化和分割政策。近年成長起來的農(nóng)民是獨生或少生子女，對承包地的分割不十分嚴(yán)重，放開二胎生育之后承包地分割的問題會比較嚴(yán)重，我國應(yīng)及早采取相應(yīng)措施，限制承包地分割，并動員農(nóng)民相互交換，使自己的承包地盡可能連成一片，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)機械作業(yè)。
參考文獻：略
作者簡介：呂世辰（1956—），男，山西大同人，山西師范大學(xué)政法學(xué)院教授，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟問題》2017年第3期
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