金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，農(nóng)村金融服務(wù)是我國金融體系的重要組成部分。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，努力推動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)回歸本源，提高其他各類金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力和水平，把更多金融資源配置到鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)于拓展鄉(xiāng)村振興的投融資渠道，至關(guān)重要。
農(nóng)村金融服務(wù)改革與發(fā)展的歷程
農(nóng)村金融服務(wù)的改革與發(fā)展，是與國家完善金融體制相伴相生的。
恢復(fù)重建階段（1978-1992年）
1978年，黨的十一屆三中全會(huì)作出了實(shí)行改革開放的重大決策，并率先在農(nóng)村開啟改革進(jìn)程，也拉開了新時(shí)期國家金融體制改革的序幕。
1978年，鄧小平同志在各省、自治區(qū)和直轄市黨委第一書記會(huì)議上指出，銀行應(yīng)當(dāng)抓經(jīng)濟(jì)，要把銀行作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的杠桿，“把銀行辦成真正的銀行”。按照中央要求，1978年人民銀行從財(cái)政部獨(dú)立出來，1979年先后恢復(fù)了中國人民建設(shè)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和中國銀行，并從人民銀行中獨(dú)立出來，1981年成立了中國投資銀行，1984年成立了中國工商銀行，初步形成以產(chǎn)業(yè)分工為基礎(chǔ)的獨(dú)立的專業(yè)銀行組織體系。此外，成立了中國國際信托投資公司等非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，一些外資銀行也開始在中國設(shè)立代辦處。銀行業(yè)形成了以中央銀行為領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)銀行為主體、多種金融機(jī)構(gòu)并存的組織機(jī)構(gòu)體系。1980年，中國人民保險(xiǎn)公司基本恢復(fù)基層機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了與人民銀行的分離。1982年中國人民保險(xiǎn)公司開始復(fù)辦生豬、棉花等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，1986年成立新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)牧業(yè)保險(xiǎn)公司，開辦種植養(yǎng)殖農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。1982年，我國開始探索開展商業(yè)承兌匯票和銀行承兌匯票的貼現(xiàn)業(yè)務(wù)，1984年北京天橋百貨公司在國內(nèi)率先發(fā)行股票，1985年工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行開始發(fā)行金融債券，1987年出現(xiàn)有價(jià)證券的轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)，為建立我國證券市場打下了基礎(chǔ)。
1983年，國務(wù)院《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，明確人民銀行的中央銀行地位，負(fù)責(zé)制定實(shí)施貨幣政策并履行金融監(jiān)管職能。1984年，人民銀行實(shí)施存款準(zhǔn)備金制度，不斷加強(qiáng)利率管理，逐步建立起統(tǒng)一計(jì)劃、分級(jí)管理的信貸管理體制，并允許專業(yè)銀行實(shí)行存貸差額掛鉤、多存多貸，1987年人民銀行將貸款總規(guī)模和貨幣供應(yīng)量作為兩項(xiàng)控制指標(biāo)，進(jìn)一步搞活微觀金融活動(dòng)。此時(shí)的人民銀行履行對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)及信托業(yè)的集中監(jiān)管職能。這一時(shí)期，金融體制改革與城市價(jià)格改革、國有企業(yè)改革等相融相生。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，一方面專業(yè)銀行承擔(dān)了很多政策性業(yè)務(wù)，再加上現(xiàn)代企業(yè)制度缺失，采取多級(jí)法人制度，造成銀行不良資產(chǎn)比重偏高，資本充足率降低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力減弱，經(jīng)營出現(xiàn)困難；另一方面，人民銀行的金融宏觀調(diào)控機(jī)制尚不健全，管理經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)金融市場和金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范化監(jiān)管不夠，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的通貨膨脹和市場疲軟現(xiàn)象交替出現(xiàn)。
在農(nóng)村金融改革方面，中國農(nóng)業(yè)銀行于1979年恢復(fù)設(shè)置后，迅速在基層建立營業(yè)機(jī)構(gòu)，并實(shí)現(xiàn)了與縣級(jí)人民銀行的分離，1980年底，農(nóng)業(yè)銀行縣級(jí)支行達(dá)到2200多個(gè)，各級(jí)分行和營業(yè)所近2.6萬個(gè)。按照國務(wù)院《關(guān)于恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行的通知》，“農(nóng)村信用合作社是集體所有制的金融組織，又是農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)”，農(nóng)業(yè)銀行在加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)建設(shè)的同時(shí)，開始對(duì)全國5.9萬個(gè)農(nóng)村信用社進(jìn)行整頓，履行管理職責(zé)。1980年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組在討論銀行工作時(shí)提出，“把信用社下放給公社辦不對(duì)，搞成官辦的也不對(duì)，這都不是把信用社辦成真正集體的金融組織”。1984年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確提出，要把信用社“真正辦成群眾性的合作金融組織”。按照去官辦、恢復(fù)合作經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的思路，農(nóng)業(yè)銀行逐步推動(dòng)信用社管理體制改革，著重恢復(fù)信用社合作金融性質(zhì)，加強(qiáng)合作社的民主管理、靈活經(jīng)營。此時(shí)的農(nóng)業(yè)銀行和信用社在全國的營業(yè)機(jī)構(gòu)超過8.5萬個(gè)，成為我國農(nóng)村金融服務(wù)的主要力量。這一時(shí)期，農(nóng)村信用社雖然可以自主開展業(yè)務(wù)，但基本是按銀行規(guī)定發(fā)放貸款，虧損由銀行補(bǔ)貼，信用社作為農(nóng)業(yè)銀行基層機(jī)構(gòu)的性質(zhì)沒有改變，恢復(fù)信用社合作性質(zhì)沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
在恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社的同時(shí)，農(nóng)村合作基金會(huì)作為一種新的農(nóng)村資金互助形式逐步發(fā)展起來。20世紀(jì)80年代，生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)改為村集體經(jīng)濟(jì)組織后，為彌補(bǔ)農(nóng)民生產(chǎn)融資難，一些地方探索成立農(nóng)村合作基金會(huì)。1987年，在中共中央、國務(wù)院出臺(tái)的農(nóng)村改革文件中，明確提出進(jìn)行農(nóng)村金融服務(wù)改革，允許發(fā)展多樣化的資金融通方式。文件提出，“一部分鄉(xiāng)、村合作經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)群體建立了合作基金會(huì)；有的地方建立了信托投資公司。這些信用活動(dòng)適應(yīng)發(fā)展商品生產(chǎn)的不同要求，有利于集中社會(huì)閑散資金，緩和農(nóng)業(yè)銀行、信用社資金供應(yīng)不足的矛盾，原則上應(yīng)當(dāng)予以肯定和支持”。此后，農(nóng)村合作基金會(huì)在全國迅速發(fā)展。1991年，原農(nóng)業(yè)部制定了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村合作基金會(huì)規(guī)范化制度化建設(shè)若干問題的通知》，明確農(nóng)村合作基金會(huì)由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員按照“自愿互利、有償使用”的原則成立，通過對(duì)本集體的資金管理融通、調(diào)劑余缺，支持本鄉(xiāng)村范圍內(nèi)農(nóng)戶和企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)，基金會(huì)不對(duì)外吸收存款和發(fā)放貸款。截至1993年底，全國共建立農(nóng)村合作基金會(huì)12.8萬個(gè)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)1.8萬個(gè)，村級(jí)11萬個(gè)，籌資總額255億元，累計(jì)投放305億元，資金主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
90年代中期，一些農(nóng)村合作基金會(huì)在發(fā)展方向上出現(xiàn)偏差，有的在管理集體資金的同時(shí)吸收了農(nóng)戶和社會(huì)閑散資金，有的發(fā)行了內(nèi)部股票，一些基金會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯露。也有一部分農(nóng)村合作基金會(huì)成為縣鄉(xiāng)政府的“小金庫”，跨區(qū)域調(diào)動(dòng)資金的情況時(shí)有發(fā)生，一部分貸款投向了非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，再加上亞洲金融危機(jī)對(duì)整個(gè)宏觀金融形勢的影響，農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展方向備受關(guān)注和爭議。
1996年，國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》指出，“目前相當(dāng)一部分農(nóng)村合作基金會(huì)以招股名義高息吸收存款，入股人不參加基金會(huì)管理，不承擔(dān)虧損；基金會(huì)將籌集資金用于發(fā)放貸款，違反金融法規(guī)經(jīng)營金融業(yè)務(wù)，隱藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)”。1997年，黨中央發(fā)出《關(guān)于深化金融改革 整頓金融秩序 防范金融風(fēng)險(xiǎn)的通知》，對(duì)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)作出規(guī)定，一方面明確不再新設(shè)農(nóng)村合作基金會(huì)，另一方面規(guī)定現(xiàn)有基金會(huì)立即停辦存貸業(yè)務(wù)，全面清產(chǎn)核資，經(jīng)營良好、符合條件的并入信用社，資不抵債的全部清盤關(guān)閉。到2001年初，全國共清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)超過2.85萬個(gè)，其中經(jīng)營狀況良好被并入農(nóng)村信用社的有6300多家，占清理整頓總數(shù)的22%。
農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展歷史，“其興也勃焉，其亡也忽焉”，有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)。農(nóng)村合作基金會(huì)短時(shí)間內(nèi)在農(nóng)村生根發(fā)芽、快速發(fā)展的實(shí)踐表明，農(nóng)村合作金融接地氣，在直接滿足農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營資金需求，提供便捷、高效的農(nóng)村金融方面具有優(yōu)勢，受到農(nóng)民群眾的歡迎，其發(fā)展方向無疑是正確的。問題在于，對(duì)于合作基金會(huì)的監(jiān)管滯后，農(nóng)業(yè)部門缺乏管理金融的經(jīng)驗(yàn)和人才，金融監(jiān)管部門在初始沒有介入監(jiān)管，出現(xiàn)一些問題后“一刀切”，這是值得認(rèn)真總結(jié)的。農(nóng)村合作金融的健康發(fā)展是建立在強(qiáng)化監(jiān)管基礎(chǔ)上的，需要以金融監(jiān)管部門為主，農(nóng)業(yè)部門為輔，攜手監(jiān)管。這一條，對(duì)于今后指導(dǎo)農(nóng)村合作金融發(fā)展十分重要。
深化改革階段（1993-2003年）
1993年，黨的十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，“加快金融體制改革”“建立政策性銀行，實(shí)行政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離”“現(xiàn)有的專業(yè)銀行要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行，并根據(jù)需要有步驟地組建農(nóng)村合作銀行和城市合作銀行”。同年，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于金融體制改革的決定》，對(duì)完善中央銀行宏觀調(diào)控體系、組建政策性銀行、建立現(xiàn)代商業(yè)銀行經(jīng)營機(jī)制、健全金融法律法規(guī)、強(qiáng)化金融監(jiān)管等改革任務(wù)，提出了明確要求并作出具體部署。按照市場化方向，我國金融體制改革進(jìn)入深化改革階段。
建立健全金融法律法規(guī)體系，完善金融監(jiān)管體制，是這一階段金融改革的重要內(nèi)容。1995年，全國人大及其常委會(huì)先后制定了中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、票據(jù)法、保險(xiǎn)法、擔(dān)保法，1998年制定了證券法，2001年制定了信托法，2003年制定了銀行業(yè)監(jiān)管法、證券投資基金法，構(gòu)建起我國支架性金融法律制度，為深化改革提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，黨中央召開第一次全國金融工作會(huì)議，針對(duì)金融深化改革中的問題，提出要完善中央銀行調(diào)控機(jī)制、規(guī)范金融市場秩序、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范。1998年中國人民銀行開始對(duì)商業(yè)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理，取消了貸款規(guī)模限制，實(shí)行計(jì)劃指導(dǎo)、自求平衡的信貸管理體制，存款準(zhǔn)備金、再貸款、利率、公開市場操作成為人民銀行主要貨幣政策工具。這一時(shí)期，我國金融機(jī)構(gòu)類型不斷豐富，市場化改革取得重大進(jìn)展。1994年，國家先后成立了中國進(jìn)出口銀行、國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，辦理由原來專業(yè)銀行承辦的政策性業(yè)務(wù)。在剝離專業(yè)銀行政策性業(yè)務(wù)的同時(shí)，國家推動(dòng)專業(yè)銀行逐步向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變，逐步建立以市場為導(dǎo)向的現(xiàn)代金融制度，并批準(zhǔn)設(shè)立了交通銀行、中信實(shí)業(yè)銀行、招商銀行等多家股份制商業(yè)銀行以及區(qū)域性城市商業(yè)銀行，同時(shí)允許在一些城市設(shè)立營業(yè)性外資金融機(jī)構(gòu)，商業(yè)銀行體系進(jìn)一步發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)專業(yè)銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行，提高資本充足率，恢復(fù)貸款能力，90年代中期國有商業(yè)銀行實(shí)行了全國統(tǒng)一法人改造，中農(nóng)工建四大國有商業(yè)銀行逐步上收分支行權(quán)利；1999年財(cái)政部分別出資100億元成立了四大資產(chǎn)管理公司，先后剝離商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)1.4萬億元，使四大國有商業(yè)銀行的資本充足率接近巴塞爾協(xié)定要求。在保險(xiǎn)業(yè)方面，90年代初中國人民銀行要求保險(xiǎn)業(yè)務(wù)與銀行業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理，1991年設(shè)立了太平洋保險(xiǎn)公司，1996年國務(wù)院批準(zhǔn)中國人民保險(xiǎn)公司改制為中國人民保險(xiǎn)集團(tuán)公司，1998年中國人民保險(xiǎn)集團(tuán)公司被拆分為中國人民保險(xiǎn)公司、中國人壽保險(xiǎn)公司和中國再保險(xiǎn)公司，之后又批準(zhǔn)設(shè)立了新華等多家股份制保險(xiǎn)公司，到1999年，全國已有28家各類保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取商業(yè)化經(jīng)營模式，農(nóng)民繳費(fèi)能力普遍較低，保險(xiǎn)公司虧損嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模萎縮，發(fā)展徘徊不前。在資本市場方面，1990年上海證券交易所成立，1991年深圳證券交易所成立，資本市場進(jìn)入規(guī)范化管理階段。在監(jiān)管體制方面，為適應(yīng)銀行、保險(xiǎn)、證券分業(yè)經(jīng)營，按照有關(guān)法律和中央金融體制改革的決定，先后于1992年成立了中國證監(jiān)會(huì)、1998年成立了中國保監(jiān)會(huì)、2003年成立了中國銀監(jiān)會(huì)，我國的金融監(jiān)管體制實(shí)現(xiàn)了由人民銀行集中監(jiān)管向“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變（2018年，中國銀監(jiān)會(huì)與中國保監(jiān)會(huì)合并為中國銀保監(jiān)會(huì)）。
為推動(dòng)農(nóng)村金融改革，1996年國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，提出改革農(nóng)村信用社管理體制、建立農(nóng)村合作銀行、辦好農(nóng)業(yè)銀行、增設(shè)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分支機(jī)構(gòu)、完善各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等改革任務(wù)。這一時(shí)期，我國農(nóng)業(yè)政策性銀行快速發(fā)展。1994年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行設(shè)立后，迅速在全國建立起組織機(jī)構(gòu)體系，支農(nóng)服務(wù)以糧棉油購銷儲(chǔ)貸款等政策指令性業(yè)務(wù)為主，輔之以農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款等政策指導(dǎo)性業(yè)務(wù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化貸款等自營性業(yè)務(wù)。作為政策性銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行采取“政府主導(dǎo)、實(shí)體承貸、財(cái)政資金與政策性信貸資金合力支農(nóng)”的資金運(yùn)作模式，對(duì)農(nóng)業(yè)貸款項(xiàng)目堅(jiān)持優(yōu)惠利率，讓利于“三農(nóng)”，成為金融支農(nóng)服務(wù)的重要一極，推動(dòng)我國初步形成了政策性、商業(yè)性、合作性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融服務(wù)體系。這一時(shí)期，農(nóng)村信用社成為金融支農(nóng)主力軍。為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，1997年的中央金融工作會(huì)議要求“各國有商業(yè)銀行收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)”，1998年至2002年，四大國有商業(yè)銀行累計(jì)撤并了3.1萬個(gè)縣及縣以下機(jī)構(gòu)或網(wǎng)點(diǎn)，同時(shí)隨著法人改造和上收分行權(quán)利，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行將服務(wù)重點(diǎn)放在了城市，這為農(nóng)信社的快速發(fā)展提供了契機(jī)。1996年，農(nóng)村信用社脫離中國農(nóng)業(yè)銀行管理，憑借機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢逐步發(fā)展成為農(nóng)村金融服務(wù)的主力軍。截至2002年底，全國共建立市縣法人農(nóng)村信用社2453家，機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)超過5萬個(gè)，農(nóng)業(yè)貸款余額5579億元、農(nóng)戶貸款余額4219億元，農(nóng)業(yè)貸款占同期全國農(nóng)業(yè)貸款投放總量的81%。這一時(shí)期，國務(wù)院對(duì)農(nóng)村信用社改革的要求是恢復(fù)合作性，同時(shí)“在城鄉(xiāng)一體化程度較高的地區(qū)，已經(jīng)商業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)村信用社，經(jīng)整頓后可合并組建成農(nóng)村合作銀行”，但到2002年全國尚未出現(xiàn)改制為農(nóng)村合作銀行的信用社。農(nóng)村信用社改革基本沿襲了農(nóng)業(yè)銀行管理時(shí)期的商業(yè)化經(jīng)營模式，既沒有恢復(fù)合作制發(fā)展方向，又沒有真正實(shí)現(xiàn)商業(yè)化轉(zhuǎn)型，信用社發(fā)展陷入“兩不像”的尷尬境地。由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、歷史包袱沉重，到2002年底，全國農(nóng)村信用社的不良貸款比例高達(dá)37%，資本充足率為-9%。
改革攻堅(jiān)階段（2003年以后）
2003年，黨的十六屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確將深化金融企業(yè)改革、健全金融調(diào)控機(jī)制、完善金融監(jiān)管體制作為金融改革的主要任務(wù)，并提出“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”。在金融企業(yè)改革方面，2004年成立中央?yún)R金公司，通過購買增發(fā)股份方式，剝離國有銀行不良資產(chǎn)，充實(shí)資本金，加快了國有商業(yè)銀行股份制改造進(jìn)程。2004年，中國銀行、中國建設(shè)銀行率先實(shí)施股份制改造，2005年工商銀行完成股份制改造，2009年農(nóng)業(yè)銀行完成股份制改造，至此我國國有商業(yè)銀行股份制改造基本完成。之后，商業(yè)銀行又經(jīng)歷了在A、H股上市，資產(chǎn)總規(guī)模不斷增長，商業(yè)銀行體系和服務(wù)能力不斷壯大。2013年國務(wù)院制定了《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》，明確提出允許民間資本發(fā)起設(shè)立民營銀行，2014年中國銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)了三家民營銀行的籌建申請(qǐng)。在健全金融調(diào)控機(jī)制方面，2007年美國次貸危機(jī)引發(fā)國際金融危機(jī)，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊，2008年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，對(duì)金融調(diào)控措施進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整。這一時(shí)期，中國人民銀行靈活運(yùn)用公開市場操作、利率、存款準(zhǔn)備金率等貨幣政策工具，促進(jìn)貨幣信貸穩(wěn)定增長，同時(shí)應(yīng)對(duì)商業(yè)銀行信貸擴(kuò)張動(dòng)力，把信貸總量增加與優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，把信貸投放與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型結(jié)合起來，引導(dǎo)銀行將更多新增信貸資源投向“三農(nóng)”和中小企業(yè)，不斷增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，防止金融機(jī)構(gòu)脫實(shí)向虛。在金融監(jiān)管方面，為應(yīng)對(duì)金融控股集團(tuán)和金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，2013年建立起由中國人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等部門共同參與的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)化對(duì)跨行業(yè)、跨市場金融活動(dòng)的監(jiān)督管理，加強(qiáng)對(duì)影子銀行和互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管，促進(jìn)新興金融業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展。
這一時(shí)期，黨中央、國務(wù)院將農(nóng)村金融作為金融工作的重點(diǎn)，推動(dòng)解決農(nóng)村金融領(lǐng)域的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)確立了建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的目標(biāo)，提出要“加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運(yùn)行安全的農(nóng)村金融體系”。按照十七屆三中全會(huì)精神，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)自2008年起先后協(xié)調(diào)推動(dòng)廣西壯族自治區(qū)田東縣、安徽省金寨縣開展農(nóng)村金融綜合改革試點(diǎn)，為進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革積累了可復(fù)制、易推廣的經(jīng)驗(yàn)。在2016年的中央扶貧工作會(huì)議和老區(qū)工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書記兩次對(duì)田東縣的金融改革特別是金融扶貧給予肯定。
這一時(shí)期，農(nóng)村金融改革取得了顯著成效：一是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健發(fā)展。2003年，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，啟動(dòng)了新一輪信用社改革，改革的重點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)制度和管理體制改革，目標(biāo)是穩(wěn)定縣域法人機(jī)構(gòu)，積極穩(wěn)妥改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。為化解歷史包袱，中央政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、專項(xiàng)票據(jù)置換等方式，安排2690億元處置不良資產(chǎn)，到2012年全國農(nóng)村信用社資本充足率達(dá)到11.8%，不良貸款率下降到4.5%。在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，各地根據(jù)信用社實(shí)際情況分類實(shí)施多元化的產(chǎn)權(quán)制度改革，符合條件的農(nóng)村信用社逐步改制為股份制農(nóng)村商業(yè)銀行或股份合作制農(nóng)村合作銀行，并成立省級(jí)聯(lián)社履行協(xié)調(diào)服務(wù)職能，信用社管理權(quán)限劃歸給省級(jí)政府。
在深化農(nóng)村信用社改革的同時(shí)，2007年后包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的商業(yè)銀行逐步回歸農(nóng)村金融市場，在縣及縣以下增設(shè)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)覆蓋率和全國行政村基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋率均為96%，其中農(nóng)業(yè)銀行在全國設(shè)有各類機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)2.36萬個(gè)，基層營業(yè)機(jī)構(gòu)1.97萬個(gè)（2017年）。2007年中國郵政儲(chǔ)蓄銀行成立，通過在農(nóng)村地區(qū)開展以小額貸款為主的微貸業(yè)務(wù)，在一定程度上推動(dòng)資金回流農(nóng)業(yè)農(nóng)村，2016年郵儲(chǔ)銀行設(shè)立三農(nóng)金融事業(yè)部，目前在郵儲(chǔ)銀行的4萬個(gè)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)中，有2.8萬個(gè)分布在縣及縣以下地區(qū)，數(shù)量超過70%。2009年中國農(nóng)業(yè)銀行開始“三農(nóng)金融事業(yè)部”改革試點(diǎn)，積極探索服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的商業(yè)化運(yùn)作模式。2015年國務(wù)院批復(fù)同意農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行深化改革方案，明確以開展政策性業(yè)務(wù)為主的改革方向，對(duì)政策性和自營性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類核算，目前農(nóng)發(fā)行設(shè)有營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)2017個(gè)，其中縣級(jí)支行有1677個(gè)，2016年農(nóng)發(fā)行和國開行又分別設(shè)立了扶貧金融事業(yè)部。2017年五家大型銀行總行均設(shè)立了普惠金融事業(yè)部，185家一級(jí)分行完成了事業(yè)部分部設(shè)立工作。
二是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)。2006年，為彌補(bǔ)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村金融服務(wù)的供給不足，推動(dòng)建立適度競爭的農(nóng)村金融市場，國家逐步放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，允許產(chǎn)業(yè)資金和民間資本在農(nóng)村地區(qū)參與新設(shè)銀行，開辦村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，各地紛紛設(shè)立小額貸款公司，成為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的有益補(bǔ)充。在農(nóng)村合作金融發(fā)展方面，出現(xiàn)了農(nóng)村資金互助社、貧困村資金互助組織、農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作等不同類型的合作金融組織形式，在農(nóng)村合作基金會(huì)被清理整頓后，我國新型農(nóng)村合作金融發(fā)展又應(yīng)運(yùn)而生。
目前，全國共成立村鎮(zhèn)銀行1601家（2017年，下同），經(jīng)銀監(jiān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的農(nóng)村資金互助社48家，有1112個(gè)縣的2.3萬個(gè)村開展了貧困村資金互助試點(diǎn)，2159家農(nóng)民專業(yè)合作社開展了內(nèi)部信用合作、資金互助試點(diǎn)，全國供銷合作社系統(tǒng)領(lǐng)辦的502家合作社開展資金互助試點(diǎn)。此外，還批準(zhǔn)設(shè)立了14家貸款公司、44家金融租賃公司、190家內(nèi)資融資租賃試點(diǎn)企業(yè)、8879家小額貸款公司以及7340家融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等。
三是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)較快增長。2007年中央財(cái)政首次對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼，給予稅收優(yōu)惠政策，2012年國務(wù)院頒布了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例，依法明確了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展方向。在財(cái)稅政策的支持下，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展，覆蓋面不斷擴(kuò)大，保險(xiǎn)險(xiǎn)種不斷豐富。目前，我國共有中資保險(xiǎn)集團(tuán)公司、財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保險(xiǎn)公司、人身險(xiǎn)保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司等各類保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)126家（2017年，下同），縣級(jí)支公司2.39萬個(gè)，其中經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)26家，多數(shù)省份有3家以上的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，全國共建成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)36萬個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達(dá)到95%。全國共備案農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品1714個(gè)，涉及215類農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入從51.8億元增長到2017年的479.06億元，風(fēng)險(xiǎn)保障金額從1126億元增長到2017年的2.79萬億元。
2017年，我國在13個(gè)糧食主產(chǎn)省選擇200個(gè)產(chǎn)糧大縣開展了大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體水稻、玉米和小麥等三大主糧作物的保障水平由保物化成本提升至覆蓋土地流轉(zhuǎn)成本。價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)擴(kuò)大到生豬、蔬菜、糧食作物和地方特色農(nóng)產(chǎn)品等共4大類、72個(gè)品種，2017年實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入12.9億元，參保農(nóng)戶65.3萬戶次。“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)品種增加到玉米、大豆、棉花、白糖、天然橡膠等五類，涉及現(xiàn)貨規(guī)模約96.15萬噸。在指數(shù)保險(xiǎn)方面，已開發(fā)出57款天氣指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品，標(biāo)的涉及三大主糧以及水產(chǎn)、花卉、果菜茶、橡膠等農(nóng)產(chǎn)品。小額貸款保證保險(xiǎn)方面，保費(fèi)規(guī)模達(dá)42.8億元，推動(dòng)“三農(nóng)”和小微企業(yè)獲得融資貸款430.8億元。
四是農(nóng)村金融扶持政策手段增多。2008年國家開始實(shí)施涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)政策和定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策，對(duì)特定農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)或特定農(nóng)村金融業(yè)務(wù)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，人民銀行通過實(shí)施差別化貨幣政策，金融監(jiān)管部門通過設(shè)立市場準(zhǔn)入“綠色通道”、免征金融監(jiān)管費(fèi)，進(jìn)一步增加金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)服務(wù)能力。
五是農(nóng)村金融監(jiān)管制度不斷完善。2007年中國人民銀行實(shí)施了涉農(nóng)貸款專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度，2010年出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款的考核辦法》，為監(jiān)測和引導(dǎo)涉農(nóng)貸款投放打下基礎(chǔ)。監(jiān)管部門建立起“事前有承諾、事中有監(jiān)測、事后有考核”的農(nóng)村金融監(jiān)管制度，嚴(yán)格防范農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)實(shí)施差別化監(jiān)管政策，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)服務(wù)積極性。
六是農(nóng)村金融環(huán)境逐步改善。2009年，國家啟動(dòng)偏遠(yuǎn)地區(qū)金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融全覆蓋工作，累計(jì)解決1249個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融機(jī)構(gòu)空白和708個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融服務(wù)空白問題。中國人民銀行積極推動(dòng)農(nóng)村信用體系、農(nóng)村地區(qū)支付清算體系建設(shè)，改善農(nóng)村信用環(huán)境和支持環(huán)境。
農(nóng)村金融改革發(fā)展的歷程表明：完全依賴市場機(jī)制，無法培育出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的金融市場；發(fā)展農(nóng)村金融服務(wù)，既要發(fā)揮市場對(duì)金融資源配置的基礎(chǔ)性作用，又要加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和政策扶持，彌補(bǔ)農(nóng)村金融服務(wù)的天然缺陷和制度缺陷；農(nóng)村金融服務(wù)，單靠傳統(tǒng)正規(guī)金融一條腿走路是走不遠(yuǎn)的，必須培育多元化的金融服務(wù)主體，構(gòu)建多層次、多形式、運(yùn)行高效、功能互補(bǔ)、有序競爭的農(nóng)村普惠金融體系；解決農(nóng)村金融服務(wù)問題，需要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村金融服務(wù)是“世界性難題”。從農(nóng)村金融服務(wù)的特點(diǎn)與資本的逐利性背離，以及“雪中送炭”與“錦上添花”在市場環(huán)境中難以共生的角度看，農(nóng)村金融服務(wù)確是金融體系的短板。然而，國外已有破解“世界性難題”的先例，再加上我們的制度優(yōu)勢，農(nóng)村金融服務(wù)不應(yīng)因“世界性難題”而放松改革和制度建設(shè)的努力。
1、農(nóng)村金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興面臨的主要矛盾
當(dāng)前，農(nóng)村金融存在的體制機(jī)制性問題制約著服務(wù)鄉(xiāng)村振興能力和水平的提升，主要表現(xiàn)為四對(duì)矛盾：一是資本的逐利性與農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、農(nóng)民的弱勢性之間的矛盾。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，融資和抗御風(fēng)險(xiǎn)能力低，投資具有周期長、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低的特征，而資本的逐利性決定了資金要流向收益高的領(lǐng)域，金融資本天然地具有離農(nóng)傾向。二是金融機(jī)構(gòu)功能定位與培育適度競爭、功能互補(bǔ)的農(nóng)村金融市場目標(biāo)之間的矛盾。農(nóng)村金融市場仍是門檻高、準(zhǔn)入難、競爭不充分的壟斷性市場。傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)處于壟斷地位，受市場化經(jīng)營、績效考核和風(fēng)險(xiǎn)防范壓力，支農(nóng)意愿不強(qiáng)；信用社改制后，一部分農(nóng)商行出現(xiàn)脫農(nóng)傾向；政策性金融機(jī)構(gòu)資金來源單一，經(jīng)營范圍受限；新型農(nóng)村合作金融組織起步晚，缺乏法律規(guī)范，若不大力扶持，在較長時(shí)期難成氣候。各類金融機(jī)構(gòu)在服務(wù)上既有交叉，又有空白，供給不足和質(zhì)量不高現(xiàn)象并存，“貸款難”和“難貸款”并存。三是農(nóng)村金融政策“碎片化”與建立金融支農(nóng)長效機(jī)制之間的矛盾。解決農(nóng)村金融服務(wù)問題，需要通過政府調(diào)控，在稅收優(yōu)惠、分散風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、損失補(bǔ)償、信貸擔(dān)保等方面給予政策扶持，實(shí)現(xiàn)財(cái)稅政策與農(nóng)村金融政策的有效銜接。當(dāng)前的財(cái)稅優(yōu)惠政策在扶持對(duì)象、受益期限、覆蓋范圍等方面還有局限性，政策的穩(wěn)定性不夠，難以給予金融機(jī)構(gòu)履行支農(nóng)責(zé)任以長期穩(wěn)定的政策預(yù)期，長效機(jī)制尚未形成。四是農(nóng)村金融監(jiān)管目標(biāo)與提高農(nóng)村金融服務(wù)效率之間的矛盾。合規(guī)性監(jiān)管與差別化監(jiān)管，以及金融風(fēng)險(xiǎn)防范與提高服務(wù)效率如何平衡，都需要繼續(xù)探索。
2、農(nóng)村金融深化服務(wù)要堅(jiān)持深化改革與制度建設(shè)同步推進(jìn)
2004年以來，每年的黨中央一號(hào)文件都將推進(jìn)農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，提升農(nóng)村金融服務(wù)水平作為解決“三農(nóng)”問題的重要舉措。2012年全國金融工作會(huì)議，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村金融組織體系建設(shè)、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新、加大政策支持等方面提出具體要求，并明確要“加強(qiáng)金融法制建設(shè)”。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)將農(nóng)業(yè)、金融作為全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)立法領(lǐng)域，2015年、2017年黨中央一號(hào)文件要求，“積極推動(dòng)農(nóng)村金融立法”。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號(hào)文件將提高金融服務(wù)水平作為推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的重要內(nèi)容，對(duì)進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革，提高金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力和水平提出了明確要求。黨中央關(guān)于農(nóng)村金融的方針政策，既是推動(dòng)農(nóng)村金融改革發(fā)展的依據(jù)，也是農(nóng)村金融制度建設(shè)的遵循。在掌控時(shí)機(jī)適時(shí)推出專門法之前，可先通過制定金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的規(guī)范性文件，彌補(bǔ)立法空白。
無論是立法或制定規(guī)范性文件，建議重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)問題：
（一）關(guān)于農(nóng)村金融服務(wù)主體的公平準(zhǔn)入、適度競爭問題
目前，農(nóng)村金融服務(wù)供給主體包括合作性、商業(yè)性、政策性、開發(fā)性等各類性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，所提供的農(nóng)村金融服務(wù)包括信貸、融資、保險(xiǎn)、期貨、擔(dān)保、征信、支付等不同類型的服務(wù)項(xiàng)目。從涉農(nóng)貸款的投放總量看（目前的涉農(nóng)貸款口徑寬泛，需要再作界定）：截至2017年底，全國涉農(nóng)貸款余額達(dá)到30.95萬億元，其中農(nóng)戶貸款余額8.11萬億元、農(nóng)村企業(yè)及各類組織貸款余額17.03萬億元、城市涉農(nóng)貸款余額5.81萬億元。從各類金融機(jī)構(gòu)投放涉農(nóng)貸款情況看：截至2017年底，五家大型商業(yè)銀行縣域貸款余額10.11萬億元，其中農(nóng)業(yè)銀行涉農(nóng)貸款余額30762億元（其中農(nóng)戶貸款余額1.15萬億元），郵儲(chǔ)銀行涉農(nóng)貸款余額10542億元。農(nóng)信社、農(nóng)商行、農(nóng)合行、村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額9.6萬億元，其中村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)支小特點(diǎn)明顯，農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款占比達(dá)到92.3%。農(nóng)發(fā)行重點(diǎn)支持糧棉油收儲(chǔ)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、易地扶貧搬遷等領(lǐng)域，其中糧棉油貸款余額20066億元、易地扶貧搬遷貸款521.11億元，國開行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和扶貧貸款余額2417.98億元、易地扶貧搬遷貸款余額634.56億元。
提升農(nóng)村金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力和水平，應(yīng)當(dāng)著眼于規(guī)范和發(fā)育各類農(nóng)村金融市場主體，推動(dòng)建立公平準(zhǔn)入、競爭適度的農(nóng)村金融供給體系。應(yīng)當(dāng)適度放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入門檻，吸引更多社會(huì)資本到農(nóng)村投資設(shè)立機(jī)構(gòu)。推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)多樣化、專業(yè)化發(fā)展，形成不同類型金融機(jī)構(gòu)定位清晰、功能互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的經(jīng)營服務(wù)格局。當(dāng)前，應(yīng)將發(fā)展農(nóng)村合作金融作為重點(diǎn)。農(nóng)村合作金融立足農(nóng)業(yè)農(nóng)村，貼近農(nóng)民，信息渠道通暢，靈活方便，服務(wù)效率高。目前，全國農(nóng)村資金互助社資產(chǎn)總額為27.5億元，累計(jì)發(fā)放農(nóng)戶貸款106億元（2017年，下同）；貧困村資金互助組織的資金總規(guī)模60.1億元，入社農(nóng)戶191.2萬戶，累計(jì)發(fā)放借款140.6億元；專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作組織累計(jì)籌資36.9億元，累計(jì)發(fā)放貸款42.4億元，在調(diào)節(jié)社員資金余缺、提升社員信用風(fēng)險(xiǎn)和民主管理意識(shí)等方面發(fā)揮了探路作用。對(duì)于新型農(nóng)村合作金融組織，早規(guī)范早受益，只有規(guī)范才能發(fā)展，否則，很可能重蹈歷史上農(nóng)村合作基金會(huì)的覆轍。
發(fā)展農(nóng)村合作金融的思路：一是賦予各類新型農(nóng)村合作金融組織市場主體地位，規(guī)范和引導(dǎo)合作金融組織根據(jù)自身機(jī)構(gòu)性質(zhì)，到工商管理或民政部門辦理注冊(cè)登記；二是明確新型農(nóng)村合作金融組織的經(jīng)營管理原則和業(yè)務(wù)范圍，堅(jiān)持成員制、封閉性、自愿設(shè)立、民主管理的合作經(jīng)濟(jì)原則，明確其主要開展針對(duì)社員農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的資金融通，不得向非成員吸收存款、發(fā)放貸款及辦理其他金融業(yè)務(wù)；三是明確各類新型農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)督管理職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。明確縣級(jí)以上地方人民政府金融監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，同時(shí)由國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)地方監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。
（二）關(guān)于建立各類金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的約束機(jī)制問題
黨的十八屆三中全會(huì)提出，“保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村”。在農(nóng)村地區(qū)吸收存款的金融機(jī)構(gòu)，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的貸款投放義務(wù)，金融支農(nóng)是各類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。推動(dòng)建立金融支農(nóng)責(zé)任約束機(jī)制，明確各類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的支農(nóng)責(zé)任，是提升農(nóng)村金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的核心內(nèi)容。建立支農(nóng)責(zé)任約束機(jī)制，需要規(guī)范可考核、可激勵(lì)、可約束的量化指標(biāo)，引導(dǎo)、激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)將吸存資金的一定比例用于“三農(nóng)”（縣域）。
一是設(shè)定商業(yè)銀行涉農(nóng)貸款投放比例。劃定涉農(nóng)貸款投放比例是國外農(nóng)村金融立法的一個(gè)重要內(nèi)容，印度的《銀行國有化法案》規(guī)定，商業(yè)銀行必須將貸款的一定比例用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，印度儲(chǔ)備銀行建立了“優(yōu)先發(fā)展貸款”制度，規(guī)定商業(yè)銀行必須將全部貸款的40%投向農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、出口等國家優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)，其中貸款的18%必須投向農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。菲律賓通過立法要求所有金融機(jī)構(gòu)把25%的增量貸款發(fā)放給農(nóng)業(yè)部門。泰國的投資促進(jìn)法規(guī)定，商業(yè)銀行吸收的存款必須拿出13%發(fā)放農(nóng)村貸款，投放不足的應(yīng)將差額部分撥付給農(nóng)業(yè)合作銀行。
設(shè)定涉農(nóng)貸款投放比例，需要考慮的一個(gè)問題是設(shè)定強(qiáng)制性指標(biāo)，還是激勵(lì)性指標(biāo)。從目前相關(guān)的管理規(guī)定看，銀監(jiān)會(huì)2009年制定的《中國農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部制改革與監(jiān)管指引》要求，“中國農(nóng)業(yè)銀行在縣域內(nèi)組織的資金應(yīng)主要用于縣域。三農(nóng)金融部的新增貸款占其新增存款的比例在財(cái)務(wù)重組完成次年原則上應(yīng)達(dá)到50%，五年內(nèi)貸款余額占其存款余額的比例應(yīng)爭取達(dá)到50%以上”。中國人民銀行2010年制定的《關(guān)于鼓勵(lì)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款的考核辦法》，采取了鼓勵(lì)性指標(biāo)，該辦法將年度新增貸款占年度新增可貸資金比例大于70%的縣域法人金融機(jī)構(gòu)考核為達(dá)標(biāo)縣域法人機(jī)構(gòu)，達(dá)標(biāo)機(jī)構(gòu)享受相關(guān)扶持政策，目前參與考核的農(nóng)信社、農(nóng)商行、農(nóng)合行、村鎮(zhèn)銀行等四類縣域法人金融機(jī)構(gòu)的達(dá)標(biāo)率達(dá)到75%以上，為增加縣域貸款投放發(fā)揮了導(dǎo)向作用。
設(shè)定強(qiáng)制性指標(biāo)具有強(qiáng)約束力，但還需要把握好金融機(jī)構(gòu)市場運(yùn)作與非市場化制度安排之間的關(guān)系以及“度”。考慮到商業(yè)銀行獨(dú)立開展市場化經(jīng)營、自負(fù)盈虧，如果硬性規(guī)定涉農(nóng)貸款投放比例，可能會(huì)造成一些商業(yè)銀行為避免主動(dòng)違法而選擇退出農(nóng)村金融市場，或可能造成金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況出現(xiàn)惡化。鑒于此，可以將涉農(nóng)貸款投放比例設(shè)定為激勵(lì)性指標(biāo)，對(duì)達(dá)到比例要求的，規(guī)定享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策。同時(shí)，在設(shè)定具體指標(biāo)時(shí)，可以根據(jù)縣域法人金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)銀行縣域三農(nóng)專營機(jī)構(gòu)及其他商業(yè)銀行的縣域分支機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款投放的實(shí)際情況，作出分層次、遞進(jìn)式的制度安排，在防止涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)脫農(nóng)離農(nóng)的同時(shí)，推動(dòng)更多的商業(yè)銀行開展支農(nóng)服務(wù)，引導(dǎo)資金助力鄉(xiāng)村振興。
鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸服務(wù)，要合理擴(kuò)大基層金融機(jī)構(gòu)信貸審批權(quán)限。商業(yè)銀行要把涉農(nóng)金融服務(wù)有效延伸到縣域和基層，大中型商業(yè)銀行要率先設(shè)立和做實(shí)普惠金融事業(yè)部。
二是明確農(nóng)村信用社的市場定位和宗旨，推動(dòng)回歸本源。農(nóng)信社、農(nóng)商行和農(nóng)合行是農(nóng)村金融服務(wù)的主力軍。當(dāng)前，農(nóng)信社正在逐步向商業(yè)化轉(zhuǎn)變，搞活經(jīng)營、發(fā)展壯大是好的一面，但改革不能脫離服務(wù)“三農(nóng)”的根本方向。要明確農(nóng)信社立足縣域，服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的市場定位，明確農(nóng)信社優(yōu)先為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織提供信貸服務(wù)的經(jīng)營宗旨，防止改制后的農(nóng)信社離農(nóng)棄農(nóng)。保持農(nóng)信社和農(nóng)商行縣域法人地位總體穩(wěn)定，深化省聯(lián)社改革，強(qiáng)化服務(wù)功能。
三是規(guī)范政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)服務(wù)重點(diǎn)，不斷拓寬支農(nóng)服務(wù)領(lǐng)域。作為我國農(nóng)村金融供給體系的重要組成部分，農(nóng)發(fā)行、國開行發(fā)展中面臨著資金來源不穩(wěn)定、資金運(yùn)用約束不夠、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不明確等問題。要對(duì)其職責(zé)定位、業(yè)務(wù)范圍、運(yùn)營機(jī)制等做出規(guī)范，明確農(nóng)發(fā)行、國開行的支農(nóng)重點(diǎn)領(lǐng)域，推動(dòng)建立政策性、開發(fā)性業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范自營性業(yè)務(wù)的發(fā)展方向，引導(dǎo)其不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的信貸支持力度。
四是為金融精準(zhǔn)扶貧提供制度支撐。確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口到2020年全部實(shí)現(xiàn)脫貧，是全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)，金融精準(zhǔn)扶貧是拓寬扶貧資金渠道，助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要舉措。要立足于發(fā)揮金融精準(zhǔn)扶貧的積極作用，明確金融機(jī)構(gòu)落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，明確金融機(jī)構(gòu)開展金融精準(zhǔn)扶貧的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融扶貧方式和產(chǎn)品，引導(dǎo)信貸資金和社會(huì)資金更多投入脫貧領(lǐng)域。要加快貧困地區(qū)基礎(chǔ)金融服務(wù)普及和信用體系建設(shè)，精準(zhǔn)對(duì)接貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)金融需求，推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)優(yōu)先向貧困村和貧困戶傾斜，支持貧困地區(qū)利用各種融資模式開展公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2020年決勝脫貧攻堅(jiān)以后，這些地區(qū)仍有發(fā)展不均衡、不充分及發(fā)展滯后的問題，制度規(guī)范需要設(shè)計(jì)。
（三）關(guān)于建立各類金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的激勵(lì)機(jī)制問題
綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收扶持政策和貨幣政策工具，有利于增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)服務(wù)能力，是降低金融支農(nóng)成本的有效途徑，有利于調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)服務(wù)積極性，是推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)由“要我做”向“我要做”轉(zhuǎn)變的重要手段。要推動(dòng)建立農(nóng)村金融激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制，在給予金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定政策預(yù)期的同時(shí)，幫助金融機(jī)構(gòu)降低經(jīng)營成本并獲得合理經(jīng)濟(jì)回報(bào)，實(shí)現(xiàn)支農(nóng)服務(wù)的可持續(xù)性。
建立農(nóng)村金融激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制，要與金融機(jī)構(gòu)履行的支農(nóng)責(zé)任結(jié)合起來，在具體制度設(shè)計(jì)中，作出指向性規(guī)定，優(yōu)先扶持達(dá)到涉農(nóng)貸款比例的金融機(jī)構(gòu)，優(yōu)先扶持履行支農(nóng)責(zé)任良好的金融機(jī)構(gòu)，推動(dòng)建立誰履行支農(nóng)責(zé)任就扶持誰，誰履行支農(nóng)責(zé)任力度大，享受的優(yōu)惠就多的政策導(dǎo)向。
在財(cái)政扶持政策方面：我國農(nóng)村金融財(cái)政扶持措施在改革實(shí)踐中不斷發(fā)展完善，目前國家通過實(shí)施涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)、定向費(fèi)用補(bǔ)貼、涉農(nóng)貸款貼息、建立政策性涉農(nóng)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、開展涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)龋С指黝惤鹑跈C(jī)構(gòu)開展農(nóng)村金融服務(wù)。一方面，要將目前已有規(guī)定并經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的財(cái)政扶持政策固定下來，增強(qiáng)扶持政策的長期性和穩(wěn)定性；另一方面，要把握好制度權(quán)威性與部門操作靈活性之間的關(guān)系，為國務(wù)院相關(guān)主管部門靈活執(zhí)行具體扶持措施留出空間，明確由國務(wù)院或相關(guān)主管部門制定財(cái)政扶持政策的具體實(shí)施辦法。
在稅收優(yōu)惠政策方面：2008年以來，國家先后實(shí)施了對(duì)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶小額貸款利息收入減按90%計(jì)算企業(yè)所得稅納稅額；對(duì)種養(yǎng)業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入減按90%計(jì)算企業(yè)所得稅納稅額；對(duì)農(nóng)戶貸款、農(nóng)村企業(yè)和各類組織貸款中的關(guān)注、次級(jí)、可疑、損失等四類貸款資產(chǎn)按規(guī)定比例提取的專項(xiàng)準(zhǔn)備金，在計(jì)算企業(yè)所得稅納稅額時(shí)予以扣除；對(duì)種植業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種按規(guī)定比例計(jì)提的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，在計(jì)算企業(yè)所得稅納稅額時(shí)予以扣除；對(duì)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶小額貸款的利息收入免征營業(yè)稅；對(duì)農(nóng)牧保險(xiǎn)項(xiàng)目免征營業(yè)稅；對(duì)農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、縣域農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行的金融業(yè)收入，減按3%的稅率征收營業(yè)稅；對(duì)農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)事業(yè)部發(fā)放的農(nóng)戶貸款、農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)村各類組織貸款取得的利息收入，減按3%的稅率征收營業(yè)稅；對(duì)農(nóng)林作物、牧業(yè)畜類保險(xiǎn)合同免征印花稅；對(duì)貼息貸款合同、金融機(jī)構(gòu)與小微企業(yè)簽訂的借款合同免征印花稅等稅收優(yōu)惠政策。從政策實(shí)施效果看，減免稅收對(duì)企業(yè)利潤具有促進(jìn)作用，減免稅額每提高1個(gè)百分點(diǎn)，企業(yè)利潤率提高0.26個(gè)百分點(diǎn)，稅收優(yōu)惠政策以營業(yè)稅減免較多，減免總額占比超過60%，對(duì)減輕金融機(jī)構(gòu)資金壓力，改進(jìn)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營績效具有明顯效果。2016年5月1日后，金融業(yè)適用的流轉(zhuǎn)稅由營業(yè)稅改征增值稅，應(yīng)認(rèn)真研究試點(diǎn)中遇到的問題，提升稅收政策對(duì)普惠金融發(fā)展的激勵(lì)作用。
對(duì)服務(wù)“三農(nóng)”的金融行為給予優(yōu)惠政策，將產(chǎn)生巨大的“外溢性”，是解決農(nóng)村金融服務(wù)難題的“牛鼻子”和“總開關(guān)”。
（四）關(guān)于對(duì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行差別化監(jiān)管問題
實(shí)施差別化監(jiān)管是黨中央農(nóng)村金融政策的重要組成部分，也是推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量和效率的重要政策措施。實(shí)施農(nóng)村金融差別化監(jiān)管政策，前提是確保安全，要依法明確農(nóng)村金融監(jiān)管職責(zé)，有效防范農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)；重點(diǎn)是提質(zhì)增效，要從提高農(nóng)村金融服務(wù)能力和水平出發(fā)，掌控好安全與效率的“度”。
建立涉農(nóng)貸款靶向瞄準(zhǔn)機(jī)制。建立靶向機(jī)制的關(guān)鍵是完善涉農(nóng)貸款專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度，要把握好農(nóng)村金融服務(wù)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，科學(xué)設(shè)定涉農(nóng)貸款統(tǒng)計(jì)類別和標(biāo)準(zhǔn)，解決目前涉農(nóng)貸款統(tǒng)計(jì)“虛胖”問題。涉農(nóng)貸款統(tǒng)計(jì)應(yīng)重點(diǎn)反映各類金融機(jī)構(gòu)直接為農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體提供的用于農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)及加工的貸款，直接用于脫貧攻堅(jiān)的貸款，直接用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款等核心指標(biāo)。
建立農(nóng)村金融效果評(píng)估考核機(jī)制。明確由金融監(jiān)管部門對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)服務(wù)效果進(jìn)行定期評(píng)估、考核，主要指標(biāo)包括金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)服務(wù)規(guī)模、利率或費(fèi)率水平、農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)情況、經(jīng)營績效等，評(píng)估、考核的結(jié)果將作為金融機(jī)構(gòu)享受國家扶持政策的重要依據(jù)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融扶持政策的實(shí)施效果評(píng)估，努力提高扶持政策的針對(duì)性和有效性。
建立差別化農(nóng)村金融監(jiān)管機(jī)制。針對(duì)不同類型金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，對(duì)達(dá)到涉農(nóng)貸款投放比例要求、履行支農(nóng)責(zé)任良好的金融機(jī)構(gòu)，制定和執(zhí)行差別化的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)，適當(dāng)提高涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)容忍度。實(shí)行有利于農(nóng)村金融發(fā)展的市場準(zhǔn)入政策，優(yōu)先支持達(dá)標(biāo)金融機(jī)構(gòu)增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，優(yōu)先辦理其金融服務(wù)市場準(zhǔn)入事項(xiàng)。
（五）關(guān)于構(gòu)建良好的農(nóng)村金融服務(wù)生態(tài)環(huán)境問題
建立農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)機(jī)制。明確農(nóng)村信用體系建設(shè)、支付結(jié)算體系建設(shè)職責(zé)，規(guī)范各類金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村信用信息采集、信用評(píng)價(jià)活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村信用信息實(shí)現(xiàn)共享，推動(dòng)改善農(nóng)村支付結(jié)算條件，依法規(guī)范非銀行支付機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村支付服務(wù)。建立農(nóng)村金融權(quán)益保護(hù)機(jī)制。明確各級(jí)地方政府推動(dòng)農(nóng)村普惠金融發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村金融人才培養(yǎng)，宣傳普及金融知識(shí)，查處金融違法行為的責(zé)任。一方面要保護(hù)好農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)依法經(jīng)營的權(quán)利，打擊惡意逃廢債行為，維護(hù)農(nóng)村金融市場秩序；一方面要保護(hù)好農(nóng)村金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，保障消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)，暢通金融消費(fèi)爭議解決渠道。建立農(nóng)村金融服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。推動(dòng)建立財(cái)政支持的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和涉農(nóng)貸款的融合發(fā)展，完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。針對(duì)有效抵押擔(dān)保物不足問題，構(gòu)建國家融資擔(dān)保基金、省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、市縣融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等三級(jí)政府性融資擔(dān)保組織體系，加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍。
作者系十三屆全國人大常委會(huì)委員、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2018年第15期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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