——武漢案例調(diào)查報告
摘要：新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等產(chǎn)權(quán)確權(quán)、登記和頒證，賦予農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，能否產(chǎn)生預期的金融市場效應成為各界關(guān)注的焦點。武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐提供了新的證據(jù): 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革已對農(nóng)村金融市場產(chǎn)生了一定影響，農(nóng)村金融機構(gòu)供給增加、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信貸獲取能力提高，融資成本降低，德索托效應初步顯現(xiàn)。然而，案例地區(qū)的改革存在以下問題: 農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)不夠規(guī)范和資產(chǎn)價值評估標準缺失，面臨土地產(chǎn)權(quán)制度和法律層面的障礙，風險防范和補償機制不完善，規(guī)模經(jīng)營主體與農(nóng)民利益博弈等。基于此，建議: 通過土地確權(quán)實現(xiàn)“還權(quán)賦能”、重視土地股份化的改革經(jīng)驗、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險防范機制等。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革; 農(nóng)村金融市場; 農(nóng)地抵押貸款; 德索托效應
一、引言
2008年黨的十七屆三中全會明確提出，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”; 2013 年中央“一號文件” 提出，“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，用 5 年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”; 2014 年中央 “一號文件”進一步提出，“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”、“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”，顯示出中央政府改革農(nóng)村土地制度的愿景。按照中央文件精神，部分地區(qū)自發(fā)地根據(jù)其經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展情況，積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革; 農(nóng)業(yè)部等部委按照中央有關(guān)要求，于 2011 年批復了包括武漢在內(nèi)的4 個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試驗區(qū)進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試驗。
長期以來，農(nóng)戶“融資難”的問題制約著我國農(nóng)民收入水平的提高和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。一些學者認為，我國農(nóng)戶融資難的一個重要原因是缺少有效的擔保抵押物。在現(xiàn)行農(nóng)地和法律制度下，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有，產(chǎn)權(quán)不完整、主體不明晰，雖然農(nóng)民享有較充分的土地經(jīng)營權(quán) (阮建青，2011)，但受物權(quán)法和擔保法等法律限制，占農(nóng)戶資產(chǎn)很大比例的農(nóng)地的抵押權(quán)難以實現(xiàn)。據(jù)此，很多學者主張通過土地產(chǎn)權(quán)制度改革緩解農(nóng)戶抵押約束，促進農(nóng)村金融市場的發(fā)育，因為穩(wěn)定明晰的土地產(chǎn)權(quán)將使得金融機構(gòu)更愿意接受土地作為抵押物(劉紅梅、王克強，2000;文貫中，2006)。在實踐中，部分地區(qū)已探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，允許農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資，那么這些改革試點的具體措施有哪些? 是否對農(nóng)村金融市場產(chǎn)生影響，影響多大? 改革試點的風險防范和補償機制是如何安排的，是否完善? 為回答這些問題，筆者基于對湖北武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的案例調(diào)查，分析改革的具體做法、土地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式，評價改革對農(nóng)村金融市場的初步影響，考察現(xiàn)實中存在的一些問題，并提出針對性的建議。
二、文獻綜述
自由主義經(jīng)濟學家 De Soto(2000)認為，大多數(shù)發(fā)展中國家缺乏可以發(fā)掘資產(chǎn)經(jīng)濟潛能的正規(guī)產(chǎn)權(quán)制度，居民的產(chǎn)權(quán)難以核實并缺乏法律保護，資產(chǎn)無法發(fā)揮經(jīng)濟潛能。De Soto通過觀察不合法領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達國家正規(guī)產(chǎn)權(quán)制度的以下效應使得資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為發(fā)揮經(jīng)濟潛能的資本: 確定資產(chǎn)的經(jīng)濟潛能、把分散信息納入正規(guī)產(chǎn)權(quán)制度、建立責任和信用體系、資產(chǎn)可交換、構(gòu)建人際關(guān)系網(wǎng)絡以及保護交易。Besleyet al．(2012) 通過理論模型證明了De Soto的觀點，并將“產(chǎn)權(quán)制度改革使得資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰和具備有效抵押物的屬性，從而有利于金融市場運行績效改善(包括信貸供給增加和貸款利率下降等)”的效應定義為德索托效應 (De Soto Effect)，本文將沿用這樣的定義。然而，在實證研究層面，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革產(chǎn)生的德索托效應似乎并不具有普遍性和一致性。
1.國外相關(guān)研究
國外的相關(guān)研究未得到一致答案，爭議較大。一方面，一些研究認為合法產(chǎn)權(quán)資格的賦予對信貸市場產(chǎn)生顯著的積極影響。來自泰國(Feder，1987)和洪都拉斯(Lopez，1997)的經(jīng)驗研究表明，賦予產(chǎn)權(quán)資格顯著改善信貸市場的運作績效，信貸供給顯著增加。Niels Kemper等(2011)發(fā)現(xiàn)，越南農(nóng)村的土地頒證計劃使得農(nóng)戶的正規(guī)信貸可獲性提高、正規(guī)貸款利率下降;另一方面，相關(guān)研究認為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革對信貸市場的改善作用有限。20世紀90年代洪都拉斯和尼加拉瓜的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革沒有顯著改善大多數(shù)農(nóng)戶的信貸可獲性(Boucher et al.，2005)。與之類似，在印度(Pender ＆ Kerr，1999)、秘魯 (Field ＆ Torero，2006)，正規(guī)土地產(chǎn)權(quán)證書對信貸供給影響很小。還有研究認為，賦予土地產(chǎn)權(quán)的德索托效應與農(nóng)戶的資產(chǎn)等級(Carter＆ Olinto，2003) 、財富規(guī)模、金融市場的競爭程度(Besley et al．，2012)以及其他市場(如保險市場)的完善程度(Boucher et al．2008) 有關(guān)。
2.國內(nèi)相關(guān)研究
國內(nèi)學者的相關(guān)研究同樣存在較大的爭論。部分學者認為，我國農(nóng)地和法律制度使得農(nóng)地無法充當?shù)盅何铮瑥亩_著農(nóng)村發(fā)展，因此應改革現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，以提高地權(quán)穩(wěn)定性，增強銀行接受農(nóng)地充當?shù)盅何锏囊庠?葉劍平等，2006)。然而，另一些研究則認為，即使通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革使農(nóng)地可以抵押，農(nóng)村金融市場也不會得到太大改善，出于以下原因，銀行不愿接受農(nóng)地充當?shù)盅何锇l(fā)放貸款: 目前農(nóng)地規(guī)模小、價值低、承擔較強的生存保障功能(王興穩(wěn)、紀月清，2007)、取消貸款抵押物贖回權(quán)和處置土地的成本較高(鐘甫寧、紀月清，2009)。張迎春等(2012)對成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村融資難的問題未得到實質(zhì)緩解，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺、不獨立和高交易成本降低了銀行的信貸供給意愿，貸款手續(xù)繁瑣引致的交易費用也使得需求者的需求意愿不足。
基于對現(xiàn)有文獻的梳理，國際范圍內(nèi)對這一問題的研究爭論較大，這可能與各國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、改革模式以及改革所處階段的差異有關(guān)，也與研究選取的樣本有關(guān)。因此，有必要選取代表性的改革試點地區(qū)開展案例研究，跟蹤農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的最新進展，分析改革的農(nóng)村金融市場效應及面臨的問題，從而彌補現(xiàn)有研究的不足。
三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的試驗措施與初步成效:武漢案例
1.試驗措施
2003年，武漢市開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織養(yǎng)殖水面使用權(quán)的確權(quán)工作;2009年4月，成立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所; 2011年底，獲批成為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試驗; 2012年4月，出臺農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度試驗實施方案，加快推進改革，改革試驗區(qū)域包括蔡甸區(qū)、江夏區(qū)、黃陂區(qū)、新洲區(qū)和漢南區(qū)紗帽街、鄧南街(以下簡稱“四區(qū)兩街”)，共計55個街(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))，1609個村，57.47萬農(nóng)戶，213.4萬人，試驗區(qū)域占全市農(nóng)村地域的79.22%，涉及農(nóng)業(yè)人口占全市農(nóng)業(yè)人口的79.05%。具體而言，武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的試驗措施包括以下4個方面。
(1)農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)、登記和頒證
對“四區(qū)兩街”的農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織養(yǎng)殖水面使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施所有權(quán)、農(nóng)村集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、農(nóng)村房屋和生產(chǎn)用房所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織水權(quán)及農(nóng)田水利設施所有權(quán)等農(nóng)村資產(chǎn)資源進行確權(quán)、登記和頒證，建立權(quán)屬清晰的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系。
(2)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系
首先，對“四區(qū)兩街”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)證進行分類、編號，建立統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記查詢數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息共享。其次，建立農(nóng)村資產(chǎn)評估機構(gòu)，分類制定農(nóng)村資產(chǎn)資源的評估辦法、操作細則。最后，建立三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，市級層面的武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所、區(qū)級農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)以及街 (鄉(xiāng)、鎮(zhèn)) 層面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。
(3)允許部分農(nóng)村資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)抵押
在對農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)、價值評估的基礎上，以農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所為平臺，開展土地經(jīng)營權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)和集體林權(quán)的抵押融資試點工作，擴大農(nóng)村有效擔保物范圍。同時，為降低農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的風險，建立風險防范和補償機制，如設立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險補償金，建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)擔保、農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合的銀保互動機制。
(4)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體
武漢市按照農(nóng)村土地利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范園區(qū)，積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式: 第一，農(nóng)戶和村集體用農(nóng)村資產(chǎn)資源作價入股與他人成立股份制企業(yè); 第二，培育農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營; 第三，合理規(guī)劃園區(qū)，加快土地整理和基礎設施建設，通過招(投) 標的方式，引進種子種苗、農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)產(chǎn)品物流企業(yè)，形成緊密的產(chǎn)業(yè)化鏈條，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范區(qū)。
2.初步成效
(1)農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)逐步明晰
2003年，武漢市啟動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織養(yǎng)殖水面使用權(quán)確權(quán)工作，確權(quán)率95%，2006年、2009年分別完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村集體林權(quán)的確權(quán)工作，確權(quán)面積分別為259.88萬畝、180.58萬畝，確權(quán)率分別為 99.5% 和 99.01% 。截至 2012年底，已基本完成試點街(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)) 農(nóng)村“十權(quán)” 的確權(quán)登記。
(2)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機制和價格發(fā)現(xiàn)機制形成
武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一大特色就是成立運行農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所。自 2009 年4月農(nóng)交所掛牌成立，經(jīng)過幾年的探索，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機制和價格發(fā)現(xiàn)機制逐步形成。總體而言，農(nóng)交所的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易日趨活躍，截至2013年7月，土地承包經(jīng)營權(quán)、“四荒地”使用權(quán)、養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)以及林地使用權(quán)和林木所有權(quán)四類產(chǎn)權(quán)項目分別達成交易551筆、135筆、26筆和5筆。其中，土地承包經(jīng)營權(quán)的交易最為活躍，共發(fā)生交易551筆，占總交易的76.85%，累計交易面積48.45萬畝，占全市耕地面積的15.79%，平均單筆交易面積879. 34畝(見表1)。另外，從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的交易均價來看，2009 年～2013年的交易均價分別為376元/畝年、406元/畝年、429.63元/畝年、432元/畝年、480元/畝年，交易價格穩(wěn)中有升，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有形市場的建立逐步形成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價格的發(fā)現(xiàn)機制，進而確定資產(chǎn)的經(jīng)濟潛能，并為未來農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供價格基準，引導資源合理配置。在調(diào)查中我們還了解到，未來農(nóng)交所將編制農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易指導價格，逐步形成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易指數(shù)。
四、土地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式與農(nóng)村金融市場效應
1.土地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資是武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主要試驗措施之一，是實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)濟潛能的重要途徑。目前，武漢市已開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務，其中，土地經(jīng)營權(quán)抵押融資是重點試點內(nèi)容。2009年9月，農(nóng)交所開啟農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點，并相繼出臺《武漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記托管管理辦法(試行)》、《武漢市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)評估辦法(試行)》、武漢市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款操作指引》以規(guī)范試點工作。目前，武漢農(nóng)村商業(yè)銀行、民生銀行、江夏村鎮(zhèn)銀行等金融機構(gòu)已開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務。下面以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的主要供給方武漢農(nóng)村商業(yè)銀行為例，介紹金融機構(gòu)篩選貸款申請者的方式、貸款利率和貸款期限安排、貸款發(fā)放流程以及違約貸款處置。
第一，貸款申請者的篩選。金融機構(gòu)綜合考慮貸款申請者的信用記錄和行政主管部門的意見，并進行實地考察，主要向擁有經(jīng)營項目、信用優(yōu)良的農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、種植大戶、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體發(fā)放貸款。第二，貸款利率和期限的設置。金融機構(gòu)根據(jù)承貸主體的信用狀況確定貸款利率，最高為基準利率的1.1倍，并根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資金需求情況靈活設置低于土地流轉(zhuǎn)年限的貸款期限，最長3年。第三，土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的主要流程(如圖1所示):(1)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)農(nóng)交所流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè); (2) 農(nóng)業(yè)企業(yè)支付農(nóng)戶土地租金;(3)農(nóng)交所向農(nóng)業(yè)企業(yè)出具產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證書;(4)村集體出具同意土地用作抵押和再流轉(zhuǎn)的證明文件;(5)評估機構(gòu)評估擬抵押的土地經(jīng)營權(quán); (6)農(nóng)業(yè)企業(yè)向金融機構(gòu)申請貸款; (7)金融機構(gòu)審批貸款;(8)若貸款獲批，貸款人至農(nóng)交所辦理抵押登記。第四，違約貸款處置。若土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款違約，金融機構(gòu)首先將充當?shù)盅何锏耐恋亟?jīng)營權(quán)在農(nóng)交所掛牌進行二次流轉(zhuǎn)交易，用交易所得款項償還貸款，若仍存在貸款損失則由政府設立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險補償資金適當補償。
2.農(nóng)村金融市場效應
經(jīng)過幾年的探索，武漢農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務發(fā)展迅速(見表2)，農(nóng)村金融市場效應初顯: (1)從貸款規(guī)模來看，截至2013年6月，累計發(fā)放貸款134筆，共計9.68億元，且2012年7月～2013年6月不到一年間的貸款規(guī)模增長十分迅速。(2)平均單筆貸款金額達722.18萬元，遠遠高于其他試點地區(qū)的單筆貸款金額。根據(jù)中國人民銀行金融市場司(2012年)對全國10個土地產(chǎn)權(quán)改革典型縣的調(diào)查，開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點的7個縣中，各縣平均單筆貸款金額最高為171.1萬元。據(jù)實地調(diào)查了解，武漢土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款單筆金額最高達5500萬元。(3)從抵押面積來看，截至2013年6月，平均每筆貸款的抵押面積為1826.91畝。根據(jù)中國人民銀行金融市場司(2012年)的調(diào)查，試點縣平均每筆貸款抵押面積最高為695.4萬元，最低僅為2.5萬元，7個縣平均為207.1畝。以上3點顯示出武漢土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的規(guī)模效應。(4)從貸款利率看，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的利率最高為基準利率的1.1倍，低于信用貸款利率，而且，武漢市政府給予辦理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利率補貼。(5)貸款主體一般是農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場，以從農(nóng)戶或村集體手中轉(zhuǎn)入的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。目前，還沒有向農(nóng)戶發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的情況。
從以上分析可以看出，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革已對農(nóng)村金融市場產(chǎn)生影響，德索托效應發(fā)生，主要表現(xiàn)在: 農(nóng)業(yè)企業(yè)等適度規(guī)模化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信貸獲取能力提高、融資成本降低以及金融機構(gòu)的信貸供給增加。德索托效應的發(fā)生主要與武漢市農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營有關(guān)。武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方主要是農(nóng)業(yè)企業(yè)，平均單筆農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積超過900畝，農(nóng)地規(guī)模的擴大增加了土地的抵押價值并降低了交易成本 (金融機構(gòu)只需和村委會、農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)生交易)。而且，金融機構(gòu)還可以通過考察農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營項目、固定資產(chǎn)、信用狀況等來降低貸款風險。此外，金融機構(gòu)處置違約貸款抵押物的難度也有所降低，因為武漢市處置抵押物的方法是將土地經(jīng)營權(quán)在農(nóng)交所進行二次流轉(zhuǎn)。因此，金融機構(gòu)的信貸供給意愿增強。但是由于現(xiàn)階段能夠搜集到的數(shù)據(jù)以面上統(tǒng)計數(shù)據(jù)為主，德索托效應的確切大小仍有待更多微觀調(diào)查數(shù)據(jù)的檢驗，因此，筆者對于以上結(jié)論持一定的謹慎態(tài)度。
五、面臨的問題
1.農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)的規(guī)范性不夠和資產(chǎn)價值評估標準缺失
首先，由于長期以來農(nóng)村資產(chǎn)沒有相關(guān)權(quán)證，普遍存在歷史記載不規(guī)范的現(xiàn)象，尤其是一些農(nóng)村住房沒有依據(jù)相關(guān)土地規(guī)劃，產(chǎn)權(quán)可能無法確認; 其次，獨立土地價值評估機構(gòu)和科學土地價值評估標準的缺乏，使得土地經(jīng)營權(quán)和其他資產(chǎn)的價格不能完全通過市場表現(xiàn)，從而影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)抵押權(quán)時的再流轉(zhuǎn)。
2.土地產(chǎn)權(quán)制度和法律層面的障礙
為規(guī)避相關(guān)法律風險，武漢市嘗試分離農(nóng)地的集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，將土地經(jīng)營權(quán)用于抵押，但沒有政策法規(guī)將土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，未頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證，只是將農(nóng)交所出具的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證書用于抵押登記，這就帶來一定的法律風險。此外，金融機構(gòu)在處置違約貸款抵押物的過程中存在正的交易成本，譬如國家對農(nóng)地用途實行管制，農(nóng)用地只能用于農(nóng)業(yè)，從而導致只有農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體才會轉(zhuǎn)入土地經(jīng)營權(quán)，這無疑加大了金融機構(gòu)處置抵押物的難度。
3.風險防范和補償機制不完善
為降低農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點可能面臨的風險，武漢市采取了一些風險防范和補償機制，但仍存在一些問題。首先，政府設立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險補償資金，以適當補償金融機構(gòu)的違約貸款損失。但是，目前風險補償資金規(guī)模僅為3000萬元，對于平均每筆土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款金額722.18萬元，累計貸款金額9.68億元來說，其作用可能非常有限。其次，政府鼓勵擔保公司和保險公司參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款，建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)擔保、農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合的銀保互動機制，指定專業(yè)保險機構(gòu)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)貸款抵押物進行強制保險。由于銀保互動機制涉及到擔保和保險機構(gòu)的參與意愿，其具體成效仍有待檢驗。
4.規(guī)模經(jīng)營主體與農(nóng)民利益博弈
目前，武漢市的農(nóng)業(yè)經(jīng)營呈現(xiàn)出適度規(guī)模化趨勢，需要注意的是，這種農(nóng)地規(guī)模的擴大伴隨著農(nóng)地經(jīng)營主體由傳統(tǒng)農(nóng)戶向規(guī)模經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)變。規(guī)模經(jīng)營主體長時間直接租種農(nóng)戶土地可能出現(xiàn)農(nóng)地的非糧化和非農(nóng)化現(xiàn)象。而且，在武漢土地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式中，與銀行直接建立聯(lián)系的不是農(nóng)民，而是承租農(nóng)民土地的規(guī)模經(jīng)營主體。若貸款違約，金融機構(gòu)通過農(nóng)交所二次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，將引入新的規(guī)模經(jīng)營主體，可能出現(xiàn)違約行為(這里的違約行為指新的規(guī)模經(jīng)營主體違反原規(guī)模經(jīng)營主體與農(nóng)民的合約，如不按期按數(shù)支付土地租金、改變農(nóng)地用途、過渡使用肥力等)，從而有損農(nóng)民利益、引發(fā)糾紛。
此外，通過實地調(diào)查，筆者還注意到，金融機構(gòu)在篩選土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款申請者時，不僅評估抵押物(土地經(jīng)營權(quán))的價值，還花費成本搜集申請者經(jīng)營情況、信用記錄、固定資產(chǎn)等信息，而且固定資產(chǎn)也是貸款的抵押物之一。可見，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的承貸主體一般是金融機構(gòu)的優(yōu)良客戶，那么即使這些客戶不提供土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物，金融機構(gòu)也可能為其融資，這時土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款流于形式，土地經(jīng)營權(quán)未起到抵押物應起的作用。因此，土地經(jīng)營權(quán)在抵押融資中是否發(fā)揮了作用、作用有多大等問題還有待進一步研究。
六、相關(guān)建議
為進一步推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和提高農(nóng)村金融對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持作用，筆者建議:
1.通過土地確權(quán)實現(xiàn)“還權(quán)賦能”
新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重心是對農(nóng)戶各類資產(chǎn)重新確權(quán)頒證，其中尤為重要的是明晰承包地的物權(quán)性質(zhì)。其改革的經(jīng)濟邏輯，就是從“確權(quán)”走向全面的“還權(quán)賦能”，通過農(nóng)村資產(chǎn)的合理流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民的更高收入。“賦能”高于“還權(quán)”，更準確地說，改革要歸還給農(nóng)村和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，不但包括農(nóng)地等資產(chǎn)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，更包括合法處置權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，乃至抵押權(quán)，進而更加充分地發(fā)揮農(nóng)村資產(chǎn)的經(jīng)濟潛能。
2.重視土地股份化的改革經(jīng)驗
土地股份合作社的建立以維持土地原來性質(zhì)、用途不變?yōu)榍疤幔r(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股，按入股的土地面積享有相應股份，入社自愿、退社自由，自主經(jīng)營、收益共享、風險共擔。土地股份合作社集中細碎的土地經(jīng)營權(quán)進行適度規(guī)模經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、經(jīng)營效益，進而提高了正規(guī)信貸可獲性。因為對金融機構(gòu)而言，土地股份合作社往往擁有較高抵押價值的大規(guī)模土地、交易成本低、抵押物的處置難度低，從而比較愿意向其提供信貸。而且，從土地股份合作社的運作模式來看，農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股入社、分享收益，因此，農(nóng)民可以間接分享到土地股份合作社獲取土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的益處。與農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)企業(yè)等其他規(guī)模經(jīng)營主體獲得土地租金相比，加入土地股份合作社可能獲得更多收益。
3.完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險防范機制
為防范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資中的風險，還需完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的風險防范機制。為減小自然災害、市場波動等對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的影響，應建立抵押融資與農(nóng)業(yè)保險的耦合機制; 為降低金融機構(gòu)的涉農(nóng)貸款風險，應成立政府牽頭，銀行、農(nóng)業(yè)企業(yè)、信用擔保機構(gòu)等多方出資組建的農(nóng)業(yè)擔保公司，對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款進行擔保和反擔保; 為防止土地流轉(zhuǎn)的受讓方違約，應建立土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度，要求土地受讓人每年交納一定數(shù)量的風險保證金。
本文原刊于《經(jīng)濟體制改革》2015年第3期、系國家自然科學基金青年項目“農(nóng)地制度對農(nóng)村信貸市場績效的影響及其政策選擇”(71103132) 和農(nóng)業(yè)部軟科學項目“農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的現(xiàn)狀、問題及對策研究”(20140601) 的階段性研究成果。
作者簡介:劉俊杰，助理研究員，博士，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心；張龍耀，副教授，博士，南京農(nóng)業(yè)大學金融學院；吳比，助理研究員，博士，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地法制研究院 微信公眾號（原創(chuàng)）
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