摘 要：十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的一項重大戰(zhàn)略任務, 也是新時代社會主要矛盾轉化背景下推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要路徑。傳統鄉(xiāng)村管理模式顯現出基層政權“懸浮化”、鄉(xiāng)村管理“單一化”、自治組織“行政化”、村支“兩委”“不在場”與農民態(tài)度“冷漠化”, 使得城鄉(xiāng)二元制的結構性矛盾難以消解, 也導致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農村發(fā)展不充分的局面。因此, 應通過鄉(xiāng)村治理轉型來推動鄉(xiāng)村振興:基層政府下沉銜接鄉(xiāng)村治理事務;構建“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系;增強自治組織的鄉(xiāng)村治理主體責任意識;提升“第一書記”的鄉(xiāng)村治理水平;積極培育“新鄉(xiāng)賢”來激活內生型鄉(xiāng)村治理力量, 由此形成政府治理、社會參與和群眾自治的合作共治格局。
一、文獻綜述
黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 為新時代鄉(xiāng)村發(fā)展指明了前進方向, 也為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了新思路, 更為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化提出了新要求。在我國推進現代化建設進程中, 農業(yè)農村現代化長期處于薄弱環(huán)節(jié), 其短板效應已嚴重影響到全面建成小康社會目標的實現。雖然“社會主義新農村建設”在一定程度上彌合了城鄉(xiāng)發(fā)展之間的區(qū)隔, 但城鄉(xiāng)二元制所造成的農村基本公共服務供給不足、農業(yè)產業(yè)結構設置不合理與農民生活水平低下等現實問題仍在延續(xù)。尤其是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展, 加劇了農村的“空心化”與“邊緣化”, 而依靠“行政命令”手段的傳統鄉(xiāng)村管理模式更是難以適應復雜多變的基層社會環(huán)境, 鄉(xiāng)村治理亟需轉型和升級。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的一項重大戰(zhàn)略任務。從新農村建設到實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 意味著新時代推進城鄉(xiāng)一體化進程到了城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展的階段, 無論是農村經濟社會發(fā)展目標, 農業(yè)產業(yè)供給側改革, 還是農民自治體系的構建, 都到了升級換代的階段。作為鄉(xiāng)村振興的主要路徑, 鄉(xiāng)村治理一直是學術界關注的焦點, 學者們主要從新農村建設、鄉(xiāng)村改造、鄉(xiāng)村重建、鄉(xiāng)村復興入手, 具體如下:
1.新農村建設路徑:以城鎮(zhèn)化推動新農村建設, 擴充鄉(xiāng)村治理資源。中央提出新農村建設, 反映出單靠農村自身的力量難以克服日益擴大的城鄉(xiāng)差距, 需要在工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的總體框架下進行[1]。新農村建設是國家整合的重要目標和任務, 也是國家與社會的二元性整合走向一體性整合, 而城鎮(zhèn)化正契合了城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的新農村建設目標[2]。城鎮(zhèn)化能夠吸納新農村建設中的剩余勞動力, 為其提供可利用的人力、物力、財力等資源;新農村建設為城鎮(zhèn)化提供必要生產生活材料, 進而提升城鎮(zhèn)化的輻射作用[3]。換言之, 新農村建設是政府主導、社會多元主體參與的惠民工程, 目的在于解決我國城鄉(xiāng)二元結構矛盾, 推動鄉(xiāng)村社會轉型[4]。因此, 應加強城鎮(zhèn)化與新農村建設之間的良性互動[5], 推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展, 進而提升鄉(xiāng)村治理的可及性。
2.鄉(xiāng)村改造路徑:以生態(tài)文明建設推動鄉(xiāng)村改造, 優(yōu)化鄉(xiāng)村治理環(huán)境。中國鄉(xiāng)村改造運動由探求農業(yè)出路向社會角度研究農村問題轉變, 由單純關注農業(yè)科學化轉為推進農村社會整體改造[6]。在傳統中國鄉(xiāng)村, 維持家庭生活穩(wěn)定與興旺是農民的利益取向, 任何打破以小家庭為基本生產單元的社會關系的鄉(xiāng)村改造都必然與農民形成對立關系[7]。生態(tài)文明建設正是緩解人與自然對立關系的重要途徑, 也是當前鄉(xiāng)村改造的突破口, 旨在樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念, 把生態(tài)文明建設融入經濟、政治、文化、社會等建設中[8]。美麗鄉(xiāng)村建設是中國推進生態(tài)文明建設的重點工程, 也是實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略起點和改善農村人居環(huán)境的頂層設計[9]。在政府動員和基層互動下, 美麗鄉(xiāng)村建設得到可持續(xù)化推進, 為鄉(xiāng)村治理提供了良好的制度環(huán)境。
3.鄉(xiāng)村重建路徑:以吸納共同體推動鄉(xiāng)村重建, 優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結構。有學者認為, 由于農業(yè)文明的式微和鄉(xiāng)土文化的斷裂, 加劇了鄉(xiāng)村結構和文化內蘊的“空洞化”, 應重建鄉(xiāng)村公共空間, 重構支配農民的行動地圖, 確立起彰顯新鄉(xiāng)愁的“軟鄉(xiāng)村”, 形成留住鄉(xiāng)愁的共同體[10]。當代鄉(xiāng)村重建的基本路徑主要是以政府為主體的行政力量推動的新農村建設與各種社會群體或個人進行的鄉(xiāng)村建設活動[11], 但在此過程中卻造成了鄉(xiāng)村精英流失, 使得鄉(xiāng)村社會的自治與發(fā)展的動力缺失, 因而鄉(xiāng)村重建的內涵在于再造鄉(xiāng)村共同體。鄉(xiāng)村重建的目的在于通過縮小城鄉(xiāng)差距來緩解社會轉型所產生的沖突, 彌合共同體的鴻溝, 從而促進共同體的轉型[12]。因此, 新農村建設的社會動員模式具有村莊共同體再生產的治理正功能, 有利于恢復村莊人氣、再造村莊公共空間、復興鄉(xiāng)村文化, 提高農民合作意識[13], 進而形成鄉(xiāng)村治理共同體。
4.鄉(xiāng)村復興路徑:以城鄉(xiāng)互動推動鄉(xiāng)村復興, 實現鄉(xiāng)村自主治理。鄉(xiāng)村復興指的是鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)聚落的連續(xù)譜系中具有獨特而又顯著的地位, 在城鄉(xiāng)平等的互補關系下, 鄉(xiāng)村內部能在經濟、人居、治理、農民生計等方面實現自給與繁榮[14]。鄉(xiāng)村復興是對當前快速城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)村衰敗現象與鄉(xiāng)村傳統發(fā)展模式的反思, 旨在通過鄉(xiāng)村重構重新煥發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、實現鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展[15]。作為鄉(xiāng)村復興的實踐主體, 鄉(xiāng)村精英主要圍繞積極競選、示范引導、組織動員和資源整合4個方面開展行動, 并且取得了促進鄉(xiāng)村經濟發(fā)展、維護鄉(xiāng)村社會秩序、培育鄉(xiāng)村社會資本和保護鄉(xiāng)村傳統文化的治理績效[16]。國家希望借助外部資本來激發(fā)鄉(xiāng)村自主發(fā)展的能力, 從而對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、基礎設施、公共服務等資源進行合理配置, 推動鄉(xiāng)村復興[17]。因此, 應在新型城鎮(zhèn)化中重構“鄉(xiāng)村主體性”, 使城鄉(xiāng)發(fā)展對等和平衡, 讓鄉(xiāng)村主動向價值回歸、自身造血、繁榮復興的方向轉型[18]。
總體來看, 既有文獻沿著“建設—改造—重建—復興”的思路對鄉(xiāng)村治理進行全方位探討。一方面, 按照“傳統—現代”的發(fā)展理路對鄉(xiāng)村治理的主體、方式與模式變遷情況進行探究, 以此構建出各自的分析框架與理論取向。另一方面, 大多數文獻采取案例實證的方式對各地區(qū)的鄉(xiāng)村治理情況進行評價, 尤其在新農村建設總體研究方面成果較為豐富。目前, 鄉(xiāng)村振興的研究仍處于初始階段, 特別是在新時代社會主要矛盾轉化的背景下, 鄉(xiāng)村治理面臨何種困境, 如何轉型才能推動鄉(xiāng)村振興?有鑒于此, 本研究首先從社會主要矛盾轉化的宏觀層面分析國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目的;其次從傳統鄉(xiāng)村管理的中觀層面探討實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的困境;最后從鄉(xiāng)村治理轉型的微觀層面闡述鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實踐路徑, 以期為后續(xù)研究提供參考。
二、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要目的:化解社會主要矛盾
毛澤東在《矛盾論》中將主要矛盾界定為“規(guī)定或影響著其他矛盾的存在和發(fā)展”[19]。當前, 我國社會主要矛盾發(fā)生了轉化:“人民日益增長的物質文化需要”轉變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要”, 不僅意味著社會供需結構由較低層級供需矛盾向中高層級供需矛盾的轉變, 從“數量短缺型”供需矛盾向“優(yōu)質不足型”的供需矛盾轉變, 也意味著黨的方針政策和政府的執(zhí)政理念隨著新時代的發(fā)展而調整、改變, 更意味著傳統的“建設—改造—重建—復興”路徑難以適應新時代鄉(xiāng)村可持續(xù)化發(fā)展的新要求, 應通過轉變鄉(xiāng)村治理方式來推動鄉(xiāng)村振興、轉型和升級。
(一) 我國社會主要矛盾轉化的歷史變遷
社會主要矛盾與黨在一定歷史時期的中心任務具有一致性, 因此, 在國家治理與治理能力現代化建設過程中應對社會主要矛盾進行理論化的透視, 把握深層矛盾關系, 有助于深化認識社會本質和基本國情, 從而有針對性地轉變鄉(xiāng)村治理方式, 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項制度安排。
從歷史變遷來看。社會主要矛盾是生產力和生產關系之間、經濟基礎和上層建筑之間的矛盾, 貫穿于整個社會歷史發(fā)展過程始終, 也是不同歷史發(fā)展階段的集中、突出表現[20]。民主革命時期的社會主要矛盾是封建社會中地主階級同人民大眾的矛盾, 近代中國半殖民地半封建社會中帝國主義同中華民族及封建主義同人民大眾的矛盾, 其推動作用突出地表現為社會性質的質變和社會形態(tài)的更替[21]。過渡時期到社會主義探索初期的社會主要矛盾論圍繞著“向自然界開戰(zhàn)”與“階級矛盾”“人民內部矛盾”與“敵我矛盾”這兩對范疇進行[22]。改革開放以來, 雖然“落后的社會生產”得到了改善, 社會各個層面深刻變革, 但社會主要主要矛盾處于“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”。具體而言, “物質文化需要”呈現發(fā)展速度迅猛、新舊更替頻繁、橫向日趨多元、縱向逐漸高端和發(fā)展不平衡的總體性特點[23]。
從現實背景來看。目前我國的公共服務體系難以滿足人民群眾多方面、多層次的需要, 人民群眾自謀生計的努力常常遭遇到陳舊僵化的社會管理體制的束縛。因此, 當前我國社會的主要矛盾是落后的社會管理體制和公共服務體系跟不上人民群眾的需要, 束縛了人民群眾自己解決自己生計問題的努力[24]。正因為如此, 黨的十九大提出我國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。人民的美好生活需要不僅包括日益增長的物質文化需要, 而且包括在此基礎上衍生出來的獲得感、安全感、幸福感以及尊嚴、民主權利、公平正義等需求[25]。由于經濟發(fā)展的不充分與地區(qū)間發(fā)展的不平衡, 使得以消耗自然資源和體力勞動為特點的粗放型經濟增長方式仍長期持續(xù)[26]。社會主要矛盾的轉化, 意味著在新時代背景下, 滿足人民日益增長的美好生活需要成為各級政府的執(zhí)政目標, 同時也揭示了不平衡不充分發(fā)展已成為制約全面建成小康社會的突出短板和薄弱環(huán)節(jié), 也成為制約實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要因素。
總體而言, 社會主要矛盾的轉化也意味著解決和處理主要矛盾的路徑發(fā)生變化, 就是要改變原有重城市、輕農村的發(fā)展思路, 樹立城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念, 協調各主體推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。具體而言, 要在推動共建共治共享發(fā)展理念的基礎上, 著力解決好城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題;在提升發(fā)展質量和效益的基礎上, 增加人民群眾的共享感和獲得感, 進而推動城鄉(xiāng)社會全面進步。
(二) 社會主要矛盾轉化對鄉(xiāng)村治理的影響
農村稅費改革后, 國家不斷加大對農村的政策傾斜, 減輕了農民的負擔, 加上工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化的協同推進, 鄉(xiāng)村社會治理格局發(fā)生了根本性變化。原有收取農業(yè)稅費和執(zhí)行計劃生育政策的鄉(xiāng)村管理問題得到一定緩解, 不僅改善了干群之間的緊張關系和基層的社會面貌, 也在一定程度上推動了基層政府從管理向服務轉變, 逐漸從計劃生育等“硬指標”任務抽身出來, 回歸至供給公共服務的“軟指標”。
如何對現有各種下鄉(xiāng)的資源進行分配, 或是對原有沉睡的資源進行再分配, 以及提供何種公共服務方式進行制度匹配則成了當前鄉(xiāng)村治理的難點。尤其在新時代我國社會主要矛盾轉化的情況下, 鄉(xiāng)村治理的實踐路徑也相應調整, 主要集中在各級地方政府如何將鄉(xiāng)村治理資源 (資金、項目) 與制度供給的有效性進行匹配, 進而改善城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的局面, 使農村逐漸向國家現代化發(fā)展的中心靠攏, 進而實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從現有分配機制看, 鄉(xiāng)村治理資源的分配和補償機制涉及的主體廣泛、涉及的領域宏闊、涉及的時間跨度很長。而作為鄉(xiāng)村治理資源分配的執(zhí)行者, “條塊”部門之間的利益沖突在一定程度上加劇了資源分配的不均衡, 由此形成的“分利秩序”造成了資源在下鄉(xiāng)的過程中嚴重耗散。
雖然國家通過下發(fā)各類型的規(guī)范性文件要求各級政府落實鄉(xiāng)村治理的各項制度安排。但在此過程中, 由于基層政府存在自利性的偏好, 進而采取選擇性執(zhí)行的方式進行回應, 使得鄉(xiāng)村治理政策“懸浮化”, 嚴重背離制度設計的初衷, 導致一些項目資金分配不均衡, 項目監(jiān)管不到位、項目資金使用不透明等問題突出。由于治理資源的稀缺性而導致分配的不均衡, 使得各村莊發(fā)展呈現明顯的差異性, 有的甚至排斥在城鄉(xiāng)發(fā)展之外, 邊緣化的趨勢日益突出, 由此加劇了干群之間的緊張關系, 更多地折射出村莊發(fā)展需求與鄉(xiāng)村治理資源分配不足之間突出的矛盾。
總體而言, 社會主要矛盾的轉化, 不僅要求各級政府將惠農政策的好事辦好, 把資金、資源分配下基層, 更是要求對鄉(xiāng)村治理的方式進行優(yōu)化和升級, 使鄉(xiāng)村治理資源得到充分利用, 進而實現鄉(xiāng)村均衡性發(fā)展。
(三) 社會主要矛盾轉化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內在關聯
改革開放以來, 我國城鄉(xiāng)面貌得到較大改善, 但城鄉(xiāng)二元結構所造成結構性矛盾依然突出。城鄉(xiāng)差距擴大化、農村發(fā)展邊緣化、鄉(xiāng)村管理真空化, 是我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的主要表現。國家統計局公布的2016年宏觀經濟數據顯示, 城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33 616元, 農村居民人均可支配收入12 363元, 城鄉(xiāng)居民人均收入倍差高達2.72, 城鄉(xiāng)居民消費支出倍差也高達2.27。從農村層面來看, 生產力薄弱、基礎設施建設滯后、公共服務供給不足的現實背景嚴重阻礙農村發(fā)展;從農民層面來看, 收入和消費水平增長緩慢, 看病難、看病貴問題有待解決, 醫(yī)療衛(wèi)生保障體系的完善遲緩, 這些突出的現實問題是我國城鄉(xiāng)發(fā)展不充分的重要表現。
扭轉城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的局面, 正是黨中央提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的初衷, 也是實現我國現代化目標的關鍵所在。在新時代社會主要矛盾轉化的背景下, 一方面, 在滿足人民日益增長的美好生活需要的過程中, 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體更要把握好人民的需求, 在制度供給上更加注重民需導向, 使鄉(xiāng)村振興政策與民眾需求匹配, 進而化解城鄉(xiāng)二元發(fā)展的結構性矛盾。另一方面, 在解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡不充分的過程中, 更應該注重問題導向, 及時解決民眾最迫切關心、最亟需解決的現實問題, 并加強對民眾訴求的回應力度, 進而增進民眾對政府的信任度和滿意度, 使基層政權得到鞏固。
總體而言, 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央在社會主要矛盾轉化的新時代背景下作出的一項發(fā)展戰(zhàn)略要求, 不僅對鄉(xiāng)村治理的變革起到推動作用, 也對鄉(xiāng)村治理的推動主體提出更高的要求, 更是為鄉(xiāng)村治理的實踐路徑指明了方向。
三、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的困境:傳統鄉(xiāng)村管理的局限性
從制度層面看, 鄉(xiāng)政村治是鄉(xiāng)村社會治理的主要模式, 即國家權力逐漸從鄉(xiāng)村退出, 集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級, 在鄉(xiāng)村實行村民自治制度。換言之, 地方政府進行鄉(xiāng)村治理主要依賴于鄉(xiāng)村自治的形式來實現, 但這種自治的方式并非排除在正式體制之外, 而是在國家法律框架內運行的, 因而村民自治的運行邏輯實際上體現的是國家治理, 或是政府治理的行動邏輯。從現有鄉(xiāng)村管理主體來看, 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表的行政組織與村支“兩委”代表的自治組織組成, 但各主體在鄉(xiāng)村社會管理的過程中呈現出不同的價值取向, 難以契合當前鄉(xiāng)村振興的國家治理目標。
(一) 基層政權“懸浮化”
農村稅費改革后, 原本依靠農村稅費維持運轉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸演變依靠上級的財政轉移支付, 其行為由過去的“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債, 由此, 基層政權從過去的汲取型演變成與農民關系更為松散的“懸浮型”[27]。農村稅費的改革, 雖然使基層政府不再受制于收取統籌提留款與執(zhí)行計劃生育的“硬指標”任務, 但卻在一定程度上壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運作空間與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的自主空間。所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的自主空間指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在施行權力過程中, 通過其能動作用的發(fā)揮所獲得的、能夠根據自己的意志與決斷實施較為獨立的行為的空間[28]。換言之, 基層政權能夠通過科層組織的權力關系網絡自下而上來獲取更多的體制內外資源 (資金) , 以確保日常運轉, 進而實現自身利益最大化, 但卻經常演變?yōu)椤爸\利型政權經營者”?；鶎诱嘀圆扇∵@種謀利行為, 是因為農村稅費的改革, 將其原有的各項權力上收至上級職能部門, 只剩下一些沒有實權和資源 (科、教、文、衛(wèi)) 等“吃財政飯”機構, 這些機構的運行需要基層政權的管轄和財政供給。而在此過程中, 基層政權對鄉(xiāng)村治理等“軟指標”難以顧及, 導致鄉(xiāng)村社會管理“真空”, 催生出更多的不穩(wěn)定因素, 使得鞏固基層政權的鄉(xiāng)村振興目標難以實現。
(二) 鄉(xiāng)村管理“單一化”
鄉(xiāng)村社會管理從兩種路徑開展:一是依賴國家權力的滲透、吸納和科層化, 提升自治組織的治理能力;二是采取自我管理、自我決策、自我教育、自我監(jiān)督的自治化方式推動社會管理[29]。然而, 在鄉(xiāng)村管理內部場域, 傳統以村規(guī)民約構建的鄉(xiāng)村社會秩序遭到嚴重破壞, 一些村莊的村級事務、集體資源已然被家族式黑惡勢力控制, 賄選、暴力選舉等違法現象不斷沖擊村民的利益。在鄉(xiāng)村管理外部場域, 基層政府的職能越位和管理缺位等問題突出, 一方面基層政府通過行政命令等手段干預村規(guī)民約的制定和廢止, 表現為越位管理, 嚴重背離村民自治制度的運行;另一方面基層政府不斷放任村規(guī)民約的制定和執(zhí)行, 在村規(guī)民約管理上處于缺位狀態(tài), 使農村成為法外之地, 加上一些不法份子的利用, 嚴重危害基層政權的鞏固。質言之, 鄉(xiāng)村社會不僅面臨著階層利益分化、社會風險增大和民眾參與不足的“共同體困境”, 也難以扭轉鄉(xiāng)村自治組織的自我管理與自我協調能力弱化的趨勢, 使得單靠基層政府這單一主體難以從本質上化解這種不穩(wěn)定的困境。加之現有維穩(wěn)方式過于依賴僵化的行政干預, 難以從源頭上化解基層矛盾, 使得鄉(xiāng)村社會的維穩(wěn)變?yōu)椤霸骄S越不穩(wěn)”, 進而難以實現鄉(xiāng)村振興。
(三) 自治組織“行政化”
雖然國家從法律上強調村民自治, 但在推動國家治理的各項制度安排上, 依然需要國家賦予他們一定的行政功能才能實現。換言之, 由于當前鄉(xiāng)村自治組織的能力不足, 仍需要基層政府強有力的行政介入進行提升, 在此過程難免會造成村支“兩委”行政化。地方政府通過不斷加大財政轉移支付力度, 將越來越多資金投入到公共服務, 由此將村支“兩委”吸納至行政體系, 使其更好地貫徹地方政府的各項制度安排。同時, 地方政府通過增加機構、擴充職能增多編制等方式賦予基層組織自治更多權力, 使其承擔更多的社會管理事務。但在實際中, 大量社會事務轉嫁給基層組織, 村支“兩委”成為了基層政府的“腿”, 導致其工作行政化, 工作量嚴重超標。由此, 增設的機構已由“虛設”轉為“實做”, 最終演變?yōu)闇收毮懿块T而無暇顧及鄉(xiāng)村振興的各項任務。
(四) 村支“兩委”“不在場”
農村稅費改革和新農村建設的深入推進, 在一定程度上推動了鄉(xiāng)村社會關系結構和鄉(xiāng)村面貌的變化。一方面, 國家與鄉(xiāng)村、國家與農民的關系發(fā)生了本質性轉變, 從索取型轉變?yōu)槠栈菪秃头龀中蚚30], 干部角色與干群關系從對抗沖突走向緩和。另一方面, 國家不斷加大對“三農”發(fā)展的支持力度, 以“美麗鄉(xiāng)村”建設等項目制的運作方式加強農村基礎設施建設, 使鄉(xiāng)村面貌由原來臟亂差走向美麗宜居。然而, 伴隨著鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變化以及國家權力逐漸從鄉(xiāng)村社會的退出, 村支“兩委”呈現出半癱瘓的態(tài)勢, 難以回應群眾訴求, 因而在鄉(xiāng)政村治過程中出現了正式權力的非正式運用現象。國家以項目下鄉(xiāng)的形式改善鄉(xiāng)村社會治理投入不足的困境, 但項目的落實最終依靠村支“兩委”干部推動, 而如今的村干部大多主要負責項目落地的全程跟蹤, 難以顧及村級事務的管理與基層矛盾的解決。由于村支“兩委”干部的不在場加劇了群眾對基層政府的不信任, 使得鄉(xiāng)村社會出現了嚴重的“治理”危機, 鄉(xiāng)村振興的各項措施難以得到持續(xù)跟進。
(五) 農民態(tài)度“冷漠化”
村民自治制度的實施, 雖然加快了基層民主化建設, 拓寬了廣大農民的政治參與渠道。但從現有鄉(xiāng)政村治的實踐來看, 由于基層政府統攬一切, 使得大量的基層社會事務歸集到政府身上, 無形中擠壓了鄉(xiāng)村社會的自治空間, 嚴重影響農民參與鄉(xiāng)村治理的積極性, 甚至表現出“政治冷漠”。以經濟建設為中心的基層政府更多關注的是各類經濟指標增長, 以“往上看”的行政邏輯推動工作, 難以顧及鄉(xiāng)村社會事務, 使得鄉(xiāng)村社會治理出現管理“真空”危機。其次, 隨著改革開放的深入推進, 與市場經濟相配套的法律體系日益形成, 但全面法治意識與法治思維尚未構建起來, 如一些群眾在遇到司法問題時, 并非通過尋求法律途徑解決, 而是奉行“信訪不信法”“把事大到才能解決”等錯誤理念, 或是寄希望于通過違法上訪、聚眾鬧事等方式表達不滿情緒, 不僅加劇了問題的復雜性, 更是激化矛盾, 催生出很多鄉(xiāng)村社會不穩(wěn)定因素。最后, 改革開放以來, 農村經濟發(fā)展取得質的飛躍, 農民生活水平不斷提高, 但鄉(xiāng)村精神文明建設卻遠遠滯后于經濟建設, 違法違規(guī)、賭博滋事、不贍養(yǎng)老人等各類失德現象不斷涌現, 不僅嚴重影響了鄉(xiāng)村社會和諧, 也造成鄉(xiāng)村共同體的價值觀消逝, 使其難以參與到鄉(xiāng)村振興的過程中。
總體而言, 在取消農業(yè)稅之前, 基層政權代表國家汲取鄉(xiāng)村資源, 理應為村莊提供所需要的公共基礎設施和服務設施。但是農業(yè)稅費改革后, 在現行的行政體制和財政壓力秩序下, 基層政權的運轉變得不堪重負[31]。在傳統鄉(xiāng)村管理過程中, 國家行政權和村莊自治權的矛盾和沖突難以調和:一方面, 基層政權在權力行使過程中, 在維穩(wěn)等“一票否決”的壓力型體制下, 難以兼顧農民的訴求;另一方面, 基層政權代表國家權力對鄉(xiāng)村公共資源過度攝取, 同時忽視鄉(xiāng)村公共服務的供給, 使得基層維穩(wěn)變得“維而不穩(wěn)”, 催生出更多不穩(wěn)定因素?；鶎诱嗟摹皯腋』?、維護秩序“單一化”、自治組織“行政化”與“兩委”干部的“不在場”, 使得鄉(xiāng)村治理體制和機制難以構建, 更無法推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。雖然鄉(xiāng)政村治的治理模式有效提升了鄉(xiāng)村自治的空間, 但在地域間鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分的現實背景下, 村莊治理仍需要國家權力的滲透, 亟需各主體通過轉變鄉(xiāng)村治理方式提升治理能力, 從而將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項制度安排落實到位。
四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實踐路徑:鄉(xiāng)村治理轉型
十九大報告用“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”概括了鄉(xiāng)村振興的總要求, 通過“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系, 加快推進農業(yè)農村現代化”, 意味著在社會主要矛盾發(fā)生變化的新時代背景下, 需要各主體在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的過程中, 明確各自的角色定位, 通過鄉(xiāng)村治理轉型來推動鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展, 進而實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
(一) 基層政府主動下沉, 銜接鄉(xiāng)村治理事務
隨著城鎮(zhèn)化進程不斷加快, 我國城鎮(zhèn)化率從2010年的36%左右, 至2016年末已提升至57.4%, 但與此同時, 鄉(xiāng)村衰落的趨勢愈發(fā)凸顯。由以往人口遷移的“鐘擺效應”轉為向城市單一流動, 農村老齡化日趨嚴重, 使得基層政權面臨“選人難、無人選”的困境, 造成一些良好的惠民政策“懸浮”于文件之中, 難以落地。作為鄉(xiāng)村振興的基礎, 產業(yè)興旺是各級基層政府推進鄉(xiāng)村經濟建設的首要任務。
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的過程中, 首先, 基層政府要在加快農業(yè)供給側結構性改革的基礎上, 通過升級農業(yè)產業(yè)結構來提高農業(yè)產品的綜合效益和核心競爭力, 加強培育農民合作社、龍頭企業(yè)、新型職業(yè)農民等鄉(xiāng)村經營主體, 提升招商引資的支持力度, 吸引更多的市民下鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、企業(yè)興鄉(xiāng)。其次, 基層政府應主動下沉到基層, 在鼓勵和支持農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的基礎上, 通過構建新型農業(yè)服務體系, 以政府購買農村公共服務的方式培育承接主體, 使農村經濟發(fā)展走向多元化, 積極引導社會資本下鄉(xiāng), 做好進城務工人員返鄉(xiāng)的服務工作, 打造一批有理念、懂技術、善管理的職業(yè)農民, 以此提升鄉(xiāng)村實體經濟發(fā)展。再次, 基層政府應處理好農民與土地的關系, 通過深化農村土地改革, 切實保障農民的合法權益, 使其積極參與到鄉(xiāng)村振興的過程中。最后, 基層政府應加強組織和動員群眾參與鄉(xiāng)村治理, 形成基層政府與群眾良性互動的長效機制, 以此提升農村發(fā)展的內生動力?？傊? 農村經濟社會發(fā)展得如何, 關鍵在農民的參與, 因為農民既是鄉(xiāng)村振興的推動者, 也是鄉(xiāng)村振興的實際受益者, 而實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的著重點則在于基層政府如何調動農民參與的主動性與積極性。正因為如此, 十九大報告提出:“培養(yǎng)造就一支懂農業(yè)、愛農村、愛農民的‘三農’工作隊伍”來推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項制度安排落實到位, 給予農民帶來更多的福祉, 進而改變農村的面貌。
(二) 構建“三治合一”體系, 形成多元化鄉(xiāng)村治理格局
十九大報告提出:“加強農村基層基礎工作, 健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”。因此鄉(xiāng)村治理的側重點在于通過積極創(chuàng)新治理方式和理念, 協同推進“自治、法治、德治”建設。在不斷探索鄉(xiāng)村治理路徑的過程中, 加強基層政府與鄉(xiāng)村社會的互動, 實現政府治理、社會參與與基層自治的合作共治格局。構建自治、德治、法治的鄉(xiāng)村治理體系, 關鍵在于基層群眾這個核心群體, 在實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中, 要激發(fā)基層群眾的責任感和參與度, 實現人與人之間和諧相處, 進而實現社會安定有序。
在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中, 應加強鄉(xiāng)村社會治理模式創(chuàng)新。一是推進自治建設, 堅持自我管理、自我服務與自我監(jiān)督, 通過規(guī)制基層政府權限, 還權于鄉(xiāng)村社會, 進而提升鄉(xiāng)村自治組織的治理水平, 同時鼓勵和支持社會主體參與鄉(xiāng)村建設, 形成以黨的基層組織為核心, 村民自治和村務監(jiān)督組織為基礎, 集體經濟組織和農民合作組織為紐帶, 各種社會服務組織為補充的鄉(xiāng)村治理體系。二是推進德治建設, 通過加強農村的思想道德建設來提升村民的素質修養(yǎng), 立足優(yōu)秀傳統文化, 開展社會主義核心價值觀宣傳教育, 完善村規(guī)民約道德約束作用, 從源頭上預防基層社會矛盾的產生, 促進社會和諧發(fā)展。三是推進法治建設, 應廣泛開展依法治理宣傳教育活動, 引導群眾運用法治的思維解決問題, 形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境, 進而推進社會公平正義。
(三) 還權于基層自治組織, 增強鄉(xiāng)村治理主體責任意識
傳統中國鄉(xiāng)村治理模式正如費孝通所言“皇權不下縣、自治靠紳權”的“雙軌政治”[32], 即中央通過自上而下的行政命令傳遞至各級地方政府, 將政策執(zhí)行由高層往下層層下達, 基層農民通過自下而上的正式或者非正式的渠道, 將自身利益訴求傳達至高層。在新中國成立之初, 以人民公社運動為主的“政社合一”模式加強了對鄉(xiāng)村社會的控制。隨著人民公社體制的消解與改革開放的不斷推進, 以家庭聯產承包責任制為特點的“鄉(xiāng)政村治”在一定程度上釋放了鄉(xiāng)村社會的發(fā)展空間, 有效提升了民主化進程。但城鄉(xiāng)二元體制所帶來的結構性矛盾并沒有得到根本改變, 難以形成新時代需要的鄉(xiāng)村治理格局, 更無法適應城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新要求。因此, 基層政府應對基層事務管理減少行政干預, 主動還權于基層自治組織, 在鄉(xiāng)村振興過程中賦予其更多自主權, 使其回歸至鄉(xiāng)村治理的主導者角色。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動主體, 基層自治組織應強化主體責任意識, 充分發(fā)揮“承上啟下”的作用, 積極動員群眾參與鄉(xiāng)村治理, 形成良好的組織基礎, 以確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可持續(xù)化。
(四) 配強第一書記, 提升嵌入型鄉(xiāng)村治理水平
為加強農村基層組織建設、解決一些村“軟、散、亂、窮”等突出問題, 2015年中組部《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》以制度化的方式對嵌入型的鄉(xiāng)村振興主體 (第一書記) 的職責做出了明確要求, 即建強基層組織, 推動精準扶貧, 為民辦事服務與提升治理水平。作為一種嵌入型的行政力量, 第一書記能夠充分發(fā)揮其主觀能動作用, 提早實現國家加強農村基層社會的政治任務。以此實現與基層社會的有機聯系并重塑“國家—基層組織—社會”的三邊關系[33]。但實際情況是他們在鄉(xiāng)村治理過程中卻陷入資源約束下的“有限責任”與治理重任下的“無限責任”的邏輯悖論, 使得村莊公共性不斷被消解[34]。因此, 地方政府應保障第一書記在鄉(xiāng)村振興過程中擁有更多的發(fā)揮空間, 充分發(fā)揮他們的中介作用, 使國家治理與鄉(xiāng)村治理在第一書記這個平臺上得到有效對接, 從而更好地推動鄉(xiāng)村發(fā)展。各級地方政府在因地制宜選派第一書記的過程中, 應加強對第一書記的過程管理與業(yè)務培訓, 提升其鄉(xiāng)村治理水平, 確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項制度安排有序推進。
(五) 積極培育新鄉(xiāng)賢, 激活內生型鄉(xiāng)村治理力量
在新時代背景下, 鄉(xiāng)村治理體系構建的關鍵在于人, 只有人與人之間和諧相處, 才能實現基層社會穩(wěn)定, 進而最大限度增加和諧因素, 增強社會發(fā)展活力。新鄉(xiāng)賢是指在新時代背景下, 有資財、有知識、有道德、有情懷, 能影響農村政治經濟社會生態(tài)并愿意為之做出貢獻的賢能人士。新鄉(xiāng)賢的不斷涌現從側面反映出:一方面, 新農村建設不僅改善了鄉(xiāng)村基礎社會建設, 也為新鄉(xiāng)賢的產生提供了物質條件;另一方面, 村民自治制度不僅提升了基層民眾化進程, 也為新鄉(xiāng)賢的產生提供了政治條件。作為一種非正式力量回歸鄉(xiāng)村治理的群體, 新鄉(xiāng)賢不僅熟悉傳統鄉(xiāng)村社會, 也熟悉現代城市生活, 能夠在一定程度上優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結構, 突破鄉(xiāng)村治理失靈的困境。換言之, 新鄉(xiāng)賢不僅具備傳統鄉(xiāng)紳所具有的社會教化職能, 也具有掌握和運用現代法律解決鄉(xiāng)村社會矛盾的能力, 起到連接城市與鄉(xiāng)村的橋梁作用。通過新鄉(xiāng)賢的自治力量, 不僅能夠破解鄉(xiāng)政村治二元治理格局的結構性矛盾, 也能夠減少政府治理成本, 使鄉(xiāng)村治理資源得到充分利用, 進而實現政府治理與基層自治有效銜接和良性互動, 引導鄉(xiāng)村走向振興的軌道。在新鄉(xiāng)賢的帶領下, 更能激活農民參與鄉(xiāng)村振興的積極性。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動主體是多元化的。一方面, 政府主動吸納多元主體參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施, 在轉變政府職能、提升鄉(xiāng)村自治組織能力的同時, 也有助于提高公共服務的供給水平, 增強黨政組織的執(zhí)政能力。另一方面, 在新鄉(xiāng)賢的引導下, 農民自覺參與到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的場域中, 與黨政組織形成分工協作, 使黨的群眾路線不斷深化, 進而形成政府與民眾合作共治的鄉(xiāng)村振興格局。
總體而言, 在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中, 基層政府主動下沉到基層銜接鄉(xiāng)村振興的事務, 回歸“指導者”角色, 給予基層自治組織更多的治理空間, 進而使其“在場”, 以制度化的方式增強其主體責任意識, 進而使鄉(xiāng)村振興的各項措施順利落地。構建“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系是推動鄉(xiāng)村振興的重要途徑, 也是突破傳統鄉(xiāng)村社會管理局限的重要舉措。因此, 鄉(xiāng)村振興不僅要通過嵌入型的第一書記的行政力量加強自上而下的鄉(xiāng)村政權建設, 更要通過內生型的新鄉(xiāng)賢的自治力量加強鄉(xiāng)村自治能力, 進而形成以內生力量自治為主、外部嵌入治理為輔的治理格局。但實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并非是干預村民自治制度, 而是選擇一種新型方式進行推動, 即鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動主體不僅要加強內生型的自治主體的培育, 更要通過嵌入型的行政主體進行彌補式治理, 從而形成合作互補鄉(xiāng)村治理機制, 協同推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：西北農林科技大學學報(社會科學版)2018年03期
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