摘要：農村改革40年來, 政策變革構成制度變遷與農民發展的一條主線。從1978年到2018年, 中共中央相繼出臺了20個“一號文件”, 規劃農村改革與發展。通過政策變革, 稀釋制度黏性, 推動了農村社會的制度變遷與農民發展。總結農村改革40年來的成就, 可以發現, 國家是制度變遷的主要發起者、推動者和執行者, 而農民則是制度變遷的受益者。國家通過政策變革推進制度變遷, 從而實現農民發展。
一、文獻與問題
制度與制度變遷一直構成人類社會發展研究的主題。馬克思是較早探索制度變遷的思想家之一。馬克思主要從生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的關系角度探討人類社會的制度變遷問題, 從而提供了有關制度變遷的宏觀歷史視野。但這種宏觀視野和分析框架需要通過具體的制度變遷研究來充實、驗證。制度變遷是如何發生的?制度經濟學提供了一個“需求—供給”的理論構架。在這種分析構架中, 制度存在的唯一意義是它的效率, 由此決定了制度生存的有效空間被限制在制度的供給與需求所處的均衡點上, 即只有在均衡點上, 制度所提供的效率相對于環境來說才可能是最佳的, 此時任何制度變遷都可能會損害效率[1]。周雪光指出, 制度變遷是由占據不同利益的個人和群體之間相互作用而推動和約束的, 制度變遷的軌跡和方向取決于行動者群體間的多重制度邏輯及其相互作用[2]?？傊? 在制度經濟學的制度變遷理論中, 經濟增長、利益調整以及技術變革等因素受到了廣泛關注, 但政策變革在制度變遷中的作用卻被遮蔽了。
中國農村改革是一個不斷調適國家和所有權關系的過程, 國家保護有效率的產權制度是長期經濟增長的關鍵, 而農戶、各類新興產權代理人、農村社區精英則通過參與新產權制度的形成, 與國家達成互利的交易[3]。中國農村改革40年來, 國家與農民進行利益互動, 國家掌握農民的制度需求取向, 最終以政策變革的形式推動制度變遷, 從而改善農民發展的制度環境, 解除農民發展的制度桎梏?？梢哉f, 制度變遷與農民發展構成農村改革40年的雙重主題。
農村改革40年來制度變遷與農民發展是怎么發生的?本文主要以中央“一號文件”為考察線索, 探究制度變遷與農民發展的內在政策邏輯。具體而言, 以中央“一號文件”為載體的農村政策變革聚焦阻礙農民發展的各種制度, 通過政策變革來稀釋原有制度黏性, 進而推動制度變遷。因而, 政策變革構成中國農村改革40年制度變遷與農民發展的內在機制, 即通過政策變革稀釋制度黏性, 促進制度變遷, 從而實現農民發展。第二部分主要探究政策變革、制度變遷與農民發展的關系, 認為政策變革是決定制度變遷進程的一個重要變量。在缺乏制度變遷共識的情況下, 通過政策變革可以稀釋制度黏性, 從而推動制度變遷進程。第三部分探討中央“一號文件”與制度變遷的過程, 揭示政策變革如何推動阻礙農民發展的各項制度變遷。第四部分探討農民發展所取得的成就。最后提供一個簡單的結語。
二、理論構建
制度被稱為“社會生活的基石”。根據制度經濟學理論, 制度是一個社會的博弈規則, 或者更規范地說, 它們是一些人為設計的、形塑人的互動關系的約束。制度包括人類設計出來的正式約束、非正式約束與行為準則。制度不僅構成社會發展包括人的發展的一種助力, 而且也是一種約束。
農民發展的過程也是制度變遷的過程。所謂制度變遷 (Institutional change) 是指新制度 (或新制度結構) 產生、替代或改變舊制度的動態過程。制度變遷是用一種效率更高的制度替代原有制度的交易過程。制度變遷包括強制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種基本類型, 前者是指通過自上而下的引入政府命令和法律來實現制度變遷, 而后者則是指政策客體通過自下而上、自發地改變制度的行為而導致的制度變遷[4]。
在制度變遷過程中, 政策變革是決定制度變遷進程的一個重要變量。因為任何制度在其存續過程中會生成制度黏性, 制度黏性構成制度自我固化的功能機制。因而, 在制度變遷的整體性框架中, “黏性生成—黏性稀釋”構成制度變遷的基本路徑。制度黏性的生成直接作用于制度存續, 而黏性的稀釋則內蘊于制度變遷, 制度黏性在特定時期和特定因素的長期作用或突發刺激下被沖淡, 導致制度變遷的生成[5]。在缺乏制度變革共識的情況下, 如何打破這種制度黏性, 政策變革成為一種現實可行的方式。通過政策變革可以稀釋制度黏性, 進而推動制度變遷進程。
而政策變革之所以能夠發生, 則是國家與農民長期博弈互動的結果。農民對個人權利的追求推動國家不斷調整政策, 以回應農民的利益訴求。而國家政策的調整在一定程度上實現制度變遷并最終推動農民發展。具體而言, 就國家層面而言, 國家基于農業集體化運動以來的農業生產長期徘徊不前, 急于尋找改革的出路。農村改革的突破過程是一個政治過程。在上層中, 鄧小平和時任中共安徽省委第一書記的萬里作用巨大。萬里主導的農村改革之所以成功, 最重要的是擁有鄧小平等政治家的支持。在政策大環境不利的背景下, 改革之所以能夠生長, 重要的原因是某些上層領導的默認和支持[6]。農村改革40年來, 國家通過自上而下的政策變革, 逐漸改變阻礙農民權利發展的各種制度, 如土地制度、戶籍制度、社會保障制度等, 具有強制性制度變遷的特征。就農民層面而言, 農民對自身權利的爭取以及自下而上自發地改變制度的行為也促進了國家的政策變革。在人民公社時期, 農民為了自身權利普遍采取“日常反抗”的形式, 如裝糊涂、偷懶、磨洋工、開小差、假裝順從等, 來消解阻礙農民權利實現的舊制度[7]。同時, 受饑餓邏輯的驅動, 農民進一步采取“分田到戶”的“革命性”行動來瓦解舊制度。這種農民自發地改變制度的行為具有誘致性制度變遷的因素。隨著農民權利意識的覺醒, “依法抗爭”[8]和“以法抗爭”[9]成為農民維護自我發展權利的主要方式?？梢? 正是在農民對自身權利的長期追求下, 國家適應農民發展的權利要求, 通過中央“一號文件”這一最高政策形式, 不斷改革和調整制度, 釋放農民發展的制度空間, 認可、維護、實現和保障農民權利。因此, 農村改革就是國家為適應農民發展的權利要求, 進而通過政策變革不斷改革和調整阻礙農民發展的各種制度變遷的過程。
三、農村改革40年的制度變遷
以“三農”問題為表征的農村制度變遷和農民發展問題是當代中國一個極其重要的政策領域。農村改革40年來, 從1982年第一個中央“一號文件”到2018年中央“一號文件”, 中共中央頒布了20個“一號文件”。在同一政策領域, 可以說時間跨度大, 政策連續性強, 政策內容也極其豐富。中央“一號文件”反映了中共中央不斷調整政策走向以適應不斷變化的農村改革與發展的要求。政策變革聚焦制度變遷, 而貫穿制度變遷的邏輯主線則是認可、維護和保障農民權利。
(一) 農村土地制度變遷
“三農”問題的核心是土地問題, 農村土地制度涉及農業增長、農村發展和農村社會和諧穩定。在人民公社時期, 農村實行“集體所有、統一經營”的土地制度, 農村土地包括農民的自留地和宅基地等歸集體所有, 由人民公社對土地進行統一規劃、統一生產、統一管理, 實行平均主義的按勞分配。在這一制度安排下, 農民缺乏生產積極性, 農村經濟發展效率低下, 農民生活困難。受饑餓邏輯的驅動, 農民自發地實行分田到戶, 從而突破了農村土地集體經營制度。1978年, 安徽省鳳陽縣小崗村的部分農民率先將村內土地分開承包, 由此開創了家庭聯產承包責任制的先河。農民自發分田到戶的行為得到了中央政府的認可, 通過1982年、1983年、1984年三個中央“一號文件”加以規范引導, 最終實現了人民公社時期土地集體所有、集體經營的“兩權合一”的土地制度向土地集體所有、家庭承包經營的“兩權分離”的土地制度的變遷。農民獲得了土地承包經營權、經營自主性, 極大地釋放了其生產積極性, 提升了農業勞動生產率, 并有效地解決了包括農民在內的全體中國人民的溫飽問題。
21世紀以來, 家庭聯產承包責任制的弊端日益顯現, 以“集體所有、家庭經營”為特征的土地承包責任制使土地變得零散化、細碎化, 無法形成農業規?；洜I, 難以帶來規模經濟效益, 更無法實現農民的致富追求, 由此引發了新一輪的土地變革。一方面, 中央“一號文件”突破原先土地不能出租的制度束縛, 開始出臺一系列政策鼓勵土地流轉。農民可以以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。2001年, 《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》規定在依法、自愿、有償基礎上實行土地流轉。自此以后, 多個中央“一號文件”都對此進行了補充完善。2010年中央“一號文件”指出, 要加強土地承包經營權流轉管理和服務, 健全流轉市場, 在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營。2013年中央“一號文件”提出, 要引導農村土地承包經營權有序流轉, 鼓勵和支持承包地向家庭農場、專業大戶和農民合作社流轉, 發展多種形式的適度規模經營。2014年中央“一號文件”指出, 在落實集體所有權的基礎上, 允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。這一系列政策的改革不僅加速了農戶之間土地的轉讓經營, 也使農戶與其他組織之間的流轉變得合法, 進一步豐富了土地流轉形式。
伴隨著農村土地流轉的加快以及新型農業經營主體的形成, 原有的“兩權分離”的土地制度已經不再適應土地規?；l展的需求。2016年中央“一號文件”首次提出要穩定農村土地承包關系, 落實集體所有權, 穩定農戶承包權, 放活土地經營權, 完善“三權分置”辦法。2018年中央“一號文件”提出完善農村承包地“三權分置”制度, 在依法保護集體土地所有權和農戶承包權的前提下, 平等保護土地經營權。從“兩權分離”到“三權分置”的改革實現了農村土地制度的第二次變遷, 優化了農村土地產權結構, 也為形成多元化的農地經營模式創造了必要條件。
農村改革40年來, 經由政策變革, 農村土地制度改革經歷了由“土地集體所有、集體承包經營”的“兩權分離”到所有權、承包權、經營權的“三權分置”的制度變遷。
(二) 從人民公社制度到鄉政村治制度的變遷
新中國成立后, 建立了全能主義國家治理體系, 在農村主要表現為人民公社管理體制。人民公社的職權很廣泛, 管理著本轄區的生產建設、財政、貿易、民政、文教、衛生、治安、武裝等事宜。人民公社是將國家行政權力與經濟組織結合在一起的政社合一的農村基層政權組織, 形成了公社—生產大隊—生產隊的組織結構。
農村改革以來, 家庭聯產承包責任制瓦解了人民公社體制的生產經營職能, 導致人民公社體制解體。為了適應農業非集體化以來的農村基層社會治理和穩定農村社會秩序, 1983年, 中共中央、國務院發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》, 正式決定終結人民公社體制, 在公社的基礎上成立鄉鎮政府, 在生產大隊的基礎上成立村民委員會。自此以后, 村民委員會的試點工作普遍在全國范圍內開展起來。1987年, 《中華人民共和國村民委員會組織法 (試行) 》出臺。1998年, 《中華人民共和國村民委員會組織法》出臺, 對村民委員會的組織章程和職責做出明確規定, 村民自治制度正式被確立下來。村民自治制度是一種新型的農村社區治理制度, 它的主要特點是村民通過“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”來管理本村的公共事務, 其他組織和政府不得干涉。自此, “鄉政村治”成為中國農村治理的基本制度安排。在鄉政村治制度下, 國家不再具體管理農村的生產經營活動, 由村民委員會對本村事務實行自治。村民自治制度的推行, 實現了農村基層民主, 并一度向上延伸至鄉鎮政權, 一些地方開始推行鄉鎮政權的“公推公選”“公推直選”等基層民主實踐。但在“鄉政村治”的制度實踐中, 鄉政對村治的指導與被指導關系日益演變為領導與被領導關系, 村民自治組織日益行政化并成為鄉鎮政府事實上的下屬組織, 執行鄉鎮政府下達的各項任務, 如征繳農民稅費、計劃生育、社會治安等事務, 村級組織沒有完全實現其獨立自主性, 成為基層政府的附屬機構[10]。同時, 農民增收乏力和負擔不斷加重導致國家與農民關系惡化, 農村治理中的干群矛盾激化。
21世紀以來, 為了減輕農民負擔, 實現農業持續增長和農民增收, 從2003年國家開始推動農業稅費改革, 到2006年國家正式全面取消農業稅。農村基層治理制度進入由汲取型治理轉向資源供給型治理的新階段, 由此推動了農村治理制度的變革。后農業稅時代, 鄉鎮政府開始進行機構改革, 切實轉變職能, 實現由管理向服務的轉型。村民自治制度也在不斷改革和創新, 村民自治制度開始轉向村莊公共事務的治理。針對村民自治過程中存在的基層腐敗問題, 國家開始建立健全村務公開制度、村務監督委員會制度和“兩委聯席會議”制度、民主懇談制度等, 這一系列制度創新規范了村干部和村民的行為, 豐富和發展了村民自治制度。2007年, 經農業部制定國務院轉發的《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》正式實行, “一事一議”制度被正式確立下來。2008年, 國務院農村綜合改革工作小組發布《關于開展村級公益事業建設“一事一議”財政獎補試點工作的通知》, 這一文件規定了“一事一議”財政獎補范圍和財政獎補工作程序。自此之后, 多個省份逐漸開展全省范圍的“一事一議”財政獎補試點。“一事一議”財政獎補制度加大了政府對農村公共事務治理的投資力度, 推動了農村公共事務治理的進程。在村民自治實踐中, 如何發揮村民小組在村治中的作用, 推動自治重心下沉成為農村治理變革的新方向。2017年中央“一號文件”指出要開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作, 充分發揮好村黨組織第一書記的重要作用。2018年中央“一號文件”明確提出建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制, 堅持自治、法治、德治相結合, 確保鄉村社會治理有序。
總之, 通過政策變革, 農村治理制度實現了單一主體治理體制向多元主體治理體制的變遷、由集權治理向民主治理的變遷。在這一變遷過程中, 村民自治制度不斷完善、基層民主協商制度得到進一步擴張。農民的政治主體地位得以釋放, 參政渠道日漸擴大, 政治表達權不斷加強。
(三) 農村社會保障制度變遷
農村社會制度是指以農民各種社會關系為基礎, 為滿足農民基本的社會需求而實行的具有普遍性和穩定性的社會規范體系。農村社會制度主要包括戶籍制度、教育制度、醫療制度、養老保障制度、勞動就業保障制度等。在農村社會制度變遷方面, 以戶籍制度為核心的農村綜合改革提升了農村的社會保障水平, 促進了農民社會保障權利的發展。
城鄉二元分治基礎上的戶籍制度構成農民發展的最大障礙。農村改革以來, 農村戶籍制度開始松動。1984年, 國務院發布了《關于農民進集鎮落戶問題的通知》, 開始放寬中小城鎮的落戶條件。2001年, 《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見》頒布, 允許有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民辦理城鎮戶口, 并允許其自愿保留或轉讓承包地經營權。2008年中央“一號文件”提出構建城鄉勞動者平等就業的制度, 推進大中城市戶籍制度改革, 開始探索在城鎮有穩定職業和固定居所的農民登記為城市居民的辦法。2014年, 國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》, 這一政策文件明確要求取消藍印戶口, 而統一變更為居民戶口, 建立城鄉統一的戶口登記制度。2016年中央“一號文件”明確提出要進一步推進戶籍制度改革, 落實1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶的目標。戶籍制度實現了“打破城鄉分治的二元戶籍制度—推廣小城鎮戶籍制度改革—放寬大中小城市的落戶條件—建立城鄉統一的戶口登記制度”的改革。
在戶籍制度不斷完善的進程中, 農村的社會保障也在不斷完善。21世紀以來, 中央就開始注重推行農村教育制度改革。農村教育制度的發展經歷了從全面實施義務教育開始, 逐漸擴大到注重發展中等職業教育和學前教育的變遷, 為農民增強其自我發展能力和自我提升能力打下了堅實的基礎。在不斷完善農村教育制度的同時, 中央也開始推進農村社會保障制度的變革。2006年中央“一號文件”明確提出要逐步建立農村社會保障制度, 進一步完善農村“五保戶”供養、特困戶生活救助、災民補助等社會救助體系。2008年中央“一號文件”提出要普遍建立新型農村合作醫療制度, 提高國家補助標準, 適當增加農民個人繳費, 并完善農村醫療救助制度和補償機制, 擴大農民受益面。2009年中央“一號文件”提出要建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農村社會養老保險制度。2013年, 中央提出要健全新型農村社會養老保險政策體系, 建立科學合理的保障水平調整機制, 研究探索與其他養老保險制度銜接整合的政策措施。2015年, 中央提出建立新型農村合作醫療可持續籌資機制, 同步提高人均財政補助和個人繳費標準, 進一步提高實際報銷水平。同時, 全面開展城鄉居民大病保險, 推進各級定點醫療機構與省內新型農村合作醫療信息系統的互聯互通, 積極發展惠及農村的遠程會診系統。2016年, 中央指出要完善城鄉居民養老保險參保繳費激勵約束機制, 引導參保人員選擇較高檔次繳費。2018年, 中央提出要完善統一城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度。可見, 農村的社會保障制度經歷了從推進農村基礎醫療設施建設到推行新型農村合作醫療制度和養老保險制度再到全面統籌城鄉一體的醫療保障制度的變革。農村社會保障制度的變遷, 在一定程度上有效地解決了農民看病難、看病貴的問題, 使農民的社會生存權得到了保障。
四、農村改革40年來農民發展所取得的成就
農民發展就是農民一系列權利的實現過程, 也是農民不斷實現發展權利而獲得自由的過程。農民發展的實質是權利問題, 權利是一個人擁有的資格和享有的利益。實現農民發展就必須充分尊重、保障和實現農民的各項基本權利和自由。權利一般可以分為經濟權利、政治權利與社會保障權利三大類。就農民權利而言, 可以分為土地權利、自治權利和社會保障權利三大類。農村改革40年, 農民發展取得了巨大的成就, 具體表現在以下三個方面。
(一) 農民土地權利譜系不斷擴張
農民經濟權利是農民其他權利發展的物質基礎, 保障農民經濟自由權的發展是農民發展的關鍵。農民經濟權利主要包括農業經營自主權、土地財產權以及經濟保障權。
首先, 農民經營自主權的實現。從1982年中央第一個“一號文件”開始, 一直到2005年中央“一號文件”, 以發展農村經濟為中心, 政策的重心是賦予農民經營自主權。1982年中央“一號文件”突破傳統的“三級所有、隊為基礎”的僵硬枷鎖, 建立“包產到戶、包干到戶”的生產責任制, 農民的經營自主權的制度桎梏慢慢被打開。1985年中央“一號文件”取消30年的農產品統購派購制度, 農產品流通方式的改革進一步擴大農民對于農產品交換的自主權, 從而促進農民的經營自主性發展。1986年中央“一號文件”強調調整農產品的產業結構, 同時把糧食統購改為合同定購, 并通過生產服務社會化促進農村商品生產的發展, 擴大市場議價收購比重。這些政策都極大地釋放了農民經營自主權的發展空間, 使農民的農業生產經營與決策權得到了充分的發展。
其次, 賦予農民土地財產權。農民土地財產權屬于物權的范疇, 應包括農民獲取土地使用價值、處置土地財產、決定土地用途和享受土地轉讓收益的權利[11]。從國家法律政策角度來看, 1997年發布的《關于進一步穩定和完善農村承包關系的通知》提出承包期限再延長30年, 賦予農民長期有保障的土地使用權;2003年出臺的《中華人民共和國土地承包法》對農民承包期內的使用權、流轉權和收益權進行確定, 并將農民對土地的使用權利界定為一種具有私有財產特性的財產權。土地承包經營權構成土地財產權利的主要內容。《中華人民共和國物權法》第一百二十八條對其規定:“土地承包經營權人有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉”, 保障了農民的土地財產權, 同時該法對土地的征地拆遷補償做了相關規定, 保障了農民的土地處置權。2006年正式廢除農業稅, 開始推行土地的征用制度改革, 農民的土地財產權得到快速的發展。2008年中央“一號文件”提出要建立土地承包經營權登記制度, 同時嚴格管理農村集體建設用地, 嚴禁通過“以租代征”等方式提供建設用地, 切實保障農民土地權益。從2012年中央“一號文件”提出要給農村集體各類土地的所有權確權登記頒證開始, 農村集體土地確權、登記、頒證工作依次推進, 有效地推進農民土地財產權的實現進程。2013年中央“一號文件”也強調要健全農村土地承包經營權登記制度, 強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。農村土地確權是為了更好地實現農地流轉, 使農民獲得財產性收入。2014年中央“一號文件”首次提出要引導和規范農村集體經營性建設用地入市, 完善農村宅基地管理制度, 加快推進征地制度改革。同時加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度, 在保障農戶宅基地用益物權前提下, 慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。2015年中央“一號文件”進一步開放了集體建設用地的使用權。農村土地制度變遷向賦予農民土地財產權的方向前進。
再次, 農民經濟保障權的獲得。20世紀90年代以來的政策偏差, 再加上大規模的自然災害, 導致農業收入減少, 農產品大幅度減產, 農民收入也大幅度減少。另外, 汲取型治理使農業稅費一再高漲。2000年以來, 為了改善國家與農民的關系, 開始推動農業稅費改革。2004年中央“一號文件”提出堅持“多予”的方針增加“三農”投入, 政策變革的核心主題是農民減負增收, 農民經濟性收入得到增長, 外出務工農民的勞動權得到一定的保護。2005年中央“一號文件”的主題是提高農業綜合生產能力, 穩定、完善農業發展的政策, 加快農田基礎設施、農業科技等方面的競爭力, 為農民的經濟權利提供了物質保障。
總之, 從1978年的家庭聯產承包責任制的推行到2016年探索農村土地三權聯產分置的改革, 這一系列政策變革穩固了農民的土地承包權, 把土地經營權交給了農民, 賦予了農民土地財產權, 但農民抵御市場風險的社會保障權還比較脆弱。同時還應看到, 農民經濟權利的擴張在一定程度上還依賴于國家自上而下強制性的政策頒布與導入, 農民自發誘導制度變遷的能力還不強。
(二) 村民自治權利的增長
農民經濟權利的實現進一步促進了農民政治權利的發展。農民的政治權利是指農民參與農村治理的權利, 包括自治權、參與權、結社權等。農村改革以來, 伴隨著人民公社制度的解體, 國家權力上收, 為農民政治權利的實現提供了制度空間。從1982年憲法規定村民委員會是基層群眾性自治組織, 到1998年正式頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》, 村民自治制度得到不斷完善, 農民的民主自治權、民主選舉權、民主監督權、民主決策權和民主管理權也得到了進一步的維護。
在民主選舉方面, 確立了以普遍參與、差額選舉、無記名投票、直接選舉為基本原則的民主選舉制度, 構建了一整套選舉程序:選舉動員—選民登記—提名候選人—參與競選—投票選舉, 這一系列選舉程序的規范保障了村民的民主選舉權的落實。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確指出年滿十八周歲的村民, 不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限, 都有選舉權和被選舉權, 但是, 依照法律被剝奪政治權利的人除外, 并同時規定村民委員會主任、副主任和委員, 由村民直接選舉產生, 任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。2008年中央“一號文件”也明確指出要進一步規范和完善民主選舉, 依法保障農民群眾的推選權、直接提名權、投票權和罷免權。自此之后, 村民的民主選舉權以法律形式得到了保障, 民主選舉權也在朝著公平化和程序化方向發展。
在民主監督方面, 主要形成了以村務公開、財務公開、“一事一議”為主的民主監督制度, 民主監督制度的內容得到不斷完善。1998年, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》, 這一文件提出村務公開的重點是財務公開, 要善于運用村務公開這種有效形式, 切實加強民主監督, 并同時加強群眾對村干部的民主監督, 村委會班子及其成員的工作, 都要由村民會議或村民代表會議進行民主評議或民主測評。2004年, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》, 這一文件明確指出要進一步健全村務公開制度來保障農民群眾的知情權, 同時要加強對農村集體財務的審計監督, 設立村務公開監督小組, 完善村務公開的內容, 規范村務公開的形式、時間和基本程序。2012年, 中央紀委、中央組織部、民政部等十二部委印發《關于進一步加強村級民主監督工作的意見》, 這一文件提出要加快建立村務監督委員會, 落實村民民主理財制度, 規范民主評議的形式和程序, 嚴肅民主評議結果的運用, 并通過采取健全村務檔案管理制度和加強村級公共事務信息化建設等措施來完善民主監督。2017年, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》, 明確規定村務監督委員會及其成員具有以下權利:知情權、質詢權、審核權、建議權和主持民主評議權。
在民主決策方面, 主要建立了村民會議、村民代表會議等民主決策制度, 進一步完善了民主決策制度, 維護了村民的民主決策權。《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》指出要進一步規范民主決策機制, 保障農民群眾的決策權, 推進村級事務民主決策, 明確村民會議和村民代表會議為村級民主決策的形式, 同時也要規范村級民主決策的程序, 建立決策責任追究制度。2010年中央“一號文件”提出加強農村基層組織建設, 進一步完善符合國情的農村基層治理機制, 發展完善黨領導的村級民主自治機制, 規范各級民主選舉、民主決策和民主監督程序, 重大事宜和會議采取決議公開和結果公開等做法。隨后, 各地區開始推行“四議兩公開一監督”制度?！八淖h”即涉及村莊發展和村民切身利益的重大事項, 要經黨支部會提議村委“兩委”會商議、黨員大會審議后, 提交村民會議或村民代表會議進行決議;“兩公開”即實行村級重大事務決議內容公開和實施結果公開;“一監督”即村重大事項的決議和決議實施全過程要自覺接受黨員、村民的監督。
在民主管理方面, 形成了以民主理財、村規民約、村民自治章程為主的民主管理制度, 增強了村民的民主管理權和民主參政權?！蛾P于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》明確提出要進一步完善民主管理制度, 保障農民群眾的參與權, 推進村級事務民主管理, 建立村民委員會換屆后的工作移交制度, 并加強村民民主理財制度建設, 規范農村集體財務收支審批程序。2013年中央“一號文件”提出要有序發展民事調解、文化娛樂、紅白喜事理事會等社區性社會組織, 發揮農民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的作用。2016年中央“一號文件”提出要發揮好村規民約在鄉村治理中的積極作用。村民會議、村民代表會議和農村社會組織的完善使得村民能夠民主管理村莊的各項公共性事務, 增強了村民的民主管理權和民主參政權。
隨著基層民主制度的不斷發展、村民自治機構的改革創新, 以及村務公開、政務公開和黨務公開等工作的推行, 村民自治日漸制度化和規范化。
(三) 農民社會保障權利高速發展
農民的社會保障權利是指農民所享有的社會保障、健康、教育、家庭、疾病等獲得幫助的機會、規則和利益的權利, 具體包括勞動就業權、受教育權、自由遷徙權、文化發展權和社會保障權。
從2003年推行農業稅費改革到2006年全面取消農業稅, 中國農村治理實現了由汲取型治理模式向資源輸入型治理模式的轉變。伴隨著“工業反哺農業, 城市支持農村”和“多予、少取、放活”的國家政策轉變, 中央政府逐步加強對于農村公共物品的供給力度。公共物品的供給可以納入社會保障的體系之內, 這也為農民社會權利的覺醒提供物質基礎[12]。2007年中央“一號文件”指出要進一步做好農民工就業服務的工作, 加快解決農民子女上學、工傷、醫療和養老保障等問題, 繼續擴大新型農村合作醫療制度試點工作, 加強公共文化服務體系建設, 在全國范圍內建立農村最低生活保障制度, 有條件的地方建立多種農村養老保險制度。2008年中央“一號文件”提出逐步提高農村基本公共服務水平, 提高農村義務教育水平, 增強農村基本醫療能力, 穩定農村低生育水平, 建立健全農村社會保障體系, 完善農村最低生活保障, 落實農村五保供養政策, 并探索養老保險制度, 開展農村社會養老保險試點, 健全農民工養老保險辦法, 擴大工傷、醫療保險的覆蓋范圍。社會權利的譜系逐步擴張、享有的范圍也在不斷擴大。2009年中央“一號文件”指出要進一步增加投入, 推進農村醫療衛生服務體系建設, 建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農村社會養老保險制度, 加大中央和省級財政對農村生活保障補助力度, 提高農村低保標準和補助水平。同時, 對生活無著落的農民工提供臨時救助, 制定適合農民工特點的養老保險。這一系列政策的推行促進了農民社會保障權利發展并不斷深化。
總的來看, 農民的社會保障權利在國家“多予、少取、放活”方針下從無到有并不斷發展, 農民社會權利的保障范圍從公共物品、生活補助到合作醫療、子女教育、養老保險等不斷擴展, 農民社會權利的主體范圍也從務農的農民擴展到外出務工的流動農民, 農民社會保險的提供者開始由政府轉變為企業方參與, 保障的效率和品質也在提升。農民社會權利的保障也從制度探索不斷升級發展到完善的社會保障體系, 并且呈現出城鄉統籌下的社會保障權利并軌趨勢。
五、結語
審視農村改革40年的歷程, 政策變革構成了推進制度變遷與農民發展的關鍵變量。中國農村改革與發展實質上就是農民的發展, 農民權利的不斷豐富構成政策變革的邏輯線索。而農村改革前形成的農村土地制度、農村管理制度和農村社會制度構成農民發展的制度約束。農村改革以來, 中共中央先后頒布了20個“一號文件”, 聚焦“三農”問題, 實現農民發展。農村改革就是一個通過政策變革實現制度變遷的過程。當農民發展面臨制度約束時, 國家就會通過出臺相應政策文件來回應農民發展訴求, 通過政策變革稀釋制度黏性, 引導制度變遷。1978年農民自發地推行包產到戶的家庭聯產承包責任制拉開了農村改革的序幕。為滿足農民對自身權利發展的要求, 中共中央、國務院從1982年開始制定以“三農”工作為核心的“一號文件”, 開啟了通過政策變革來推動制度變遷的歷程。中央“一號文件”的實施稀釋了制度黏性, 給制度變革提供了一個過渡期, 使制度不斷進行試錯和調適, 降低制度變遷的成本, 減少制度推行阻力。制度規范著國家與農民的關系。國家是制度供給的主體, 也是制度變遷的推動者。國家在宏觀制度層面上對政府和農民的權、責、利進行統籌管理, 均衡兩者的利益需求, 通過政策變革形成新的制度。國家是制度變遷的主要發起者、推動者和執行者, 而農民則是制度變遷的受益者, 國家通過政策變革推進制度變遷, 農民的發展權不斷得到提升。
但也應看到, 農民權利的獲取途徑基本依賴于這種“自上而下式”的政策文件途徑。農民的發展如果僅僅依賴于政策文件的落實, 則農民權利獲取的穩定性、政策制定的接受性和政策落實的效果就會大打折扣, 從1987—2003年中央“一號文件”的缺失就可以看出, 這種政府主導下的農民權利配置途徑主要來自政治意愿和財政能力, 通過國家的外部力量“強加”給農民, 這種“自上而下”的國家導入或者賦予農民權利的過程還需要一個農民認同和產生信心的過程, 這些農民的權利真正的落到實處不僅僅依賴于政府政策的力量, 還真正依賴于一系列相關保障制度的安排[13]。中央“一號文件”政策里面的免除農業稅、種糧補貼、義務教育和合作醫療等對農民而言, 無疑強化了農民對于中央政府的好感, 但一旦這些政策落實不好或者被地方政府異化, 無疑會強化農民“好中央, 壞地方”的觀念, 這對于地方政府的公信力而言可謂雪上加霜, 農民的發展也會備受阻礙。
中國鄉村發現網轉自：學習論壇2018年10期
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