2017年9月23日，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家李鐵應(yīng)邀出席“第二屆野三坡中國經(jīng)濟論壇”，就如何認識城市以及城市和土地的關(guān)系發(fā)表主旨演講。以下為根據(jù)演講速記稿整理：
一、低成本土地的貢獻
眾所周知，城市化是事關(guān)農(nóng)民的主要問題。城市化主要涉及到幾類人口，一類是要轉(zhuǎn)移進城、到城市生活和工作的農(nóng)業(yè)人口，一類是已經(jīng)在城市就業(yè)生活多年的農(nóng)民工，還有一類是已經(jīng)在城市居住的城鎮(zhèn)間流動人口，也就是我們在座的所有人。對于我們所有人來說，我們要在城市中生活，就離不開土地，如果認識城市以及城市生活和土地的關(guān)系，是一個非常重要的問題。
我們也知道，中國三十年的改革開放，使城市和城市生活發(fā)生了最巨大的變化，我們的住房和城市生活空間均發(fā)生了顯著的變化。這些變化取決于兩方面的原因，一是我們有了足夠的就業(yè)資源和能力，二是我們有了非常好的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給。那么，這些和土地有什么樣的關(guān)系呢？我們在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域有過很多的討論，譬如中國經(jīng)濟增長到底是什么原因，有人認為是市場的原因，有人認為是制度的原因。當(dāng)然我們也不否認八十年代以后進行的一系列改革對經(jīng)濟增長的推動作用。事實上，中國經(jīng)濟增長還有一個更大的原因就是成本的問題。
我們比較了中國和世界上其他地區(qū)國家的成本，其中勞動力成本最為顯著，但是南亞、東南亞、非洲的勞動力成本都不高，為什么他們沒有實現(xiàn)像中國這般、甚至是比中國更快的經(jīng)濟增長呢？為什么他們的城市沒有像中國的城市這樣取得了如此豐富的變化呢？為什么他們的城市生活沒有像我們的城市生活這般好呢？
我們看到，在其他條件都同等具備的前提下，中國經(jīng)濟發(fā)展所依靠的最低成本就是廉價土地。可以說，如果沒有低成本的土地，就不會有我們現(xiàn)在的城市生活空間。我們最近關(guān)注印度，那么，和中國比，印度到底差在哪里？印度1950年就建國了，建國前印度的一些關(guān)鍵生產(chǎn)指標還高于中國，建國后，印度上層基本繼承了西方的議會民主制度，而基層則是依靠地主、權(quán)貴聯(lián)盟實施的地主自治。可是，發(fā)展到今天，印度卻遠遠地落后于中國。究其原因，是因為他們最難解決的問題是土地問題。
所以，我們討論中國的問題以及中國的城市和城市化問題的時候，需要明確一個事實，引起城市空間變化的最大因素是低成本土地。確確實實在中國改革開放三十多年的歷史進程中，低成本土地對整個中國經(jīng)濟增長起到了非常大的促進作用。從八十年代開始，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，如今形成了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式，還有過去三十年來城市房地產(chǎn)的大發(fā)展，都是因為我們可以低價征用農(nóng)民的土地。因此，我們大家要清楚認識到這個問題，這也是為什么我會說“中國特殊的制度成本推動了中國經(jīng)濟增長”的非常重要的原因。
二、土地財政的雙刃劍
任何事物都是既有好的一面，也有壞的一面。我們之所以能以低成本拿到農(nóng)民的土地，那是因為我們使用了公權(quán)，而既然我們通過公權(quán)獲得了低成本的土地，那就一定會讓政府來支配收益，恰恰就在政府支配過程中實現(xiàn)了政府的利益，也就是政府獲得了土地財政。土地財政的產(chǎn)生，導(dǎo)致我們的行為和結(jié)果在土地利用過程中發(fā)生了變化，也形成了中國特有的以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的發(fā)展模式。
可以說，我們對城市生活的感受，對城市的滿意度正隨著城市發(fā)展模式的根深蒂固而發(fā)生巨大的變化。作為我們這些在城市里生活的居民，你是想要一座外表看上去很漂亮的城市呢？還是希望一座在城市里生活很方便的城市？可能對于很多政府官員來說，他們的第一選擇是希望有一座漂亮的城市，但是對于很多在城市里謀生的老百姓來講，他們可能更希望能夠生活在一座生活方便就業(yè)也方便的城市里，因為這樣的城市可以給他們提供更多的發(fā)展機遇和生存空間。
然而，我們的城市發(fā)展模式現(xiàn)在卻出現(xiàn)了矛盾。矛盾的癥結(jié)就在于九十年代提出的“土地財政”，土地財政確確實實給我們的城市帶來了日新月異的變化。正因為有了土地財政，才有了城市建設(shè)的資金基礎(chǔ)，才有了城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。而城市基礎(chǔ)設(shè)施改造是由政府來完成的，這存在的最大問題就是城市發(fā)展的效率在降低，而效率降低就意味著城市空間會變得越來越大，進而我們的城市會越來越不方便，與此同時，城市的基礎(chǔ)設(shè)施成本卻越來越高，這是我們現(xiàn)在面臨的第一個大矛盾。
第二個大矛盾，當(dāng)政府要獲得土地財政的時候，就一定希望土地賣出高價，這樣才能獲得高收益，而要想獲得高收益，就一定要通過“包裝”來提高土地價格。而對土地的“包裝”就是我們所說的“視覺城市”，這也是現(xiàn)在中國城市發(fā)展中的普遍做法，特別是地級以上城市非常普遍。“視覺城市”和我們很多人理解的生態(tài)城市不同，生態(tài)城市是一個緊湊型城市，而視覺城市卻是粗放發(fā)展的城市。視覺城市的結(jié)果是什么呢？城市確實很好看，馬路很寬、廣場很大、綠化帶很洋氣、城市景觀也很漂亮、周圍的建筑很氣派、城市空間越來越大，但是我們知道，這樣的城市生活不方便，出行一定需要開車。這就給未來城市發(fā)展的困境埋下了伏筆，如此龐大的城市空間，如果要想去維持基礎(chǔ)設(shè)施再供給，那就還得再進行土地出讓，也就是說還得按照原有的土地財政的發(fā)展模式，走房地產(chǎn)為主導(dǎo)的發(fā)展道路，通過房地產(chǎn)發(fā)展，獲得更多的財政收益，以彌補城市基礎(chǔ)設(shè)施改造的資金來源。
隨著時間的流逝，在城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，城市空間越來越大，難題也日漸凸顯出來。第一，經(jīng)過梳妝打扮的視覺城市，房子已經(jīng)賣不出去了，豪華的城市基礎(chǔ)設(shè)施需要更多的財政投入來維護，可難題是沒有更多的土地財政來維持城市發(fā)展。第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展所依賴的低成本逐漸增加，現(xiàn)在變成了高成本，而過去靠低成本招商引資形成的產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式已經(jīng)難以維持，這也是我們現(xiàn)在面臨最難以解決的問題。我們都知道，2003年7月起，國務(wù)院部署開展了對全國各類開發(fā)區(qū)的清理整頓工作，到2006年12月，全國各類開發(fā)區(qū)由6866個核減至1568個，規(guī)劃面積由3.86萬平方公里壓縮至9949平方公里。那時候所有土地都是支持縣級以上城市發(fā)展的。可是現(xiàn)在呢？為什么我們都將視線轉(zhuǎn)向了特色小鎮(zhèn)？就是因為那里的土地成本更低。
我們的城市還面臨著另一個大問題，就是城市失去了包容性。因為我們的城市梳妝打扮的同時，還要實現(xiàn)城市化，還要有大量農(nóng)民進城，可是這些進城農(nóng)民的收入水平、教育水平，和我們現(xiàn)在所打造的視覺上美觀的城市空間，和我們建設(shè)的高大上的居住空間不太吻合。正因為如此，我們最近看到一些城市制定了一些政策，比如，低端產(chǎn)業(yè)遷出、治理穿墻打洞、加強城市治理等。實際上這是因為土地財政形成的視覺城市，導(dǎo)致了我們城市包容性越來越差的結(jié)果，反而抬高了農(nóng)民進城的門檻，阻礙了城市化進程。我和劉守英在八十年代的時候曾經(jīng)在土地研究室共事，過去我們研究土地制度改革的時候，認為農(nóng)民利益是涉及到的最大問題，但是現(xiàn)在農(nóng)民已經(jīng)不再是最大問題了。在我們的城市化進程和土地改革推進過程中，遇到的最大問題是城市郊區(qū)居民的問題。
最近，特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)象在全國非常火。那中央政府為什么要提出加強“特色小鎮(zhèn)”的發(fā)展呢？其實中央政府的本意，是希望各地要大力發(fā)展實體經(jīng)濟，通過實體經(jīng)濟的發(fā)展帶動特色小鎮(zhèn)的發(fā)展；是希望各地不再去依賴房地產(chǎn)的發(fā)展，不再去依賴土地財政。但是，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在很多的房地產(chǎn)商都選擇轉(zhuǎn)戰(zhàn)特色小鎮(zhèn)，原因是什么呢？原因是各類城市的土地成本已經(jīng)漲得太高了，他們必須選擇新的低成本的發(fā)展空間。
三、轉(zhuǎn)型思路
土地財政決定了中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，這是中國特殊的制度性變化，對中國經(jīng)濟增長起到了非常大的促進作用。但是現(xiàn)在這個紅利正在逐漸喪失，而土地財政也正面臨著轉(zhuǎn)型。
怎么轉(zhuǎn)型？這里有兩個解決問題的方法：一是加快金融體制改革，來取代土地財政，這也是很多經(jīng)濟學(xué)家講到的；二是探索研究空間變化的解決方法，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)和實體經(jīng)濟的發(fā)展塑造新的低成本的發(fā)展空間，這是另一類選擇。
那么這就意味著在未來的中國，未來十年、二十年、三十年，我們能不能更有效地發(fā)揮土地的成本優(yōu)勢，能不能更好地激發(fā)土地的活力，進而帶動經(jīng)濟增長，這里有太多太多的問題要研究，要大家一起努力探索。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國網(wǎng)
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