原題：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地保障的思考及建議
隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的深入，農(nóng)業(yè)的功能、形態(tài)、商業(yè)模式等正在發(fā)生變化。發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商、現(xiàn)代食品和培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，產(chǎn)生了新的用地需求，現(xiàn)行用途管制制度、土地供應制度、內(nèi)部挖潛制度等與鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求不相適應，其用地需求難以得到有效保障。因此，為確保鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目更好地落地，應根據(jù)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地特點，從創(chuàng)新用途管制制度、加強用地指標供給、拓寬保障渠道等方面加強支撐，助推鄉(xiāng)村振興。
一、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地供需錯位，土地管理精細化水平有待提高
1.新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)涌現(xiàn)，農(nóng)村用地需求顯著改變
一是建設(shè)用地需求增加。相對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目產(chǎn)業(yè)鏈更長，三產(chǎn)融合度更強，產(chǎn)品附加價值更高，產(chǎn)業(yè)鏈末端產(chǎn)品類型更豐富、比重更大。因此，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目必須配套一定規(guī)模的住宿、餐飲、觀光、服務等基礎(chǔ)設(shè)施用地和經(jīng)營性用地，如鄉(xiāng)村旅游項目需要配備停車場用地和接待設(shè)施用地，農(nóng)旅結(jié)合項目需要配備居住、餐飲等經(jīng)營性用地。隨著農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目增多，農(nóng)村建設(shè)用地需求也會大幅增加。
二是土地精細化管理需求增強。農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)包含與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文化、康養(yǎng)等深度結(jié)合的鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)、加工、銷售一體的現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地具有功能復合性、三產(chǎn)融合性等特征，集加工、倉儲、研發(fā)、休閑旅游等用地于一體，土地利用更加復雜多樣，橫向上各類用地混合分布、縱向上存在空間復合利用，牽涉利益主體更多，要求配備更加精細化的土地利用管理機制。
三是內(nèi)部挖潛需求增強。面對資源約束趨緊和農(nóng)村土地利用低效粗放的現(xiàn)實情況，向“土地存量”要“發(fā)展增量”，是解決建設(shè)用地供需矛盾、支撐農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的必然選擇。過去，農(nóng)村存量建設(shè)用地挖潛主要通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”來實現(xiàn)，但隨著鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型與新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展，存量建設(shè)用地挖潛的形式及利用方式等迫切需要改變，如何建立農(nóng)村存量建設(shè)用地挖潛支撐新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)建設(shè)的有效機制、優(yōu)化鄉(xiāng)村土地資源配置促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題亟待解決。
2.用地保障機制滯后，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求難以有效保障
一是建設(shè)用地指標獲取困難，用地供給量保障不足。目前已經(jīng)有增減掛鉤、高標準農(nóng)田建設(shè)獎勵、地票、區(qū)縣扶貧專項指標、深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項指標、新農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)專項指標等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地指標獲取途徑，但因上述指標獲取面臨“周期長、成本高、區(qū)位差”等問題，各地申請專項指標的情況并不理想。另外，盡管《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》規(guī)定“農(nóng)民可以用集體土地建住房來出租”，但多數(shù)企業(yè)擔心租期結(jié)束后投入的固定資產(chǎn)難以收回，對租房聯(lián)營也持觀望態(tài)度。因此，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的建設(shè)用地需求尚得不到充分滿足。
二是農(nóng)村土地管理粗放，土地利用復合性功能難以發(fā)揮。一方面，現(xiàn)行單一土地用途管制規(guī)則對非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)換進行了嚴格管控，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)多樣化的用地需求無法通過現(xiàn)行審批途徑得到保障，降低了企業(yè)長期投資的積極性。另一方面，在現(xiàn)行土地用途管制規(guī)則下，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的復合性用地需求缺乏依據(jù)，不少項目只能“見縫插針”或“打政策的擦邊球”，如多數(shù)鄉(xiāng)村旅游項目利用集體土地修建停車場或接待中心；有的“農(nóng)家旅社”建設(shè)采取在農(nóng)用地之上“離地挑高建木房”，使用鋼架支撐建筑物的方式，降低一旦被查處后所產(chǎn)生的拆房、復墾成本；有的農(nóng)旅融合項目其主題餐廳等“經(jīng)營性”用地只能以“臨時生產(chǎn)用房和農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地”之名進行建設(shè)。
三是存量土地盤活困難，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地獲取途徑有限。例如根據(jù)重慶市農(nóng)村人口規(guī)模和現(xiàn)有建設(shè)用地存量初步估算，重慶市農(nóng)村建設(shè)用地理論上存在著10.73萬公頃的盤活潛力，包括粗放利用的農(nóng)村宅基地以及廢棄閑置的工礦、廠房等用地。但現(xiàn)實中因缺乏直通車制度，這些“內(nèi)部用地潛力”無法直接轉(zhuǎn)化為農(nóng)村建設(shè)的有效供給。農(nóng)村閑置的工礦、廠房往往因區(qū)位較差，無法滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，不能被有效利用；閑置的宅基地則因進城農(nóng)民社會保障體系不健全，無法切斷宅基地與進城農(nóng)民的“藕斷絲連”關(guān)系，也不能得以有效利用。因此，當前農(nóng)村存量建設(shè)用地挖潛利用的主要通道仍是“城鄉(xiāng)置換”，而“村內(nèi)置換”的通道閉塞，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地獲取途徑受到一定限制。
二、原因分析
1.現(xiàn)行土地供應制度不能適應新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地需求
農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目較傳統(tǒng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)服務性、經(jīng)營性更強，需要更多的建設(shè)用地指標作為支撐，但目前農(nóng)村土地供應制度尚不完備，不能滿足其建設(shè)用地需求。一是由于缺乏明確的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標分配機制導致農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地“量少”。目前的《土地利用年度計劃管理辦法》對建設(shè)用地指標總量進行了嚴格管控，但未就城市和鄉(xiāng)村的計劃指標比例關(guān)系作出明確規(guī)定，在總體計劃指標緊張的情況下，對于城鎮(zhèn)化發(fā)展尚不充分的地區(qū)而言，首先考慮的是經(jīng)濟發(fā)展中要素投入的極化效應。地方政府在年度用地計劃指標的分配及管理過程中更傾向于保重點、保城鎮(zhèn)、保工業(yè)，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求則難以兼顧，造成農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目用地指標的“不足”。二是農(nóng)村土地估價、不動產(chǎn)登記等配套制度建設(shè)滯后導致農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地“價高”。由于農(nóng)村建設(shè)用地定級估價體系尚未建立完善，農(nóng)村不動產(chǎn)登記并未實施完成，農(nóng)村土地無論價格體系還是登記制度均參照城鎮(zhèn)建設(shè)用地模式，按商業(yè)、住宅和工業(yè)產(chǎn)業(yè)分類體系執(zhí)行。但對于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)而言，多數(shù)項目成本高、運營難、投資回收期長，無論是參照城市工業(yè)用地、商業(yè)用地地價標準對外出讓，還是通過地票交易方式獲取用地指標，成本效益均難以和城市項目相比，因此，企業(yè)投資顧慮較大，按規(guī)范化流程獲取土地的積極性不高。
2.現(xiàn)行土地用途管制規(guī)則與新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地特點存在沖突
現(xiàn)行土地用途管制規(guī)則中類型單一、界限分明，加之缺乏精細化的用地規(guī)范和標準指導，與農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地具有多樣性、混合性及復合性等特點要求不適應。一是現(xiàn)行土地用途管制制度直接限制了新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的多樣化用地需求。我國土地用途管制制度建立在土地利用分類的基礎(chǔ)之上，但現(xiàn)行土地利用分類體系基于傳統(tǒng)的一、二、三產(chǎn)業(yè)劃分，產(chǎn)業(yè)區(qū)分度過高，類型范圍涵蓋過廣，特別是村建設(shè)用地分類較粗，直接限制了農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目復合性、多樣化的用地空間管理需求。具體實施過程中，在農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)各種用地的類型認定上，容易產(chǎn)生分歧與爭議。雖然新版《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）細化了二級地類劃分，但整體仍較宏觀，對于地區(qū)微觀層面新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的多樣化用地需求，實際指導性不夠。此外，現(xiàn)行土地分類與用途管制均未考慮土地空間復合利用的情況，使得新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)復合性用地無據(jù)可循。二是對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地缺乏針對性的用地標準管控。目前，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地的類型認定、使用條件、規(guī)模約束等缺乏具體的規(guī)范和標準指導，具體項目的選址、設(shè)計、規(guī)劃等也缺乏科學的評估與審定，致使新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展處于無序化狀態(tài)，“隨意擴建、隨處搭建”非常普遍，增加了土地管理工作的難度。
3.農(nóng)村存量建設(shè)用地難以直接轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地的有效供給
新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展是“盤活農(nóng)村存量土地、踐行節(jié)約用地制度、促進農(nóng)村土地增值”的重要手段。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標趨緊的情況下，通過“內(nèi)部挖潛”，節(jié)約集約利用農(nóng)村存量建設(shè)用地資源是保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目建設(shè)重要途徑。但農(nóng)村存量土地資源只能經(jīng)征收、整治等手段轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地或地票等指標后，再通過交易“落回”農(nóng)村，鄉(xiāng)村區(qū)域的“增減掛鉤”機制目前僅適用于極少數(shù)地區(qū)，造成“指標來源于鄉(xiāng)村，卻不能直接用于鄉(xiāng)村”的矛盾。同時，由于相關(guān)規(guī)劃未能對各類新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目的用地需求、用地保障方式、管制規(guī)則等做出詳細安排，導致新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地項目難以有效利用現(xiàn)有存量用地。
三、對策建議
1.優(yōu)化指標供給，不斷完善土地供應配套制度
科學編制規(guī)劃，合理分配用地計劃，完善用地政策，切實保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地“需有所供”。一是通過匯總分析與趨勢預測等手段，充分考慮農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地特點及需求，科學預測規(guī)劃期內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地需求總量，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃的功能區(qū)劃分和管制規(guī)則，適當安排部分土地利用計劃和地票指標用于農(nóng)村建設(shè)，提高規(guī)劃的前瞻性和精準性。二是修訂《土地利用年度計劃管理辦法》，明確要求各區(qū)（縣）在年度計劃中安排一定比例的用地指標專項用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)建設(shè)，并在市級層面預留一定數(shù)量的機動指標，以應對發(fā)展用地缺口。三是制定政策降低農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地成本。比如對以農(nóng)產(chǎn)品初加工為主的工業(yè)生產(chǎn)項目，確定土地出讓底價時可在《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》的基礎(chǔ)上給予一定折扣；對于鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等使用地票指標落地的，可采取“附贈指標”或“返還地票價款”的形式降低企業(yè)投資成本，促進項目盡早落地。四是加快農(nóng)村建設(shè)用地價格評估制度建設(shè)，建立農(nóng)村基準地價體系，為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地市場化配置提供支撐。
2.細化土地分類，創(chuàng)新用途管制，加快農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地標準研制
主動適應新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地特點，在國家土地利用現(xiàn)狀分類的基礎(chǔ)上，結(jié)合《國家新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式統(tǒng)計分類（試行）》，建立與新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求相適應的統(tǒng)一、細致和便于區(qū)別執(zhí)行的建設(shè)用地分類體系，制定相應的用途管制規(guī)則。一是明確界定農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的內(nèi)涵及分類，明晰各類新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地特點與需求，在此基礎(chǔ)上調(diào)整細化村規(guī)劃的用地分類體系，將“村產(chǎn)業(yè)用地”進一步細分為商貿(mào)物流、民宿旅館、餐飲娛樂、電商倉儲、鄉(xiāng)村旅游用地等，增加現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務用地。二是探索建立以保留土地功能用途為底線、松弛有度、差別化的用途管制規(guī)則，如依據(jù)土地功能用途而非用地形態(tài)劃定設(shè)施農(nóng)用地范圍、將基本農(nóng)田保護的關(guān)注點聚焦于地力條件是否受損而不是種植農(nóng)作物的類型。三是由土地管理部門牽頭起草相關(guān)的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地標準，分類規(guī)定用地標準和用地保障方式，建立并完善項目實施前評估、審批備案、監(jiān)督處罰機制，加強用地管理。
3.多渠道盤活農(nóng)村存量土地資源，以村規(guī)劃統(tǒng)籌農(nóng)村土地利用與新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展
圍繞農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展需求，合理配置農(nóng)村土地資源，建立“存量土地支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展盤活存量土地”的良性循環(huán)機制，建立局部范圍內(nèi)的存量集體建設(shè)用地與增量新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地的直通車制度。一是拓寬新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地獲取途徑。如結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革等，探索點狀用地、產(chǎn)業(yè)融合、集體建設(shè)用地入股、流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地供需方直接交易等方式，保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目建設(shè)用地需求；或允許通過土地整治調(diào)整使用存量建設(shè)用地，將節(jié)余用地指標用于新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展；或鼓勵充分利用農(nóng)村廢棄建設(shè)用地、閑置農(nóng)房等興辦鄉(xiāng)村酒店、民宿等，盤活存量土地。二是完善村規(guī)劃的編制工作，合理安排農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地空間。在村規(guī)劃中明確新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目的布局、時序、用地需求、用地保障方式、用地條件等內(nèi)容以及具體項目利用村域內(nèi)存量土地資源的具體方式，以村規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村土地利用與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地科學動態(tài)》2018年第五期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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