摘要：近年來我國(guó)農(nóng)民收入增速逐步下臺(tái)階,大規(guī)模農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮并未出現(xiàn),但區(qū)域性、行業(yè)性、群體性減收問題凸顯,收入增速"跑過"經(jīng)濟(jì)增速的態(tài)勢(shì)開始逆轉(zhuǎn),正在跌入改革開放以來第四波中低增長(zhǎng)期。農(nóng)民增收面臨價(jià)格支持政策改革節(jié)奏快慢、社保繳費(fèi)比例調(diào)減幅度大小、財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)多少、農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程急緩、環(huán)保政策執(zhí)行松緊等五大"兩難"矛盾,存在糧食去庫(kù)存預(yù)期不明、玉米面積調(diào)減行政色彩較濃和制造業(yè)去產(chǎn)能過急過猛三大政策風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。建議按照長(zhǎng)短結(jié)合、開源增收、節(jié)本減負(fù)的原則,探尋政策挖潛、深化改革、強(qiáng)化創(chuàng)新、彌補(bǔ)短板、精準(zhǔn)扶貧"五路增收"新路徑,聯(lián)動(dòng)推進(jìn)玉米有序去庫(kù)存和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整,加快突破農(nóng)村土地制度改革"最后一公里",積極構(gòu)筑"托底保障網(wǎng)",深掘適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)、土地制度改革、郊縣經(jīng)濟(jì)和特色鎮(zhèn)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合等"六大增收點(diǎn)",實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。
農(nóng)民增收問題, 根本上是民生問題和社會(huì)穩(wěn)定問題。能否保持農(nóng)民增收好勢(shì)頭, 確保貧困群體在小康路上不掉隊(duì), 事關(guān)全面建成小康社會(huì)和中央脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。近年來, 伴隨宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速, 我國(guó)農(nóng)民收入增速持續(xù)下臺(tái)階, 農(nóng)民穩(wěn)定增收和農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)挑戰(zhàn)增多、難度加大。新常態(tài)下, 農(nóng)民收入增速是否會(huì)“斷崖式”下滑?去產(chǎn)能是否會(huì)帶來農(nóng)民工大面積失業(yè)減收?是否出現(xiàn)農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)潮?玉米價(jià)格改革是否沖擊農(nóng)民增收?為此, 國(guó)家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所成立專題調(diào)研組, 于2016年10月赴東部、中部和東北代表性地區(qū)的江蘇、安徽、吉林三省六縣 (市、區(qū)) 調(diào)研, 就上述問題與省市縣相關(guān)部門、鄉(xiāng)村干部、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、企業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)民工代表進(jìn)行座談, 問卷調(diào)查了120位不同地區(qū)農(nóng)民工, 結(jié)合調(diào)研和相關(guān)材料撰寫形成本報(bào)告。
一、收入走勢(shì):農(nóng)民收入減速不失速, 結(jié)構(gòu)性矛盾大于總量矛盾, 未來增速徘徊可能性大
(一) 農(nóng)民收入增速不斷下臺(tái)階, 與GDP增速差口逐步縮小并呈逆轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)
1、農(nóng)民收入增速階梯式下降, 高增長(zhǎng)“黃金期”終結(jié)。
新世紀(jì)以來, 在國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策支持下, 農(nóng)民收入走出增長(zhǎng)徘徊期, 經(jīng)歷了一個(gè)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、增長(zhǎng)速度高的增收“黃金期”。但從2012年以來, 農(nóng)民收入實(shí)際增速出現(xiàn)“拐點(diǎn)式”變化, 從兩位數(shù)降至個(gè)位數(shù), 并連續(xù)跌破“9”、“8”兩個(gè)臺(tái)階, 到2015年農(nóng)民收入增速已降至7.5%。2016年, 農(nóng)村居民人均可支配收入同比實(shí)際增速進(jìn)一步降至6.2%, 增速下行態(tài)勢(shì)仍在延續(xù) (圖1) 。
圖1 2001—2016年我國(guó)農(nóng)民人均收入實(shí)際增速
注:2001—2012年農(nóng)民人均收入為農(nóng)村居民人均純收入, 2013—2016年農(nóng)民人均收入為農(nóng)村居民人均可支配收入。資料來源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站
從調(diào)研看, 不論是發(fā)達(dá)地區(qū)的蘇州市, 中部地區(qū)的安徽省, 還是糧食主產(chǎn)區(qū)的吉林省, 農(nóng)民收入增速均呈現(xiàn)全面回落、連下臺(tái)階的態(tài)勢(shì)?！皟墒∫皇小鞭r(nóng)民收入增速均從“十二五”初期的15%以上降至“十二五”后期的10%以下 (圖2) , 農(nóng)民工問卷調(diào)查顯示, 選擇2016年比2015年工作“更難找“的農(nóng)民工數(shù)量近乎是“更容易找”的2倍。吉林省農(nóng)民人均純收入增速更是從2011年的20.4%接連跌破15%和10%兩大關(guān)口, 直降至2015年的5.1%, 年均降幅3.8個(gè)百分點(diǎn)。
2、農(nóng)民收入增速與GDP增速變化同步性增強(qiáng), 收入增速“跑過”經(jīng)濟(jì)增速的態(tài)勢(shì)開始逆轉(zhuǎn)。
改革開放以來, 農(nóng)民收入增速與GDP增速關(guān)聯(lián)性有所增強(qiáng)。1978—2000年農(nóng)民收入增速與GDP增速的相關(guān)系數(shù)為0.0601;2000年以來, 隨著工資性收入逐步成為農(nóng)民增收的主引擎, 兩者相關(guān)系數(shù)提升至0.0832, 農(nóng)民增收與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系越來越密切。國(guó)際金融危機(jī)以來, 隨著中央加大對(duì)“三農(nóng)”的支持力度, 國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速與農(nóng)民收入增速呈現(xiàn)“非對(duì)稱性”變化, 2010年后再次出現(xiàn)改革開放初期農(nóng)民收入增速連續(xù)五年高于經(jīng)濟(jì)增速的“利好期”, 城鄉(xiāng)居民收入差距不斷縮小, 這是城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)能與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持同步的基礎(chǔ)。但是, 在持續(xù)多年增速快速下臺(tái)階后, 農(nóng)民收入增速與GDP增速差口逐步縮小并開始出現(xiàn)逆轉(zhuǎn), 差口由2012年最高的3.0縮小至2015年的0.6, 到2016年反轉(zhuǎn)為農(nóng)民收入增速低于GDP增速0.5個(gè)百分點(diǎn) (圖3) 。
圖2 2011—2015年“兩省一市”農(nóng)民人均純收入增速變化
資料來源:根據(jù)調(diào)研資料整理計(jì)算
圖3 1979—2016年GDP增速與農(nóng)民人均純收入實(shí)際增速
資料來源:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要》
(二) 經(jīng)營(yíng)凈收入與工資性收入“雙引擎”同步趨緩, 區(qū)域性、群體性、行業(yè)性減收問題凸顯
1、經(jīng)營(yíng)凈收入與工資性收入增速“雙降”, 經(jīng)營(yíng)性收入“壓倉(cāng)石”作用弱化。
經(jīng)營(yíng)凈收入和工資性收入是農(nóng)民增收的兩大主引擎, 兩者增速趨緩是近年農(nóng)民收入增速下降的主要原因。工資性收入增速?gòu)?011年的15.2%曲折式下降至2015年的9.4%, 家庭經(jīng)營(yíng)性收入從2013年的8.3%下滑至2015年的4.9% (圖4) 。從歷史上看, 當(dāng)前經(jīng)營(yíng)性收入與工資性收入增速“雙降”與1998年亞洲金融危機(jī)“雙降”情形相似, 不同的是1998年危機(jī)后盡管出現(xiàn)農(nóng)民工大量失業(yè)返鄉(xiāng), 工資性收入受到影響, 但仍然能夠通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入得到彌補(bǔ);而這一次國(guó)際金融危機(jī)特別是2012年后, 增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的操作空間越來越小, 部分農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過剩, 糧棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)遭遇“天花板”壓頂, 工資性收入下降難以通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入來彌補(bǔ), 增收形勢(shì)更加困難。
圖4 2001—2015年農(nóng)民工資性純收入與家庭經(jīng)營(yíng)純收入增速
注:2013—2015年農(nóng)民工資性純收入、家庭經(jīng)營(yíng)純收入分別用可支配工資性收入、可支配經(jīng)營(yíng)凈收入替代。資料來源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站
2、大規(guī)模農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)潮并未出現(xiàn), 去產(chǎn)能對(duì)農(nóng)民工就業(yè)總體沖擊有限、部分行業(yè)明顯。據(jù)江蘇、安徽和吉林省有關(guān)政府部門、企業(yè)和農(nóng)民工反映, 雖然有少數(shù)農(nóng)民工因城市就業(yè)難度加大而返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)或待業(yè), 但并未出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)潮。問卷調(diào)查表明, 截至2016年10月, 受訪農(nóng)民工95%仍然愿意留在城鎮(zhèn)就業(yè)。此外, 從東部、中部和東北的代表性地區(qū)調(diào)查看, 去產(chǎn)能任務(wù)重行業(yè)涉及國(guó)企職工多、農(nóng)民工少, 總體上對(duì)國(guó)企職工影響大于農(nóng)民工。但部分去產(chǎn)能行業(yè)也涉及農(nóng)民工, 特別是鋼鐵、煤炭等去產(chǎn)能集中行業(yè)和建筑業(yè)農(nóng)民工減收問題嚴(yán)重。在去產(chǎn)能過程中, 部分地區(qū)用工需求下降明顯, 一些轉(zhuǎn)換工作困難的農(nóng)民工收入下降。近三年, 安徽省金寨縣淘汰關(guān)閉落后過剩產(chǎn)能企業(yè)110多家, 減少就業(yè)崗位3500個(gè), 農(nóng)民為此減收1.5億元。調(diào)查還發(fā)現(xiàn), 吉林省往年建筑工地每天工資150元, 而且還有選擇工作的機(jī)會(huì), 2016年每天120元的工作也很難獲得。
3、玉米主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民減收幅度大, 缺技能、高齡等農(nóng)民工群體增收艱難。
從區(qū)域?qū)用婵? 玉米主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民減收形勢(shì)嚴(yán)峻, 在玉米高庫(kù)存和財(cái)政重負(fù)雙重壓力下, 2015年國(guó)家下調(diào)玉米臨儲(chǔ)價(jià)格, 2016年啟動(dòng)玉米價(jià)格改革, 導(dǎo)致玉米價(jià)格大幅下降, 致使農(nóng)民種糧收入大幅下降。2016年吉林省玉米價(jià)格預(yù)計(jì)每斤在0.65—0.75元之間, 比上年臨儲(chǔ)價(jià)每斤低0.25—0.35元, 即便加上玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼, 全省農(nóng)民人均凈減收也將達(dá)371.75—826.89元。此外, 東北玉米主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民務(wù)工也出現(xiàn)絕對(duì)減收, 2016年吉林省掛鋤后農(nóng)民務(wù)工機(jī)會(huì)明顯減少, 近30%的勞動(dòng)力因找不到工作閑置, 而且務(wù)工報(bào)酬同比下降20%左右。
從群體層面看, 年齡偏大的農(nóng)民工、生態(tài)移民、高齡農(nóng)民等特殊群體減收壓力更多。如吉林省近年要關(guān)閉近1萬個(gè)小煤窯, 涉及幾十萬農(nóng)民工, 這些農(nóng)民工年齡大多在50歲以上, 長(zhǎng)期從事煤窯工作, 技能單一, 培訓(xùn)再謀他業(yè)的可能性較小, 生計(jì)比較困難。安徽省金寨縣因保護(hù)水源地禁止網(wǎng)箱養(yǎng)殖, 全縣耕地少且貧瘠, 歷史上庫(kù)區(qū)移民失漁轉(zhuǎn)產(chǎn)難度很大。同時(shí), 農(nóng)村高齡農(nóng)民“打工無門、種地?zé)o力、增收無望”。
(三) 農(nóng)民收入正在進(jìn)入改革開放以來第四波中低增長(zhǎng)期
從歷史看, 我國(guó)農(nóng)民收入增速經(jīng)歷了“兩波高增長(zhǎng)”、“兩波低增長(zhǎng)”、“兩波中高增長(zhǎng)”和“三波中低增長(zhǎng)”階段。按照增速10%以上、7.5%—9.9%、5.0%—7.4%和4.9%以下分別為高增長(zhǎng)、中高增長(zhǎng)、中低增長(zhǎng)和低增長(zhǎng)的劃分標(biāo)準(zhǔn), 改革開放以來農(nóng)民收入增速大致可劃分為以下階段。1978—1984年和2010—2012年為農(nóng)民收入高增長(zhǎng)階段, 年均增速分別為16.5%和11%;1989—1993年和1997—2003年為農(nóng)民收入低增長(zhǎng)階段, 年均增速分別為2.2% (1989年甚至為負(fù)增長(zhǎng)1.6%) 和4.0%;2007—2009年和2013—2015年為農(nóng)民收入中高增長(zhǎng)階段, 年均增速均為8.7%;1985—1988年、1994—1996年、2004—2006年為農(nóng)民收入中低增長(zhǎng)階段, 年均增速分別為5.6%、6.4%和6.8% (圖5) 。2016年以后, 農(nóng)民收入增速將進(jìn)入改革開放以來的第四波中低增長(zhǎng)階段。
圖5 1979—2016年農(nóng)民收入中低增長(zhǎng)階段示意圖
資料來源:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要》
從趨勢(shì)看, 農(nóng)民收入正在從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中低速增長(zhǎng)。有利條件是, 隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí), GDP增長(zhǎng)的就業(yè)帶動(dòng)系數(shù)增加, 吸納就業(yè)能力增強(qiáng), 有利于穩(wěn)定就業(yè)增收。按照“十三五”規(guī)劃目標(biāo), 2016—2020年若GDP保持6.5%—7%的增速, 城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)年均新增1000萬人左右。同時(shí), 勞動(dòng)力供求關(guān)系正在接近劉易斯第二轉(zhuǎn)折點(diǎn), 人口紅利消退將帶動(dòng)工資性收入持續(xù)上升。隨著農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn), 農(nóng)民財(cái)產(chǎn)凈收入和經(jīng)營(yíng)凈收入有望增加。
同時(shí)也要看到, 全球經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)難以復(fù)蘇, 國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長(zhǎng), 實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不振, 農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)乏力。據(jù)世界銀行預(yù)測(cè), 2016—2017年全球經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)或?qū)⒌陀?%。全球農(nóng)產(chǎn)品仍處于低價(jià)周期, 國(guó)際價(jià)格“天花板”壓力不減, 糧棉庫(kù)存釋放尚需時(shí)日, 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上行困難, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本剛性上漲, 務(wù)農(nóng)增收空間收窄。經(jīng)濟(jì)減速導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政增收放緩, 政府對(duì)農(nóng)民的支持保護(hù)水平難以大幅提高, 農(nóng)民財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)受限。農(nóng)村關(guān)鍵領(lǐng)域的改革進(jìn)入攻堅(jiān)克難期, 制度性障礙有待破除, 財(cái)產(chǎn)性收入短期還難以成為增收重要來源。
綜合研判, 當(dāng)前和未來一個(gè)時(shí)期, 我國(guó)農(nóng)民“增收有壓力、減收有支撐”, 增速可能進(jìn)一步下滑后, 在中低水平上企穩(wěn)徘徊, 呈現(xiàn)L型走勢(shì)。
二、矛盾與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn):政策選擇兩難矛盾增多, 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)
(一) 促進(jìn)農(nóng)民增收存在“兩難”矛盾
1、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策改革過急容易導(dǎo)致價(jià)格下行過快, 過緩不利于消除市場(chǎng)扭曲和緩解財(cái)政壓力。以市場(chǎng)化為取向的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策改革, 有利于克服“政策市”弊端, 緩解國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛困境。如果農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策改革步伐過快、方式不當(dāng), 容易引發(fā)國(guó)內(nèi)糧價(jià)快速下跌, 導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入增速大幅下滑, 農(nóng)民合作社、種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體普遍虧損。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 玉米臨儲(chǔ)政策取消后, 吉林省部分地區(qū)玉米價(jià)格一路下降接近十年前的0.50元/斤。如果農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策改革過緩, 雖然短期內(nèi)保障了農(nóng)民收入穩(wěn)定, 但未來原有政策扭曲市場(chǎng)的不利影響將會(huì)更大, 財(cái)政也將不堪重負(fù)。安徽省金寨縣商糧局測(cè)算, 糧食多存儲(chǔ)一年陳化降值0.1元/斤, 保管和利息多支出0.114元/斤, 合計(jì)高達(dá)0.214元/斤。長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)糧食局測(cè)算, 2013年的庫(kù)存糧食到2016年時(shí)累計(jì)成本高達(dá)3000元/噸, 已是當(dāng)前市場(chǎng)糧價(jià)的2倍。
2、社保繳費(fèi)比例調(diào)減幅度過小難以根本降低企業(yè)成本, 過大不利于農(nóng)民工長(zhǎng)期增收。
國(guó)家大幅降低企業(yè)社保繳費(fèi)比例, 企業(yè)用工成本將降低, 有利于增強(qiáng)企業(yè)盈利能力, 但是農(nóng)民工長(zhǎng)期收入增長(zhǎng)將會(huì)減速, 城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障差距也難以縮小。相反, 如果國(guó)家降低社保繳費(fèi)比例過小, 盡管有利于農(nóng)民務(wù)工長(zhǎng)期收入保持平穩(wěn)增長(zhǎng), 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障并軌, 但對(duì)企業(yè)降成本效果有限, “如同毛毛雨、不解渴”, 農(nóng)民工就業(yè)吸納較多的中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益也難以根本改善, 不利于農(nóng)民工長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)。安徽省肥西縣一家制衣企業(yè)老板反映, 農(nóng)民工雇工成本占總成本的40%, 目前僅能保本微利, 如果為全部職工購(gòu)買五險(xiǎn), 企業(yè)每年額外負(fù)擔(dān)社保支出100萬元左右, 將毫無利潤(rùn)可言。蘇州市太倉(cāng)市一家磁力驅(qū)動(dòng)泵生產(chǎn)企業(yè)老總也說, 當(dāng)前企業(yè)負(fù)擔(dān)的五險(xiǎn)支出占用工總成本的30%—35%, 國(guó)家降低企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率1個(gè)百分點(diǎn)作用微乎其微。
3、財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)過快加大財(cái)政負(fù)擔(dān), 過慢弱化農(nóng)民增收托底保障功能。
國(guó)家繼續(xù)加大惠農(nóng)補(bǔ)貼力度, 提高農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn), 有利于增加財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入, 但會(huì)加大財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。即便像蘇州市太倉(cāng)市這樣的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣, 也感受到了社保支出壓力。目前太倉(cāng)市已實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌, 2016年太倉(cāng)市居民社會(huì)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)僅提高了6.5%, 與前些年10%左右的增速相比下降明顯。相反, 如果國(guó)家對(duì)農(nóng)民的財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入支出增速放緩, 雖然有助于減輕財(cái)政支出壓力, 但不利于農(nóng)民增收。
4、農(nóng)村土地制度改革過猛沖擊耕地保護(hù)和土地財(cái)政, 過慢不利于盤活集體資產(chǎn)和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)村土地制度改革是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要突破口, 其中農(nóng)村宅基地制度改革是關(guān)鍵。但如果無序過快放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍, 容易誘發(fā)大量城鎮(zhèn)居民和城市資本涌入農(nóng)村購(gòu)地置房, 侵占耕地, 還會(huì)壓低國(guó)有土地出讓價(jià)格, 沖擊地方土地財(cái)政。相反, 如果農(nóng)村宅基地制度改革推進(jìn)過慢, 嚴(yán)格控制流轉(zhuǎn)范圍, 甚至搞偽試點(diǎn)、只試不推, 就會(huì)貽誤改革重要時(shí)機(jī), 雖能穩(wěn)定地方土地財(cái)政收入, 但卻嚴(yán)重抑制了農(nóng)民資產(chǎn)增收潛力。安徽和吉林多地農(nóng)民反映, 當(dāng)前農(nóng)村宅基地和房屋僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn), 導(dǎo)致很少有人買, 不可能賣出合理價(jià)錢。
5、環(huán)保政策執(zhí)行過死不利于貧困農(nóng)戶脫貧致富, 過松會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境。
在全國(guó)農(nóng)村地區(qū)無差別地嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)保政策, 有利于保護(hù)“青山綠水”。但是, 許多農(nóng)村貧困地區(qū)擁有豐富的農(nóng)業(yè)和生態(tài)資源, 由于環(huán)保政策執(zhí)行過死, 導(dǎo)致“綠水青山不能變成金山銀山, 農(nóng)民只能看山看水”, 無法轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的收入, 將增加脫貧攻堅(jiān)難度。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 安徽省金寨縣由于商品林禁伐過度, 農(nóng)民的林權(quán)證很難用于抵押貸款。相反, 如果生態(tài)環(huán)保政策執(zhí)行過松, 雖然有利于農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用, 但是農(nóng)業(yè)面源污染、生態(tài)環(huán)境破壞將會(huì)進(jìn)一步惡化, “青山綠水變成死山臭水”。
(二) 促進(jìn)農(nóng)民增收面臨政策風(fēng)險(xiǎn)
1、糧食去庫(kù)存路徑不明, 市場(chǎng)主體預(yù)期模糊, 增加糧價(jià)下行和賣糧難風(fēng)險(xiǎn)。
目前我國(guó)糧食庫(kù)存高達(dá)幾億噸, 加快去庫(kù)存、緩解財(cái)政壓力是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。但是, 我國(guó)糧食收儲(chǔ)價(jià)長(zhǎng)期高于正常市場(chǎng)價(jià), 提高出庫(kù)糧食成交率只能隨行就市或定向低價(jià)銷售, 有些部門擔(dān)心產(chǎn)生巨額差價(jià)損失, 有些部門擔(dān)心去庫(kù)存會(huì)打壓糧價(jià), 導(dǎo)致明確清晰的去庫(kù)存方案遲遲未出臺(tái)并向社會(huì)公布。去庫(kù)存節(jié)奏不清、預(yù)期不明, “糧食庫(kù)存堰塞湖”隨時(shí)可能決堤, 市場(chǎng)流通和加工企業(yè)持幣觀望不愿收糧, 政策性收儲(chǔ)退出, “政府指望市場(chǎng), 市場(chǎng)觀望政府”, 導(dǎo)致需求萎縮, 加劇糧價(jià)低迷, 新糧集中上市后一些主產(chǎn)區(qū)極可能會(huì)出現(xiàn)賣糧難, 加劇了糧食變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn), 打擊農(nóng)民種糧積極性。
2、調(diào)減玉米面積配套措施不足, 行政干預(yù)色彩較重, 容易造成“生產(chǎn)一哄而上、價(jià)格一哄而下”。當(dāng)前調(diào)減玉米種植面積有助于解決階段性供過于求問題, 但替代作物的種植制度、專用機(jī)具、銷售渠道等配套措施短期難以到位, 許多農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)十分迷茫。采取政府號(hào)召、規(guī)劃指導(dǎo)等方式引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu), 特別是國(guó)家以規(guī)劃形式明確各地區(qū)改種品種和具體面積, 容易出現(xiàn)層層下指標(biāo), 因信息不對(duì)稱可能造成結(jié)構(gòu)性過剩問題, 引發(fā)個(gè)別農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“過山車式”大幅波動(dòng), 替代作物的經(jīng)濟(jì)效益也難以保障。吉林不少農(nóng)民反映政府推動(dòng)的種植調(diào)整通常會(huì)一哄而上, 種啥賠啥, 到頭來農(nóng)民還有可能找政府要說法。
3、去產(chǎn)能過急過猛, 配套保障跟進(jìn)不及時(shí), 加大部分地區(qū)、部分行業(yè)農(nóng)民工失業(yè)和減收風(fēng)險(xiǎn)。去產(chǎn)能 (包括淘汰落后產(chǎn)能) 是解決產(chǎn)品供過于求、優(yōu)化資源配置的重要手段, 但部分地區(qū)通過一刀切、下指標(biāo)、趕進(jìn)度等行政辦法去產(chǎn)能, 容易出現(xiàn)去民企產(chǎn)能不去國(guó)企產(chǎn)能, 造成短期內(nèi)農(nóng)民工集中的企業(yè)關(guān)停過多。如果下崗分流、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、社會(huì)保障等配套性保障措施沒有及時(shí)跟進(jìn), 素質(zhì)不高、技能有限的農(nóng)民工將面臨巨大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn), 考慮到國(guó)企職工與農(nóng)民工福利待遇差距巨大, 農(nóng)民工不可避免成為最大犧牲品。2015年、2016年, 蘇州市吳江區(qū)分別關(guān)停低效產(chǎn)能企業(yè)54家和52家, 需安置員工分別達(dá)2704人和1157人, 大部分為外地農(nóng)民工。
如果不能成功化解上述矛盾點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn), “十三五”期間農(nóng)民增收過慢, 勢(shì)必會(huì)妨礙國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 影響中央脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略任務(wù)的完成, 不利于城市和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定, 影響我國(guó)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。
三、潛在增長(zhǎng)點(diǎn):傳統(tǒng)領(lǐng)域仍有提升空間, 新增長(zhǎng)點(diǎn)孕育興起
(一) 大中城市郊區(qū)和特色小鎮(zhèn)發(fā)展孕育收入新增長(zhǎng)點(diǎn)
大中城市郊區(qū)是城市經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)效應(yīng)明顯、農(nóng)民工就業(yè)集中區(qū)域。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 蘇州市太倉(cāng)市、合肥市肥西縣、長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)等大中城市郊區(qū)即使在新常態(tài)下依然充滿經(jīng)濟(jì)活力, 但都面臨土地指標(biāo)緊缺、項(xiàng)目落地難的瓶頸制約。特色小鎮(zhèn)在商貿(mào)物流、配套加工、生態(tài)環(huán)境、人文歷史等方面具有獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì), 壯大特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)有利于增強(qiáng)城鎮(zhèn)集聚人口能力, 減輕人口對(duì)耕地的壓力, 提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率, 間接增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入, 同時(shí)增加特色小鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì), 增加農(nóng)民工資性收入等。目前, 大中城市郊區(qū)缺土地指標(biāo)、特色小鎮(zhèn)缺公共資源, 束縛了新常態(tài)下大中城市郊區(qū)和特色小鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能, 抑制了農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)和農(nóng)民增收。
(二) 農(nóng)村土地制度改革孕育財(cái)產(chǎn)性收入新增長(zhǎng)點(diǎn)
伴隨城鎮(zhèn)化推進(jìn)和人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移, 農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能開始弱化, 資產(chǎn)功能逐步增強(qiáng), 通過市場(chǎng)化改革手段推動(dòng)土地由資源變資產(chǎn)、由資產(chǎn)變資本, 可以有效增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。通過測(cè)算, 如果全國(guó)30%的農(nóng)村空置閑置和低效用地能通過“地票”方式盤活, 就能產(chǎn)生3.6萬億元的農(nóng)民地票收益, 農(nóng)民人均可一次性增收5000多元;如果50%的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能夠順利入市, 就能帶來1.4萬億元收益, 農(nóng)民人均可一次性增收2000多元。如果農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)面積每年新增2000—3000萬畝, 按照每畝租金500元計(jì)算, 每年能帶來100—150億元租金收入 (表1) 。
賦予農(nóng)民土地改革紅利, 需要以土地制度改革破題為前提。目前我國(guó)農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用主體和交易存在諸多限制, 農(nóng)民缺乏完整的收益權(quán)和處分權(quán), 造成農(nóng)村建設(shè)用地大量空置閑置和隱性流轉(zhuǎn), 影響農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。按照國(guó)土資源部數(shù)據(jù), 目前我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)空置和閑置用地面積達(dá)3000萬畝左右, 相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4, 低效用地達(dá)9000萬畝以上, 相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3/4。現(xiàn)行土地制度改革試點(diǎn)僅允許探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地, 在農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移、農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房已成趨勢(shì)的背景下, 這種試點(diǎn)實(shí)質(zhì)意義不會(huì)很大, 限制使用對(duì)象, 使農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利難以資本化。如果能有效突破土地制度改革“最后一公里”, 將極大釋放農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)潛力。
(三) 適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展孕育農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入新增長(zhǎng)點(diǎn)
收入增長(zhǎng)從根本上取決于生產(chǎn)效率的提升, 發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)是, 在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化過程中, 農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距會(huì)逐步縮小, 第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員收入也會(huì)超過或達(dá)到全社會(huì)平均水平。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率約為世界平均值的47%、高收入國(guó)家平均值的2%、美國(guó)的1%, 農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率差距很大, 這是導(dǎo)致農(nóng)民收入偏低和城鄉(xiāng)收入差距難以根本縮小的重要原因。但這也意味著, 通過提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率使農(nóng)業(yè)收入達(dá)到全社會(huì)平均水平, 農(nóng)民收入還有很大的提升空間。
我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率長(zhǎng)期難以提高, 很大程度上在于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模過小、規(guī)模不經(jīng)濟(jì), 出路在農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率, 有利于推動(dòng)農(nóng)民增收實(shí)現(xiàn)從“增量提價(jià)增收”向“效率質(zhì)量增收”轉(zhuǎn)變。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展課題組 (2016) 調(diào)查, 我國(guó)糧食種植最適規(guī)模為每戶100—200畝。目前全國(guó)有2.6億農(nóng)戶, 經(jīng)營(yíng)規(guī)模在30畝以下的占到96%, 加快調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu), 擴(kuò)大高附加值農(nóng)產(chǎn)品種植規(guī)模, 提高適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶比例, 實(shí)現(xiàn)最佳規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益, 農(nóng)民增收空間還很大。
(四) 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)盤活孕育財(cái)產(chǎn)性收入新增長(zhǎng)點(diǎn)
改革開放以來我國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)主要依靠家庭, 許多村集體很少甚至沒有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn), 有些經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)豐富的村因分配不當(dāng)而出現(xiàn)富村不富民現(xiàn)象, 集體在農(nóng)民增收中的作用發(fā)揮不充分。做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì), 兌現(xiàn)集體資產(chǎn)收益權(quán), 讓農(nóng)民分享集體資產(chǎn)增值收益實(shí)現(xiàn)增收的空間很大。從部分發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)看, 通過深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 大力發(fā)展新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì), 使資源變資產(chǎn), 資金變股金, 農(nóng)民變股東, 集體資產(chǎn)分配收益已經(jīng)成為農(nóng)民收入的重要組成部分。例如, 2015年蘇州人均財(cái)產(chǎn)性收入達(dá)到2712元, 對(duì)可支配收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到10.6%。
從一些集體經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的最新探索看, 通過資產(chǎn)折股量化、盤活土地資產(chǎn)等方式發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 也能為農(nóng)民提供可持續(xù)的增收渠道。例如, 安徽省金寨縣作為國(guó)家貧困縣, 探索出“光伏扶貧”模式, 在218個(gè)村每村籌資建設(shè)一座裝機(jī)60千瓦的村集體光伏電站, 年收入6.5萬元, 改變貧困村多年無村集體經(jīng)濟(jì)收入的窘?jīng)r, 農(nóng)民也從項(xiàng)目中獲得了更多收益。據(jù)統(tǒng)計(jì), 目前全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)賬面資產(chǎn)總額達(dá)到2.4萬億元, 按58萬行政村測(cè)算, 每個(gè)村平均規(guī)模達(dá)到400多萬元。如果能創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式, 對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行有效運(yùn)營(yíng)和盤活, 使大量“沉睡的死資產(chǎn)”變成農(nóng)民增收的“金飯碗”, 形成家庭性增收與集體性增收“雙支撐”, 農(nóng)民增收的基礎(chǔ)將更加穩(wěn)固, 防范減收風(fēng)險(xiǎn)的支撐也會(huì)更加穩(wěn)固。
(五) 農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合孕育收入新增長(zhǎng)點(diǎn)
農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合是拓寬農(nóng)民增收渠道的重要舉措, 通過提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈, 農(nóng)民可以實(shí)現(xiàn)加工增值增收、功能拓展增收和新業(yè)態(tài)新模式增收。從全球范圍看, 日韓等東亞小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體通過產(chǎn)業(yè)融合構(gòu)建起高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)供給體系, 美國(guó)、荷蘭等國(guó)家在產(chǎn)業(yè)融合中塑造了全球農(nóng)業(yè)引領(lǐng)型發(fā)展優(yōu)勢(shì), 從效果看都促進(jìn)了本國(guó)農(nóng)民增收。國(guó)內(nèi)實(shí)踐也表明, 產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對(duì)繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入具有重要帶動(dòng)作用。
據(jù)相關(guān)資料, 重慶市奉節(jié)縣通過發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電商, 全縣農(nóng)特產(chǎn)品網(wǎng)銷累計(jì)達(dá)2億元, 農(nóng)產(chǎn)品溢價(jià)10%以上, 電商直接帶動(dòng)60個(gè)貧困村、近1萬戶貧困戶網(wǎng)上出售農(nóng)特產(chǎn)品, 并帶動(dòng)近500戶貧困戶平均增收750元?？傮w看, 當(dāng)前制度、技術(shù)、市場(chǎng)和要素條件的深刻變化和交互影響, 正在集聚和催生農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的新動(dòng)能, 如果能及時(shí)破除相關(guān)制度性障礙和市場(chǎng)功能性障礙, 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合有望成為農(nóng)民收入的下一個(gè)增長(zhǎng)點(diǎn)。
(六) 農(nóng)民創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟(jì)壯大孕育收入新增長(zhǎng)點(diǎn)
農(nóng)民和返鄉(xiāng)農(nóng)民工是大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的重要群體, 促進(jìn)“打工經(jīng)濟(jì)”向“創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變, 可以為農(nóng)民增收開辟新途徑。近年來, 隨著國(guó)家“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略深入推進(jìn), 農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新呈現(xiàn)蓬勃興旺態(tài)勢(shì), 截至2015年底, 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)累計(jì)已超過450萬, 約占農(nóng)民工總數(shù)的2%。通過以創(chuàng)新引領(lǐng)創(chuàng)業(yè)、以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè), 吸引資源要素向農(nóng)村聚集, 不僅可以直接促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 帶動(dòng)就業(yè)增收, 而且促進(jìn)了科技、管理知識(shí)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的擴(kuò)散和傳播, 有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者素質(zhì), 促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。蘇州市吳江區(qū)農(nóng)民通過投資創(chuàng)辦企業(yè)、興辦實(shí)體, 新增收入占到農(nóng)民人均可支配收入的24%。
但是, 農(nóng)民通過創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)增收面臨“四缺三不全”:缺知識(shí)技能、缺基礎(chǔ)配套 (用地、基礎(chǔ)設(shè)施) 、缺資金、缺好項(xiàng)目;創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系不健全、創(chuàng)業(yè)管理體系不健全、創(chuàng)業(yè)孵化退出機(jī)制不健全。以土地為例, 目前政府建設(shè)用于農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的孵化基地?cái)?shù)量少, 創(chuàng)業(yè)場(chǎng)地十分短缺, 農(nóng)民無地可創(chuàng)、無錢可創(chuàng)。安徽某百?gòu)?qiáng)縣領(lǐng)導(dǎo)一語道出其中的困境, “我們現(xiàn)在搞建設(shè)土地指標(biāo)很緊缺, 大項(xiàng)目都沒有地, 農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)要地我怎么會(huì)批”。如果能系統(tǒng)解決農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)融資、用地等問題, 農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)將成為增收新亮點(diǎn)。
四、政策著力點(diǎn):長(zhǎng)短結(jié)合, 精準(zhǔn)發(fā)力, 綜合施策
(一) 基本思路
新常態(tài)下我國(guó)農(nóng)民增收形勢(shì)極其復(fù)雜敏感, 促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收, 基礎(chǔ)在應(yīng)對(duì)好重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“下行”和勞動(dòng)力價(jià)格“上行”壓力, 穩(wěn)定家庭經(jīng)營(yíng)收入和工資性收入“雙引擎”, 確保農(nóng)民收入增速下滑不失速;空間在加快釋放“六大增收點(diǎn)”, 形成傳統(tǒng)增收動(dòng)能提升與新動(dòng)能發(fā)展“雙支撐”, 確保增收動(dòng)力接續(xù)不斷檔;重點(diǎn)在防范區(qū)域性、群體性和行業(yè)性減收風(fēng)險(xiǎn), 保增收與防風(fēng)險(xiǎn)“兩手并舉”, 確保農(nóng)民安全增收不滑坡;關(guān)鍵在促進(jìn)貧困戶脫貧增收, 形成外部多元扶貧與內(nèi)部自我脫貧互動(dòng)機(jī)制, 確保貧困人口如期脫貧不掉隊(duì)。要圍繞增加農(nóng)民收入、提升農(nóng)民獲得感, 堅(jiān)持開源增收和節(jié)本減負(fù)增收并舉, 把握好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的力度和節(jié)奏, 實(shí)施政策挖潛、深化改革、強(qiáng)化創(chuàng)新、彌補(bǔ)短板、精準(zhǔn)扶貧“五路促增收”, 構(gòu)筑農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制, 確保2020年農(nóng)民收入比2010年翻一番。
(二) 政策建議
目前, 一些重大改革舉措未取得預(yù)期成效, 根本原因在于關(guān)鍵環(huán)節(jié)制度性障礙始終無法突破, 成為制約農(nóng)民長(zhǎng)期增收的“攔路虎”。從近期看, 要加大“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生”力度, 提高政策落實(shí)效率, 重點(diǎn)解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地難、融資難問題, 加快推廣光伏扶貧等新模式, 進(jìn)一步降低企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān), 補(bǔ)助吸納困難農(nóng)民工較多企業(yè)的社保繳費(fèi)。從長(zhǎng)期看, 要緊緊圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn), 強(qiáng)化農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度等重大改革的突圍, 構(gòu)建新常態(tài)下農(nóng)民持續(xù)增收長(zhǎng)效機(jī)制。
1、聯(lián)動(dòng)推進(jìn)玉米有序去庫(kù)存和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整
一是分批加快臨儲(chǔ)玉米出庫(kù)和適當(dāng)收儲(chǔ)。要按照儲(chǔ)備年限, 由遠(yuǎn)到近, 加快臨儲(chǔ)玉米分批出庫(kù), 適當(dāng)控制出庫(kù)量, 避免市場(chǎng)價(jià)格跌破政府設(shè)定的底線。出庫(kù)糧差價(jià)補(bǔ)助是糧食價(jià)格支持的合理配套措施, 中央財(cái)政補(bǔ)齊臨儲(chǔ)玉米出庫(kù)差價(jià)損失, 不追究有關(guān)部門責(zé)任, 消除后顧之憂。如果玉米價(jià)格過低并出現(xiàn)大范圍賣玉米難, 委托中儲(chǔ)糧按市場(chǎng)價(jià)適量收儲(chǔ)當(dāng)年新玉米, 以新?lián)Q舊, 既避免過期損失, 又引導(dǎo)社會(huì)收儲(chǔ), 穩(wěn)住玉米市場(chǎng)價(jià)格預(yù)期。
二是完善玉米大豆種植補(bǔ)貼辦法。提高玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。把騰出的玉米倉(cāng)儲(chǔ)補(bǔ)貼大部分用于提高東北地區(qū)玉米生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn), 用來彌補(bǔ)玉米出庫(kù)降價(jià)帶給農(nóng)民的收入損失。增加大豆替代玉米種植補(bǔ)貼力度, 研究啟動(dòng)大豆特殊保障措施。大豆是我國(guó)產(chǎn)不足需的大宗農(nóng)產(chǎn)品, 美國(guó)和南美大豆低價(jià)傾銷, 沖擊了豆農(nóng)就業(yè)和增收機(jī)會(huì)。鼓勵(lì)以大豆替代玉米種植, 既有利于大豆根瘤菌保護(hù)耕地, 又找到玉米主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民調(diào)結(jié)構(gòu)促增收的一條重要路徑。盡快研究啟動(dòng)大豆特殊保障措施, 臨時(shí)征收大豆特殊保障關(guān)稅, 用于擴(kuò)大大豆種植補(bǔ)貼規(guī)模?？紤]到國(guó)產(chǎn)大豆產(chǎn)不足需格局無法改變, 為防止影響大豆加工企業(yè)及其農(nóng)民工就業(yè)增收, 出現(xiàn)大豆走私行為, 應(yīng)避免征收過高關(guān)稅。
三是增加規(guī)?；B(yǎng)豬環(huán)保補(bǔ)貼。據(jù)地方干部和養(yǎng)豬大戶反映, 目前規(guī)?；B(yǎng)豬場(chǎng)的環(huán)保設(shè)備投資和運(yùn)行費(fèi)用高, 適合規(guī)模化養(yǎng)豬的土地少, 雖然近期豬肉價(jià)高, 卻難以通過養(yǎng)豬來增收。建議增加規(guī)?；i養(yǎng)殖場(chǎng)糞污處理設(shè)備補(bǔ)貼, 探索給予1—3年運(yùn)營(yíng)費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)。完善有機(jī)肥補(bǔ)貼方式, 擴(kuò)大有機(jī)肥補(bǔ)貼覆蓋面。借鑒丹麥養(yǎng)豬場(chǎng)與農(nóng)田種植掛鉤經(jīng)驗(yàn), 采取獎(jiǎng)補(bǔ)等方式, 推動(dòng)生豬等規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)與規(guī)?；N植掛鉤。
2、加快彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)短板
一是探索發(fā)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別國(guó)債。從安徽省、吉林省和江蘇省蘇州市的許多干部和農(nóng)戶政策訴求看, 當(dāng)前是利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資促增收、補(bǔ)短板、去產(chǎn)能 (水泥和鋼鐵等) 的黃金時(shí)期。建議利用當(dāng)前資金成本低的時(shí)機(jī), 探索發(fā)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別國(guó)債, 提前并超額完成“十三五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。
二是因地制宜推進(jìn)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)基地建設(shè)。按照需求導(dǎo)向選建返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)基地, 既可以依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或園區(qū)建基地, 也可以在返鄉(xiāng)農(nóng)民工比較集中的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持建設(shè)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)園。繼續(xù)加大返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)力度, 提高培訓(xùn)效能。針對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)普遍面臨的資金、土地、技術(shù)、人才等制約因素, 既要擴(kuò)大政策支持覆蓋面, 更要抓好已出臺(tái)政策落地, 探索建立政策落地追責(zé)機(jī)制。
3、盡快突破農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度改革“最后一公里”
一是允許試點(diǎn)地區(qū)探索放寬農(nóng)村宅基地交易對(duì)象。據(jù)調(diào)研反映, 安徽省金寨縣和吉林省長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)均在向上級(jí)呼吁放寬農(nóng)村房屋和宅基地交易對(duì)象限制, 尤其是九臺(tái)區(qū)希望試點(diǎn)城里人到農(nóng)村購(gòu)房, 政府只要抓好農(nóng)村宅基地規(guī)劃、審批、監(jiān)管和住房保障機(jī)制建設(shè), 加上衛(wèi)片執(zhí)法, 不會(huì)出現(xiàn)大量侵占耕地和農(nóng)民流離失所現(xiàn)象。如果允許城里人到農(nóng)村購(gòu)房, 長(zhǎng)春九臺(tái)農(nóng)商銀行就可以將農(nóng)村房屋抵押率從40%—50%提高到70%—80%, 將大幅提高農(nóng)民房地產(chǎn)融資促增收能力。建議允許授權(quán)改革的試點(diǎn)縣探索農(nóng)村房屋和宅基地交易對(duì)象突破現(xiàn)行法律限制的多種方案, 按區(qū)域范圍逐次放開原則, 探索集體經(jīng)濟(jì)組織之外的本縣、本省、全國(guó)農(nóng)民和市民購(gòu)買辦法, 然后抓緊推廣一種或幾種實(shí)踐檢驗(yàn)有效的方案。試點(diǎn)地區(qū)要建立相應(yīng)的農(nóng)村宅基地規(guī)劃、審批、監(jiān)管等配套改革措施, 逐步建立城鄉(xiāng)一體的房地產(chǎn)市場(chǎng)。
二是加快出臺(tái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變實(shí)施細(xì)則。2008年黨中央作出穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的重大決策, 歷經(jīng)7年中央一號(hào)文件反復(fù)強(qiáng)調(diào), 現(xiàn)已過去8年, 目前仍懸在半空而未落地, 已嚴(yán)重影響新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期投資行為, 阻礙農(nóng)民持續(xù)增收。要按照“新人新辦法、老人老辦法”原則, 以二輪承包期劃分新、老集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 只允許二輪承包期老集體經(jīng)濟(jì)組織人員及其法定繼承人獲得第三輪土地承包權(quán), 無主耕地由村集體召開村民代表大會(huì)重新分配確權(quán)。對(duì)第三輪延包耕地可參照城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年期限規(guī)定, 明確“長(zhǎng)久不變”的土地承包期為70年, 承包期屆滿后自動(dòng)續(xù)期 (藍(lán)海濤等, 2016) 。新集體經(jīng)濟(jì)組織成員只能通過繼承、租賃和購(gòu)買承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。
三是探索土地增減掛鉤跨省合作機(jī)制。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo), 吉林省農(nóng)安縣希望跨省賣出, 江蘇省蘇州市太倉(cāng)市和安徽省肥西縣希望跨省買入, 但都被禁止, 有條件地放松城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)跨省配置, 將有利于釋放農(nóng)民工增收和農(nóng)民進(jìn)城的巨大潛力。為此, 建議糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制要從耕地生產(chǎn)力的省內(nèi)平衡逐步向跨省異地平衡轉(zhuǎn)移。授權(quán)發(fā)達(dá)地區(qū)與對(duì)口支援省份之間開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)跨省交易試點(diǎn), 取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣到全國(guó)。
四是加快突破林木采伐權(quán)約束。集體林地確權(quán)頒證已完成了許多年, 產(chǎn)權(quán)明晰化的集體林權(quán)改革收效卻不大, 根源在于集體林權(quán)改革沒有賦予商品林自主處置權(quán), 導(dǎo)致集體林權(quán)改革事實(shí)上成為“改革半拉子工程”。據(jù)安徽省金寨縣農(nóng)民普遍反映, 20世紀(jì)80年代的森林法關(guān)于林木采伐規(guī)定早已過時(shí), 許多企業(yè)和大戶因商品林采伐受嚴(yán)格管制而放棄租賃和買入林地, 導(dǎo)致大面積山林無法給林農(nóng)增收。要切實(shí)完善商品林和生態(tài)公益林分類辦法, 建立生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)指數(shù)掛鉤的定期調(diào)整機(jī)制, 近期每畝補(bǔ)貼從13元提高到20元。授權(quán)有條件的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū), 按照“采伐與植樹掛鉤、不破壞森林”的基本原則, 探索商品林所有者自由決定林木采伐期限和數(shù)量的新辦法, 以事中事后監(jiān)管替代事前采伐審批。
4、織密織牢農(nóng)民增收“托底保障網(wǎng)”
一是適當(dāng)提高農(nóng)村社保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。在廣覆蓋、低水平的基礎(chǔ)上, 加快城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一步伐, 適時(shí)將農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金從目前的70元/月提高至200元/月, 將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)的人均標(biāo)準(zhǔn)分別提高10%, 繼續(xù)提高農(nóng)民醫(yī)療保障水平和報(bào)銷比例。財(cái)政困難地區(qū), 提高中央財(cái)政支付比例。
二是構(gòu)建區(qū)域性和群體性農(nóng)民減收預(yù)警和增收托底機(jī)制。建議國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門近期對(duì)玉米主產(chǎn)區(qū)等重點(diǎn)減收區(qū)域和50—60歲低技能減收人群的減收范圍和幅度進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查, 為提高農(nóng)民增收政策精準(zhǔn)性提供支撐。在玉米主產(chǎn)區(qū), 通過獎(jiǎng)補(bǔ)與調(diào)結(jié)構(gòu)面積掛鉤等方式, 支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)普通玉米種植戶調(diào)結(jié)構(gòu)促增收。依托精準(zhǔn)扶貧工程, 筑牢貧困玉米種植戶集中返貧防線。重視鋼鐵水泥等傳統(tǒng)工業(yè)品去產(chǎn)能敏感地區(qū)失業(yè)農(nóng)民工轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)信息服務(wù)與生計(jì)援助。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：宏觀經(jīng)濟(jì)研究2017年11期
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