——關(guān)于新鄉(xiāng)縣張青村村民代表提案工作法的調(diào)查
農(nóng)村社會治理作為社會治理體系的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)，近年來隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，被擺上了重要位置，屢次被寫入近兩年的一號文件。隨著市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、組織體系、利益格局等發(fā)生了較大變化，農(nóng)村社會治理亦面臨新的形勢和挑戰(zhàn)。新鄉(xiāng)縣張青村的村民代表提案工作法（以村民代表提案為抓手，以及時發(fā)現(xiàn)問題與正確解決問題為目的村民代表提案工作法）在當(dāng)?shù)厝〉昧溯^好的效果，是新形勢下探索村民自治有效實現(xiàn)形式、創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的有益嘗試，有較好的借鑒意義。
一、主要做法
張青村位于我省新鄉(xiāng)市新鄉(xiāng)縣，總?cè)丝?496人，306戶。目前，全村有集體企業(yè)4家，民營企業(yè)18家，村集體資產(chǎn)5000多萬元，年集體收入超220萬元，農(nóng)民人均純收入2萬多元，先后榮獲省級和國家級“文明村”等稱號。
張青村村民代表提案工作法源于上世紀(jì)90年代探索的解決村里社會矛盾糾紛、商量決議村里的重大事務(wù)的群眾議事會，目前已經(jīng)形成了一套較為成熟的村民自治方法。張青村村民代表提案工作法有幾個主要環(huán)節(jié)。一是固定日期。張青村固定每月28號開村民代表會，產(chǎn)生提案；29號開群眾大會，討論通過提案；30號開“村兩委會”，討論提案并形成決議。二是自選代表。參加村民代表大會的代表由村民自主選出，以劃片為主、自由結(jié)合為輔的形式，每10-15戶為一組，一組自主選一個村民代表。三是民主基礎(chǔ)上形成提案。每月月底開村民代表大會之前，村民代表向所代表的農(nóng)戶征求意見，形成提案，并交由黨支部對提案進(jìn)行分類，在調(diào)研基礎(chǔ)上由村黨支部在村民代表大會上提出提案。四是民主協(xié)商決策。提出的提案由村民代表投票表決，同意率達(dá)到80%以上后，形成正式?jīng)Q策；對剩余不同意見者，則在執(zhí)行過程中繼續(xù)協(xié)商，力爭減少糾紛。五是注重執(zhí)行。提案決策后，交由村委會負(fù)責(zé)執(zhí)行，黨支部做后盾，黨員和村代表帶頭執(zhí)行“兩委會”的決策，發(fā)揮黨員先鋒和村代表的先鋒作用。六是強化監(jiān)督。提案在執(zhí)行過程中，由村民代表組成的村監(jiān)委在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下對村委會執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，防止決策在執(zhí)行中走樣變向。
二、基本特征
張青村的村民代表提案工作法在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了較好的效果，暢通了農(nóng)民利益訴求表達(dá)渠道，維護(hù)了農(nóng)村的社會治安穩(wěn)定，實現(xiàn)了自發(fā)性到程序化的轉(zhuǎn)變，克服了原有村級管理的一些弊端，體現(xiàn)了當(dāng)前“四議兩公開”基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。目前已推廣至新鄉(xiāng)市將近1000個行政村。從其實踐過程看，呈現(xiàn)以下幾個基本特征：
（一）民主性。從張青村村民代表提案工作法的主要環(huán)節(jié)看，其中最根本的是提案的民主產(chǎn)生、民主協(xié)商和民主決策，建立了一種從下到上、從上到下的溝通交流協(xié)商解決機制，體現(xiàn)了民主基礎(chǔ)上的集中。正是這種溝通協(xié)調(diào)機制，暢通了農(nóng)民利益訴求，改變了過去等待出了問題再去解決的習(xí)慣性做法，把矛盾化解在村里和萌芽狀態(tài)，維護(hù)了農(nóng)村的社會穩(wěn)定。村民提案工作法在張青村運用以來，村里大戶之間矛盾明顯減少，近些年村里沒有發(fā)生過上訪現(xiàn)象。
（二）組織性。在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上，張青村村兩委的組織作用貫穿其全過程。村民代表搜集的提案要經(jīng)過黨支部，由村黨支部在調(diào)研的基礎(chǔ)上分類并提出，確保了黨在基層的有效領(lǐng)導(dǎo)；提案的執(zhí)行由村委會負(fù)責(zé)，保障了村委會在農(nóng)村的具體管理職能。張青村強有力的基層管理組織，在組織群眾，增強群眾談判地位，發(fā)展集體經(jīng)濟等方面也發(fā)揮了重要作用。正是有強有力的基層管理組織，保證了工作法的順利進(jìn)行。
（三）實效性。張青村村民代表提案工作法，不僅包含提案的民主提出，還包含了后序的解決、執(zhí)行和監(jiān)督一整套完整的制度安排，在民主協(xié)商和村支部領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，明確了村委會的執(zhí)行功能。在執(zhí)行過程中，由村民代表組成的村監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)督，防止走樣、變形。正是如此，村民提出的提案得到了較好的解決，才進(jìn)一步增強了農(nóng)民參與的積極性和動力，村民代表提案工作法才得以進(jìn)入良性循環(huán)。
（四）草根性。張青村村民代表提案工作法程序簡單，非常適合農(nóng)村實際。用村黨支部書記張澤橋的話說，“就是一月一會、提意見，非常簡單，太復(fù)雜農(nóng)民記不住”。隨著農(nóng)村外出務(wù)工人員的增多，普遍民主既不符合實際，又容易產(chǎn)生過度民主下的效率缺失，你一言我一嘴往往什么事情也干不成。由村民自選代表進(jìn)行提案，既解決了個人利益與整體利益的關(guān)系，又防止了過度民主，還充分兼顧到了農(nóng)村外出務(wù)工人員多的實際情況。正是如此，村民代表提案工作法被村民廣泛接受，有了實行的基礎(chǔ)。
（五）規(guī)范性。張青村村民代表提案法雖然簡單，但又很規(guī)范化、程序化，固定日期、固定會議流程、完整的提案提出協(xié)商解決機制等，厘清了村黨支部、村委會、村監(jiān)會的關(guān)系，明確了黨支部管決策、村委會管執(zhí)行、群眾代表即村監(jiān)會管監(jiān)督的職能定位，形成了“當(dāng)家的不管事，管事的不當(dāng)家，不當(dāng)家、不管事的負(fù)責(zé)監(jiān)督”的機制。這種規(guī)范性堵住了村干部“混日子”的想法，推著干部往前走；又防止了個別村干部“一言堂”，習(xí)慣于強迫命令的做法，倒逼村干部轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。
（六）繼承創(chuàng)新性。張青村村民代表提案工作法，是建立在我國農(nóng)村現(xiàn)行的四議兩公開工作法的基礎(chǔ)之上的創(chuàng)新，四議兩公開提出農(nóng)村所有重大事項都必須在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照“四議”、“兩公開”的決策程序?qū)嵤埱啻宓拇迕翊硖岚甘且环N典型的從群眾中來的工作方法，確保了“四議”中第一項黨支部提議的群眾性和正確性，把功夫做在室外，完整體現(xiàn)了“四議兩公開”的從群眾中來到群眾中去的工作路線。
三、啟示與建議
張青村的村民代表提案工作法，從其背景及發(fā)展過程來看，有一定的特殊因素，如能干的村黨支部書記、較好的集體經(jīng)濟基礎(chǔ)等。在新鄉(xiāng)推廣的1000個行政村，也都結(jié)合自身做了一定的改良，有的叫月末干群聯(lián)席會，有的叫黨員代表提案等，都體現(xiàn)了農(nóng)村基層民主管理制度的創(chuàng)新。進(jìn)一步看，以張青村村民代表提案為代表的這一系列做法，之所以效果較好，最為根本的是建立了農(nóng)民利益訴求的表達(dá)和解決渠道，發(fā)揮了村兩委的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，形式即貼合農(nóng)村實際又實現(xiàn)了規(guī)范化和程序化。這對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村的社會治理以及農(nóng)民利益的維護(hù)至關(guān)重要，對于新時期農(nóng)村社會治理有一定啟示意義。
（一）要注重暢通農(nóng)民利益訴求渠道。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸破除，城鄉(xiāng)要素流動加劇，農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，城市資本和能人志士開始流向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，農(nóng)村打破了原有的封閉狀態(tài)，人員結(jié)構(gòu)、利益格局乃至生活生產(chǎn)習(xí)慣等都發(fā)生了變化。農(nóng)民的利益訴求也隨之增多，并呈多元化趨勢。正是在這樣的背景下，近些年，農(nóng)村基層糾紛矛盾加劇，上訪事件頻發(fā)。這些利益訴求，如果有正常的表達(dá)渠道，矛盾則不會輕易滋生成長，反之則有可能成為社會的不穩(wěn)定因素。新時期農(nóng)村的社會治理要把建立農(nóng)民的利益訴求表達(dá)機制作為根基來抓，切實把農(nóng)民的利益需求當(dāng)做一切工作的出發(fā)點和落腳點，早發(fā)現(xiàn)，及時解決，防止小事變大事，最后只為爭一口氣，損壞農(nóng)民利益，影響社會穩(wěn)定。
(二）要強化村兩委的組織保障作用。村支部和村委會作為農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)管理組織，是基層民主管理制度創(chuàng)新、農(nóng)村社會治理的組織者、推動者、實施者，在農(nóng)村社會治理方面有著不可替代的作用。近年來，隨著農(nóng)村的空心化加劇，以及農(nóng)業(yè)稅費改革等因素，村兩委的領(lǐng)導(dǎo)管理職能有所弱化、虛化，甚至有些地區(qū)的村委會不能正常運轉(zhuǎn)，無錢辦事、無法辦事；再加上村干部素質(zhì)參差不齊，年齡老化、知識老化，無能力辦事，農(nóng)村社會治理缺乏主體支撐。新時期，隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，市場化程度不斷提升，農(nóng)民作為獨立的市場主體，對村組織的依賴將會有所減弱。面臨新形勢，強化村兩委的組織保障作用，要通過轉(zhuǎn)變基層組織職能實現(xiàn)，一方面改變過去消極或粗暴的管理方式，一方面要發(fā)揮基層組織在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展上的優(yōu)勢作用，強化物質(zhì)保障。
（三）既要貼合農(nóng)村實際又要規(guī)范化、制度化。農(nóng)村具有偶發(fā)性、不規(guī)則性、綜合龐雜性、細(xì)小瑣碎性、相對封閉性等特有屬性，產(chǎn)生并建立在這種特性基礎(chǔ)之上的農(nóng)村村民自治，很難用一種模式簡而概之，需要探索村民自治的多種有效實現(xiàn)形式。一些地區(qū)在農(nóng)村民主管理制度上，傾向于自上而下提出一整套程序復(fù)雜的管理制度，這些管理制度經(jīng)過層層解讀，越解讀越繁瑣，有的甚至上百條，基層干部難以操作，群眾積極性不高，實際效果不理想。農(nóng)村基層民主管理制度的創(chuàng)新，既要重視這種自下而上、貼合農(nóng)村實際的探索，又要充分體現(xiàn)規(guī)范化、程序化、制度化，增強村干部和農(nóng)民的制度意識、法制意識，使農(nóng)村管理逐漸走向法制化、現(xiàn)代化軌道。
（四）要注重執(zhí)行與監(jiān)督。一直以來，由于農(nóng)村特有的屬性，農(nóng)村政策存在“政策好、執(zhí)行難”的問題，好的政策、制度安排往往在執(zhí)行中走形、變樣，有的甚至變成了空頭支票，比如中央的扶貧、惠農(nóng)政策等等，很多地區(qū)執(zhí)行中逐漸背離了政策的初衷。四議兩公開是現(xiàn)行農(nóng)村管理的一項基本工作制度，體現(xiàn)了黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)和群眾工作路線等，但很多地區(qū)疏于執(zhí)行和監(jiān)督，這也是新時期農(nóng)村社會治理眾多問題的重要原因之一。各地在農(nóng)村社會治理上的探索、創(chuàng)新或復(fù)制推廣，亦要特別重視執(zhí)行與監(jiān)督，不然以會議落實會議、以文件落實文件，把制度掛在墻上，這樣的探索和創(chuàng)新沒有任何意義，也沒有生命力。
（作者單位：河南省政府發(fā)展研究中心）
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