北京市作為城鄉(xiāng)融合條件占優(yōu)的城市，在謀求城鄉(xiāng)一體化的過程中做了許多重要探索。在新一輪的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，利用新形式發(fā)展鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新形式是一個重要探索。
北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在改革開放之后經(jīng)過幾十年發(fā)展，經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)，現(xiàn)在開始新一輪利用集體土地做文章。從土地征用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地到商業(yè)化回購集體土地自行開發(fā)等方式，昔日的瓦片經(jīng)濟(jì)、商業(yè)物業(yè)開始實(shí)現(xiàn)到產(chǎn)業(yè)園區(qū)興建的轉(zhuǎn)變。雖然集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在村民、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企業(yè)等多重博弈。但鎮(zhèn)域相對于村域所具有的制度反腐、土地開發(fā)、人才、產(chǎn)業(yè)識別和資金籌集優(yōu)勢已經(jīng)顯示出集體經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)域化的傾向。
本文中鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)定義為：一種行政區(qū)劃型區(qū)域集體經(jīng)濟(jì)，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為紐帶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心、農(nóng)村為腹地的區(qū)域集體經(jīng)濟(jì)。雖然是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃上形成的，但它又不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃；鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)可以突破行政區(qū)劃的約束，在更大區(qū)域內(nèi)進(jìn)行資源配置，獲取競爭優(yōu)勢。鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)也可適當(dāng)下放范圍，在村與鎮(zhèn)之間以股份聯(lián)社等方式或者鎮(zhèn)級園區(qū)的方式存在。
一、鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制的一種試驗(yàn)
村集體自主性發(fā)展受制于“首都頂層設(shè)計”。作為超大城市體系的一個組成部分，海淀區(qū)農(nóng)村治理體系必須服從于首都城市戰(zhàn)略定位，加強(qiáng)“四個中心”功能建設(shè)，提高“四個服務(wù)”的能力與水平。同時要服從于市國土、規(guī)劃、環(huán)保等各職能相關(guān)部門的具體規(guī)劃，避免出現(xiàn)大城市病。通過對海淀區(qū)三鎮(zhèn)六村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村級集體經(jīng)濟(jì)組織干部受制于首都嚴(yán)格的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展“頂層設(shè)計”，村干部獨(dú)立發(fā)展村域集體經(jīng)濟(jì)的空間較小，大多數(shù)村干部擔(dān)心集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)流失，發(fā)展思路以穩(wěn)為主，等靠思想嚴(yán)重，導(dǎo)致村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為遲緩。
北京市排他性的土地資源等優(yōu)質(zhì)稟賦讓鎮(zhèn)一級在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式簡單雷同的背景下可統(tǒng)籌規(guī)劃、發(fā)揮規(guī)模化效應(yīng)，減少村級集體經(jīng)濟(jì)試錯成本。
更健全的腐敗監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)濟(jì)管理權(quán)高度集中，缺乏制約和監(jiān)督。如，集體股權(quán)虛化、決策欠科學(xué)及程序欠透明、利益分配欠公平、內(nèi)控機(jī)制不完善等問題頻發(fā)，村干部和群眾的利益沖突，隨時都有可能引爆“火藥桶”。集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村中，會計、出納等財務(wù)相關(guān)人員有相當(dāng)比例犯罪。如，西北旺鎮(zhèn)某村支書和會計等少數(shù)干部隨意支配集體資產(chǎn)、侵害農(nóng)民利益，引發(fā)了諸多矛盾。不難發(fā)現(xiàn)，如果這些社區(qū)的“總體性”組織結(jié)構(gòu)不改變，村域集體經(jīng)濟(jì)就很難解決由于權(quán)力操縱導(dǎo)致的“集體性”弱化乃至被消解的問題。
土地開發(fā)優(yōu)勢。由于土地公有，政府能夠大規(guī)模征地、拆遷，并且通過大型項(xiàng)目建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃、國家投資，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)方式是整體性的。農(nóng)村社會力量發(fā)育不足，尚不具備自發(fā)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的條件。有專家認(rèn)為當(dāng)前的建設(shè)是政府主導(dǎo)機(jī)制。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中積累了非常成功的經(jīng)驗(yàn)，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要借鑒和復(fù)制可能性。從中央到地方各級黨政機(jī)關(guān)的相應(yīng)部門對于農(nóng)村的設(shè)置、規(guī)劃、建設(shè)等事務(wù)有著嚴(yán)格的審批和直接決定權(quán)力。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，鎮(zhèn)政府比村擁有更多的主導(dǎo)優(yōu)勢。雖然來自基層的成功試驗(yàn)較多，長期以來存在自上而下和自下而上兩種力量，主導(dǎo)力量自上而下更常見。
較好的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會識別能力。在新經(jīng)濟(jì)新技術(shù)時代，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尤為重要，村級集體發(fā)展產(chǎn)業(yè)判斷出現(xiàn)失誤很容易造成集體經(jīng)濟(jì)減值。鎮(zhèn)域政府具有投資管理經(jīng)驗(yàn)豐富、學(xué)歷層次高的人才，同時現(xiàn)有的黨委政府集體決策制度可以較好地促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)增值保值。以租賃經(jīng)濟(jì)為例，村級的無序競爭帶來了低層次的安全隱患，居住條件低下，導(dǎo)致租金相對較低。但通過區(qū)鎮(zhèn)高水平的設(shè)計和管理服務(wù)，新的租賃集體經(jīng)濟(jì)可以提升租賃收入，如海淀東升科技園和唐家?guī)X模式則在租賃經(jīng)濟(jì)找到了共贏的最優(yōu)點(diǎn)。
二、鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)化發(fā)展出現(xiàn)了較為成熟的案例
如“海淀模式”。海淀區(qū)積極推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，鎮(zhèn)級改革在集體產(chǎn)權(quán)改革和發(fā)展方面積累了較好經(jīng)驗(yàn)。在鎮(zhèn)級改革方面，堅(jiān)持“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所有”體制，全鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)統(tǒng)一核算，直接量化到個人，因地制宜，如通過改建一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的股份經(jīng)濟(jì)合作社，不設(shè)分社；如村級的經(jīng)濟(jì)合作分社分別改建為股份經(jīng)濟(jì)合作社，并設(shè)置集體股和社員個人股，集體股由鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)合作總社持有。
海淀模式中較有影響力的是海淀東升科技園“先重組，后改制”模式。組建股份合作社，在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，按照基本份額（15%）、資源份額（20%）和勞動份額（65%）三部分，進(jìn)行科學(xué)劃分，厘清了鎮(zhèn)村兩級集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)，承擔(dān)了從1956年開始到改制以來的5400多人的資產(chǎn)量化工作。以國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)為契機(jī)，2008年拿到農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃開發(fā)手續(xù)，并成功質(zhì)押獲得貸款，依靠市場化運(yùn)作，2015年園區(qū)產(chǎn)值達(dá)到182億元。采取“只租不售，自主經(jīng)營”的方式，租金收入納入股份總社經(jīng)營收入，再根據(jù)全年經(jīng)營情況確定分配方案，逐步突破傳統(tǒng)的“瓦片經(jīng)濟(jì)”。依托天使投資和股權(quán)合作，轉(zhuǎn)向與園區(qū)企業(yè)分享增值收益的新階段。堅(jiān)持“預(yù)孵—孵化—加速—投資”全產(chǎn)業(yè)鏈的科技服務(wù)體系，聯(lián)合30余家金融機(jī)構(gòu)，打造金融服務(wù)平臺，設(shè)立投資基金，發(fā)展投資業(yè)務(wù)，面向區(qū)外市場。
大興區(qū)集體經(jīng)營性土地入市模式。理論基礎(chǔ)源自北京市農(nóng)村工作委員會印發(fā)的《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體產(chǎn)業(yè)用地試點(diǎn)民主決策程序及實(shí)施主體組建運(yùn)行管理暫行辦法》。試點(diǎn)實(shí)施主體由試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)組建，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)，以相應(yīng)的村經(jīng)濟(jì)合作社為團(tuán)體成員，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地股份聯(lián)營專營公司，經(jīng)營管理集體產(chǎn)業(yè)用地。
北京市鄉(xiāng)村振興的一個重要特色是鎮(zhèn)級統(tǒng)籌，由相關(guān)村組建鎮(zhèn)級土地聯(lián)營公司聯(lián)合運(yùn)作，以鎮(zhèn)級土地聯(lián)營公司作為市場主體進(jìn)行集體土地開發(fā)。通過制度設(shè)計保障鎮(zhèn)域內(nèi)各村土地發(fā)展權(quán)共享和收益平衡。兼顧公平與效率。按照規(guī)劃先導(dǎo)、土地統(tǒng)籌，確權(quán)確利、利益統(tǒng)籌等原則，減少貧富不均，減少利益沖突。
“聯(lián)營公司”為入市主體，保證集體土地所有權(quán)不變，民主決策、充分授權(quán)，企業(yè)管理、規(guī)范運(yùn)作。堅(jiān)持“業(yè)態(tài)引領(lǐng)、用途引導(dǎo)、節(jié)約集約”原則，綜合制定了增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法，實(shí)現(xiàn)多方共贏。
三、鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)不可避免的面臨爭議
部分學(xué)者認(rèn)為，黨委、政府由于資產(chǎn)管理職能與出資人職能交叉重疊、集體經(jīng)濟(jì)的多重目標(biāo)沖突，在管理集體經(jīng)濟(jì)資本方面存在著一些難以調(diào)和的矛盾和沖突。由于黨委政府參與集體經(jīng)濟(jì)管理，使得鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)的“委托—代理”關(guān)系更多體現(xiàn)為一種行政性的上下級關(guān)系。多重身份導(dǎo)致對鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)的多重目標(biāo)追求，妨礙了集體資產(chǎn)保值增值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。黨委、政府設(shè)定的多重目標(biāo)造成集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)常要在利潤目標(biāo)和社會保障目標(biāo)兩者間進(jìn)行搖擺和平衡。部分黨委政府部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于建立鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)制度的意義缺乏理解，著力點(diǎn)更多放在了穩(wěn)健上，集體資產(chǎn)僅限于“懶惰式管理”，用存款拿利息的方式小富即滿；或者過度市場化開發(fā)，減少了分配，忽視了集體經(jīng)濟(jì)承載的綜合性功能。政資企不分、發(fā)展和監(jiān)管職能不分、企業(yè)經(jīng)營行為和資源配置違背市場化原則等弊端仍可能存在。鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展既不能完全的“野蠻生長”，又不能脫離頂層設(shè)計進(jìn)行肆意創(chuàng)新。
但較為樂觀的是，鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)更多的是基于穩(wěn)健的土地租賃服務(wù)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺經(jīng)濟(jì)，收益較為透明。特別是采用了第三方監(jiān)管制度，大數(shù)據(jù)、信息時代的監(jiān)管技術(shù)和日漸成熟的集體資產(chǎn)管理制度讓鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)有了更多的穩(wěn)健發(fā)展可能性。
綜上，從北京市鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌以共享共建模式和前所未有的影響力重構(gòu)鎮(zhèn)村的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。從組織重構(gòu)來看，是傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代治理的融合。鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)借助“一鎮(zhèn)一園”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌跨越傳統(tǒng)村域的界限，在立足效率、公平的同時，進(jìn)行資源整合，融合政府的優(yōu)勢，形成合力，從傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)走入新時代。不同地域上的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系增密，協(xié)作增深，抗風(fēng)險能力增大。從社會關(guān)系重構(gòu)來看，鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)可以減少土地開發(fā)，減少重復(fù)性建設(shè)，較大程度保留了村集體現(xiàn)狀，既可以維系傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的親情觀念，又可以提升集體經(jīng)濟(jì)效率。
（作者簡介：仝志輝，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；陳淑龍，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 2018第三期
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