摘要：黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)是通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展, 縮小城鄉(xiāng)差距, 實現(xiàn)“城鄉(xiāng)等值化”。我國城市化進程遠慢于工業(yè)化進程, 典型地表現(xiàn)為農(nóng)村人口所占比重遠遠高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值所占比重。要縮小城鄉(xiāng)差距, 重要的是農(nóng)村居民繼續(xù)向城市 (鎮(zhèn)) 轉(zhuǎn)移, 不僅僅是常住人口的城鎮(zhèn)化, 更重要的是戶籍人口的城鎮(zhèn)化, 同時, 引導(dǎo)并鼓勵市民帶著資本下鄉(xiāng), 投資于現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。由于各種原因, 城鄉(xiāng)之間的要素自由流動受到制度性限制, 主要是土地制度和戶籍制度。為此, 一是逐漸消除戶籍制度對人口自由流動的限制, 恢復(fù)其登記功能;二是降低并逐漸消除農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)城鄉(xiāng)流動的限制, 建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)退出機制;三是建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場或平臺, 促進城鄉(xiāng)之間的要素流動。
習(xí)近平在十九大報告中提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 指出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題, 必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”。2017年12月底召開的中央農(nóng)村工作會議進一步明確要走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路, 明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時間表, 設(shè)計了中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興的具體路徑, 這充分體現(xiàn)出中央對“三農(nóng)”問題的重視, 將鄉(xiāng)村發(fā)展和振興提到了戰(zhàn)略高度。為什么要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵著力點是什么?如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興?本文從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成及鄉(xiāng)村現(xiàn)狀出發(fā), 利用三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù), 表明鄉(xiāng)村振興仍然需要推進城市化或城鎮(zhèn)化, 大量農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移到城市或城鎮(zhèn), 與此同時, 要吸引城市資本、城市人口流向農(nóng)村, 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村。為此, 需要消除農(nóng)村土地 (包括耕地和建設(shè)用地) 在農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民之間流動的限制, 鼓勵農(nóng)村居民的土地經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)等向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)移, 使其成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要來源。
一、城鄉(xiāng)差距、農(nóng)民進城與農(nóng)村空心化
農(nóng)民涌向城市是一個歷史趨勢。在世界各國從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的過程中, 大量農(nóng)民離開農(nóng)村, 涌向城市, 獲得在工業(yè)部門的就業(yè)機會從而賺取更高的收入。一方面, 工業(yè)化需要大量勞動力, 在工業(yè)部門為勞動力帶來的收入水平高于農(nóng)業(yè)部門時, 只要勞動力是自由流動的, 勞動力必然會從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門;另一方面, 伴隨工業(yè)化而來的城市化能夠吸收大量的人口, 城市化不僅是工業(yè)化的結(jié)果, 城市化本身具有的聚集效應(yīng)也可以創(chuàng)造更多的就業(yè)和更高的收入[1], 源源不斷地吸引勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn), 從事制造業(yè)或服務(wù)業(yè)工作。
大量人口從農(nóng)村流向城市在中華人民共和國成立之前就已經(jīng)開始了, 比如老上海在1852年開埠之后到中華人民共和國成立之初, 人口從54萬增加到498萬, 其中大部分都是農(nóng)村人口, 其中不乏江蘇、浙江、安徽、山東等地的農(nóng)村人口。在中華人民共和國成立之后的50年代初期, 新中國在農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間的人口流動是自由的, 沒有制度限制[2]。但是, 隨著大量農(nóng)村人口進城, 加劇了城鎮(zhèn)的就業(yè)壓力、糧食供應(yīng)壓力, 政府開始限制農(nóng)村人口自由流動到城市, 并且通過嚴格的戶籍制度進行管理, 嚴格限制農(nóng)村人口隨意流動到城鎮(zhèn)。改革開放之后, 雖然仍通過戶籍制度對農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)的落戶進行嚴格限制, 但是對農(nóng)村人口進城務(wù)工的限制逐漸放松, 大量農(nóng)村人口進城務(wù)工。這有幾個方面的原因:一是城鄉(xiāng)差距的客觀存在;二是城鎮(zhèn)中各類企業(yè), 特別是外資企業(yè)、私營企業(yè)迅速發(fā)展;三是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展;四是社會主義市場經(jīng)濟的建立, 要素流動相對自由, 主要是招工就業(yè)政策的改革與放開、基本生活品計劃供應(yīng)制度的廢除。城鄉(xiāng)收入差距、生活差距的客觀存在讓農(nóng)民具有進城的夢想;外資企業(yè)、私營企業(yè)迅速發(fā)展, 城市基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展對農(nóng)民工產(chǎn)生了巨大的用工需求, 農(nóng)民進城之后雖然成不了國有 (全民) 企業(yè)或集體企業(yè)的“正式工”, 但可以成為外資企業(yè)、私營企業(yè)的“臨時工”以及各種建設(shè)工地上的“農(nóng)民工”;市場經(jīng)濟體制的建立, 使得農(nóng)民進城后可以生存下去, 不像之前進城需要證明、就業(yè)由政府計劃安排、吃飯需要糧票。在這種情況下, 農(nóng)民帶著對美好生活的向往流向城市。
按照國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù), 2015年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為農(nóng)村居民的2.73倍, 城鎮(zhèn)居民人均消費支出為農(nóng)村居民的2.32倍。城鄉(xiāng)差距的形成有多種原因, 最重要的是農(nóng)業(yè)人口比重與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比之間的巨大差距。2015年, 農(nóng)林牧漁業(yè)增加值占比為9.1%, 而鄉(xiāng)村人口占比為43.9%, 這一鄉(xiāng)村人口比重還僅僅是農(nóng)村常住人口比重而不是農(nóng)村戶籍人口比重, 沒有包括在城鎮(zhèn)居住超過6個月的農(nóng)村戶籍人口。如果要素可以自由流動, 那么相同的生產(chǎn)要素應(yīng)該具有趨同的邊際生產(chǎn)率并且獲得趨同的收入。這意味著, 中國如果要消除或縮小城鄉(xiāng)差距, 未來仍然是推動大量農(nóng)村人口流向城市, 而不是限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移, 更不是鼓勵已經(jīng)遷移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口再回到農(nóng)村。目前, 發(fā)達國家城鎮(zhèn)化率在80%左右, 與我國人均收入相近的發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化率大約為60%, 中國已經(jīng)意識到城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化速度、經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng), 因此出臺《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014—2020年) 》, 采取各種措施提高常住人口城鎮(zhèn)化率、提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。
無論是基于未來一段時間城鄉(xiāng)差距持續(xù)存在, 還是基于中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進, 未來的趨勢仍然是農(nóng)民進城, 并且將有大量農(nóng)民進城。城鄉(xiāng)差距將繼續(xù)存在, 即使現(xiàn)有的城鄉(xiāng)差距不再繼續(xù)拉大, 要消除也不是短時間內(nèi)能夠完成的, 如果農(nóng)村人口不減少, 即使現(xiàn)有耕地數(shù)量保持不變, 人均耕地數(shù)量基本不變的話, 農(nóng)民或絕大多數(shù)農(nóng)民的收入水平難以有大幅度提高。一是土地用途的嚴格管制, 中國要確保“糧食安全”、確保糧食的基本自給, 基本農(nóng)田的數(shù)量不會有太大變化, 這意味著農(nóng)村的絕大多數(shù)耕地仍然以種植糧食作物為主。二是人均耕地面積有限。2015年底全國耕地面積為20.25億畝, 而2016年底農(nóng)村戶籍人口8.1億, 農(nóng)村常住人口5.9億。 (1) 按農(nóng)村戶籍人口計算的農(nóng)村人均耕地面積2.5畝 (0.17公頃) , 按常住人口計算為3.4畝 (0.23公頃) 。無論是按照美國等國家農(nóng)場戶均多達上千畝還是東亞經(jīng)濟體農(nóng)戶戶均耕地15公頃 (文貫中, 2014) 的土地規(guī)模, 中國農(nóng)戶的人均耕地面積顯然太小了。如果按照美國等國家戶均1000畝的土地規(guī)模, 中國只需要202萬農(nóng)戶, 即使每戶有10人, 也不過2000多萬人;如果按照東亞經(jīng)濟體的戶均耕地面積, 中國也只需要900萬農(nóng)戶, 即使每戶有10人, 也不過9000萬人;如果按照中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收益來看, 種植糧食作物, 即使每畝凈收益可以達到500元, 要達到全國人均可支配收入 (2016年為23821元) , 人均耕地面積也要達到48畝, 要達到城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 (2016年為33616元) , 人均耕地面積要達到67畝, 這意味著全國最多只需要4200萬農(nóng)民;如果按照第一產(chǎn)業(yè)增加值占比 (2016年為8.6%) , 那么第一產(chǎn)業(yè)的人口占全國的8.6%, 人口應(yīng)為1.12億人。三是種植蔬菜、水果等經(jīng)濟作物雖然能夠給農(nóng)民帶來相對比較高的收入, 但是存在較大的經(jīng)營風(fēng)險, 特別是價格波動風(fēng)險。經(jīng)濟作物在種植數(shù)量較少時, 價格維持在較高的水平, 的確能夠帶來相對比較高的收入, 但是在種植數(shù)量快速增加后, 價格將大幅度下降, 出現(xiàn)“滯銷”“虧本”。所以, 在耕地數(shù)量總量剛性、糧食價格及經(jīng)營成本沒有太大變化的情況下, 農(nóng)村人口數(shù)量沒有大幅度下降, 農(nóng)村人均收入不可能大幅度提高。這樣, 農(nóng)村人口仍然會通過進城務(wù)工等方式源源不斷地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。
隨著大量農(nóng)民進城務(wù)工或遷移至城鎮(zhèn), 中國農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”、農(nóng)業(yè)邊緣化或副業(yè)化等現(xiàn)象, 無論是城市近郊還是遠離城市的地區(qū)都如此。“空心化”一是表現(xiàn)為農(nóng)村常住人口越來越少, 甚至有些農(nóng)村已經(jīng)基本沒有常住人口, 特別是許多偏遠山區(qū);二是大量農(nóng)村青壯年勞動力進城務(wù)工或者到相對發(fā)達的東部沿海城市就業(yè)后, 基本上只剩下“老弱病殘幼”等無法外出務(wù)工的人口, “留守老人”“老齡化”“留守兒童”等是許多農(nóng)村的典型特征;三是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的邊緣化、副業(yè)化。絕大多數(shù)農(nóng)民或農(nóng)戶的主要收入不依靠農(nóng)業(yè), 而是務(wù)工收入, 使得分散種植的農(nóng)戶中, 真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本上都是無法外出務(wù)工的“老齡化”農(nóng)民, 甚至主要是60歲以上甚至70多歲的農(nóng)民。大多數(shù)的青壯年勞動力沒有動力耕作農(nóng)業(yè), 因為其外出務(wù)工幾天的收入就可以達到農(nóng)業(yè)耕作一年的收入, 由于長期不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 基本上也就不擅農(nóng)業(yè)種植。在一個國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中, 大量的青壯年勞動力轉(zhuǎn)移至城市和工業(yè)部門就業(yè)是正常現(xiàn)象, 是社會進步的表現(xiàn), 未來我國仍然將有大量農(nóng)村人口進城務(wù)工和轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。
二、市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村振興
“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展, 按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求, 建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系, 加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。十九大報告中的這句話指明了鄉(xiāng)村振興的總體目標(biāo), 明確了鄉(xiāng)村建設(shè)的方向。問題是, 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的建立、農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化, 是依靠留守農(nóng)民還是依靠外出農(nóng)民或者市民?在社會主義市場經(jīng)濟條件下, 市場對資源配置起決定性作用。人口作為一種生產(chǎn)要素, 其流動也要遵循市場規(guī)律。面對農(nóng)村人口大量流向城鎮(zhèn), 依靠行政手段或強制手段留住農(nóng)民或限制農(nóng)民流向城鎮(zhèn)已經(jīng)不可能, 鄉(xiāng)村振興也不可能依靠留守農(nóng)民, 那么就需要鼓勵市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng), 以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入。
首先, 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式要逐漸向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式轉(zhuǎn)變。在“人多地少”的情況下, 全部農(nóng)村人口按照“成員權(quán)”獲得土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán), 每家每戶承包經(jīng)營的土地數(shù)量有限, 難以從根本上提高農(nóng)民收入水平。這種傳統(tǒng)的一家一戶小規(guī)模分散經(jīng)營的模式需要向大規(guī)模集中經(jīng)營的模式轉(zhuǎn)變, 建立現(xiàn)代農(nóng)場, 進行規(guī)模經(jīng)營。人均耕地面積只有達到50畝左右, 戶均面積在150~200畝 (按照戶均人口3~4口) , 才有可能單純依靠農(nóng)業(yè)種植達到城鄉(xiāng)人均可支配收入水平。其次, 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營需要大量資本, 而留守的農(nóng)民并不具備資本積累的條件。已經(jīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并且比較富裕的農(nóng)村不存在鄉(xiāng)村振興的問題, 需要振興的農(nóng)村主要是相對落后的農(nóng)村, 而這些地方常年留守的主要是老弱病殘幼等, 這部分農(nóng)民即使不再貧困, 也難以擁有發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、進行規(guī)模經(jīng)營的資本。再次, 絕大多數(shù)已經(jīng)在城鎮(zhèn)常住或轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民也不具備鄉(xiāng)村振興的能力和意愿。雖然有許多農(nóng)民在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中通過城鎮(zhèn)務(wù)工或者就業(yè), 成為城鎮(zhèn)常住人口, (1) 然而其面臨的購房壓力、生活成本等使其并沒有多少資本積累, 他們即使有鄉(xiāng)村振興的意愿, 也難以有鄉(xiāng)村振興的能力和資本。最后, 市民帶著資本下鄉(xiāng), 可以成為鄉(xiāng)村振興的重要力量:一是城市居民相對于農(nóng)村居民具有較多的資本積累;二是在工業(yè)化進程中, 許多企業(yè)也形成了較多的資本積累。資本是追逐利潤的, 只要具備資本自由流動的條件, 資本總會流向利潤率較高的行業(yè)和部門。相對于工業(yè)部門和服務(wù)業(yè), 農(nóng)業(yè)部門的利潤率并不低, 農(nóng)民之所以難以通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營致富, 根本的原因在于農(nóng)民能夠經(jīng)營的土地數(shù)量太少。同時, 中國的城市化、工業(yè)化也到了反哺農(nóng)村、反哺農(nóng)業(yè)的時候。中國的城市化、工業(yè)化是以犧牲農(nóng)村的發(fā)展、是以犧牲農(nóng)民的利益為代價的, 農(nóng)村或農(nóng)民雖然也從城市化和工業(yè)化中受益, 但是其付出的土地代價、糧食價格剪刀差代價等卻遠遠大于其收益, 也正是由于這些原因造成了中國城鄉(xiāng)的差距越來越大。通過市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng), 讓大量資本投資于農(nóng)村、農(nóng)業(yè), 建立起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體系, 從而使大量城市資本可以成為振興農(nóng)村、建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的重要支撐和資本來源。
三、城鄉(xiāng)之間要素流動的制度障礙
中國城鄉(xiāng)之間的要素流動受到嚴格限制, 使得城鄉(xiāng)之間的差距越來越大, 其中最核心的是戶籍制度和土地制度[3], 無論是農(nóng)民進城還是市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)都受戶籍制度和土地制度的限制。
(一) 城鄉(xiāng)差距的根源在于城鄉(xiāng)要素市場的分割
按照經(jīng)濟學(xué)的假定, 各種要素的所有者都是理性的, 都會追求報酬最大化。資本所有者追求利潤最大化, 勞動所有者追求工資最大化, 土地所有者追求地租最大化。如果各種要素都可以自由流動, 各種要素追求報酬最大化的結(jié)果, 就是同一種要素的報酬趨同, 不同要素間報酬會達到一個合理的比率, 即報酬之比等于各種要素的邊際價值之比。這一結(jié)論不僅在同一個國家內(nèi)部成立, 在要素能夠自由流動的國家之間也成立, 斯托爾珀—薩繆爾森定理就說明了這一點[4]。然而, 如果在一個國家內(nèi)部, 人為地設(shè)置要素流動的障礙, 限制要素的自由流動, 那么要素之間的報酬就可能會人為地存在差別。下面將分析一種生產(chǎn)要素在一個國家內(nèi)部自由流動和限制流動時的結(jié)果。
假定這種生產(chǎn)要素是勞動力, 存在于農(nóng)村和城市, 勞動力在城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)換沒有成本。一種情況是勞動力在城鄉(xiāng)之間是分割的, 不能夠進行流動。此時, 勞動力在農(nóng)村或城市分別追求報酬最大化, 按照城市和農(nóng)村分別的供求狀況決定勞動力的價格, 農(nóng)村為P1, 城市 (鎮(zhèn)) 為P2, P2>P1, 如下圖所示, 由于勞動分別被限制在農(nóng)村或城市, 不能夠自由流動, 勞動力價格的差異將會一直存在下去。
另一種情況是城鄉(xiāng)之間存在要素的自由流動。此時, 城鄉(xiāng)之間的勞動力市場是一體化的, 農(nóng)村勞動力和城市勞動力在相同的供求下決定勞動力的價格, 此時的價格為P3, P2>P3>P1, 一體化的勞動力市場使得勞動力的價格趨同。
所以, 如果城鄉(xiāng)之間勞動力市場一體化, 勞動力的價格或者勞動能夠得到的報酬將趨同。同樣, 如果其他生產(chǎn)要素都能夠在城鄉(xiāng)之間自由流動的話, 那么各種要素都可以在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)報酬均等。從而, 城鄉(xiāng)之間的差距消失。城鄉(xiāng)之間勞動力的報酬即使存在差異的話, 那也一定是勞動力的所有者是否從鄉(xiāng)村流動到城市的自由選擇, 即追求“城鄉(xiāng)等值化”的結(jié)果。所謂“城鄉(xiāng)等值化”, 是指城鄉(xiāng)之間的居民收入可能存在著差別, 但是能夠從城鄉(xiāng)生活中得到的效用是等值的, 比如鄉(xiāng)村的收入可能比城市低, 但是鄉(xiāng)村具有相對比較低的生活成本, 比較舒適的生活環(huán)境或者清新的空氣等[5]。
然而, 由于各種各樣的原因, 中國自從20世紀(jì)50年代開始就嚴格限制城鄉(xiāng)之間的要素流動, 特別是通過戶籍制度、土地制度等進行限制, 成為造成城鄉(xiāng)差距的重要根源。
(二) 農(nóng)民進城的制度障礙:戶籍制度和土地制度
由于城鄉(xiāng)之間存在收入、生活水平、公共服務(wù)等方面的差距, 絕大多數(shù)農(nóng)民都向往城市, 存在著到城市 (鎮(zhèn)) 就業(yè)、生活的意愿, 然而受各種限制, 這種意愿往往不能夠得到有效實現(xiàn), 即使某個農(nóng)村居民在城市 (鎮(zhèn)) 賺取的收入與城鎮(zhèn)居民相同, 但是由于戶籍制度、社保制度以及土地制度等也限制或阻礙了農(nóng)村居民向城市 (鎮(zhèn)) 遷移, 甚至加大了農(nóng)民遷移至城鎮(zhèn)的困難。具體包括幾個方面:
1. 戶籍制度。
20世紀(jì)90年代之前, 由于城鎮(zhèn)戶籍與“招工 (正式工) ”聯(lián)系在一起, 進而與各種福利待遇 (退休、醫(yī)療、住房等) 緊密相連, 農(nóng)民遷移到城鎮(zhèn)的動力仍然非常大, 而“招工”的數(shù)量有限, 因此戶籍成為政府限制農(nóng)村居民遷入城市 (鎮(zhèn)) 的重要手段。對于一般農(nóng)民來講, 除了考學(xué)、參軍等方式之外, 能夠?qū)艨谶w移至城鎮(zhèn)的機會非常少。
進入新世紀(jì)之后, 隨著各項改革的深入推進, 特別是城鎮(zhèn) (市) 化戰(zhàn)略實施之后, 有一些中小城市特別是小城市和城鎮(zhèn)逐漸放松了戶籍限制, 比如在城鎮(zhèn)購買住房之后, 就可以憑借房屋所有權(quán)證將戶口遷移到房屋所在地。但是, 在人口相對比較多的大中城市, 戶籍限制仍然比較嚴格, 如有的城市在落戶條件的規(guī)定中, 有學(xué)歷、職稱、社保等方面的要求, 對于一般農(nóng)民來講, 這是根本不可能具備的條件, 而且即便是能夠有能力購買住房也無法落戶。所以, 在中國存在著戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差別, 而且差別還很大。2016年底, 中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為41.2%, 常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%, 按照總?cè)丝?3.8億計算, 這意味著2.2億常住城鎮(zhèn)的人口是沒有城鎮(zhèn)戶口的。當(dāng)然, 這2.2億人沒有城鎮(zhèn)戶口的原因可能是多方面的, 除了戶籍的限制外, 還有許多是壓根就沒有在城鎮(zhèn)落戶的意愿。
2. 社會保障制度和基本公共服務(wù)。
城鄉(xiāng)社會保障制度不同, 涉及醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、失業(yè)等各方面, 能夠享受到城市 (鎮(zhèn)) 社會保障, 是與戶籍制度密切聯(lián)系在一起的。只有具有城市 (鎮(zhèn)) 戶籍的人才能夠享受城市 (鎮(zhèn)) 的社會保障。比如, 城鎮(zhèn)醫(yī)保最初是企業(yè)或事業(yè)單位等代職工繳納, 這意味著只有在企業(yè)或事業(yè)單位正式就業(yè)者 (即正式工) 才能夠參加城鎮(zhèn)醫(yī)保, 后來城鎮(zhèn)居民個人也可以繳納參加醫(yī)保。社會養(yǎng)老保險制度也是如此, 城鎮(zhèn)居民才有參加資格。城鄉(xiāng)社會保障制度的差異, 使得農(nóng)民在具有工作能力時賺取的收入能夠在城鎮(zhèn)生存下去, 但是在生病或到了退休年齡之后失去收入來源, 或者由于繳納醫(yī)保和養(yǎng)老保險的時間較短, 能夠使用的醫(yī)保金額、能夠拿到的養(yǎng)老金也非常有限, 從而難以在城鎮(zhèn)生存下去。
義務(wù)教育等基本公共服務(wù)也與戶籍相關(guān), 城市 (鎮(zhèn)) 越來越嚴格地控制“擇校”, 沒有城市 (鎮(zhèn)) 戶口的農(nóng)民適齡子女即使跟隨父母在城市 (鎮(zhèn)) 生活, 也難以在居住地附近的中小學(xué)入學(xué)接受教育, 即使能夠勉強入學(xué), 也需要繳納非常高的擇校費。雖然在政府的支持下, 建成了一些進城務(wù)工子女學(xué)校, 但是難以從根本上滿足需求。所以, 許多農(nóng)村青壯年勞動力進城務(wù)工之后, 將子女留在農(nóng)村接受教育, 成為“留守兒童”。
3. 土地制度。
與土地相關(guān)的許多制度限制或降低了農(nóng)民進城的意愿。首先, 耕地承包權(quán)不能夠退出或者沒有退出機制。“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營” (《土地管理法》第十四條) 。農(nóng)民憑借集體經(jīng)濟組織成員的身份, 一是擁有集體所有權(quán), 二是擁有土地的承包經(jīng)營權(quán)。無論是哪種權(quán)利, 在農(nóng)民從集體經(jīng)濟組織退出之后, 就不再享有。但是, 農(nóng)民退出集體經(jīng)濟組織, 放棄土地的承包經(jīng)營權(quán)是沒有任何補償?shù)? 至少沒有相關(guān)的法律制度給予任何補償。20世紀(jì)90年代之前, 由于城鎮(zhèn)居民可以憑借戶籍身份獲得“招工 (正式工) ”的權(quán)利, 這種就業(yè)權(quán)可以視為農(nóng)村居民在將戶口從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)之后, 放棄土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的一種補償。然而, 隨著“招工 (正式工) ”制度的取消, 農(nóng)民是否將戶口遷移到城鎮(zhèn)對就業(yè)沒有太大的影響。相反, 保留集體經(jīng)濟組織成員身份、保留土地承包經(jīng)營權(quán)還為自己留了一條后路, 在城鎮(zhèn)失業(yè)時還可以回到農(nóng)村。
其次, 宅基地等建設(shè)用地?zé)o償使用, 也沒有退出機制。從法律關(guān)系上看, 宅基地等也是屬于農(nóng)村集體所有, 農(nóng)民憑借農(nóng)村集體組織成員的身份獲得使用權(quán)。雖然法律上規(guī)定農(nóng)民將戶口從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)之后, 要將宅基地交回集體經(jīng)濟組織, 但是由于宅基地往往和房屋在一起, 房屋的所有權(quán)歸農(nóng)民個人所有, 因而在實際操作中, 集體經(jīng)濟組織通常不會收回宅基地, 無論房屋是否有人居住, 宅基地歸農(nóng)民無償使用。從另一個角度來看, 戶籍遷出農(nóng)村的農(nóng)民即使將宅基地交回村集體, 也基本上得不到補償, 缺乏退出機制。同時, 宅基地從所有權(quán)來看, 屬于集體所有, 可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓, 但是不能夠轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織之外的成員, 即使轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織之外的成員也不受法律的保護, 因為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地” (《憲法》第十條第四款) 。
第三, 農(nóng)業(yè)種糧補貼等與土地使用有關(guān)的國家政策, 阻礙了農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。為了鼓勵農(nóng)民種植糧食作物、確保國家糧食安全、防止土地撂荒等, 國家對農(nóng)民種糧進行補貼。按照政策設(shè)計的初衷, 由于土地的經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn), 誰種糧, 誰拿種糧補貼, 但是在實際操作中, 往往是誰承包誰拿種糧補貼。這是因為有些土地流轉(zhuǎn)只是轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方口頭上達成的協(xié)議, 沒有經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的認可或登記, 而種糧補貼往往就成為轉(zhuǎn)出方土地承包權(quán)的價值或收益, 轉(zhuǎn)入方也不再支付給轉(zhuǎn)出方任何的補償, 同時轉(zhuǎn)出方隨時都可能收回轉(zhuǎn)出的土地。因此, 對于農(nóng)民來講, 所承包的土地不管種植不種植, 都可以拿到種糧補貼的收益, 這是一種無成本、無風(fēng)險的收益, 雖然數(shù)量不多, 也阻礙了農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。
總之, 從要素流動的角度看, 中國現(xiàn)行的土地制度、戶籍制度以及與土地和戶籍制度相關(guān)的其他制度, 阻礙了農(nóng)村的勞動力向城市轉(zhuǎn)移, 阻礙了農(nóng)民放棄土地的承包經(jīng)營權(quán), 從而一定程度上成為農(nóng)民進城的制度障礙。
(三) 市民下鄉(xiāng)和資本下鄉(xiāng)的制度障礙:土地制度
市民下鄉(xiāng)和資本下鄉(xiāng)是要將城市的資本流動到農(nóng)村, 而市民是流動到農(nóng)村的主體, 同時也可能是未來鄉(xiāng)村的成員, 問題是現(xiàn)行的土地制度阻礙了市民下鄉(xiāng)及由市民下鄉(xiāng)帶動的資本下鄉(xiāng)。
1. 戶籍制度。
農(nóng)村居民的戶口一旦從農(nóng)村遷移出去, 要想再遷移回農(nóng)村基本上是不可能的, 即使是遷移回農(nóng)村, 也不再享有土地的承包經(jīng)營權(quán)。
2. 土地制度限制。
除非國家征收, 否則農(nóng)村土地的所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)不可能發(fā)生變化。那么, 農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)只能夠流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)。然而, 無論是耕地還是宅基地的使用權(quán)在村民和村民之間的流轉(zhuǎn)都有較高的交易成本及不確定性。按照《土地管理法》, 農(nóng)民擁有承包權(quán)的耕地, 在本集體經(jīng)濟組織成員之間的流轉(zhuǎn)比較容易, 可以達成口頭協(xié)議, 可以向集體經(jīng)濟組織備案登記, 也可以不進行備案登記, 由此產(chǎn)生的糾紛等也不會通過集體經(jīng)濟組織解決, 因為這種流轉(zhuǎn)主要是發(fā)生在相互熟悉的村民之間, 甚至是親屬、親戚之間。土地使用權(quán)如果在某個集體經(jīng)濟組織成員和該集體經(jīng)濟組織以外的成員之間進行流轉(zhuǎn), 則“必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意, 并報鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府批準(zhǔn)”, 這就提高了集體之外的市民獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的交易成本。如果不按程序?qū)е录m紛發(fā)生可能不受法律保護。所以, 除非是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為一個整體引進市民投資, 否則單個農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)難以向市民流轉(zhuǎn)。
農(nóng)村集體建設(shè)用地也難以轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)的建設(shè)用地, 或者出讓給市民。一方面, 《土地管理法》限制農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。城市 (鎮(zhèn)) 化過程中的用地只能夠由政府進行征收, 然后再出讓使用, 政府是農(nóng)村土地唯一的外部需求者, 是城鎮(zhèn)土地的唯一供給者。那么, 農(nóng)村集體建設(shè)用地或農(nóng)村村民的宅基地能否出讓給市民呢?法律上雖然不是嚴格禁止, 但具有非常高的交易成本, 使得市民難以獲得穩(wěn)定的使用權(quán)。比如, 農(nóng)民的住房可以出租給市民使用, 市民給農(nóng)民租金, 但是市民由于是租住的農(nóng)民住房, 很難對房屋進行重建或改造, 即使重建或改造了, 在出租方收回房屋或違反租賃合同 (通常只有口頭協(xié)議, 沒有正式協(xié)議) 時也難以獲得法律保護。
因此, 現(xiàn)行的土地制度限制了市民對土地要素進行投資, 阻礙了市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng), 而鄉(xiāng)村振興需要大量資本, 如果能夠消除相關(guān)的限制, 促進市民下鄉(xiāng), 特別是資本下鄉(xiāng), 則可以為鄉(xiāng)村注入大量資本, 成為鄉(xiāng)村振興的重要力量。
四、消除城鄉(xiāng)之間要素流動的制度障礙, 建立城鄉(xiāng)要素交易市場, 促進城鄉(xiāng)要素自由交易
推進城鄉(xiāng)之間要素自由流動是降低城鄉(xiāng)差距的重要條件。只有在要素自由流動的條件下才有可能實現(xiàn)“城鄉(xiāng)等值化”。
(一) 降低并逐漸消除戶籍制度限制人口流動的制度障礙, 回歸戶籍的登記功能
20世紀(jì)50年代初期, 戶籍制度主要是進行人口登記, 便于政府進行管理;但是, 到50年代后期, 戶籍制度逐漸變成了限制人口從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)的手段。改革開放40年, 戶籍制度仍然是限制農(nóng)村居民流向城市 (鎮(zhèn)) 的障礙, 特別是在許多大中城市, 造成了戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率之間的巨大差距。為了避免戶籍制度的限制功能取消之后, 大量人口涌入城鎮(zhèn), 可以逐漸改革降低農(nóng)村居民在城市 (鎮(zhèn)) 落戶的條件和限制。實際上, 農(nóng)民也是理性的經(jīng)濟人, 也會尋求既定約束條件下的效用最大化, 即最有利的生存環(huán)境和生存條件, 從而城市 (鎮(zhèn)) 即使降低或取消落戶限制, 也未必會引起大量農(nóng)村居民無序的流向城市 (鎮(zhèn)) , 而是會考慮自己的收入水平、潛在的生活成本等決定是否遷移至城鎮(zhèn)、遷移至什么層次的城鎮(zhèn)。有一種觀點認為, 戶籍限制取消之后, 大量農(nóng)民涌入破壞城市的環(huán)境, 擠占城市的公共資源, 如教育、醫(yī)療等。不能夠說這種擔(dān)心沒有道理, 但這種擔(dān)心卻是城鄉(xiāng)差距長期存在下形成的城市居民“優(yōu)人一等”觀念的結(jié)果, 位于城市 (鎮(zhèn)) 的政府也正是基于這些城市居民的擔(dān)心而維持限制農(nóng)村居民自由遷移到城市 (鎮(zhèn)) 的戶籍制度。正是城鄉(xiāng)之間在醫(yī)療、教育等公共服務(wù)方面存在差距, 才必須要通過要素自由流動消除這種差距。
(二) 消除土地使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)的制度障礙
中國已經(jīng)基本消除了農(nóng)村居民在城市 (鎮(zhèn)) 特別是中小城市 (鎮(zhèn)) 購房的限制, 這實際上意味著農(nóng)村居民可以獲得城市土地的使用權(quán), 然而在農(nóng)村, 一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之外的單位或個人要獲得該集體的土地使用權(quán)卻存在著障礙或者相對比較高的交易成本。
1. 建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員退出機制, 特別是退出補償機制。
許多農(nóng)民之所以缺少市民化的意愿或意愿不高, 就是因為其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份存在著收益或潛在的收益, 但退出時基本得不到補償。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份意味著農(nóng)地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、種糧補貼等, 雖然這些權(quán)利尚未完全市場化, 但是農(nóng)民已認識到其價值。比如, 農(nóng)地承包權(quán)雖然不能夠流轉(zhuǎn), 但是承包權(quán)是30年不變、長久不變的, 對于農(nóng)民來講這基本上就相當(dāng)于獲得了土地的所有權(quán) (可以稱為“準(zhǔn)所有權(quán)”) , 而且就產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看, 農(nóng)民雖然不能以私人身份獲得農(nóng)地的所有權(quán), 但是其作為集體成員共同擁有集體經(jīng)濟組織土地的所有權(quán)。退出機制的建立有兩個方面的作用:如果退出時能得到合理補償或者通過市場化方式退出, 使土地承包權(quán)能夠有合理的定價, 一是可以降低或補償農(nóng)民市民化中放棄土地承包權(quán)的潛在損失, 提高農(nóng)民退出的意愿, 加速農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移;二是可以為農(nóng)民市民化提供資金來源。
那么, 在農(nóng)民退出集體經(jīng)濟組織時如果進行補償, 補償資金從哪里來?在一些不太發(fā)達或落后的農(nóng)村地區(qū), 這個問題就更加突出、更加嚴重。從理論上看, 補償資金應(yīng)該由村集體經(jīng)濟組織的其他成員承擔(dān), 因為在有成員退出之后, 未退出的其他成員可獲得收益。然而, 在其他成員不富裕、不愿意承擔(dān)補償資金的情況下, 資金又從哪里來?如果沒有資金, 其退出就不可能得到補償。對此, 可以改進退出的機制, 即市場化退出。一是按照級差地租理論, 土地地理的差異是影響土地承包權(quán)價值的重要因素, 因此土地承包權(quán)價值或者退出補償?shù)母叩团c土地所在的地理位置密切相關(guān), 如果退出者所在地區(qū)相對落后或貧困的話, 土地承包權(quán)的價值應(yīng)該不會太高。二是可以探索市場化退出, 即將農(nóng)民的土地承包權(quán)進行市場化拍賣, 競拍者既包括該集體經(jīng)濟組織的成員, 也包括該集體經(jīng)濟組織之外的單位或個人。通過拍賣, 進行市場化定價, 從而避免退出者受損, 也能夠最大化地獲得退出補償, 為農(nóng)民進入城市 (鎮(zhèn)) 提供資金來源。
2. 降低農(nóng)村土地使用權(quán)在集體經(jīng)濟組織成員和外部單位、個人之間流轉(zhuǎn)的交易成本。
既然村民獲得了土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán), 并且這種承包經(jīng)營權(quán)長久不變, 對擁有承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)的村民來講, 就是一種穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)、是一種受法律保護的產(chǎn)權(quán)。即使村民對承包權(quán)沒有處置的權(quán)利, 至少應(yīng)該對經(jīng)營權(quán)有處置的權(quán)利, 否則這種產(chǎn)權(quán)的收益或價值就無法最大化。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和相關(guān)政府管理部門可以對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進行規(guī)范和登記管理, 鼓勵土地經(jīng)營權(quán)通過市場化方式流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織之外的成員。
(三) 建立、完善城鄉(xiāng)要素交易市場或平臺, 促進要素之間的城鄉(xiāng)流動
黨的十八大報告、十八屆三中全會的決議和黨的十九大報告, 都提出了促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制建設(shè)問題, 不僅要促進、鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價, 而且還提出了要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場, 促進包括土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易。黨中央的文件為城鄉(xiāng)之間的要素自由流動提供了理論基礎(chǔ)和政策支撐。目前, 已經(jīng)有許多地方建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺, 如齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。接下來關(guān)鍵是要進一步發(fā)揮平臺的作用, 放寬對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制, 促進城鄉(xiāng)之間土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等的流轉(zhuǎn), 通過市場化機制提高農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的價格, 提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入, 既為農(nóng)民遷移到城市 (鎮(zhèn)) 創(chuàng)造條件, 又成為市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)的重要平臺, 為鄉(xiāng)村振興提供資本、技術(shù)等創(chuàng)造條件。城鄉(xiāng)要素交易市場或平臺的建立和完善, 既可由政府主導(dǎo), 也可以市場主導(dǎo)。一是鼓勵或支持已有的產(chǎn)權(quán)交易單位出資建立, 發(fā)揮其已有優(yōu)勢;二是在不具備市場化方式建立的地區(qū), 由政府主導(dǎo)出資建立;三是鼓勵包括國有資本、法人資本和個人資本等多方出資共同建立。
（圖表略）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)習(xí)與探索 2018年05期
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