一、引言:政治生態(tài)學(xué)理論與河砂治理
近年來(lái)，河砂資源在全球的過(guò)度開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為了自然資源開(kāi)發(fā)的一個(gè)熱點(diǎn)話題，世界主要媒體進(jìn)行了相關(guān)的報(bào)道，比如美國(guó)的紐約時(shí)報(bào)(2017年3月1日)，BBC電視臺(tái)(2016年5月5日)和中國(guó)中央電視臺(tái)(2016年1月21至23日)。美國(guó)加利福尼亞在2017年1月發(fā)生了反對(duì)過(guò)度采砂的環(huán)保運(yùn)動(dòng)(Beiser，2017) 。2014年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署提出全球每年消耗470到590億噸自然資源，而其中砂石占了這個(gè)比例的68%到85%，該文呼吁國(guó)際社會(huì)提高對(duì)河沙問(wèn)題以及由此產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重視，文中根據(jù)2012年中國(guó)水泥消耗占全世界58%的事實(shí)，推算中國(guó)的大規(guī)模城市化和建筑業(yè)發(fā)展消耗了大量的河砂(聯(lián)合國(guó)環(huán)境發(fā)展署，2014)。事實(shí)上，河砂資源的開(kāi)發(fā)和研究在發(fā)達(dá)國(guó)家比中國(guó)早，美國(guó)學(xué)者Kondolf G. M自1993年以來(lái)就對(duì)加利福尼亞州及其他地區(qū)的采砂現(xiàn)象、河岸區(qū)管理和河道變遷過(guò)程問(wèn)題進(jìn)行系列研究(Kondolf，1993)。他批評(píng)了河道采砂對(duì)河流穩(wěn)定的影響(Kondolf，1997，1998a，1998b)。歐洲骨料協(xié)會(huì)(UPEG，2010)的《政策規(guī)劃和程序許可確保歐洲骨料的可持續(xù)供應(yīng)》和羅賓遜和布朗(Robinson &Brown,2002)的《天然骨料供需的社會(huì)文化層面一來(lái)自美國(guó)大西洋中部地區(qū)的例子》提出發(fā)達(dá)國(guó)家人均年消費(fèi)建筑骨料為6到12噸。拉德森和賈德(Ladson & Judd,2014)在《漫灘礫石開(kāi)采對(duì)河流穩(wěn)定性的影響綜述》提出骨料占混凝土的80%和瀝青路面的90%，因此骨料是建筑行業(yè)的關(guān)鍵，并綜述了河道采砂和漫灘采砂的主要危害，提出雖然漫灘采砂比河道采砂危害小，但還是導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)用地的減少，河岸植被和棲息地的喪失，漫灘的消失，噪音和塵土的增加，對(duì)文化遺產(chǎn)和文化價(jià)值的干擾等影響。遺憾的是，現(xiàn)有的研究要么著重從經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)和管理入手，要么從生態(tài)環(huán)境著眼，對(duì)相關(guān)的利益主體(stakeholders)缺乏系統(tǒng)的分析。政治生態(tài)學(xué)作為新興的理論與方法，它不僅僅關(guān)注生態(tài)資源枯竭與環(huán)境退化，更加注重導(dǎo)致這種退化的制度、政策、權(quán)力、沖突與治理問(wèn)題并關(guān)注不同的利益主體，比如臨河社區(qū)與居民。本文嘗試使用政治生態(tài)學(xué)視角，通過(guò)關(guān)注河岸村莊社區(qū)在河砂市場(chǎng)化中角力來(lái)探討鄉(xiāng)村公共資源治理困境。
政治生態(tài)學(xué)(Political Ecology)這個(gè)詞最早由Frank Thone在他1935年發(fā)布的一篇文章中創(chuàng)造(Thone,1935)。在1960年代和1970年代，環(huán)境資源危機(jī)和不可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題使政治生態(tài)學(xué)獲得很大的發(fā)展(Forsyth，2003)。羅賓斯(Robbins，2012)提出政治生態(tài)學(xué)從智力上源自于文化生態(tài)學(xué)，卻超越了文化生態(tài)學(xué)較狹隘的范疇，更具解釋力。皮特和沃茨(Peet & Watts，1996)認(rèn)為政治生態(tài)學(xué)提供了一個(gè)整合了生態(tài)社會(huì)科學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)在內(nèi)的廣泛的研究。阿特金森(Atkinson，1991)認(rèn)為政治生態(tài)學(xué)這個(gè)學(xué)術(shù)話語(yǔ)可以理解為從政治上理解環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)方法。他進(jìn)一步提出，應(yīng)該將政治和社會(huì)環(huán)境作為一個(gè)整體背景來(lái)理解環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，而這個(gè)背景主要是工業(yè)化和現(xiàn)代化的深層綠色批評(píng)。1985年Blaikie和1987年Blaikie與Brookfield的著作為政治生態(tài)學(xué)的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。在《發(fā)展中國(guó)家土地腐蝕的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，Blaikie(1985)提出非洲土地退化是由殖民政策決定的，并非之前某些歐洲學(xué)者鼓吹的是因?yàn)榉侵揶r(nóng)民對(duì)土地的過(guò)度開(kāi)發(fā)。Blaikie和Brookfield提到：政治生態(tài)學(xué)方法是“合并了生態(tài)學(xué)的關(guān)注和一個(gè)廣泛定義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”。他們認(rèn)為環(huán)保問(wèn)題是根植在一個(gè)不同的嵌套網(wǎng)絡(luò)規(guī)模中，該網(wǎng)絡(luò)包括了地方到全球的范圍，而政治生態(tài)學(xué)者的工作就是要厘清這些不同區(qū)域的因素是怎么互動(dòng)聯(lián)系的(Blaikie & Brookfield，1987)。Vayda認(rèn)為，地方性的環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)把它置于相互連接情境中的家庭、社區(qū)、地區(qū)、國(guó)家和全球經(jīng)濟(jì)的關(guān)系中(Vayda，1983)。
政治生態(tài)學(xué)以其研究領(lǐng)域的廣泛和多學(xué)科的交叉屬性而聞名。Neumann在2015年提出了政治生態(tài)學(xué)研究的課題包括農(nóng)業(yè)社區(qū)、土著人民、國(guó)家機(jī)構(gòu)、非政府組織、公司以及全球和跨國(guó)治理機(jī)構(gòu)(Neumann，2015 )。羅賓斯提出，政治生態(tài)學(xué)包含了環(huán)境的退化、邊緣化、沖突、保護(hù)、控制、生態(tài)身份和社會(huì)運(yùn)動(dòng)等課題，更重要的是揭示了權(quán)力關(guān)系是如何調(diào)整人和環(huán)境的關(guān)系和資源分配利用的問(wèn)題(Robbins，2012)。這個(gè)方法把研究的重點(diǎn)集中在政治經(jīng)濟(jì)對(duì)自然的影響上，特別是在不平等地獲取資源，并形成資源使用和政治權(quán)力的主張。被認(rèn)為是政治生態(tài)學(xué)的分支的公共資源管理或者公有資源管理都強(qiáng)調(diào)社區(qū)(community)在公共資源公共治理和可持續(xù)發(fā)展中的作用，Ostrom(1990)強(qiáng)調(diào)社區(qū)為主的公共資源作用甚至比資源的國(guó)家管理和資源的私有化更加有效。Agrawal (2003)提出社區(qū)導(dǎo)向的公共資源管理在應(yīng)對(duì)資源環(huán)境惡化問(wèn)題上提出了可替代的方案，因而影響了不少國(guó)家和地區(qū)的政策。世界糧食與農(nóng)業(yè)組織(Food and Agriculture 0rganization)在1999年提出，全球超過(guò)50個(gè)國(guó)家已經(jīng)把當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和底層的決策單位納入到環(huán)境保護(hù)和治理中(FAO，1999)。
本文認(rèn)為，政治生態(tài)學(xué)通過(guò)特殊的視角闡釋鄉(xiāng)村公共資源開(kāi)采中的制度、權(quán)力、沖突和管理相關(guān)議題，探討鄉(xiāng)村社區(qū)在特定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化背景下的資源治理、環(huán)境退化、以及人與自然資源的關(guān)系。因此，政治生態(tài)學(xué)為解讀河砂市場(chǎng)化與過(guò)度挖掘提供了關(guān)鍵工具和可供選擇的重要的解析框架。
二、中國(guó)的河砂治理問(wèn)題及研究狀況
對(duì)于河砂的屬性與產(chǎn)機(jī)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則(1994)》的礦產(chǎn)資源分類細(xì)目第三條非金屬礦產(chǎn)：天然石英砂(玻璃用砂、鑄型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥標(biāo)準(zhǔn)砂、磚瓦用砂)的規(guī)定，河砂屬于非金屬礦產(chǎn)，屬于國(guó)家所有。該細(xì)則第四十條規(guī)定個(gè)體采礦者可以采挖零星分散的小礦體或者礦點(diǎn)和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土。改革開(kāi)放后，河道違法采砂問(wèn)題凸顯(吳志廣，2008)，為了應(yīng)對(duì)猖狂的非法采砂活動(dòng)，國(guó)務(wù)院2001年批準(zhǔn)實(shí)施了《長(zhǎng)江河砂管理?xiàng)l例》，對(duì)長(zhǎng)江河砂實(shí)行規(guī)范化和專門(mén)管理，采砂許可證成為政府對(duì)河砂管理的主要方式。此后，不同的省市根據(jù)自己的實(shí)際情況頒布河砂管理?xiàng)l例。可是，伴隨采砂行業(yè)飛速發(fā)展，不同省市的采砂管理政策已然跟不上河砂產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。早在2005年，廣東省人大常委會(huì)頒布《廣東省河道采砂管理?xiàng)l例》，這是中國(guó)內(nèi)地首部規(guī)范河道采砂管理的地方性法規(guī)。該條例從2008年開(kāi)始，針對(duì)采砂的復(fù)雜情況與制度漏洞，被多次修改完善，2012年7月26日才通過(guò)新的條例。廣西自1992年開(kāi)始，幾乎每10年就更新采砂管理制和出臺(tái)新的管理法規(guī)。2016年，廣西把河砂政府管理?xiàng)l例提高到了地方法規(guī)的地位，《廣西壯族自治區(qū)河道采砂管理?xiàng)l例》于2017年1月1日實(shí)施。《條例》加大對(duì)無(wú)證違法采砂處罰的力度，罰款由原來(lái)的最多罰2萬(wàn)元到50萬(wàn)元。為了兼顧農(nóng)民的傳統(tǒng)用沙權(quán)益，該《條例》明確農(nóng)村居民自建房屋用砂量少于100立方米或者村屯公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要到河道采砂的，不需要辦理河道采砂許可證和繳納費(fèi)用，但所采挖的砂石不得用于銷售(黎超，2016)。然而，各種河湖海的非法采砂仍然屢禁不絕，政府在采砂問(wèn)題上仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)范和有效管理，以實(shí)現(xiàn)河砂資源的可持續(xù)發(fā)展。
目前國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究主要反映河湖無(wú)序采砂的現(xiàn)狀、原因、法制與管理、環(huán)境和社會(huì)影響等方面。其中，誘因?yàn)楹由暗氖袌?chǎng)需求大、價(jià)格持續(xù)上升、違法成本低和利潤(rùn)高;主要社會(huì)問(wèn)題，如為爭(zhēng)砂源產(chǎn)生的糾紛、沖突、抗法和黑社會(huì)(砂霸)；管理困境：管理職責(zé)不清、政出多門(mén)、腐敗、管理成本高、地方保護(hù)與部門(mén)保護(hù)主義；河流的生態(tài)環(huán)保問(wèn)題：河水污染、河流水位下降、魚(yú)類減少、破壞河床、河岸坍塌、河床蓄水能力低、堿潮上溯、破壞防洪設(shè)備和航道安全；以及對(duì)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、航道正常運(yùn)轉(zhuǎn)和道路橋梁水壩的危害等(王剛，2004；吳志廣，2008；鄔楊明和胡飛寶，2002；莊良松，2009；高宗軍等，2003)。毛野和張志軍重點(diǎn)分析了無(wú)序采砂對(duì)長(zhǎng)江中下游的河床穩(wěn)定和航運(yùn)交通所造成的危害，認(rèn)為在一段時(shí)間內(nèi)全面禁止在長(zhǎng)江中下游河道非法采砂是完全正確，即使采砂也必須科學(xué)規(guī)劃和有效的制度管理(毛野&張志軍，2001)。2008年《長(zhǎng)江河道采砂管理實(shí)踐與探索》的出版總結(jié)了《長(zhǎng)江河道管理?xiàng)l例》(2002)實(shí)施6年后的研究表明：由于受暴利的驅(qū)使，非法采砂形式多樣；管理混亂，局面失控。造成管理混亂的原因是，職責(zé)不清、政出多門(mén)、收費(fèi)繁多、缺乏規(guī)劃、破壞河床、執(zhí)法不嚴(yán)、打擊不力、缺乏必要的執(zhí)法人員和裝備等，導(dǎo)致了很大的社會(huì)環(huán)境危害和安全發(fā)展隱患，該研究主要顯示河砂管理存在的制度問(wèn)題。候良澤提出，國(guó)家出臺(tái)了一些有關(guān)法律法規(guī)，可是，這些條例涉及河道采砂管理的條款較少，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，難以適應(yīng)當(dāng)前的管理形勢(shì)(侯良澤，2011)。劉蓉、錢(qián)兆燕和趙志舟提出采砂的治理措施:大力推廣用人工砂替代天然砂，減少河砂需求壓力；調(diào)整河道采砂的收益率，控制采砂船只數(shù)量和規(guī)模；推廣長(zhǎng)江干流河道采砂管理制度，制定科學(xué)合理的開(kāi)采規(guī)劃；加大采砂管理執(zhí)法力度(劉蓉，錢(qián)兆燕&趙志舟，2006)。李恒昌強(qiáng)調(diào)政府管理的職責(zé)，可惜沒(méi)有案例分析和系統(tǒng)的調(diào)查。以上文章主要從政府的角度，界定了河砂作為礦產(chǎn)屬于國(guó)有資源，探討了河道采砂管理困難的原因，得出的對(duì)策也是從比較宏大的政府和權(quán)威機(jī)構(gòu)著手，包括加強(qiáng)立法、完善制度、加強(qiáng)政府管理、厘清管理職責(zé)、完善對(duì)河砂的規(guī)劃與管理并加大處罰力度(李恒昌，2006) 。
從生態(tài)環(huán)境的角度來(lái)討論河道采砂的文章也很多，徐玉研究了大漢河采砂對(duì)防洪工程及生態(tài)環(huán)境的影響(徐玉，2011)。賈良文等研究了大量采沙對(duì)東江下游及東江三角洲河床地形和潮汐動(dòng)力的影響(賈良文等，2006，宋中海分析了河道無(wú)序采砂的危害及保護(hù)生態(tài)環(huán)境對(duì)策(宋中海，2012)。高宗軍、李懷嶺和李華民以山東大漢河河砂開(kāi)采為例研究了河砂資源過(guò)度開(kāi)采對(duì)水環(huán)境的破壞暨環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題(高宗軍，李懷嶺&李華民，2003)。戴仕寶、楊世倫和李鵬提出了長(zhǎng)江中下游河道采砂對(duì)入海泥沙的影響(戴仕寶，楊世倫&李鵬，2007)。以上研究主要是從環(huán)保的角度對(duì)采砂的危害進(jìn)行探討，遺憾的是并沒(méi)有很好地把河沙管理政策與生態(tài)壞境問(wèn)題有機(jī)結(jié)合起來(lái)。鮮有文章涉及到與河砂產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)和管理相關(guān)的歷史、文化和社會(huì)因素，這些因素與資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)密切相關(guān)。在河砂資源開(kāi)發(fā)中，學(xué)者們習(xí)慣性地預(yù)設(shè)河砂的產(chǎn)權(quán)是清楚的，管理只是法律和政府的職責(zé)，忽視了臨河而居，并與河流河砂有著直接關(guān)系的利益相關(guān)者(stake-holders)：臨河村落社區(qū)和村民，或者把這些村落以及村民與其他城市居民一樣視為違法抽砂線索的提供者或者無(wú)利益相關(guān)性的居民。因而，少有研究從具體的村落和普通村民的角度探究河砂資源的市場(chǎng)化過(guò)程，探討村民與村莊的河砂所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)意識(shí)，缺乏將村落的歷史文化社會(huì)、體制與當(dāng)前的公共資源的開(kāi)發(fā)與管理聯(lián)系起來(lái)研究，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村公共資源市場(chǎng)化和管理研究中村莊視角的空缺，本文試圖填補(bǔ)這一空缺。
調(diào)查顯示，歷史進(jìn)程中，臨水而居是不少村莊的傳統(tǒng)，并對(duì)村莊領(lǐng)土范圍內(nèi)的資源形成獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)與收益權(quán)認(rèn)識(shí)。如劉志偉提出了宗族組織與沙田開(kāi)發(fā)的密切利益與榮譽(yù)關(guān)系(劉志偉，1992 ；Liu，1995)。村莊與河流河砂息息相關(guān)，河流、河岸、河堤與村民的土地資源、森林資源、公共設(shè)施等密不可分。過(guò)度的河沙資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境破壞讓村民和村莊成為主要承受者。河砂過(guò)度挖掘造成河砂銳減、河床破壞、水體污染、水位下降、魚(yú)類減少、河岸土地坍塌、河堤與灌溉系統(tǒng)受損，而這些都與他們的生產(chǎn)生活利益枚關(guān)。因此，河砂市場(chǎng)化與公共資源治理不能無(wú)視村莊的利益與訴求。事實(shí)上，村落和村民在資源的開(kāi)發(fā)和發(fā)展中一直扮演著重要的角色。本文在2013年到2018年的人類學(xué)田野調(diào)查顯示，鄉(xiāng)村社區(qū)對(duì)河砂資源不僅有利益權(quán)益上的訴求，而且有主動(dòng)的資源治理意愿，面對(duì)河砂的無(wú)序開(kāi)發(fā)情況，村民自發(fā)組織起來(lái)，以村莊集體為單位，爭(zhēng)取自己在河砂開(kāi)發(fā)過(guò)程中的權(quán)益，特別是反對(duì)部分人盜采不僅暴富而且免于法律與政策的懲罰的現(xiàn)象。本文以政治生態(tài)學(xué)的視角，以三個(gè)自然村為案例，分析村莊中的河砂出售、沖突和管理情況，探討臨河而居的鄉(xiāng)村社區(qū)對(duì)河砂的歷史認(rèn)識(shí)、產(chǎn)權(quán)概念、對(duì)河砂市場(chǎng)化的參與治理、賣(mài)砂的方式?jīng)Q策與對(duì)所得資源的分配方式，探討這些社區(qū)如何介入到河砂開(kāi)發(fā)的管理與利益博弈中，并實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。
三、來(lái)自廣西的田野觀察
位于廣西南部的H鎮(zhèn)臨海，該市最大的河流茅嶺江穿鎮(zhèn)而過(guò)，因處于下游入海口，該江段及其支流砂儲(chǔ)量豐富，自1990年以來(lái)，是非法采砂的重災(zāi)鎮(zhèn)。2008年開(kāi)始，房地產(chǎn)行業(yè)和基層設(shè)施項(xiàng)目的大發(fā)展刺激了河砂的剛性需求。H鎮(zhèn)有大多數(shù)村委會(huì)長(zhǎng)期臨水而居以便于生產(chǎn)生活，面對(duì)抽無(wú)止境的沙船和川流不息的運(yùn)輸車，居民如坐針氈。河砂無(wú)序開(kāi)采影響了村民正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(水利灌溉、漁業(yè)、污染的河水無(wú)法灌溉農(nóng)田和果樹(shù))，日常生活(無(wú)法使用河水洗衣、洗菜和兒童被禁止游泳)，安全(堤壩崩塌導(dǎo)致防洪功能減弱，季節(jié)性洪水會(huì)危及農(nóng)田和村莊安全)，出行(橋梁與公路被超載的運(yùn)砂車壓壞、公路泥沙多并破損、大型卡車川流不息)甚至宗教活動(dòng)(河邊的土地廟與傳統(tǒng)的風(fēng)調(diào)雨順的祈禱活動(dòng))
于是，以自然村或者生產(chǎn)隊(duì)為單位，以村莊宗族老人、生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)、甚至村委會(huì)干部為首的河砂管理主體應(yīng)運(yùn)而生，與非法抽沙者和政府博弈，提出自己在河砂資源開(kāi)發(fā)與管理中的利益并積極參與到河砂市場(chǎng)化過(guò)程中。筆者通過(guò)采訪H鎮(zhèn)干部以及三個(gè)自然村的村民，試圖探析村莊在鄉(xiāng)村地區(qū)河砂的歸屬權(quán)、管理決策、利益沖突與分配過(guò)程及相關(guān)問(wèn)題。
案例一：融入還是被迫市場(chǎng)化：老人開(kāi)會(huì)討論賣(mài)砂
F村是H鎮(zhèn)的一個(gè)自然村，有390人。2017年3月底，F(xiàn)村的三個(gè)房支的老人在胡大爺家開(kāi)會(huì)，并決定賣(mài)掉村邊河段的砂子，筆者被允許參會(huì)。在類似小組討論的會(huì)議中，一個(gè)80歲的參會(huì)的老黨員、老生產(chǎn)會(huì)計(jì)說(shuō)，“現(xiàn)在一個(gè)戶籍不在村莊的村民連續(xù)偷賣(mài)集體河砂，村里已經(jīng)討論得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。幾天來(lái)，政府不管。村里面沒(méi)有隊(duì)長(zhǎng)，現(xiàn)在只能開(kāi)會(huì)決定賣(mài)砂，偷砂讓集體財(cái)產(chǎn)遭到了損失”。該村委一個(gè)在20世紀(jì)60年代任職生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)的77歲老人說(shuō):“1960年，大洪水淹過(guò)全村，直接淹過(guò)我位于半山腰的家，幾個(gè)村委會(huì)的人都要逃難。為了提高應(yīng)災(zāi)能力，當(dāng)時(shí)的H公社在1962年開(kāi)始組織全公社社員修河堤，幾乎全員參與，不修河堤沒(méi)有辦法搞生產(chǎn)。那個(gè)時(shí)候我們一天挑4方的泥來(lái)填河堤，現(xiàn)在河堤攔住潮汐和洪水”。
70歲的胡大爺負(fù)責(zé)召集這次的會(huì)議。他主要討論賣(mài)沙的方式和砂價(jià)：“砂是要賣(mài)的，保底價(jià)是7萬(wàn)元，整片400米賣(mài)出去(河堤全長(zhǎng)約1公里，涉及2個(gè)村委會(huì)，10個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，F(xiàn)村的河段只有400米)。讓這些砂場(chǎng)和抽砂船的船主來(lái)開(kāi)會(huì)競(jìng)標(biāo)，誰(shuí)出的價(jià)格高誰(shuí)就拿到采砂權(quán)。不過(guò)我們必須要保護(hù)我們的河堤，抽砂必須在離岸邊15米之外抽，15米的保護(hù)線也是當(dāng)年國(guó)家把河段賣(mài)給外地人抽砂的時(shí)候定下來(lái)的規(guī)矩。”會(huì)議過(guò)程中，有兩個(gè)年輕人加入到了討論，其中一個(gè)是老人的孫子，一個(gè)是隔壁的鄰居。這位新到的鄰居提醒說(shuō)賣(mài)砂不能有書(shū)面的合同，只能是口頭告訴抽沙者允許抽沙的范圍，村里面派人監(jiān)督，但不能形成任何文字材料，以免惹麻煩，這個(gè)觀點(diǎn)得到了老人們的認(rèn)同。在這個(gè)會(huì)議中，老人們認(rèn)為河砂是他們村莊的集體財(cái)產(chǎn)，所以他們需要決策以減少集體資源的流失。胡大爺說(shuō)我們這里(H鎮(zhèn))靠近河邊的十幾個(gè)生產(chǎn)隊(duì)都賣(mài)掉了江邊的河砂，只有F村還沒(méi)有賣(mài)。他特別提到了并贊成Z村的集體賣(mài)砂行為。
案例二：村民大會(huì)決定賣(mài)沙
Z村有900多人，位于F村的上游與F村交界，該村有7個(gè)違法抽沙點(diǎn)。在F村開(kāi)會(huì)的前一個(gè)星期，Z村就已經(jīng)開(kāi)了村民會(huì)議，該村的村委黨支書(shū)告訴筆者，他參加了這個(gè)會(huì)議，會(huì)議上第一、二生產(chǎn)隊(duì)同意賣(mài)沙，理由是在2017年年初開(kāi)始，偷抽沙現(xiàn)象頻發(fā)，派人守沙與扔石頭等無(wú)法杜絕沙船偷抽行為。開(kāi)會(huì)的時(shí)候，第一和第二生產(chǎn)隊(duì)同意賣(mài)沙，第三生產(chǎn)隊(duì)不同意賣(mài)沙，提出賣(mài)沙會(huì)抽崩河堤并破壞他們的農(nóng)田和大壩。可是，少數(shù)服從多數(shù)，賣(mài)砂成為了現(xiàn)實(shí)。
賣(mài)沙也是干部的意向，覺(jué)得賣(mài)沙可以減少公共資源損失并增加集體資產(chǎn)，一舉多得。從一開(kāi)始，不少村民就參與了保護(hù)河砂。既然是集體賣(mài)砂，就不僅增加集體收益，也應(yīng)該考慮村民的利益，人人受益，減少糾紛。經(jīng)過(guò)討論，最后的方案是以每立方8元的價(jià)格賣(mài)(江邊沙場(chǎng)的批發(fā)價(jià)格是39元每立方)。也就是說(shuō)，每賣(mài)掉一立方米的砂，6元進(jìn)入生產(chǎn)隊(duì)的集體賬戶，2元分給當(dāng)晚到場(chǎng)看護(hù)河堤的人們。這個(gè)方法被認(rèn)為是個(gè)人和集體同時(shí)受益獲得通過(guò)。不過(guò)，這也不是沒(méi)有糾紛，有的家戶認(rèn)為抽到的是自己坡地下的砂，砂錢(qián)就應(yīng)該歸自己家，其他村民當(dāng)然不同意。“全村抽砂，抽到的不僅僅是你一家的坡地，崩塌的也不僅僅你一家。”錢(qián)大家分才公平，因?yàn)榇蠹业耐恋睾唾Y源都受到損失。Z村的村委會(huì)支部書(shū)記說(shuō)：每天不下百人參與，不分老幼，每人分到十幾塊錢(qián)到幾十塊錢(qián)不等。筆者見(jiàn)到，晚上7點(diǎn)左右，抽砂船馬達(dá)一響，Z村的男女老少聚集江邊，參與賣(mài)砂活動(dòng)。抽砂船一次可抽250立方米左右，只有晚上海水漲潮，水位上升，抽砂船才可以抽沙。村民熱情的參與集體資源管理的場(chǎng)面與土著人民在亞馬遜熱帶雨林經(jīng)濟(jì)發(fā)展與森林退化中被邊緣化無(wú)法分享發(fā)展利益的情況是不一樣的(Hecht & Cockburn，1989)。村民在河砂的資源化過(guò)程中，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并組織起來(lái)，以集體村莊為單位，反對(duì)不經(jīng)過(guò)他們同意的“偷”砂行為。他們利用歷史和習(xí)俗知識(shí)，甚至法律知識(shí)，提出河砂屬于村莊或者生產(chǎn)隊(duì)的主張，采用市場(chǎng)化行為來(lái)分配利益。
上面提到的F村原定的競(jìng)標(biāo)會(huì)議流產(chǎn)。砂場(chǎng)的老板說(shuō)因?yàn)榻?jīng)過(guò)長(zhǎng)久的采砂，誰(shuí)也不知道江里面的砂儲(chǔ)量。無(wú)人投標(biāo)，F(xiàn)村的老人們只能按照Z(yǔ)村的方式賣(mài)沙，在賣(mài)沙5天的時(shí)間里，F(xiàn)村收入沙款4萬(wàn)元而Z村抽7天收入7萬(wàn)。參與的村民每人每晚得到20-70元左右。
案例三：村民反對(duì)村委會(huì)賣(mài)沙
D村處于F村的下游與F村交界，同屬一個(gè)村委會(huì)。2015年，以支部書(shū)記為首的村委會(huì)賣(mài)砂引發(fā)了大范圍的輿論和沖突，讓D村在H鎮(zhèn)出了名。2015年1月16日，村委會(huì)在支部書(shū)記的主持下，召開(kāi)部分大隊(duì)干部和黨員會(huì)議，該會(huì)議的主題就是簽訂賣(mài)砂合同。18個(gè)干部和黨員簽字和按手印簽訂賣(mài)沙合同，村長(zhǎng)在賣(mài)砂協(xié)議書(shū)上蓋了村委會(huì)的章。根據(jù)合同的原件，賣(mài)砂期是3年，從2015年1月30日到2018年1月30日，價(jià)格是4萬(wàn)元。乙方(買(mǎi)沙人)一次性付清4萬(wàn)元給甲方。合同規(guī)定乙方必須在距離岸邊(河堤)15米之外抽砂。如果國(guó)家需要征收(河砂)，和甲方(村委會(huì))無(wú)關(guān)。被訪談?wù)吒嬖V筆者，參加會(huì)議的黨員和干部每人領(lǐng)到了50元。
協(xié)議簽訂后，乙方開(kāi)始了抽砂活動(dòng)。曾培，D村村民，30多歲，他因?yàn)樗业奶锏鼐驮诤拥痰耐鈬谝粋€(gè)反對(duì)抽砂。因?yàn)槌樯氨厝粫?huì)引發(fā)河岸坍塌，而坍塌的首先就是他家的地。曾培解釋說(shuō)他家當(dāng)年之所以分到這樣的地(位于河堤保護(hù)的外圍，臨江)，就是因?yàn)楫?dāng)初家里面窮，分到了大家都不愿意要的地。他自己利用地塊每天被漲潮的咸淡水淹沒(méi)的優(yōu)勢(shì)搞海蟲(chóng)養(yǎng)殖，而抽砂嚴(yán)重威脅了他的重要生計(jì)。在反對(duì)抽沙和堅(jiān)決抽沙的對(duì)抗中，曾培的叔叔動(dòng)手打了對(duì)方。曾培的叔叔因?yàn)閭硕悔s來(lái)的警察抓起來(lái)，在Q市被關(guān)了5天。在現(xiàn)場(chǎng)，警察并沒(méi)有制止抽砂船。在場(chǎng)的村民讓警察制止抽砂，警察說(shuō)他們管不了，抽砂不歸他們管理，他們管打架傷人。為了反對(duì)非法合同和抽砂，并營(yíng)救被關(guān)押的叔叔，曾培請(qǐng)人寫(xiě)了《反對(duì)書(shū)》并在2015年1月22日上傳到Q市社區(qū)網(wǎng)站，曾培說(shuō)他雖然連手機(jī)微信都不會(huì)用，為了讓村民支持他的行動(dòng)，他自己請(qǐng)教了懂技術(shù)和法律的親戚幫忙，并學(xué)會(huì)了上網(wǎng)查相應(yīng)的法律文件。反對(duì)書(shū)不僅提出了村委會(huì)的違法事實(shí)，并強(qiáng)調(diào)抽砂的危害性和可見(jiàn)到的環(huán)境破壞和河水污染。在當(dāng)?shù)夭稍L中，“河堤是龍脈，河堤護(hù)田護(hù)家，沒(méi)有河堤就沒(méi)有生產(chǎn)，影響生活”，是比較一致的共識(shí)。因此，反對(duì)抽砂的請(qǐng)?jiān)笗?shū)上，60個(gè)村民簽了字和按了手印，采訪中，村民對(duì)村黨支部書(shū)記為首的支部和村委會(huì)在沒(méi)有召開(kāi)村民大會(huì)的情況下，以4萬(wàn)元的低價(jià)違法售賣(mài)公共河砂感到氣憤。
四、討論:治理困局及其根源
當(dāng)前，河砂作為公共資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的作用。然而，如何可持續(xù)利用河砂資源是河砂市場(chǎng)化與管理中面臨的主要問(wèn)題。本文從政治生態(tài)學(xué)的角度，把村莊納入到鄉(xiāng)村公共資源市場(chǎng)化與治理中進(jìn)行討論，有利于進(jìn)一步了解河砂在開(kāi)發(fā)、利用和管理中面臨的困境，從而提出了模糊的產(chǎn)權(quán)、碎片化的管理、復(fù)雜的糾紛與無(wú)序的利益博弈是河砂治理的困境和根源。
模糊的產(chǎn)權(quán)
筆者參加F村老人賣(mài)砂的會(huì)議中，問(wèn)及“河砂是誰(shuí)的”的問(wèn)題。他們回答說(shuō)，河砂是他們生產(chǎn)隊(duì)的。生產(chǎn)隊(duì)作為集體化時(shí)代的產(chǎn)物，卻在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和河砂資源的爭(zhēng)奪中成為村民參與資源分配的主要武器。筆者再問(wèn)他們“是誰(shuí)現(xiàn)在在管理河砂”。他們說(shuō)：我們村民自己管。筆者提問(wèn)為什么不讓村委會(huì)管理呢？一個(gè)老人說(shuō)：“這個(gè)和村委會(huì)沒(méi)有關(guān)系。這些田是國(guó)家分給我們生產(chǎn)隊(duì)的。我們這里的習(xí)慣就是，靠近那個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的河段，就是那個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的砂，而且別的生產(chǎn)隊(duì)也是這樣賣(mài)砂的。”老人的說(shuō)法得到了在場(chǎng)的其他人的肯定。
這與國(guó)家的法律規(guī)定是沖突的。當(dāng)然，根據(jù)廣西的河道采砂管理規(guī)定，農(nóng)村居民有定量的采砂權(quán)和用砂權(quán)，村屯采砂用于公共基礎(chǔ)社施建設(shè)和村民建房也是符合地方法規(guī)的。在案例3中，村委會(huì)認(rèn)為他們作為村莊選出來(lái)的代表，有權(quán)賣(mài)砂。而生產(chǎn)隊(duì)則認(rèn)為砂和土地一樣屬于生產(chǎn)隊(duì)所有，他們是河砂的所有者與收益者。法律上的彈性規(guī)定和村民對(duì)公共資源產(chǎn)權(quán)的不明晰沖擊了河沙的國(guó)有所有權(quán)。而非法采砂者則提出河砂不屬于任何人。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在砂市場(chǎng)化過(guò)程中，多個(gè)行為主體都宣布自己的產(chǎn)權(quán)，出現(xiàn)了市政府和區(qū)政府賣(mài)砂、村委會(huì)賣(mài)砂、生產(chǎn)隊(duì)賣(mài)砂和私人賣(mài)砂的亂象，而且每個(gè)行為主體力圖證明自己的合法性，導(dǎo)致了砂資源的無(wú)節(jié)制開(kāi)發(fā)和砂管理的混亂，這說(shuō)明即使有法律規(guī)定河砂是國(guó)有資源，在市場(chǎng)化過(guò)程中，還產(chǎn)生了很多的模糊性。河流被挖空后出現(xiàn)了Hardin所言的公地悲劇，資源因過(guò)度開(kāi)發(fā)而枯竭(Hardin，1968)。
碎片化的管理
田野調(diào)查顯示，對(duì)河砂管理負(fù)有職責(zé)的縣級(jí)、區(qū)級(jí)和市級(jí)政府及其水利部門(mén)設(shè)立在市區(qū)，離非法采砂的江河較遠(yuǎn)，執(zhí)法成本高。僅有的幾次多部門(mén)上下聯(lián)動(dòng)的聯(lián)合打擊因?yàn)闊o(wú)法進(jìn)行有效的后續(xù)管理而不了了之。相反，靠近江河，位于鄉(xiāng)村地區(qū)的鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)管砂。管理結(jié)構(gòu)與空間的不合理是河砂管理的另一個(gè)癥結(jié)。
同時(shí)，政府部門(mén)內(nèi)部多個(gè)部門(mén)在砂的管理上職能交叉導(dǎo)致了管理的碎片化。在實(shí)際的河道采砂管理中，河砂管理涉及水利、國(guó)土資源與礦產(chǎn)資源、河流、航道和生態(tài)環(huán)保等內(nèi)容，也就是說(shuō)，水利局、國(guó)土局、交管局和環(huán)保局，甚至稅收與治安等多部門(mén)都有一定的權(quán)力，H鎮(zhèn)因?yàn)榕R海靠近邊境，海監(jiān)和邊防部門(mén)對(duì)于采砂也有一定的管轄權(quán)。從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，以上部門(mén)都涉及到采砂管理，在面對(duì)無(wú)序與猖狂的非法采砂的時(shí)候，相關(guān)政府部門(mén)間沒(méi)有形成管理合力，無(wú)法形成有效的管理體制，造成管理的碎片化與非可持續(xù)性。2008年，H鎮(zhèn)江段的河砂被市里拍賣(mài)，為了加強(qiáng)拍賣(mài)合同期間的管理，特別是打擊非法采砂，市政府建立了以副市長(zhǎng)掛名的多個(gè)部門(mén)和市級(jí)、區(qū)級(jí)和鎮(zhèn)級(jí)政府參與的河砂管理機(jī)制，配合河砂的拍賣(mài)，其中，武警和公安在搗毀河邊非法河砂點(diǎn)中發(fā)揮了重要作用，有力打擊非法采砂和加強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)控。可是，采砂合同一結(jié)束，這個(gè)臨時(shí)的管理機(jī)制就解散，這讓非法采砂越發(fā)猖撅，造成了前文所述的不同村莊賣(mài)砂的情況。究其原因，主要是職責(zé)不明，沒(méi)有達(dá)到科學(xué)有效的管理。在采訪中，某主管國(guó)土資源的副鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō)河砂不歸自己管，是水利局的事情。而她的下屬提醒她說(shuō)，國(guó)土資源局是主管單位。職責(zé)不清在鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)中是一個(gè)弊端。非法采砂者眾多，利益糾葛復(fù)雜，沒(méi)有綜合部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法，難以形成有效的取證、取締、扣押和罰款等執(zhí)法活動(dòng)，而聯(lián)合執(zhí)法本身難以形成長(zhǎng)效的機(jī)制，因此，制度碎片化的困境一直是公共資源管理的主要難點(diǎn)。H鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)提出“因?yàn)槁氊?zé)不明確，讓河道采砂成為可管可不管，最后沒(méi)部門(mén)愿意管，甚至想管也管不了的事情”，除了管理交叉，職責(zé)模糊外，某些政府官員與非法抽砂者之間關(guān)系密切更加讓河道采砂管理蒙上了陰影。
2010年，政府的賣(mài)砂合同結(jié)束后，亂采亂抽現(xiàn)象在H鎮(zhèn)死灰復(fù)燃。在與H鎮(zhèn)的干部(一個(gè)副書(shū)記和三個(gè)副鎮(zhèn)長(zhǎng))討論的時(shí)候，主管砂場(chǎng)的H鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō)：據(jù)統(tǒng)計(jì)，H鎮(zhèn)的砂場(chǎng)在2016年就超過(guò)了90個(gè)。到2017年4月，由于砂場(chǎng)整合，在政府提供的名單中，還有41個(gè)砂場(chǎng)。比較關(guān)鍵的一點(diǎn)是，這些砂場(chǎng)無(wú)一持有采砂許可證等經(jīng)營(yíng)和資源開(kāi)發(fā)許可，鎮(zhèn)與縣政府也收不到稅。可見(jiàn)，廣西新法規(guī)規(guī)定的50萬(wàn)罰款并沒(méi)有震懾到H鎮(zhèn)的非法砂船和砂場(chǎng)老板。討論發(fā)現(xiàn)河砂管理一直是鎮(zhèn)政府管理的一個(gè)瓶頸。副書(shū)記說(shuō)到“按照采砂許可證制度，我們(鎮(zhèn)政府)沒(méi)有河砂管理的執(zhí)法權(quán)和處置權(quán)，沒(méi)有稅收權(quán)。可是，按照屬地管理原則，只要出了事情(沖突與事件)，我們都需要負(fù)責(zé)。根據(jù)分類管理，我們每年和上級(jí)的不同的職能部門(mén)簽訂資源安全管理責(zé)任狀，保障江河和資源的安全有效管理。可是，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，職能交叉，或者職能部門(mén)互相扯皮，目前，難以得到預(yù)期的管理。我們只是按照管理慣例，由國(guó)土規(guī)建環(huán)保安檢站定期發(fā)《取締無(wú)證開(kāi)采通知書(shū)》。”
市里面一個(gè)干部說(shuō)：“這么多的非法抽沙船，都是不符合國(guó)家規(guī)定的，很多船都是自己焊接的，有的船上沒(méi)有合格的船員(當(dāng)?shù)匕l(fā)生過(guò)船員在非法采砂中被電死的情況)，所以沒(méi)有任何職能單位敢給他們發(fā)放采砂證”。采砂證制度是國(guó)家河砂管理的主要制度，而H鎮(zhèn)既無(wú)法根除非法采砂活動(dòng)，也不能繼續(xù)實(shí)行采砂證制度，比如該區(qū)政府在2014年就希望采用采砂證制度拍賣(mài)幾個(gè)河段的采砂權(quán)。這個(gè)計(jì)劃由于不足3家單位競(jìng)標(biāo)而流產(chǎn)。通過(guò)采訪得知，主要是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣疅o(wú)法杜絕各類偷采行為，導(dǎo)致無(wú)法保障獲得采砂權(quán)的公司的權(quán)益。
拍得采砂權(quán)的商人為了及早收回成本，采用了大型吸泵式抽砂船進(jìn)行河砂采掘，同時(shí)采取大型裝砂車和運(yùn)砂車，實(shí)現(xiàn)機(jī)械化，提高效率。與此相應(yīng)的是當(dāng)?shù)匦枰ǚ康拇迕袷チ嗣赓M(fèi)用砂的權(quán)益，他們只能通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)砂。對(duì)于非法采砂和賣(mài)砂的現(xiàn)象，村民不只一次到鎮(zhèn)政府投訴，他們獲得的答復(fù)是：采砂不是鎮(zhèn)政府管的。對(duì)此情況，有的村民說(shuō)“當(dāng)前河砂治理沒(méi)有任何作用”。有的村民說(shuō)“沒(méi)有利益就沒(méi)有管理。我們的江里面的河砂都被賣(mài)了幾趟了，從最開(kāi)始的村委會(huì)和市政府，到私人偷賣(mài)偷抽的，到現(xiàn)在生產(chǎn)隊(duì)集體賣(mài)沙，你看見(jiàn)哪里有管理了嗎？如果沒(méi)有利益沖突，大家也不會(huì)打架。最后受苦的還是我們村民，而受益的則是砂船老板和砂場(chǎng)老板。因?yàn)槲覀內(nèi)绻毁u(mài)砂，我們就沒(méi)有收益，以后土地坍塌和河水污染，我們還是要受苦。”這可以看出村民對(duì)長(zhǎng)期的無(wú)序的河砂開(kāi)采形成了一定的認(rèn)識(shí)，并預(yù)期到河砂過(guò)度開(kāi)采的負(fù)面效果及其與村莊及其村民的關(guān)系。
復(fù)雜的糾紛與無(wú)序的利益博弈
H鎮(zhèn)賣(mài)沙的糾紛形式多樣，版本不一。首先，D村和其他生產(chǎn)隊(duì)就在F村抽砂的第三天把F村的賣(mài)沙行為告到了村委會(huì)。反對(duì)的理由也是:抽砂會(huì)損壞集體的河堤，引發(fā)河堤坍塌，破壞生產(chǎn)。從村委會(huì)的村工作周報(bào)的記錄來(lái)看，村委會(huì)已經(jīng)把這個(gè)問(wèn)題反映到了鎮(zhèn)政府辦公室。10天后，其他生產(chǎn)隊(duì)村民再到村委會(huì)告狀，第二次告狀把胡大爺?shù)拿謫为?dú)寫(xiě)出來(lái)，并提出，如果村委會(huì)和鎮(zhèn)政府不能阻止F村賣(mài)砂。那么其他村莊和生產(chǎn)隊(duì)將會(huì)采取自己的方式處理這種行為。
他們的方式是:第一，組織村民到江邊阻止F村賣(mài)砂，可能導(dǎo)致打架等行為。第二，其他村效仿F村也把河砂賣(mài)掉，理由是“F村可以賣(mài)，我們其他生產(chǎn)隊(duì)也可以賣(mài)”。該投訴提出村干部和上級(jí)部門(mén)不應(yīng)該等到流血事件發(fā)生后再對(duì)事件進(jìn)行處理。筆者約10天后到達(dá)該村委會(huì)的時(shí)候，第二份周報(bào)沒(méi)有上報(bào)鎮(zhèn)政府。筆者問(wèn)村委會(huì)干部，第一份報(bào)告是否獲得了批復(fù)”還沒(méi)有確切的批復(fù)，他們(鎮(zhèn)政府)說(shuō)讓我們等”，村支書(shū)告訴筆者“我們已經(jīng)多次阻止了其他幾個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的人到江邊和F村的人打架”。筆者問(wèn)村委會(huì)是否對(duì)F村的賣(mài)砂行為進(jìn)行過(guò)處理。“我們已經(jīng)告知他們不要抽砂了，婦女主任就是他們村的，已經(jīng)和那些老人們說(shuō)了”。村女主任說(shuō):‘我一直向支書(shū)匯報(bào)抽砂的最新情況。也告知他們不要繼續(xù)抽砂了。”村委會(huì)能做的是告知F村停止抽沙，并關(guān)注事態(tài)和接受投訴。村委會(huì)和鎮(zhèn)政府都沒(méi)有打擊偷采和私賣(mài)的執(zhí)法權(quán)和處置權(quán)。報(bào)告發(fā)到了區(qū)政府水利局。可是，水利局還是沒(méi)有明確的答復(fù)和進(jìn)一步的行動(dòng)。在利益博弈中，管理滯后和相關(guān)法律執(zhí)行不到位容易產(chǎn)生公共資源的消耗、國(guó)有資產(chǎn)的流失，政府聲譽(yù)的損害和利益糾紛。比如采訪中，組織村民開(kāi)會(huì)并主張賣(mài)砂的胡大爺提出，“本來(lái)河砂是國(guó)家的，可是國(guó)家管不到。如果政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，就不是現(xiàn)在這個(gè)樣子”。
2017年開(kāi)始實(shí)施的廣西河道采砂管理?xiàng)l例還沒(méi)有獲得期待的效果，而國(guó)家的河長(zhǎng)制直到2017年9月才開(kāi)始在當(dāng)?shù)貙?shí)施。這些法律政策的效果如何還需要看當(dāng)?shù)卣膱?zhí)行情況，上級(jí)政策與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果一直是政治生態(tài)學(xué)探討的一個(gè)重要話題，特別是政策與當(dāng)?shù)厍闆r沖突，如損害部分官員的利益和特權(quán)，會(huì)導(dǎo)致政策難以執(zhí)行，這就是環(huán)保等政策執(zhí)行過(guò)程中不同因素對(duì)政策有效性的影響(Bryant，1992：18)。
五、結(jié)論
從政治生態(tài)學(xué)的視角來(lái)解讀河砂資源的治理困境和糾紛根源，發(fā)現(xiàn)河砂資源的開(kāi)發(fā)不是單個(gè)主體的行為效果，而是多元主體互相角力的結(jié)果，其中，被主流媒體和學(xué)者忽視的鄉(xiāng)村社區(qū)在被視為公共資源的河砂市場(chǎng)化中發(fā)揮著重要的作用。社區(qū)在參與河砂開(kāi)發(fā)中，運(yùn)用了長(zhǎng)期臨河而居形成的資源產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)意識(shí)，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)免費(fèi)使用河砂用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或村民自建房的規(guī)定，反對(duì)非法采砂與無(wú)序管理，強(qiáng)調(diào)村莊在自然資源治理中的權(quán)益，案例證明村莊獲得了與非法抽砂者和政府管理者對(duì)話的權(quán)力，參與了公共資源治理并在一定程度上獲得了收益。
近幾十年來(lái)，河砂的經(jīng)濟(jì)價(jià)值因?yàn)槭袌?chǎng)的剛性需求被不斷提高，導(dǎo)致過(guò)度與無(wú)序開(kāi)發(fā)，而河砂自身的生態(tài)與文化價(jià)值被無(wú)視與弱化，這種開(kāi)發(fā)理念及實(shí)踐除了導(dǎo)致社會(huì)沖突、管理混亂外，更加突出的是環(huán)境與資源的退化：河水污染、水位下降、河床破壞、河岸坍塌、水利設(shè)施被破壞和村民正常的生產(chǎn)生活受到干擾等等。從政治生態(tài)學(xué)的視角可以透視村莊與河砂資源的關(guān)系，綜合河砂開(kāi)發(fā)的政治、經(jīng)濟(jì)，文化與社會(huì)的錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，以探討臨河而居的村莊社區(qū)、村民組織和村民在河砂開(kāi)發(fā)中的角力，有利于全面厘清河砂治理中利益博弈的全貌。
當(dāng)前，公共資源管理和生態(tài)文明建設(shè)在村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在諸多急需解答的問(wèn)題，單純從提高立法和政府管理的角度，或者簡(jiǎn)單從環(huán)境與水文的視角并不能很好地解決公共資源管理的問(wèn)題。市場(chǎng)化的巨大推動(dòng)力和多重的利益糾葛讓非法采砂長(zhǎng)期存在，國(guó)家與地方法規(guī)和政策被懸浮在空中。管理體制上的問(wèn)題和國(guó)家缺場(chǎng)讓產(chǎn)權(quán)模糊、治理弱化和糾紛沖突增多，這導(dǎo)致前文所述的各種政治、社會(huì)與環(huán)境后果。村莊和村民作為最直接的河砂過(guò)度開(kāi)發(fā)的受害者，也作為市場(chǎng)化中的賣(mài)沙者，其角色和影響并沒(méi)有受到足夠的重視。當(dāng)然，村民的參與沒(méi)有停止任何糾紛或者讓河砂資源獲得可持續(xù)的發(fā)展，可能會(huì)引發(fā)新的沖突，甚至加速河砂的過(guò)度開(kāi)發(fā)。所以，鄉(xiāng)村地區(qū)河砂等公共資源的治理還需要進(jìn)一步深入研究，采取政治生態(tài)學(xué)理論與方法無(wú)疑為當(dāng)前公共治理提供新的分析框架和視角，有助于提高我國(guó)資源管理的水平和促進(jìn)資源的可持續(xù)發(fā)展。
作者系德國(guó)科隆大學(xué)民族學(xué)博士
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廣東社會(huì)科學(xué)》2018年第5期
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