摘要:在農(nóng)村社會(huì)主體缺位、村民組織化低下的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在項(xiàng)目實(shí)施中往往會(huì)形成選擇性治理的行動(dòng)偏好，而鄉(xiāng)村治理精英契合了這種偏好。通過(guò)構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、治理精英、村民三者間的行動(dòng)邏輯的理論框架，可以發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)采取選擇性的治理行動(dòng)是源于以下幾點(diǎn)：其一，村民主體缺位制約了鄉(xiāng)村的扶貧項(xiàng)目承接能力，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)傾向于項(xiàng)目承接能力強(qiáng)的村莊；其二，在自上而下嚴(yán)格的績(jī)效考核和控制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了完成考核任務(wù)無(wú)奈追求“短期效應(yīng)”，將資源投向短期能夠產(chǎn)生效益的村莊；其三，在村民主體缺位、村莊組織化低下的境遇下，鄉(xiāng)村治理精英參與鄉(xiāng)村扶貧契合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)追求政績(jī)的偏好，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)確定扶貧項(xiàng)目流向的重要影響因素。最后，由于精英治理存在“精英俘獲”“不穩(wěn)定性”等問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在精準(zhǔn)扶貧中應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變過(guò)度依賴精英扶貧的理念，向培育社會(huì)組織、多元化扶貧主體轉(zhuǎn)變。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；治理精英、社會(huì)資本；選擇性治理；精準(zhǔn)扶貧
一、問(wèn)題意識(shí)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸的神經(jīng)末梢，直接關(guān)系到國(guó)家治理目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在執(zhí)行公共政策時(shí)的行動(dòng)邏輯成為學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著財(cái)政管理體制改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)變身為具有獨(dú)立利益的實(shí)體，并具有了主體意識(shí)，其自主選擇的空間也在增大。本文的研究對(duì)象即為新時(shí)期欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在精準(zhǔn)扶貧工作中的行動(dòng)邏輯。當(dāng)下，“項(xiàng)目制扶貧”成為考察欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行動(dòng)邏輯的重要制度背景。項(xiàng)目制的總體特征表現(xiàn)為上級(jí)全面控制和技術(shù)化的治理思路。一方面，中央汲取稅收的能力在增強(qiáng)，從而呈現(xiàn)出集權(quán)的邏輯。另一方面，在大量轉(zhuǎn)移支付資金“反哺農(nóng)村”的過(guò)程中，上級(jí)政府力圖通過(guò)目標(biāo)管理和過(guò)程控制的技術(shù)化治理辦法，控制下級(jí)政府并保證項(xiàng)目資金的有效利用。
然而，在自上而下的行政管理體制的嚴(yán)密控制之下，為什么項(xiàng)目制扶貧會(huì)出現(xiàn)非均衡性和短期效應(yīng)和形式主義化以及“基層政府與社會(huì)精英的庇護(hù)關(guān)系結(jié)構(gòu)”，為什么項(xiàng)目制扶貧在農(nóng)村會(huì)遭遇“精英俘獲”?究其原因就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在項(xiàng)目扶貧中存在選擇性治理行為。本文嘗試回答以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為扶貧資源分配中的理性行動(dòng)者，其行動(dòng)偏好如何形成?第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行動(dòng)偏好與其所處的制度、社會(huì)環(huán)境是如何互動(dòng)的?第三，在農(nóng)民弱組織化、村兩委組織偏弱的條件下，鄉(xiāng)村社會(huì)中承接國(guó)家扶貧項(xiàng)目的載體又應(yīng)當(dāng)是什么?本文的觀點(diǎn)源于2015年夏季對(duì)江西省4個(gè)縣以及4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研。在夏季大規(guī)模調(diào)查形成基本研究思路的基礎(chǔ)上，筆者于2016年5月重新返回XS縣對(duì)A鎮(zhèn)進(jìn)一步作深度訪談，并以反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)理性選擇偏好最明顯的HX村作為個(gè)案進(jìn)行深度掃描。
二、精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)選擇性治理
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行動(dòng)邏輯的演變直接影響國(guó)家扶貧政策的績(jī)效。在壓力型體制下，為了更好的完成國(guó)家扶貧指標(biāo)，各級(jí)政府間結(jié)成了利益聯(lián)合體，此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財(cái)稅來(lái)源不再僅僅來(lái)源于國(guó)家的賦予，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐漸出現(xiàn)“謀利”行為，有了強(qiáng)烈的利益意識(shí)，其活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)就可能演變?yōu)樽陨砝娴膶?shí)現(xiàn)與保全，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的應(yīng)然定位相去甚遠(yuǎn)。同時(shí)，由于不同層級(jí)的政府之間存在信息的不對(duì)稱性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，落實(shí)國(guó)家扶貧政策的時(shí)候存在選擇性治理空間，導(dǎo)致政策偏移現(xiàn)象產(chǎn)生。筆者在江西調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)往往依據(jù)鄉(xiāng)村的承接能力和資金配給能力將鄉(xiāng)村劃分為中心村、一般性村莊和邊緣村。中心村是指處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作中心，項(xiàng)目指標(biāo)重點(diǎn)配套的村莊。邊緣村則處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作的邊緣，項(xiàng)目指標(biāo)很少注入。一般性村莊是介于二者之間的村莊。在項(xiàng)目指標(biāo)的分配中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于中心村的投入力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他類型的村莊。李祖佩對(duì)我國(guó)西部某國(guó)家級(jí)貧困縣涉農(nóng)項(xiàng)目的實(shí)證研究也印證了這種觀點(diǎn)。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)這種選擇性偏好是如何產(chǎn)生的，它形成的組織條件是什么?
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)做出選擇性治理行動(dòng)除了有自身自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，還存在深厚的組織基礎(chǔ)。深入考察之后，筆者發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行動(dòng)邏輯不僅是經(jīng)過(guò)理性考量后的組織化行動(dòng)，也是鄉(xiāng)村社會(huì)中國(guó)家扶貧政策承接載體缺失狀態(tài)下的無(wú)奈選擇。延續(xù)上述理論的邏輯脈絡(luò)，筆者擬從政府行動(dòng)選擇、制度空間和鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境三個(gè)層面來(lái)透析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)選擇性行動(dòng)偏好形成的基礎(chǔ)條件。(1) 村民主體缺位弱化了村莊的扶貧項(xiàng)目承接能力，這些因素促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)選擇那些承接能力較強(qiáng)的村莊，而不是所有貧窮的村莊，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)追求政績(jī)的行動(dòng)偏好契合。(2) 在自上而下的行政管理體制下，嚴(yán)格的政績(jī)考核制度和“任務(wù)發(fā)包”機(jī)制使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無(wú)奈采取選擇性治理行動(dòng)。為了更快地完成扶貧績(jī)效考核指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也更傾向于選擇那些擁有更高的扶貧項(xiàng)目承接能力的村莊。(3) 在社會(huì)組織化較低的條件下，相比于普通群眾，具備強(qiáng)大人力資本與社會(huì)資本的鄉(xiāng)村治理精英成為承接國(guó)家扶貧項(xiàng)目的重要載體。
三、精準(zhǔn)扶貧中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)選擇性治理的組織基礎(chǔ)
（一）個(gè)案選擇
XS縣位于江西省西北部，是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，全縣現(xiàn)有36個(gè)鎮(zhèn)，總?cè)丝?6萬(wàn)。其中農(nóng)村人口77萬(wàn)。早在2007年，該縣就被江西省扶貧和移民辦、省財(cái)政廳列為扶貧互助資金試點(diǎn)縣。XS縣的貧困境遇是多種因素綜合作用的結(jié)果。XS縣山大溝深，土地貧瘠，坡地多，平地少，自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)的影響極大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，地方財(cái)政嚴(yán)重依賴單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。這使得縣財(cái)政無(wú)力推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作。A鎮(zhèn)HS村就位于該縣的西北，三面環(huán)山一面靠水，地理環(huán)境非常封閉。在2008年之前，該村雖然也被確定為重點(diǎn)幫扶村，但是并沒(méi)有改變以往貧窮落后的面貌。2008年之后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的動(dòng)員下，部分外出創(chuàng)業(yè)的鄉(xiāng)村精英開(kāi)始向家鄉(xiāng)回流，一些人被選任村兩委班子成員。在他們的帶領(lǐng)下，該村從完善村基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)入手，逐漸形成了包括水電站、家具廠、蠶桑業(yè)、制板廠等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。但是HS村四周的村莊卻呈現(xiàn)出另一番光景，貧窮落后依然困擾著周圍的村莊。為什么在周圍眾多的村莊中，HS村能夠獲取更多的資源，是什么因素影響了精準(zhǔn)扶貧資源的流向?因此，以HS村為個(gè)案展開(kāi)深度剖析，對(duì)于理解政府的行動(dòng)偏好以及如何提升精準(zhǔn)扶貧的效益將會(huì)有非常重要的意義。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)選擇性治理的組織條件
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力與基層社會(huì)接觸的末梢，在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化方面起著至關(guān)重要的作用。在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，“項(xiàng)目治國(guó)”成為中國(guó)基層治理的一大特色。圍繞項(xiàng)目的“發(fā)包”“抓包”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行為較稅費(fèi)改革前發(fā)生了明顯的變化。
1.主體缺位：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)選擇性治理的社會(huì)基礎(chǔ)
其一，精英流動(dòng)與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)調(diào)適。鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的延伸性與多樣性，使得鄉(xiāng)村社會(huì)每個(gè)個(gè)體都具有不同的社會(huì)資源，其中的精英人才因自身掌控的豐富的人力資源和社會(huì)資源成為鄉(xiāng)村治理的核心力量，鄉(xiāng)村精英的流動(dòng)直接影響到鄉(xiāng)村治理的績(jī)效。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村精英在多種因素的作用下開(kāi)始發(fā)生社會(huì)流動(dòng)。在原有的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)無(wú)法容納日益增長(zhǎng)的精英群體的條件下，大量的鄉(xiāng)村精英開(kāi)始脫離傳統(tǒng)的生活空間涌入城市。農(nóng)村精英群體向城市的流動(dòng)不僅造成鄉(xiāng)村人力資源的匱乏，而且直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)開(kāi)始松動(dòng)，弱化了鄉(xiāng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展能力。HX村老黨員反映，2008之前，由于村莊發(fā)展滯后，村民增收無(wú)門，全村1360多勞動(dòng)力，超過(guò)900人選擇出門打工，勞務(wù)輸出成為村莊經(jīng)濟(jì)收入的主要來(lái)源。精英的流失致使村干部隊(duì)伍人力結(jié)構(gòu)面臨“青黃不接”的尷尬局面。2008年，早年下海經(jīng)商的本村致富能人開(kāi)始擔(dān)任該村支部書記。在他的帶領(lǐng)和號(hào)召下，2009年該村引進(jìn)4家企業(yè)，吸引100多名外出務(wù)工村民回鄉(xiāng)就業(yè)。之后，該村采取“公司+農(nóng)戶”的模式，扶持村民利用閑置房屋養(yǎng)豬，培養(yǎng)了12家養(yǎng)豬大戶。截止2015年，該村外出務(wù)工人員已基本回到了家鄉(xiāng)，參與鄉(xiāng)村建設(shè)。從總體來(lái)看，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整提升了鄉(xiāng)村社會(huì)的容納能力，不僅夯實(shí)了鄉(xiāng)村扶貧工作的人才基礎(chǔ)，而且也為鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了豐富的社會(huì)資源。
其二，村民思想觀念左右鄉(xiāng)村治理績(jī)效。新時(shí)期，隨著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)開(kāi)始由“熟人社會(huì)”轉(zhuǎn)向“半熟人社會(huì)”。半熟人社會(huì)呈現(xiàn)出如下特征：“第一，村莊社會(huì)開(kāi)始呈現(xiàn)多元化，異質(zhì)性增加，村民之間的熟悉程度降低；第二，隨著地方性共識(shí)的衰退，村莊傳統(tǒng)規(guī)范越來(lái)越難以約束村民的行為，村莊內(nèi)生秩序能力下降；第三，村民對(duì)村莊的主體責(zé)任感逐漸喪失，越來(lái)越難以僅靠?jī)?nèi)部力量來(lái)維持基本的生產(chǎn)生活秩序?！保ㄞr(nóng)村社會(huì)由熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變對(duì)HX村村莊秩序的調(diào)整產(chǎn)生了非常大的影響。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觸角逐漸深入這個(gè)偏遠(yuǎn)的小村，村民流動(dòng)量逐漸增大，村莊原有規(guī)范不斷受到外來(lái)文化價(jià)值的沖擊，約束能力逐漸在下降，奠基于村莊傳統(tǒng)文化價(jià)值規(guī)范基礎(chǔ)上的社會(huì)共識(shí)開(kāi)始消退，村民陷入“精神貧困”的境遇當(dāng)中。2008年之前HX村賭博之風(fēng)盛行。村民反映，全村500多戶，人口2700多人，麻將桌就有62張，每天將近300人在麻將中度過(guò)。此外，村莊社會(huì)資本下降以及缺乏鄉(xiāng)規(guī)民約的制約，使得該村部分村民行為隨意性增加，社會(huì)信任水平低下，當(dāng)?shù)睾芏嗉毅y行、信用社將該村列入“黑名單”。為了將村民重新凝聚起來(lái)，新任村領(lǐng)導(dǎo)班子深入開(kāi)展群眾工作，四次召開(kāi)村麻將戶主會(huì)議，全村黨員、組長(zhǎng)和村民代表踴躍發(fā)言，會(huì)議決定通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)來(lái)消除這種劣質(zhì)文化。該村多次召開(kāi)村民事務(wù)理事會(huì)。理事會(huì)從村組干部、黨員和村民代表中產(chǎn)生。理事會(huì)由村民推選產(chǎn)生，能夠及時(shí)把群眾的意愿和困難反饋上來(lái)。
2.制度約束與機(jī)會(huì)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)理性行動(dòng)的制度基礎(chǔ)
一方面，在中國(guó)自上而下的科層體制之下，上級(jí)政府往往會(huì)按照自己的意志來(lái)確定下級(jí)政府部門的工作目標(biāo)，并制定嚴(yán)格的績(jī)效考核指標(biāo)來(lái)檢驗(yàn)下級(jí)政府部門的工作績(jī)效。為了盡快完成上級(jí)政府?dāng)偱傻娜蝿?wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在國(guó)家扶貧政策的執(zhí)行和扶貧對(duì)象的確定方面存在明顯的理性選擇動(dòng)機(jī)。國(guó)內(nèi)部分學(xué)者的研究成果驗(yàn)證了這種假設(shè)?！翱h扶貧辦會(huì)有選擇地將具有項(xiàng)目實(shí)施能力和具備項(xiàng)目資金配套能力的村莊作為首選村莊。另外，各個(gè)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)人還會(huì)將各自部門的利益和個(gè)人的意愿滲入其中。”筆者的調(diào)查研究也佐證了這種觀點(diǎn)。以2015年為例，XS縣對(duì)扶貧村的確立進(jìn)行了量化打分，量化指標(biāo)分別為貧困發(fā)生率占據(jù)12分、群眾積極參與村莊整治及簽名率占據(jù)40分、貧困人戶積極參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展及簽名率占據(jù)40分、重點(diǎn)照顧老區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族和非重點(diǎn)移民村占據(jù)8分。從這些數(shù)據(jù)來(lái)看，群眾參與村莊整治和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的分值占到了80%，而這些村莊恰恰是村莊組織基礎(chǔ)較好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相對(duì)要好的村莊。而我們選擇的HX村在2008年之前在這種考核體制下并不占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，因此很少得到政府部門的援助，只是隨著該村逐漸形成一定的發(fā)展能力之后，該村才陸續(xù)得到政府部門的大力支持。目前該村成為20多個(gè)相關(guān)政府部門的幫扶村。該村2008年前后獲取政府部門扶貧支持的差異說(shuō)明基層政府更傾向于將扶貧資源有選擇地輸入給本身已經(jīng)具有發(fā)展能力的村莊。
另一方面，網(wǎng)絡(luò)媒體的宣傳報(bào)道強(qiáng)化了政府部門的選擇性扶貧的偏好。網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)于精英治理村落的廣泛報(bào)道提升了該村落的形象，契合了基層政府尋求“政績(jī)工程”的行動(dòng)偏好。從中華人民共和國(guó)成立到改革開(kāi)放前夕，中國(guó)社會(huì)的管理模式一直保持著一種權(quán)力相對(duì)集中的政府管理模式，政府成為社會(huì)管理過(guò)程中唯一的主體。政府與媒體之間是管理者與被管理者的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)管理體制的改革使得政府暫時(shí)放松了對(duì)社會(huì)的控制，社會(huì)的公共政治空間初現(xiàn)端倪，政府也積極地調(diào)整治理社會(huì)的理念，逐漸由管治向治理轉(zhuǎn)變，允許媒體和社會(huì)力量對(duì)政府政策以及社會(huì)治理施加一定限度的影響。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，政府與媒體的關(guān)系發(fā)生了微妙的變化。在正式制度框架的約束下，媒體不僅可以監(jiān)督政府權(quán)力的運(yùn)行，而且會(huì)對(duì)政府公共政策的制定與實(shí)施施加影響。2008年之前，HX村還是一個(gè)地處江西西北的名不見(jiàn)經(jīng)傳的小山村，政府扶貧開(kāi)發(fā)資源鮮有觸及。自該村致富能人擔(dān)任村支部書記以后，該村積極引進(jìn)外部資金搞產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，建成了集水電、蠶桑、果蔬、養(yǎng)殖、加工業(yè)于一體的產(chǎn)業(yè)體系。原來(lái)的落后村在幾年時(shí)間內(nèi)一躍成為全縣乃至全省明星村，一時(shí)間媒體云集于此?！缎氯A網(wǎng)》《江西日?qǐng)?bào)》《人民網(wǎng)》《中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)》等媒體競(jìng)相對(duì)該村展開(kāi)詳細(xì)報(bào)道。眾多官媒的報(bào)道塑造了該村脫貧致富的良好形象，加之上文所述政府部門績(jī)效考核的壓力，HX村自然成為政府部門輸入資源的首選。
3.治理精英的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行動(dòng)偏好
其一，聲望與利他：治理精英社會(huì)動(dòng)員能力的關(guān)鍵因素。聲望是指在既有的制度框架內(nèi)，鄉(xiāng)村治理精英因在社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)著較好的位置而更容易獲得周圍群體的認(rèn)可。一方面治理精英可以憑借其較高的聲望影響被他的光環(huán)籠罩著的行動(dòng)者，另一方面處于不利地位的行動(dòng)者可以借助治理精英的聲望贏得更高的聲譽(yù)。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村管理體制的改革釋放了基層社會(huì)的自主性，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的多元化發(fā)展，鄉(xiāng)村治理精英在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，普通群眾對(duì)治理精英的個(gè)體崇拜開(kāi)始浮現(xiàn)，治理精英的社會(huì)動(dòng)員能力因此不斷增強(qiáng)。首先從聲望的影響來(lái)看，HX村因?yàn)楦F困，村民在銀行和農(nóng)村信用社的貸款很多無(wú)法償還，該村也因此被銀行拉入了“黑名單”。新任村支部書記上臺(tái)后轉(zhuǎn)變思想觀念，采用“農(nóng)戶自己湊一點(diǎn)，政策補(bǔ)貼一點(diǎn)，擔(dān)保貸一點(diǎn)”的方法，以自己的資產(chǎn)和信譽(yù)作擔(dān)保成功幫助群眾貸款買了農(nóng)用機(jī)械，之后又幫助村民貸款擴(kuò)建豬舍、購(gòu)買運(yùn)輸車等。新任村支書以自己多年在外經(jīng)商積累的聲譽(yù)幫助群眾解決了創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金問(wèn)題，解決了該村貸款無(wú)門路的難題。其次，從治理精英的社會(huì)動(dòng)員能力來(lái)看，新任村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子上任之前，HX村盜竊橫行，一個(gè)村2700多人10年間就有60多人因?yàn)榇蚣?、斗毆和偷盜被捕入獄。而且，村里大量的青壯年沉浸于賭博、打麻將之中，社會(huì)風(fēng)氣差到了極致。新村支部書記上任后，就多方走訪農(nóng)戶，聽(tīng)取民眾意見(jiàn)和訴求，并通過(guò)引進(jìn)外資、豐富產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升農(nóng)業(yè)發(fā)展品質(zhì)等手段，分批動(dòng)員該村村民在家門口創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。該村2015年資產(chǎn)總額達(dá)到2000多萬(wàn)，村民人均純收入也達(dá)到了10000多元。
其二，資本復(fù)合：治理精英參與扶貧的優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村治理精英擁有其他人所沒(méi)有的“社會(huì)資本”，因此他們?cè)讷@取無(wú)論是體制內(nèi)還是體制外扶貧資源時(shí)都有更大的優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村治理精英的社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：（1）各種圈子構(gòu)成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。中國(guó)人生活于基于血緣、地緣、業(yè)緣等形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，整個(gè)社會(huì)成員都在各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中互動(dòng)、依存。治理精英往往在鄉(xiāng)村社會(huì)占據(jù)著較好的結(jié)構(gòu)位置，有較好的人緣和信譽(yù)，與鄉(xiāng)村外界也保持著較多的社會(huì)聯(lián)系，因此他們調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的能力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于普通群眾。（2）社會(huì)資源支撐的信任和威望。治理精英憑借其具有的豐富社會(huì)資源在鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)中占據(jù)中心位置，在鄉(xiāng)村公共事務(wù)方面更具有話語(yǔ)權(quán)，因此成為普通群眾信賴、依賴的對(duì)象。除此之外，大多數(shù)治理精英往往在外闖蕩過(guò)，本身就有很強(qiáng)的致富能力或者優(yōu)秀的人格等，這使得他們?cè)讷@取扶貧資源時(shí)更容易獲得資源供給方的信任。2008年金融危機(jī)爆發(fā)，HX村大量的外出務(wù)工群眾開(kāi)始返回該村，為解決群眾的生計(jì)問(wèn)題，新任村支書徐某動(dòng)用自己的社會(huì)關(guān)系，引進(jìn)4家企業(yè)進(jìn)駐該村，解決了100多就業(yè)崗位。之后在徐某的努力下，該村籌措資金180多萬(wàn)硬化了村組公路，并投資500多萬(wàn)建造了村口大橋，各項(xiàng)公共設(shè)施建設(shè)逐漸完成。
四、“超越精英主義”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)精準(zhǔn)扶貧理念的轉(zhuǎn)型
如上文所述，在村民主體缺位、政權(quán)系統(tǒng)嚴(yán)格的績(jī)效考核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的扶貧資源等因素共同作用下，鄉(xiāng)村治理精英成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)完成扶貧工作指標(biāo)的“救命稻草”。但是，“治理精英在參與扶貧中明顯存在雙重角色沖突、扶貧活動(dòng)不穩(wěn)定和干部隊(duì)伍連續(xù)性不足等弊端。”新時(shí)期推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要轉(zhuǎn)變治理思路，從過(guò)去過(guò)多的依賴精英治理向廣泛的民主治理轉(zhuǎn)型，使鄉(xiāng)村社會(huì)的扶貧主體多元化。
（一）思維方式革新
其一，注重將外部支持與內(nèi)源發(fā)展結(jié)合。欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作就需要調(diào)整以往過(guò)多依賴政府項(xiàng)目扶貧支持的思維，轉(zhuǎn)而注重外部支持與內(nèi)源發(fā)展的協(xié)調(diào)配合。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要培育和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)的外部支持網(wǎng)絡(luò)。XS縣地處幕阜山與九嶺山山脈之間，環(huán)境封閉，人際關(guān)系簡(jiǎn)單。雖然近些年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得村民與外界接觸的渠道多樣化，但是整體而言這些關(guān)系資源大部分仍聚集于部分治理精英手中，廣大村民的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)依然很匱乏。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的村民經(jīng)?？嘤跊](méi)有外部支持網(wǎng)絡(luò)來(lái)獲取外部有價(jià)值的信息和資金而無(wú)所作為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要積極轉(zhuǎn)變思維方式，變單純的物質(zhì)資源供給為多元化資源供給，為村民與外部支持網(wǎng)絡(luò)（企業(yè)、銀行、社會(huì)組織等）建立聯(lián)系牽線搭橋，增加鄉(xiāng)村社會(huì)的社會(huì)資本存量。其次，在鄉(xiāng)村扶貧的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不僅要做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的工作，還要積極介入幫助村莊建立鄉(xiāng)規(guī)民約和行為規(guī)范，降低村民行動(dòng)的不確定性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)扶貧與文化扶貧的結(jié)合。
其二，扶貧行動(dòng)主體的“利他”觀念培育。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著社會(huì)的深刻變革以及社會(huì)行動(dòng)者交往范圍的擴(kuò)大，人們之間的熟悉程度在下降，人與人交往的不確定性逐漸增加。加之社會(huì)分工以及利益結(jié)構(gòu)劇變的影響，在鄉(xiāng)村扶貧開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，利己成為眾多行動(dòng)者的出發(fā)點(diǎn)。鄉(xiāng)村扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該從以下三個(gè)方面來(lái)培育扶貧行動(dòng)主體的“利他”理念，營(yíng)造互惠互利的發(fā)展氛圍。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要強(qiáng)化政策執(zhí)行者的利他和互惠理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧相關(guān)部門及其工作人員要積極引導(dǎo)和動(dòng)員廣大群眾脫貧致富，并為他們提供力所能及的服務(wù)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要積極培育村民的利他觀念，促使鄉(xiāng)村社會(huì)形成互利合作的環(huán)境。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)當(dāng)在維護(hù)既有的互惠規(guī)范的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)村民建立現(xiàn)代意義上的鄉(xiāng)規(guī)民約，約束和規(guī)范村民行動(dòng)，讓廣大群眾在互幫互助中增加村民的收入，降低農(nóng)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。
（二）制度機(jī)制創(chuàng)新
為了規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在扶貧行動(dòng)中出現(xiàn)的選擇性治理行為，需要從制度設(shè)計(jì)角度出發(fā)，消除選擇性行動(dòng)發(fā)生的制度基礎(chǔ)。
其一，彈性化設(shè)置績(jī)效考核制度。制度彈性是指精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，在保持扶貧政策戰(zhàn)略定位、基本目標(biāo)和原則不變的前提下，在精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核的指標(biāo)量化、考核程序方面因地制宜、因時(shí)制宜，采取多樣化的手段去完成精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)，而不是采取“一刀切”的政策策略。正是由于過(guò)于嚴(yán)格和僵化的績(jī)效考核制度才促使相關(guān)部門傾向于將資源投向治理精英資源豐富、很快能夠見(jiàn)效的村莊，而那些發(fā)展能力差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的村莊自然被忽略了。
其二，扶貧目標(biāo)退出機(jī)制。以貧困村為單位的扶貧政策初衷是為了選取經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的農(nóng)村，加大資源和政策的扶持力度助其早日脫貧致富。但是諸如本文研究中選取的案例，該村已經(jīng)發(fā)展為遠(yuǎn)近聞名的富裕村，但該村依然沒(méi)有摘去“扶貧村”的帽子，原因究竟為何?在基層政權(quán)選擇性治理的行動(dòng)思維左右下，適當(dāng)保留已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的扶貧村對(duì)于完成相關(guān)部門的績(jī)效考核指標(biāo)是有利可圖的。因?yàn)橹匦路龀纸?jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的村落是與政府追求短期效應(yīng)的行動(dòng)不適應(yīng)的。該村村干部反映，每逢年底各個(gè)單位就要考核定點(diǎn)扶貧村落的扶貧績(jī)效，一些部門就到該村慰問(wèn)一下，以此來(lái)應(yīng)付單位的考核。因此，要徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的選擇性治理的行動(dòng)模式，讓政府資源真正落實(shí)到貧困村和貧困人口手中，提升精準(zhǔn)扶貧的水平，就需要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及相關(guān)部門的權(quán)力惰性。
（三）社會(huì)內(nèi)生能力培育
首先，培育多元化的治理精英主體。第一，致富能人的挖掘與培育。政府應(yīng)當(dāng)積極幫助“返鄉(xiāng)精英”建立與其他治理精英、政府部門等的溝通網(wǎng)絡(luò)，以增加他們的統(tǒng)籌資本來(lái)源，并對(duì)他們參與鄉(xiāng)村建設(shè)給予一定的支持，強(qiáng)化他們治理鄉(xiāng)村的能力。此外，HX村扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)啟示我們，政府和社會(huì)組織在參與鄉(xiāng)村扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中，還必須時(shí)刻注意培育和增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理主體的資本運(yùn)作能力。第二，社會(huì)組織的孵化。農(nóng)民的原子化和農(nóng)村社會(huì)組織的匱乏是制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力的兩個(gè)關(guān)鍵要素。政府要向?qū)I(yè)社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，由專業(yè)的社會(huì)組織引導(dǎo)農(nóng)民建立社會(huì)組織，這樣以組織的形式去搞扶貧開(kāi)發(fā)和資本運(yùn)作，不僅有助于將分散的資源進(jìn)行整合，而且有助于降低個(gè)體發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。
其次，保持治理精英隊(duì)伍的穩(wěn)定性。第一，儲(chǔ)備治理精英后備力量。個(gè)案研究中筆者發(fā)現(xiàn)，個(gè)別治理精英的健康程度、流動(dòng)性與鄉(xiāng)村扶貧開(kāi)發(fā)具有極大的相關(guān)性。因此，政府在扶助既有治理精英的同時(shí)，還需要加大力度培育新的治理精英，為村莊的可持續(xù)發(fā)展儲(chǔ)備人才。第二，優(yōu)化治理精英文化素質(zhì)結(jié)構(gòu)。調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)很多的鄉(xiāng)村治理精英文化程度比較低，企業(yè)管理理念和經(jīng)營(yíng)理念滯后，政府和社工機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村治理精英的培訓(xùn)。最后，治理精英行動(dòng)的法治化。在科層制中，政府扶貧項(xiàng)目從政府轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶手中要經(jīng)歷多個(gè)環(huán)節(jié)，在項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中難免出現(xiàn)信息失真，并致使扶貧資源使用中存在“精英俘獲”問(wèn)題。因此，我們要在動(dòng)員精英、賦權(quán)于精英的同時(shí)做好法治建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)治理精英扶貧行動(dòng)的監(jiān)督，從制度上保障扶貧資源分配的公平性。
參考文獻(xiàn)和注釋:略
作者簡(jiǎn)介：朱天義，中共江西省委黨?！肚髮?shí)》編輯部編輯；高莉娟，中共江西省委黨校教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2017年01期
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