——基于中部X省綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目實(shí)施過程的分析
【摘要】當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍面臨著農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的制約，中部X省綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目實(shí)施過程表明，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目面臨著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)產(chǎn)品市場適應(yīng)性不足，農(nóng)村市場體系發(fā)育不健全以及農(nóng)民的生產(chǎn)能力和技術(shù)水平低下等多重發(fā)展困境。因此，農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要圍繞農(nóng)民的需求偏好開展地方政府治理，重塑中央與地方政府之間的資源傳遞通道，圍繞農(nóng)民的公共需求，建構(gòu)政府、農(nóng)民與市場的三方互動機(jī)制。同時，重構(gòu)新型的府際合作關(guān)系，夯實(shí)農(nóng)民公共物品需求為導(dǎo)向的組織基礎(chǔ)，厘清各級地方政府之間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，激發(fā)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的內(nèi)在動力。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)民；農(nóng)民需求；農(nóng)業(yè)供給側(cè)；公共物品供給；地方政府治理
一、文獻(xiàn)回顧及問題的提出
2015年12月，中央農(nóng)村工作會議首次提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個理論和實(shí)踐命題，并指出農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的核心旨在通過體制機(jī)制的調(diào)整，促使農(nóng)產(chǎn)品供給符合消費(fèi)者的需求，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)地與消費(fèi)地的無縫對接[1]。2017年2月，我國農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施意見》，明確提出要推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，啟動建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，推進(jìn)基層農(nóng)技推廣體系改革，集中建設(shè)產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)體系。中國農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革一直是在各級政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，政府也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的決策者[2]。關(guān)于農(nóng)村供給側(cè)改革中的農(nóng)民需求問題，學(xué)術(shù)界已取得一系列的研究成果。黃祖輝認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的供給側(cè)改革主要包括土地制度、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域去產(chǎn)能、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等方面[3]。近年來，我國基層政府財力受到擠壓而顯現(xiàn)出較嚴(yán)重的財政危機(jī)，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革越來越傾向于依靠高層政府自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付，部分學(xué)者側(cè)重探討農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中農(nóng)民需求表達(dá)的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)、問題、實(shí)現(xiàn)機(jī)制等論題[4，5，6，7，8，9]。另一些學(xué)者則關(guān)注農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中農(nóng)民需求得到滿足的制約因素、組織困境和對策等議題[10，11，12，13]。還有一些學(xué)者則從地方政府治理創(chuàng)新和改革的視角來探究農(nóng)村公共物品的有效供給策略與路徑[14，15，16，17]。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)各方的利益訴求以實(shí)現(xiàn)利益整合和良性治理是制約農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的關(guān)鍵性因素。
總體而言，學(xué)者從農(nóng)民需求維度指出了當(dāng)前農(nóng)村供給側(cè)改革的核心影響因素，并據(jù)此提出了諸多有建設(shè)性的政策思路和舉措。但是，對綜合性的農(nóng)業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)證調(diào)查和學(xué)理研究較少，從而難以充分展現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革有效關(guān)照農(nóng)民需求的過程、機(jī)制與邏輯。同時，關(guān)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中地方政府治理的研究主要集中在地方政府集權(quán)化和分配不公等層面，而對不同層級的地方政府之間的利益訴求、行為方式和治理體制的差異性關(guān)注不夠，還未意識到地方政府的分權(quán)傾向以及與市場和社會組織等力量之間的互動，尤其是較少運(yùn)用合作治理、協(xié)同治理等理論資源對農(nóng)村公共物品供給諸要素展開深入的實(shí)證分析和學(xué)理解釋。本文以中部X省“綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目”為研究對象，基于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目實(shí)例進(jìn)行描述和分析，從農(nóng)民需求偏好和地方政府治理兩個維度深入探尋農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的決策過程和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，進(jìn)而提煉出在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革過程中農(nóng)民需求偏好與地方政府治理的方向，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革提供一種新的研究視角。
二、綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目的實(shí)施背景和框架
中部X省綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目從2015年開始著手立項(xiàng)，到2018年項(xiàng)目完全竣工，共持續(xù)了兩年多的時間。在該項(xiàng)目立項(xiàng)之前，X省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨著許多難以破解的瓶頸和難題，這也是大多數(shù)中西部農(nóng)業(yè)省份的共通性困境。其最核心的發(fā)展困境是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)產(chǎn)品市場適應(yīng)性不足、農(nóng)村市場體系發(fā)育不健全以及農(nóng)民的生產(chǎn)能力和技術(shù)水平低下等多重因素的制約和限制。
在綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目的框架和內(nèi)容設(shè)計過程中，省級項(xiàng)目規(guī)劃辦經(jīng)過實(shí)地調(diào)查和集體決策，制定了一套內(nèi)容詳實(shí)的項(xiàng)目實(shí)施辦法，并通過允許地方自主申報的形式選擇合適的項(xiàng)目區(qū)具體實(shí)施。綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目共分為四個子項(xiàng)目，即農(nóng)田水利灌溉子項(xiàng)目、改善農(nóng)田生產(chǎn)子項(xiàng)目、市場體系建設(shè)子項(xiàng)目以及項(xiàng)目管理、監(jiān)測和評價子項(xiàng)目。四個子項(xiàng)目并行不悖，相輔相成，共同服務(wù)于項(xiàng)目總目標(biāo)，以改善項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)田水利灌溉設(shè)施為重點(diǎn)，以健全農(nóng)田生產(chǎn)體系和強(qiáng)化農(nóng)村市場體系為支撐，著眼于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民收入的可持續(xù)增加。其中，除了項(xiàng)目管理、監(jiān)測和評價子項(xiàng)目外，其余三個子項(xiàng)目又包括若干個分項(xiàng)目。這三個子項(xiàng)目分別從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民技術(shù)援助和農(nóng)村市場建設(shè)三個方向供給農(nóng)民所需的公共物品，項(xiàng)目管理、監(jiān)測和培訓(xùn)子項(xiàng)目則從提供設(shè)備和培訓(xùn)、建立包括環(huán)境和社會指標(biāo)的監(jiān)測和評價系統(tǒng)、開發(fā)和加強(qiáng)各級項(xiàng)目辦實(shí)施項(xiàng)目的能力、促進(jìn)社區(qū)有效地參與項(xiàng)目活動等層面為農(nóng)民提供服務(wù)。
綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目是由X省2016年報請國家批準(zhǔn)，利用世界銀行貸款的大型農(nóng)業(yè)綜合性項(xiàng)目“X省綜合農(nóng)業(yè)開發(fā)2期項(xiàng)目”，同年更名為“X省綜合農(nóng)業(yè)項(xiàng)目”。經(jīng)過前期調(diào)研、論證和規(guī)劃，于2016年3月正式實(shí)施。當(dāng)項(xiàng)目實(shí)施到2016年10月，由于一些項(xiàng)目縣（市、區(qū)）申請退出，不得不進(jìn)行初期調(diào)整，導(dǎo)致了項(xiàng)目區(qū)的“八進(jìn)八出”。2017年3月，項(xiàng)目在實(shí)施過程中遇到人民幣升值，農(nóng)田水利子項(xiàng)目和市場建設(shè)子項(xiàng)目均不能適應(yīng)農(nóng)民需求而使項(xiàng)目難以推進(jìn)等問題，進(jìn)行了將近1年中期布局和調(diào)整。此后項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度快速推進(jìn)，到2018年7月順利竣工。項(xiàng)目的整個實(shí)施過程保持了一定的連續(xù)性，但在其間又出現(xiàn)若干發(fā)展節(jié)點(diǎn)和拐點(diǎn)，使得項(xiàng)目進(jìn)展出現(xiàn)暫時滯緩繼而又快速推進(jìn)，尤其以項(xiàng)目的中期調(diào)整表現(xiàn)得最為明顯。
三、綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目的過程分析：以中期調(diào)整為中心
在X省綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目的實(shí)施過程中，項(xiàng)目的中期調(diào)整是一個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是一個對農(nóng)村公共物品供給績效影響甚大的轉(zhuǎn)捩點(diǎn)。筆者試圖以項(xiàng)目初期調(diào)整時項(xiàng)目區(qū)的進(jìn)退和中期調(diào)整時農(nóng)田水利子項(xiàng)目的重心轉(zhuǎn)移、市場建設(shè)子項(xiàng)目的內(nèi)容轉(zhuǎn)變?nèi)?xiàng)事件為分析載體，描述與分析農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中農(nóng)民需求偏好和地方政府治理的現(xiàn)實(shí)境況、運(yùn)行機(jī)理與基本特點(diǎn)。
（一）項(xiàng)目區(qū)“八進(jìn)八出”：府際關(guān)系的調(diào)適
從2016年3月啟動實(shí)施的綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目，在縣級政府自愿申報和省級項(xiàng)目辦審核甄選的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目區(qū)覆蓋了4個設(shè)區(qū)市的21個縣。然而，項(xiàng)目實(shí)施到2017年，部分項(xiàng)目縣受制于領(lǐng)導(dǎo)班子頻繁換選和項(xiàng)目資金遲遲未能到位，使得本項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的問題在開展項(xiàng)目之后也長久得不到解決，農(nóng)民實(shí)難獲取項(xiàng)目申報之時所承諾的諸多好處和回報，也都慢慢表現(xiàn)得消極懈怠。項(xiàng)目進(jìn)度滯后的部分縣級項(xiàng)目辦考慮到整個縣的全盤發(fā)展利益和農(nóng)民需求受挫的現(xiàn)實(shí)，不愿再受項(xiàng)目之累“勞民傷財”，決定從本縣的實(shí)際利益和需求出發(fā)，與省級項(xiàng)目辦溝通請求退出項(xiàng)目。總共有8個項(xiàng)目縣、區(qū)提出退出項(xiàng)目的申請。突發(fā)的申請退出是擺在省級項(xiàng)目規(guī)劃辦面前一個十分嚴(yán)峻的難題，如何應(yīng)對是考驗(yàn)政府治理能力和水平的有效指標(biāo)。
省項(xiàng)目團(tuán)隊針對這一情況，采取了一系列措施。省項(xiàng)目辦通過召開申請退出縣（市、區(qū)）項(xiàng)目辦負(fù)責(zé)人座談會，對這些縣（市、區(qū)）為何申請退出項(xiàng)目的原因做了深入的調(diào)查分析。針對能力不足或者進(jìn)度嚴(yán)重滯后的項(xiàng)目區(qū)，省項(xiàng)目辦允許其退出或者調(diào)整項(xiàng)目。隨后，省項(xiàng)目辦又針對其他有意愿加入的縣（市、區(qū)）召開溝通宣傳會議，并對參會的各縣（市、區(qū)）的代表講明整個項(xiàng)目的安排。對導(dǎo)致先前項(xiàng)目縣（市、區(qū)）退出的配套資金難以到位的問題，省項(xiàng)目辦作出了解釋與說明，聲明世行貸款的操作手冊、國內(nèi)配套資金審批撥付和項(xiàng)目實(shí)施方案等前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)全部就緒，資金撥付延誤等問題將得到解決，并對項(xiàng)目的實(shí)施框架、內(nèi)容設(shè)計、投資方向、工作進(jìn)展、進(jìn)入程序、預(yù)期成效、注意事項(xiàng)等進(jìn)行了充分、細(xì)致的溝通與講解。同時，針對地方政府項(xiàng)目辦工作人員能力不足的問題，世行和省項(xiàng)目辦結(jié)合項(xiàng)目管理、采購、財務(wù)、安全保障政策、受益人參與、監(jiān)測評價等方面舉辦了業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，較大地提升了項(xiàng)目團(tuán)隊的知識水平、管理能力和執(zhí)行能力。經(jīng)過一段時間的重新申報和審核，最終省項(xiàng)目辦將其他有加入意愿的8個市縣納入到項(xiàng)目中來，如此就彌補(bǔ)了項(xiàng)目區(qū)不足的問題。其調(diào)整結(jié)果是，總共8個縣（市、區(qū)）退出，8個縣（市、區(qū)）申請進(jìn)入，因此這次項(xiàng)目區(qū)的調(diào)整被稱之為“八進(jìn)八出”。根據(jù)先前總體實(shí)施計劃，省項(xiàng)目辦針對這些新加入的項(xiàng)目縣（市、區(qū)），重新制定了項(xiàng)目投資和工作規(guī)劃。
省項(xiàng)目辦團(tuán)隊利用近一年的時間，完成了項(xiàng)目區(qū)的調(diào)整、項(xiàng)目投資方向的調(diào)整等一系列變革。項(xiàng)目區(qū)的退出與重新進(jìn)入盡管在一定程度上影響了項(xiàng)目的總體進(jìn)度，然而由于項(xiàng)目區(qū)的進(jìn)退過程是借助于上下互動、多方溝通等機(jī)制進(jìn)行協(xié)商和決策的結(jié)果，項(xiàng)目區(qū)調(diào)整工作結(jié)束后，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度比預(yù)期更快，而且受到各級項(xiàng)目實(shí)施主體的強(qiáng)力支持和持久關(guān)注，有效地推動了項(xiàng)目總體目標(biāo)的完成，也保證了項(xiàng)目的有效實(shí)施。
（二）農(nóng)田水利到果園水利：農(nóng)民需求的表達(dá)
項(xiàng)目設(shè)計之初，為了響應(yīng)當(dāng)時國家和X省大力倡導(dǎo)改善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的號召，在設(shè)計農(nóng)田水利子項(xiàng)目時將該子項(xiàng)目概念化地框定在標(biāo)準(zhǔn)型灌溉區(qū)的農(nóng)田水利之上，因而GZ市的果園水利并未作為農(nóng)田水利子項(xiàng)目的內(nèi)容來開展。GZ市各個項(xiàng)目縣在進(jìn)行申報時為了成功申報的考慮，不得不接受已經(jīng)規(guī)劃好的項(xiàng)目計劃。譬如，盡管GZ市山區(qū)地形居多，其境內(nèi)的水利設(shè)施主要是在山上為種植臍橙服務(wù)，12個項(xiàng)目縣申報的項(xiàng)目內(nèi)容依然從農(nóng)田水利著手，修建排灌區(qū)。
因此，項(xiàng)目框架所設(shè)計的在GZ市推行標(biāo)準(zhǔn)型灌溉區(qū)的理想方案根本不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展實(shí)際和現(xiàn)實(shí)需求，項(xiàng)目無法解決農(nóng)民最迫切需要的果園水利問題，農(nóng)民的積極性受到很大的挫傷，對推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)積極性不高。縣項(xiàng)目辦在項(xiàng)目受到農(nóng)民抵觸時也持消極無為的態(tài)度，項(xiàng)目一度無法推進(jìn)而停滯。可見，項(xiàng)目的內(nèi)容設(shè)計與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際需求之間出現(xiàn)了較大的錯位。
當(dāng)農(nóng)民對公共物品的需求偏好得不到滿足時，各級項(xiàng)目辦“投其所好”地按需供給是十分必要且關(guān)鍵的，直接影響著農(nóng)村公共物品的供給成效和各級項(xiàng)目辦的工作績效。省項(xiàng)目辦在2017年開展的實(shí)地調(diào)研中，通過組織各縣項(xiàng)目辦和農(nóng)民代表召開座談會，反復(fù)調(diào)查研究，充分了解到GZ市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱是臍橙產(chǎn)業(yè)，果園水利才是農(nóng)民所迫切需要的。于是，根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際需要，省項(xiàng)目辦向世界銀行提出改變原有的農(nóng)田水利項(xiàng)目，轉(zhuǎn)而在GZ市實(shí)施果園水利項(xiàng)目的建議和請求。世界銀行在聽取了X省的相關(guān)報告后，派遣專家到GZ市通過實(shí)地調(diào)查和市場調(diào)查進(jìn)行效益評估，于2017年1月測算臍橙完善灌溉設(shè)施后的效益分析，內(nèi)部報酬率（IRR）由沒有灌溉的14%提高到34%。因此，世界銀行同意在GZ市大力推行果園水利，省項(xiàng)目辦重新擬定果園水利的實(shí)施計劃，將果園水利灌溉區(qū)從0個增加到668個。果園水利實(shí)施之后，從項(xiàng)目區(qū)政府到農(nóng)民的發(fā)展積極性都大大提高，農(nóng)民利用世界銀行的貸款和中央、地方政府的配套資金，全力支持和參與果園水利建設(shè)。
雖然農(nóng)民有決心使用來自世行的貸款和地方政府的配套資金發(fā)展果園水利，但是具體如何籌建又遇到了技術(shù)上的瓶頸，農(nóng)民缺乏果園水利建設(shè)、使用和維護(hù)等方面的技術(shù)知識，因此對供給何種農(nóng)村公共物品又產(chǎn)生新的需求。但是先前世界銀行資助的用于農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)的50萬贈款到此時已經(jīng)使用殆盡。為滿足農(nóng)民對果園水利技術(shù)的需求，省項(xiàng)目辦與省財政廳協(xié)商溝通之后，決定由省里獨(dú)立資助有關(guān)果園水利的培訓(xùn)活動，由政府農(nóng)田水利資金中出資，分別于2017年3月在GZ市舉辦兩期“世行項(xiàng)目果園水利培訓(xùn)班”，專門邀請水利專家和工程師為農(nóng)民和項(xiàng)目培訓(xùn)者進(jìn)行了果園水利的專項(xiàng)培訓(xùn)。其后，GZ市項(xiàng)目辦也相繼舉辦了一系列小規(guī)模的培訓(xùn)，如組織市水利局和果業(yè)局技術(shù)人員進(jìn)行各項(xiàng)目縣的培訓(xùn)。通過水利專家和工程師的講解，農(nóng)民的技術(shù)能力不足的問題也得到了解決。
2017年8月GZ市項(xiàng)目區(qū)實(shí)行果園水利之后，項(xiàng)目取得明顯進(jìn)展，而且對整個項(xiàng)目進(jìn)度也產(chǎn)生了很大的推動。GZ市實(shí)行果園水利子項(xiàng)目之后，取得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，果園灌溉保證率由原來的50%~60%提高到95%，臍橙每畝增產(chǎn)636公斤。整個項(xiàng)目在中期調(diào)整后取得重大突破的一個重要推動力就是GZ市果園水利的實(shí)施，而對農(nóng)民需求的尊重是貫穿于整個過程的核心要素。
（三）市場建設(shè)子項(xiàng)目的內(nèi)容調(diào)整：政府、農(nóng)民與市場的互動
在實(shí)施農(nóng)田水利投資和農(nóng)田改善投資的基礎(chǔ)上，對項(xiàng)目區(qū)縣、鄉(xiāng)農(nóng)副產(chǎn)品交易市場進(jìn)行改造和升級，扶持和支持小型農(nóng)加工企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶和農(nóng)民營銷小組是市場體系建設(shè)子項(xiàng)目的重要內(nèi)容。原計劃在所有項(xiàng)目區(qū)要建設(shè)36個有形市場，66個農(nóng)民營銷小組，然而在實(shí)際運(yùn)行時已經(jīng)建立起來的有形市場和農(nóng)民營銷小組卻陷入無用武之地的尷尬境地。原來，分散農(nóng)戶和生產(chǎn)大戶出于自身便利和銷售偏好，很少將自己生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)送到當(dāng)?shù)剞r(nóng)貿(mào)市場上交易或通過農(nóng)民營銷小組進(jìn)行交易。省項(xiàng)目辦也坦承該子項(xiàng)目市場模式設(shè)計過于超前，而農(nóng)民對市場化的認(rèn)識還處于比較低的水平。過于專業(yè)化的有形市場和農(nóng)民營銷小組與實(shí)際的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不符，沒有考慮到農(nóng)民的市場意識和交易慣習(xí)。
通過實(shí)地走訪、召開座談會和入戶調(diào)查，省項(xiàng)目辦了解到農(nóng)民是愿意通過在市場上交易農(nóng)產(chǎn)品來致富的，不過需求的點(diǎn)不在于政府提供完善的市場交易媒介，而在于提高自身農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出規(guī)模、品質(zhì)以及與交易對象的直接對接上。隨后省項(xiàng)目辦以市場化水平和農(nóng)民需求為立足點(diǎn)，對市場建設(shè)子項(xiàng)目進(jìn)行了大幅調(diào)整，將市場建設(shè)子項(xiàng)目的重心由建立有形市場和營銷小組轉(zhuǎn)向鼓勵生產(chǎn)大戶和小型農(nóng)加工企業(yè)，報請世界銀行同意后施行。項(xiàng)目中期調(diào)整之后，有形市場的建設(shè)個數(shù)從原計劃的36個減少至4個，農(nóng)民營銷小組也從66個銳減至2個。同時，省項(xiàng)目辦將市場建設(shè)子項(xiàng)目的重點(diǎn)放在扶持生產(chǎn)大戶和小企業(yè)上，由原計劃的46個調(diào)整為114個。集中市場建設(shè)子項(xiàng)目的配套資金轉(zhuǎn)為生產(chǎn)大戶和小型加工企業(yè)提供貸款支持和技術(shù)培訓(xùn)，鼓勵這些生產(chǎn)大戶和小型農(nóng)加工企業(yè)通過“公司+基地+農(nóng)戶”或“公司+農(nóng)戶”的組織模式，將生產(chǎn)、加工、銷售有機(jī)結(jié)合，實(shí)施一體化經(jīng)營。這樣，既保護(hù)了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性和經(jīng)濟(jì)利益，又保證了農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)穩(wěn)定的原料供給，許多生產(chǎn)大戶因此而迅速致富，并對周邊農(nóng)戶起到很好的示范帶頭作用。到2017年底，共計扶持了126戶生產(chǎn)大戶，許多農(nóng)戶真正成為這項(xiàng)農(nóng)村公共物品供給行為的直接受益者。這種以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的調(diào)整是項(xiàng)目獲取成功的重要因素。
四、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中的農(nóng)民需求與地方政府治理
依托各級政府轉(zhuǎn)移支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化供給的方式又可稱為項(xiàng)目化公共物品供給[18]。項(xiàng)目化公共物品供給目前已經(jīng)成為普遍的政府選擇，也是長期農(nóng)村基層財力疲軟的必然結(jié)果。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中往往把重心放在農(nóng)村，把農(nóng)村公共物品供給負(fù)擔(dān)由原來的“以農(nóng)民為主”轉(zhuǎn)向以“政府為主”[19]。一方面，項(xiàng)目化公共物品供給由國家財政來支付項(xiàng)目成本，各級地方政府落實(shí)各項(xiàng)項(xiàng)目計劃，生產(chǎn)何種公共物品、如何生產(chǎn)、生產(chǎn)多少便受到項(xiàng)目資金授予方和項(xiàng)目具體實(shí)施者的雙重監(jiān)管，地方政府的治理能力也成為直接影響農(nóng)村公共物品決策和供給體制的重要因素；另一方面，農(nóng)民作為生產(chǎn)出來的公共物品的接受者，其需求偏好在一定程度上形成對項(xiàng)目進(jìn)度的制約力量，由此便促成各級地方政府在實(shí)施項(xiàng)目時不得不轉(zhuǎn)而以農(nóng)民的實(shí)際需要為行動依據(jù)，成為制約農(nóng)村公共物品有效供給的又一要素。前文的實(shí)證研究表明，在中央、地方政府乃至國際組織成為農(nóng)村公共物品供給主體時，各級地方政府間通過有效溝通和良性合作形成良好的府際關(guān)系，地方政府間的合作治理為農(nóng)村公共物品的供給決策的科學(xué)性和有效性提供穩(wěn)固的運(yùn)作基礎(chǔ)。更為重要的是，農(nóng)民能夠參與并影響農(nóng)村公共物品的供給決策過程，地方政府逐漸正視農(nóng)民需求，農(nóng)村公共物品供給從“供給導(dǎo)向型”向“需求導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)變得以實(shí)現(xiàn)，將農(nóng)民需求納入公共物品供給的制度結(jié)構(gòu)和安排之中，并使之成為制度的關(guān)鍵和靈魂。伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與行政改革的進(jìn)程，服務(wù)型政府被再次強(qiáng)調(diào)，其中，農(nóng)村公共物品供給問題越來越突出。農(nóng)村公共物品供給受到來自地方政府治理水平的影響。在農(nóng)村公共物品的供給過程中，地方政府在農(nóng)村公共物品供給中的合作治理和協(xié)同治理可以通過三項(xiàng)機(jī)制展現(xiàn)出來，即上下溝通機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和利益關(guān)照機(jī)制。
（一）建立新型合作的府際關(guān)系
導(dǎo)致公共物品供給失衡的主要原因在于供給主體退出渠道不暢通、意愿表達(dá)形式化，因此，提高不同類型公共物品的退出和意愿表達(dá)機(jī)制有助于改善公共物品供給狀況，提高組織運(yùn)行的績效。在退出或意愿表達(dá)并不必須受到法律、制度、指導(dǎo)政策這些約束的領(lǐng)域，提高效率的方法就是破除這些壁壘。適當(dāng)給予基層和地方政府一定程度的自由裁量權(quán)，基層和地方政府就能有表達(dá)自身意愿的機(jī)會。同時，中高層政府借助于一定的組織機(jī)制和交流平臺，及時聽取基層政府的意見，尊重其發(fā)展意愿和利益需要，就能實(shí)現(xiàn)上下級有效的溝通互動。通過集權(quán)和分權(quán)的巧妙轉(zhuǎn)換和準(zhǔn)確拿捏，完善政府之間的上下溝通機(jī)制，府際關(guān)系從過去單一的“命令—服從”式轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動型、合作治理型，地方政府的治理能力逐漸凸顯出來。如前文所述，各縣（市、區(qū)）具有決定退出和進(jìn)入項(xiàng)目的自由裁量空間，不必受制于省級項(xiàng)目辦的強(qiáng)制命令，省級項(xiàng)目辦關(guān)照縣（市、區(qū)）的發(fā)展意愿和地方利益準(zhǔn)允其自主進(jìn)退，并且雙方通過上下有效的溝通來轉(zhuǎn)變和調(diào)適自身的行為選擇。在公共物品供給過程中，絕不能僅僅依賴于地方政府，需要將視野擴(kuò)展到地方政府與其他層級的政府間關(guān)系及其與私人機(jī)構(gòu)、志愿部門以及公民個人之間的關(guān)系[20]。在新項(xiàng)目區(qū)的進(jìn)入過程中，省級項(xiàng)目辦通過召開交流會等方式向有意參與的縣（市、區(qū)）講明原由和利害，鼓勵他們自愿加入，而不是單方運(yùn)用行政權(quán)威強(qiáng)制執(zhí)行。在經(jīng)過中期調(diào)整之后，項(xiàng)目的總體進(jìn)度雖然有一點(diǎn)波動，但項(xiàng)目區(qū)內(nèi)生的動力而非外在的強(qiáng)制力極大加快了項(xiàng)目的進(jìn)度。
（二）構(gòu)建各級地方政府之間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制
明晰各級政府的職權(quán)和責(zé)任，為達(dá)成高效的農(nóng)村公共物品供給提供機(jī)制保障。強(qiáng)化中央、省級政府和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的市級政府在農(nóng)村公共物品供給中的責(zé)任，并根據(jù)公共物品的受益范圍、數(shù)量與質(zhì)量要求等確定各類公共物品在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和農(nóng)民之間的分擔(dān)機(jī)制，是農(nóng)村公共物品有序和高效供給的主要組織和體制保障。在綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目中，省項(xiàng)目辦的角色定位于宏觀規(guī)劃的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌各方，經(jīng)過科學(xué)考證制定一套完備的項(xiàng)目實(shí)施方法，縣項(xiàng)目辦則根據(jù)實(shí)施手冊負(fù)責(zé)落實(shí)具體規(guī)劃。當(dāng)項(xiàng)目規(guī)劃不合地方發(fā)展實(shí)際和利益時，責(zé)任則歸咎于省項(xiàng)目辦的規(guī)劃，縣級項(xiàng)目辦具體實(shí)施變形或消極懈怠也可以追責(zé)。GZ市農(nóng)田水利實(shí)施進(jìn)展緩慢很大程度上歸咎于省項(xiàng)目辦的規(guī)劃不當(dāng)，沒有充分考量當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。為此，省項(xiàng)目辦在自己的職責(zé)范圍內(nèi)扭轉(zhuǎn)GZ市水利子項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展滯后的不利局面，進(jìn)而能夠迅速做出符合地方利益選擇的調(diào)整，轉(zhuǎn)而在GZ市實(shí)施果園水利的計劃，就得益于省項(xiàng)目辦和縣項(xiàng)目辦之間對如何實(shí)施項(xiàng)目的責(zé)任是分擔(dān)而非共擔(dān)。
（三）凸顯農(nóng)戶需求的利益表達(dá)渠道
當(dāng)惠農(nóng)資金和項(xiàng)目計劃成為政府部門主導(dǎo)的農(nóng)村公共物品供給服務(wù)時，是否能真正惠及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民受制于地方政府在資源分配上即利益選擇上的取舍。現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給體制脫胎于人民公社時期，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給基本由國家包辦，依靠政社合一、全社會資源高度壟斷的人民公社制度，國家成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的唯一提供者。無論是農(nóng)村公共產(chǎn)品的界定、項(xiàng)目選擇、資金來源及具體舉措等，均由各級政府依據(jù)社會調(diào)查和主觀判斷來進(jìn)行。實(shí)際上，關(guān)照農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展利益除了要為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展積極分配項(xiàng)目資金，也應(yīng)該關(guān)注他們是否具備實(shí)施項(xiàng)目的能力。在項(xiàng)目區(qū)的“八進(jìn)八出”調(diào)整中，部分縣（市、區(qū)）級項(xiàng)目辦出于本縣（市、區(qū)）實(shí)施項(xiàng)目的組織力量不足和財政條件薄弱而選擇退出，省項(xiàng)目辦也是從關(guān)照它們的發(fā)展意愿出發(fā)準(zhǔn)允退出，且通過良好的溝通協(xié)調(diào)并順利完成項(xiàng)目縣（市、區(qū)）的進(jìn)退，地方發(fā)展意愿和利益得到很好的關(guān)照。所以關(guān)照地方發(fā)展意愿應(yīng)該做到尊重實(shí)際，靈活應(yīng)變，一味地給予并不是地方政府良性治理的體現(xiàn)，應(yīng)依托于各級政府及其政府部門之間完善的利益表達(dá)機(jī)制和追蹤監(jiān)管機(jī)制，真正發(fā)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展意愿所在并協(xié)商決策，使惠農(nóng)項(xiàng)目落到實(shí)處。
除了各級地方政府治理能力對農(nóng)村公共物品供給產(chǎn)生極大的制約之外，農(nóng)民需求偏好的滿足程度亦是衡量農(nóng)村公共物品供給的科學(xué)性和有效性的關(guān)鍵因素。在農(nóng)村公共物品的供給過程中，對農(nóng)民需求偏好的尊重，不僅僅是學(xué)者們提出種種舉措所要極力滿足的理想式原則。X省實(shí)施的綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目在向農(nóng)村提供公共物品時，能充分尊重農(nóng)民的需求偏好，成功推進(jìn)項(xiàng)目。其運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制在于，破除以往對農(nóng)村公共物品供給難以對接農(nóng)民需求的困境，從過去“自上而下”單向型、供給主導(dǎo)型的公共物品的供給決策體制開始逐漸轉(zhuǎn)向“上下雙向互動”型、需求導(dǎo)向型。
1.夯實(shí)農(nóng)民公共物品需求為導(dǎo)向的組織基礎(chǔ)。
地方政府和官員都有行政命令式的工作傳統(tǒng)，自上而下的決策方式在項(xiàng)目實(shí)施時使公共物品供給不盡如民意。綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目在項(xiàng)目實(shí)施初期對此設(shè)計了應(yīng)對性的方案，從各級政府職能部門抽調(diào)官員成立專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)小組和項(xiàng)目辦。獨(dú)立的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組和項(xiàng)目團(tuán)隊的組建，可以將公共物品的供給結(jié)果和農(nóng)民的滿意程度與各級項(xiàng)目辦的工作績效掛鉤，迫使各級地方政府不得不依照農(nóng)民需求提供公共物品。GZ市的農(nóng)田水利不合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求而無法實(shí)施，省項(xiàng)目辦不得不進(jìn)行新的調(diào)查和設(shè)計，否則項(xiàng)目將無法按預(yù)期計劃順利竣工，為此只能從農(nóng)民需求出發(fā)，從“自上而下”轉(zhuǎn)向“上下互動”實(shí)施農(nóng)民需求意愿強(qiáng)的果園水利，并且在農(nóng)民遇到籌建果園水利的技術(shù)瓶頸時，省項(xiàng)目辦也能及時籌資開展有關(guān)果園水利的技術(shù)培訓(xùn)。因此，具有較強(qiáng)的組織獨(dú)立性、自主運(yùn)作能力的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組和團(tuán)隊，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村公共物品供給的效用和項(xiàng)目團(tuán)隊工作績效之間的有機(jī)對接，迫使地方政府在農(nóng)村公共物品供給過程中關(guān)照農(nóng)民的實(shí)際需求。
2.激發(fā)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的內(nèi)在動力。
項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民作為最直接和主要的利益相關(guān)者，其參與與否和程度高低就顯現(xiàn)為這項(xiàng)大規(guī)模、可持續(xù)的農(nóng)村公共物品供給活動最關(guān)鍵的內(nèi)在動力來源。農(nóng)民具有自己的需求偏好，其參與程度從不積極到積極的過程就是農(nóng)民的需求偏好從被漠視到受到尊重和正視的過程。市場體系建設(shè)子項(xiàng)目開始建設(shè)的有形市場和農(nóng)民營銷小組，因不合農(nóng)民需求而遭到棄用，農(nóng)民的不積極觸發(fā)了地方政府對供給行為的反思，隨后將該子項(xiàng)目的內(nèi)容做出有利于農(nóng)民的調(diào)整。在扶持生產(chǎn)大戶并開展技術(shù)培訓(xùn)之后，農(nóng)民可以直接申請貸款來擴(kuò)大生產(chǎn)，其生產(chǎn)積極性很快被調(diào)動起來。而且，即使沒有縣（市、區(qū)）項(xiàng)目辦的監(jiān)管和督促，農(nóng)民也會主動利用貸款發(fā)展生產(chǎn)，自覺踴躍參加由項(xiàng)目辦舉辦的各種技術(shù)培訓(xùn)和講座。作為一種重要的政治參與形式，主動接觸不僅為農(nóng)民提供了一條表達(dá)真實(shí)意愿的渠道，而且為決策者追蹤公共物品供給狀況或發(fā)現(xiàn)問題提供了一種便捷的途徑。如此就達(dá)到市場體系建設(shè)子項(xiàng)目預(yù)期的項(xiàng)目目標(biāo)，各級項(xiàng)目辦在后續(xù)的供給過程中也更能從農(nóng)民的需求出發(fā)。
概括而言，項(xiàng)目受益人的參與程度對農(nóng)村公共物品供給的內(nèi)在影響主要體現(xiàn)在兩個層面：一方面，農(nóng)民的“消極參與”促使地方政府更加清晰地認(rèn)識到其供給行為與農(nóng)民需求之間的偏差，這種認(rèn)知上的轉(zhuǎn)變成為地方政府調(diào)適公共物品供給方式的驅(qū)動力；另一方面，當(dāng)?shù)胤秸赞r(nóng)民需求為導(dǎo)向提供公共物品時，基于需求導(dǎo)向和利益相關(guān)者分析，農(nóng)民的參與熱情被激發(fā)出來，以至于在缺乏地方政府的外部監(jiān)控而單純依靠農(nóng)民的自覺行動就可以取得預(yù)期成果，從而促進(jìn)各級地方政府在農(nóng)村公共物品供給中能夠堅守遵循農(nóng)民需求導(dǎo)向的準(zhǔn)則。因此，對于受益者來說，能否以及在多大程度上參與到項(xiàng)目的具體實(shí)施過程中，其公共意見和集體共識是否被吸納到項(xiàng)目的實(shí)施方案中，是項(xiàng)目績效高低的重要衡量指標(biāo)。將農(nóng)民的參與程度作為一項(xiàng)考量供給農(nóng)村公共物品成效的關(guān)鍵指標(biāo)，能夠引導(dǎo)地方政府的供給行為朝著更加有利于農(nóng)民并惠及自身的方向發(fā)展。
作者簡介：賀青梅，湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師；李海金，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）馬克思主義學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第6期
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