本文在國內首次提出和論述了公法農協的概念。為此要區分大農與小農，論證了合作組織在不同經濟基礎上的發展路徑，典型表現為歐美模式和東亞模式，亦即專業合作社與綜合農協。不僅“公司＋農戶”的農業產業化路線，日益蠶食或鯨吞農民的利益；簡單照搬歐美農業資本家之間的合作模式，也不能適應小農社會的基本國情。對于現有農民專業合作社的困境，本文給出了“大戶吃小戶”與“小戶吃大戶”的獨到觀察。為此討論了綜合農協的公法地位。在新型大規模綜合性農村合作組織的建設中，農民未必是自發的，但應該是自愿的；農民可能是被動的，但不能是被迫的。至于“民辦”、“民管”更不能作狹隘理解，而“民受益”則是需要始終堅持的。本人最后還給出了“三位一體”、“條塊交融”的農村合作協會立法建議書，作為進一步討論的基礎。
關鍵詞：合作社 綜合農協 公法農協 三位一體
一、大農合作與小農合作：經濟基礎與發展路徑
合作收益來自于通過合作增加的收入或者降低的費用。合作交易量越大，合作收益越大。只有當合作收益能夠補償合作成本有余，合作才得以發生并持續，這就是合作的經濟規模。在規模化、從而市場化程度較高的條件下，僅僅單種業務的生產量、交易量就足以達到經濟規模，所以大農合作往往是專業合作。同樣由于規?；?、市場化程度較高，單個大農的經濟社會實力較強，單個大農的預期合作收益也足夠大，容易出現合作“帶頭人”，也容易得到呼應，從而能夠自發產生合作。
小農的規?；潭容^低，往往又首先滿足自給性消費，市場化程度也較低。由于小農與市場發生交易總是“吃虧”較多（小農社會中流傳的商人形象多為負面也有這個原因），所以小農在經濟上本能的、也是合乎理性的傾向是盡量減少交易發生的必要，在生產上趨于多樣化以更多地、更方便地滿足自給性消費，因而小農的專業化程度往往較低，譬如既種糧又種菜、既養豬又養雞，甚至自己腌制臘肉、打磨豆腐。當然，不排除在一個有利于農民的合作組織框架下，小農也可以是專業化的，甚至追求“精細化”，并且市場化程度也有所提高。這就是說，合作化可以促進小農的專業化、市場化，而專業化、市場化也有助于降低和分攤合作成本。這就存在一個合作化與專業化（以及市場化）孰先孰后的問題。如果把專業要求置于合作之前，那就只有少數大戶才能達到足夠的專業化程度，從而產生和維系專業合作。一部分人“先富起來”，是否必然帶動更多人致富已經很成疑問；而一部分人“先合作起來”， 則從市場經濟的一般規律可以確定：一、這種局部合作的力量仍不足以抗衡工商資本；二、縱使在大戶之間果真是合作（其實很多實際上是合伙），首先得到加強的將是農村市場上大戶對于小農的壟斷力量，變成了“大戶吃小農”。如果這種所謂的農民專業合作得到政策傾斜，則是人為排斥更多小農于合作之外，加劇農村的兩級分化和社會不公。因此，首當建立一個廣泛覆蓋的合作體系，至于專業化與否，以何種業務為主，則是合作成員的自主選擇。
小農合作，在規?；?、市場化、專業化程度較低的條件下，要取得規模優勢，就必須更加綜合、更大聯合、更多層次。也就是在業務品種上更加綜合，在人數范圍上更大聯合，又由于基層合作的有效半徑很難超過熟人社會，大合作又要借助多層次合作來實現，以此達到合作的規模經濟。即便小農的市場化、專業化程度有所提高，小農合作的經濟規模仍然不易達到。由于單個小農的預期合作收益實為有限，而達到經濟規模所要求的合作成員數又較多，故而小農的大規模合作難以自發產生。日本、韓國以及我國臺灣的小農合作都是政府大力主導，有特別法保障如“農協法”，具有公法地位和某些特許權。
這種綜合農協大面積覆蓋農村人群，橫向上必然趨于綜合化，縱向上要求形成多級體系。要溝通這種橫向、縱向的合作，還往往要有一個內置的金融合作平臺。綜合農協不僅在業務上更加綜合，更重要的是在成員上普遍覆蓋，這不僅是為了達到規模經濟，也是為了社會公平，政府對于合作組織的支持從而能夠惠及全體農民。這樣一個合作體系，同時也具有政府支農體系的功能，既降低了農民與市場的交易成本，也降低了政府與農民的交易成本。綜合農協還從事某些特許業務尤其是一些農村金融、流通業務，具有法定的或者事實上的壟斷地位，但是由于農協是農民直接或間接擁有和控制的，這種壟斷對外加強了農民的市場力量，恰恰有助于保護農民的利益。這個農協體系的形成與運作，都是自上而下和自下而上相結合，既有政府導向，也有農民參與，因此取得巨大的成功。這是日本、韓國乃至臺灣地區推行各自意義上“新農村建設運動”的重要經驗。
二、歐美模式與東亞模式：專業合作社與綜合農協
世界主要國家的農業與農村經濟，都是以合作制為重要組織形式的。不同在于，歐美普遍是大農（農場主、農業資本家），大農的規模化、市場化和專業化的程度都很高，大農彼此之間“專業”聯系較強。大農的合作，其實是農業資本家的合作，是一種類似農業商會的合作組織，是可以“自發自愿”搞起來的，而且往往以“專業”合作為特征和優勢。
東亞普遍是小農，小農的規?；?、市場化和專業化的程度都很低，小農彼此之間的社區聯系較強。小農合作要取得規模優勢，就必須大面積覆蓋農村人群，橫向上必然趨于綜合化，縱向上要求形成多級體系。要溝通這種橫向、縱向的合作，還必須有一個內置的金融合作平臺。這就是綜合農協。相當于中國供銷社、信用社（乃至農業銀行、農業發展銀行），以及農技推廣等單位，都在一個農協體系之內，而且這個農協體系又在政府指導下，如同村民自治那般實行自下而上的民主管理（值得指出的是農協一般實行“議行分立”。如臺灣農會重大決策權在理事會，理事是農民選舉產生的。日常執行權在總干事，由理事會聘任，干事都需要具有經核準的專業資格。這樣既保障農協的民意基礎，又保障其專業能力。）
綜合農協以日本、韓國、臺灣地區為代表。日本農協全稱“農業協同組合”，“協同組合”在日文里就是合作社的意思，日本農協本來就是明治維新后學習西方特別是學習歐洲方興未艾的合作社運動的產物。
綜合農協之“農協”本來就是農業合作社的意思，只不過傾向于大規模、多層次、綜合性的發展方向與內在結構?，F在有些人一提到農協就想起“農民協會”，一提起“農民協會”就想起當年打土豪、分田地的“農會”（剛好臺灣的綜合農協也稱“農會”，更容易產生誤會），因此產生一些政治上的顧慮，其實是大可不必。農民果真要造反，也不在于叫“農會”還是“拜上帝會”。中國歷史上的農民向來沒有自己的正規組織，在忍無可忍之下還不是照樣造反？而日、韓、臺的歷史經驗與理論研究都證明，有組織的農民在政治上趨于保守，是執政當局的穩定支持力量。
又有種觀點認為，日本農業的國際競爭力不強，日本農協正在衰落，由此判斷綜合農協不適合中國國情（按照他們的邏輯，好像首先不適合日本國情？）應該承認，隨著土地、勞動成本上升，對于土地密集型、勞動密集型的行業如農業來說，其競爭力的確是受到影響的。傳統紡織業如果在美國失去競爭優勢，恐怕無論采取家族企業、上市公司還是合作社的形式都是難以回天的。
至于日本農協是否在“衰落”，如果“日漸衰落”，其原因又何在呢？日本農民只剩下幾百萬，中國9億農民，哪怕是8億進了城，還有1億人口的三農問題存在。地價、工資水平的上漲使得日本農業的國際競爭力受損，是另外一個問題，與農協組織形式沒有多大關系。日本農協試圖保護國內市場，以致可能損害國內消費者的利益，這與中國的情況相差萬里，中國農民首先是被損害的對象。
以上曾經討論了綜合農協與農業合作社的相同之處，兩者都是建立在合作制基礎上的。但是綜合農協并不一定實行“股金”制度（或者只是象征性收些會費），也不像標準的合作社那樣嚴格注重交易額返還（如日本采取代銷手續費的方式）。但是，考慮到眾多分散的兼業小農這樣的經濟社會條件，業務品種較多，而單種業務量較小，實行交易額返還在技術上困難較大，計算的復雜性太高。而股金額太大農民難以承受，股金額太小又沒有多少實際意義，也許就不如不設股金。綜合農協在流通領域的作用相當于一個代理商，只不過這個代理商是受農民控制的，代理費用的標準是農民通過農協制訂的，這樣就未必要實行通常那種繁瑣的交易額返還制度。
三、大戶吃小戶vs小戶吃大戶：農民專業合作社的困境
浙江較早開展農民專業合作試點，取得一些經驗和成效，也暴露出一些體制、結構上的深層問題。農民專業合作，過于弱小、分散，缺乏社區依托和金融支持，難以做大做強。根本原因在于，小農基礎上的農民專業合作，難以達到規模優勢，更難體現社會公平。雖然從2007年7月起《農民專業合作社法》在全國施行，但是其他省份的條件不會好過浙江，因此這部法律可以預見的實施前景不容樂觀。
中國與美國國土面積差不太多，中國有20000萬多農戶，美國僅有17萬農場主。中國地少人多的現實條件，決定了農戶規模普遍偏小，農民本身的專業化程度就很低，在此基礎上，片面強調歐美式的所謂專業合作，是難成氣候的。
小農經濟難以自發產生農民專業合作，更難以有效支撐農民專業合作。從實踐來看，能夠長期存續的農民專業合作（如果是真“合作”），要么向綜合化發展，要么只能是以農業“大戶”為主體的。也只有大戶之間的專業合作相對容易出現，比較容易達到規模經濟。
而那些向綜合化方向發展的農民專業合作社，其主要成員、服務對象也往往是相對集中在較為穩定的社區范圍內。這樣的農民專業合作社，其實更像是社區合作社，更多利用社區紐帶的優勢，但是由于制度設計上的“專業化”傾向，以及對于現有農村基層組織資源缺少整合，社區優勢發揮得又不夠。
有些農民專業合作社的“典型”，壓根就是政府人為扶植的結果，但這種扶植卻是以更多小農被疏遠為代價的。
至于某些部門大力支持的“公司+農戶”更是不加掩飾地為“老板”服務的。但農村中的“老板”和“大戶”只是少數，他們的合法權利政府自當保護，但是沒有理由給予格外的政策傾斜，否則長此下去將進一步加劇農村社會的分化。所以，有必要在農民專業合作社的綜合、聯合、整合的基礎上，建設惠及大多數農村人群的合作體系，既是為了達到規模經濟，也是為了體現社會公平。
一些統計數字似乎支持了“專業合作社助農增收”的論斷，但是，值得注意的現實是，只有農業大戶、收入較高或較具增長潛力的農戶才有興趣加入專業合作社或成為其積極社員。
現有的農民專業合作社，大多數也都是不規范的，其中尚能持續經營的，所起到的往往也不過是中間商的作用。這些掛羊頭賣狗肉的農民專業合作社并不代表農民特別是小農的利益。如果政府又賦予專業合作社一些優惠和補助，則有相當一些專業合作社的成立本來就是為了騙取這點資源。
現實中的“合作社”，大戶之間往往是合伙、合股而非合作，又吸納了一些分散的小戶作為社員，縱使大戶之間有合作制因素，他們對于小戶則實際上扮演的是中間商的角色，哪怕小戶在形式上也是合作社社員。由于合作社社務在事實上為大戶所把持，“合作社”與社員之間其實就是普通的買賣關系，大戶控制的合作社扮演的僅僅是中間商的作用。這就是“大戶吃小戶”。
又由于農民專業合作社強調所謂農民自發，于是大戶才有可能自發，而大戶投入的資金、勞務等如果折成股份往往超過合作社內的20%限制?，F有的農民專業合作社幾乎都是一個或幾個大戶所主導所“帶動”的。大戶很多未必就是交易額意義上的大戶，首先是具有較強的經營能力和社會網絡，很多大戶本身的種植、養殖規模并不是很大，因此如果主要按照“交易額返還”來分配盈余，往往對于大戶的經營勞務缺乏回報。于是大戶不愿意合作社的“規范化”，或者在限制股權的情況下提出撤資，這又動搖了合作社的基礎。一些小戶聽說合作社就是為自己“服務”的，本來就喜歡搭便車，又聽說合作社還拿了政府的一些補助，更是對于大戶有所不滿，在合作社規范化的名義下，甚至有“小戶吃大戶”的傾向。
這就引出建設惠及大多數農民的合作體系的必要。完全順應市場規律可以產生的專業合作社主要只能是為了農業資本家和農業大戶服務的。
小農的大規模合作，不可能自發產生。（倒是歐美的農場主、農業資本家容易自發合作）。這就需要政府的主導。政府主導并非包辦代替農民，而且打破各種既得利益集團的阻隔，現在某些政府部門的所謂支農，到底是支持農民，還是支持農業資本家？到底是支持農民中的少數大戶，還是支持眾多的小農？如果我們不能承受農村土地大量兼并、小農大量破產的社會政治代價，而工業化、城市化和現代化進程還不足以在短期內消化農村的剩余勞動力，則至少在未來幾代人的時間內，我國農村仍將維持小農經濟為主的格局。必須正視這樣的基本國情，來構造和調整農村中的生產關系。
這就需要合作的綜合、聯合與整合，在此基礎上全面深化農村金融、流通與科技體制改革。
有人又以為，非得農民專業合作社的大量發展，才好在此基礎上建立大規模多層次綜合性的合作體系。其實并不盡然。缺乏這樣一個合作體系的支撐，農民專業合作社也是難以健全發展的。如果已經形成了一些并不規范的所謂農民專業合作社，又往往成為進一步整合和改革的阻力。
四、綜合農協作為公法社團
公法是相對于私法而言的。涉及國家權力或者公權力、公共利益保護的是公法，如憲法、行政法。私法強調自發、自由、自愿以及契約自治，最典型的是民法、商法。我國現行的合作社立法，如同公司法一樣，屬于民商法亦即私法范疇，現有的社會團體立法更是如此。日本、韓國的農協法，以及臺灣的農會法，則具有強烈的公法特征。
現在有一些學者一講到農協就落入NGO的概念陷阱。如同很多人一講到市場經濟，就只知道企業特別是私有企業，走向一個極端，不注意基金會、社會團體等非營利組織（非政府組織NGO）。一講到非政府組織或社會團體，又走向另外一個極端，只知道假想什么純粹自發的NGO，不注意社會團體在法理及實踐上可以立足在不同的基礎上。為此有必要區分出：公法上的社團法人，與私法上的社團法人（或者公法上的合作組織與私法上的合作組織）。也就是說，社團問題（乃至合作組織）恐怕不能僅僅局限于私法（民法）的視野，對于具有公法地位的社團，需要積極探索。
公法上的社團法人，想比于私法上的社團法人，兩者的重要區別，包括成員的強制性（或至少是默認性、普遍覆蓋性），比如執業律師要求是律師協會的會員，注冊會計師亦然（見于律師法、注冊會計師法）。在中國現行體制下，消費者協會、仲裁協會都具有公法賦予的地位和職能（如消費者權益保護法、仲裁法）。著作權法要求建立著作權集體管理組織，如著作權協會，并賦予其法定職能。類似的例子，還有工會以及一些國家和地區的農協（或公法合作社）、工業協會（商會）。
一般的NGO是按照民法（私法）上的社會團體法人登記設立的，完全是當事人意思自治。好比一個釣魚協會、橋牌協會就是這樣。對于這樣的民間NGO，民法上的確認和保護已經足夠。但是，對于農協這樣的弱勢群體組織來說，私法地位和保護還是不夠的。
好比很多有錢有勢的資本家特別是大資本家頗有積極性發起和參與商會活動，為此承擔的精力和費用相對于他們的經濟社會實力是微不足道的，而預期的收益分攤后仍然足夠大。而從相對弱勢的農民階層、勞工階層的角度來看，如果缺乏法律上的強制規定包括經費支持和職業保障，農協、工會帶頭人必將承擔太多的風險和付出，因而純粹民間的農協、工會難以自發產生和鞏固，或者所能自發產生的民間組織及其帶頭人容易滑向極端，極端組織通過非理性的方式才能鞏固自己的存在，有可能加劇社會的對抗，而要避免出現這種危險局面，國家主動介入以提升工人（和農民）的組織化程度，促進社會力量的均衡，這是大有必要的。而為了克服搭便車行為，工會、農協都有必要取得公法地位，不能是純粹的NGO（當然也不是政府，也并不意味著依賴政府。）
比如工會法規定了企業必須設立工會，并且是統一工會，工會必須按照一定程序產生并具有法定地位和經費保障。如果比照純粹的NGO，工會可設可不設，甚至一個企業里面可以設立好多個“自發自愿”的工會，那樣子資本家最高興，工人自己先分裂了，就無從通過集體談判取得面對資方的有利地位。
又如村民委員會，不是政府機構，但也不能是純粹的NGO，雖然村民委員會是由農民組成并由農民選舉產生的，既無人事編制又無行政級別。否則一個村為何不可以成立好幾個村委會呢？如果是純粹的NGO，多數意見也沒有多少強制效力。為了克服搭便車、也是為了某種“規模經濟”，一個給定區域只能有一個村委會，在法定范圍內有其獨立的職權。你不去投票，或者你沒有投票給當選的村委會，但是仍然要受到村委會合法職權的約束，不能另立“村委會”。這就是村委會的公法地位，有時也被稱為半官方地位。半官方，并不等于受官方（特別是行政當局）的控制，而是這種社團具有一些類似官方的功能，但又是自治的。其實即便是某些工商團體，采用“大陸法系”的亞洲國家及地區，如日本、韓國、臺灣，也通過立法明確其與一般社團的區別。在大陸法系的故鄉德國，商會則明確有公法商會和私法商會的區分，公法商會是相關企業必須參加的（當然，這不等于說政府可以控制商會的領導人選）。
因此要超越我們現有“官辦”、“民辦”這些概念陷阱。應該討論：公法上的社團、私法上的社團。正視兩者的不同，對于私法上的社會團體，立法上尊重當事人意思自治，行政上盡量不干預。對于公法上的社會團體，應以特別法賦予其地位與職能，行政上僅在法律許可的范圍內，名正言順地行使權限。例如在臺灣，農會總干事買一部座車，也要報“行政院農委會”核準，但總干事的人選，則由農會理事會自主選聘，總干事的任職資格須由“政府”相應的主管部門核準?？偢墒乱唤浧溉?，就享有“農會法”所規定的職權。而在一般依據私法設立的企業或社團，類似的總干事職位可設可不設，如果設立了這個職位，其職權也是來自理事會（董事會）的授權，或者由企業或社團章程作出規定，無需國家公法的介入，或者說不受國家公法干預。
現在我國學術界受到某種貌似“現代化”的思潮影響，一味追求所有協會的民間性。但是，在事實上乃至法律上承擔公共職能的某些社團，是客觀存在的，也是同樣亟待大力發展的，這種社團要承擔特別的義務，包括其內部事務也要受到公法的制約。
從農民權益的表達與維護出發，一些學者近些年來大力倡導“農民協會”。這些學者自己連個稍微像樣點兒的“自發自愿”的學會還沒有搞出來，又怎能期望農民能搞出符合他們“學術標準”的農民協會呢？他們所設想的農民協會，如果沒有經濟合作內容，沒有政府大力扶持，這樣的農民協會難以產生，更不足以獨立持久。
其實幾個、幾十個農民只要達成相互約定，未必需要協會之類的有形組織，也足以形成有效的集體行動。這種集體行動往往只能在具體議題和個案上發揮作用?？v使他們形成協會，如果人數較少，代表性不足，也難以形成談判地位。成百上千、成千上萬的農民就需要有形的組織了，但是恐怕連開個會、吃頓飯的經費都無從著落，用不著什么人來“壓制”，也很難生長。如果在國家不能積極引導的情況下消極地放任所謂的“結社自由”，甚至有可能變成什么人有錢請大家吃飯、開會，就可以拉一個“農民協會”，真的有可能會被土豪劣紳所利用。因此，從政治角度考慮的“農民協會”或類似的群眾性自治組織，與從經濟角度考慮的農村合作組織，完全可以統籌考慮、合而為一，同時兼有行政輔助功能——這是經濟合作組織、群眾自治團體與行政輔助機構的“三位一體”。至于農協的“農民主體地位”，在這個問題上不能一味講“階級成分”。臺面上由幾個農民出面并不見得就是農民主體，而是需要建立專業化、職業化的干部隊伍。
五、結束語
新農村建設的首要問題是為了誰，依靠誰？所謂為農服務，到底是賺農民的錢，還是為農民賺錢？所謂支農，到底是支持農民，還是支持涉農資本，甚至是“農官”？如果是支持農民，到底是支持農民中的少數大戶，還是支持眾多的小農？如果我們不能承受農村土地大量兼并、小農大量破產的社會政治代價，而工業化、城市化和現代化進程還不足以在短期內消化農村的剩余勞動力，則至少在未來幾代人的時間內，我國農村仍將維持小農經濟為主的格局。必須正視這樣的基本國情，來構造和調整農村中的生產關系。這就需要合作的綜合、聯合與整合，在此基礎上全面深化農村金融、流通與科技體制改革，建立惠及農村大多數人群的合作體系，這是貫徹科學發展觀、構建和諧社會的應有之義。
農村、農民問題不僅是農業問題，農業問題更不僅僅是生產問題，而更多是生產關系層面的問題。農業問題，恐怕在農業之外，涉及整個農村金融、流通與科技推廣體系的建設與整合，這就需要發展合作組織作為有效載體。至于專業合作的困難與問題，很多也要在專業合作之外尋找原因和求解之道。
從農民利益的立場來看，公司加農戶是南轅北轍，而農民專業合作是舍本求末。小農需要大合作。一些人們寄予厚望的所謂“農民專業合作”注定讓人失望，但這并不是合作制本身的問題，而是我們根據中國實際采取有效的合作制形式。農民專業合作已經出現的問題，不是什么“發展中的問題”，而是起點上的問題。如果農民合作特別是小農合作輸在起點上，今后就越發難以改變既得利益格局。
合作組織立法與實踐，必須擺脫私法上的思維定勢。一些部門和學者熱衷談論“農民專業合作社”的“自發自愿”、“民辦、民管”，仍然局限于私法視野，這些論調或要求對于農業資本家（或者所謂“大戶”）之間的合作應該是行得通的，對于小農合作，則是行不通的。
不要局限于“自發自愿”，當然不是搞強迫。在新型大規模綜合性農村合作組織的建設中，農民未必是自發的，但應該是自愿的；農民可能是被動的，但不能是被迫的。
至于“民辦”、“民管”更不能作狹隘理解，而“民受益”則是需要始終堅持的。不要局限于“民辦、民管”，是說不能一味講求農民“成分”，而要引入專業化、職業化的管理機制。而且，“民辦”未必等同于農民自行創辦；“公辦”的，仍然也可以是“民管”的。
公法社團具有一定的強制性，并不排除內部的民主自治。而且確保自身內部的民主自治，正是取得和保持公法地位的應有之義。
這里要特別說明，本人主張公法農協，但并不反對同時存在和發展私法上的“農業行業協會”、“農民協會”、“農村發展協會”等諸如此類的NGO組織。對于NGO組織的設立，還是按照盡可能自由和開放的原則辦理。我甚至建議，原本經由私法程序產生的農協，在符合一定的標準和條件后，可以直接改組為公法農協。
總之，公法社團或公法合作組織，既是農民行為，更是國家行為。在農民與市場之間（包括農民與農民、農民與資本之間）的博弈中，國家力量應當介入及如何介入，這是一個重大的理論與實踐問題。
中國鄉村發現網轉自：《太平洋學報》2009年第12期
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