一、要素在鄉(xiāng)村振興中的作用
黨的十九大前，黨中央和國務(wù)院在不同時(shí)期的政策提到要推動(dòng)城鄉(xiāng)要素間平等流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，釋放了資源要素配置將繼續(xù)向“三農(nóng)”傾斜信號。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出“要通過健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，清除阻礙要素下鄉(xiāng)各種障礙”以推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年初剛剛召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“確定進(jìn)一步支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)措施，激活鄉(xiāng)村資源要素促進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。可見，新時(shí)代下黨中央和國務(wù)院制定政策目標(biāo)是定向掃除要素下鄉(xiāng)流通障礙，盤活鄉(xiāng)村資源要素，充分激發(fā)要素資源活力，使之成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的新路徑。
近年來，盡管資本、技術(shù)和人才等要素下鄉(xiāng)不斷增加，但因城鄉(xiāng)發(fā)展先天差異性及長期城鄉(xiāng)二元政策等因素影響，城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)依然是鄉(xiāng)村單一向城市不平等流動(dòng)的格局，鄉(xiāng)村仍然缺乏資本、技術(shù)和人才等要素，要素下鄉(xiāng)面臨一系列難題。為此，如何破解推進(jìn)要素下鄉(xiāng)難題是當(dāng)前要解決的重要問題。這是因?yàn)椋叵锣l(xiāng)能夠激發(fā)新時(shí)代鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)力必然要求，不僅有利于加快城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一體化發(fā)展，破解長期以來的“三農(nóng)”問題，還能有助于打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)并實(shí)現(xiàn)貧困區(qū)永久性脫貧，更能加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。
二、要素流向鄉(xiāng)村面臨的難題
（一）鄉(xiāng)村制度環(huán)境不完善導(dǎo)致要素下鄉(xiāng)困難
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度使得城市比鄉(xiāng)村更具有吸引資源要素的優(yōu)勢，這是城鄉(xiāng)要素資源“鄉(xiāng)—城”單向流動(dòng)的重要原因。表現(xiàn)在一是鄉(xiāng)村土地產(chǎn)權(quán)不明確的制度性問題。我國鄉(xiāng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒有根本理順，土地產(chǎn)權(quán)不明晰以及不穩(wěn)定、激勵(lì)約束功能缺失和不公平集體土地征用制度使得土地?zé)o法高效流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)交易成本過高。二是城鄉(xiāng)居民權(quán)益制度差異性使得城市居民不能承包經(jīng)營鄉(xiāng)村土地。城市居民在把握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場需求具有優(yōu)勢，但當(dāng)前城市居民不能長久取得鄉(xiāng)村土地要素承包經(jīng)營權(quán)，因而少了一個(gè)將資金、新技術(shù)和優(yōu)質(zhì)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要素帶到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的途徑。三是鄉(xiāng)村綜合公共服務(wù)水平不高。鄉(xiāng)村公共服務(wù)平臺建設(shè)滯后，經(jīng)營農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的短板，“田水路林村”綜合整治不到位，影響了要素下鄉(xiāng)村。
（二）下鄉(xiāng)要素參與農(nóng)業(yè)活動(dòng)的成本較高
受政策的影響，鄉(xiāng)村要素以較低成本流向城市，而城市要素很難或者以較高成本流向鄉(xiāng)村。一方面，城市要素受政策高價(jià)格保護(hù)流向鄉(xiāng)村。如城市電力、石油和其他重要的農(nóng)資商品以高價(jià)格保護(hù)進(jìn)入鄉(xiāng)村。另一方面，鄉(xiāng)村要素受低價(jià)格限制流向城市。如鄉(xiāng)村土地被城市征收價(jià)格比較低，且鄉(xiāng)村不能參與土地出讓的價(jià)格談判制定。從要素流通成本來看，受鄉(xiāng)村先天基礎(chǔ)設(shè)施條件的影響，產(chǎn)業(yè)配套的基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境不完善、組織方式不健全和要素市場發(fā)育慢得使城市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門在鄉(xiāng)村投資的成本劇幅增長。相關(guān)研究也表明城市資源流向鄉(xiāng)村的成本比投向海外或香港等市場比較發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)高。資本流動(dòng)的市場性和逐利性決定了其總是流向邊際收益高的地區(qū)，流向鄉(xiāng)村的要素成本高導(dǎo)致了現(xiàn)代要素難以流入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。
（三）村民對下鄉(xiāng)要素是否切實(shí)帶來收益有所顧慮
我國分散承包鄉(xiāng)村耕地的村民數(shù)量多，土地權(quán)益保障實(shí)施難度較大，要素進(jìn)入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的收益具有不確定性，因此，鄉(xiāng)村對資本下鄉(xiāng)能否對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶來正面效應(yīng)和農(nóng)民增收存有顧慮，擔(dān)心下鄉(xiāng)的資本占用土地“與民爭利”。事實(shí)上，從當(dāng)前工商資本下鄉(xiāng)實(shí)踐來看，有兩點(diǎn)值得注意的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：一是資本下鄉(xiāng)沒有顯著改善村民經(jīng)濟(jì)收入狀況。部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展未能“反哺”村民，有的甚至對村民進(jìn)行農(nóng)業(yè)飼養(yǎng)和農(nóng)作物種植活動(dòng)有負(fù)面影響。而且，下鄉(xiāng)資本的逐利性容易引發(fā)盲目性投資，引發(fā)土地 “非農(nóng)化”現(xiàn)象。二是村民無法參與在資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)的過程中和享受土地收益。城市產(chǎn)業(yè)要素流向鄉(xiāng)村不能是簡單的資本雇傭勞動(dòng)關(guān)系，若缺乏農(nóng)民的參與會(huì)使城市產(chǎn)業(yè)要素進(jìn)入鄉(xiāng)村遭遇信息不充分，不利于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素持續(xù)性融合和農(nóng)民持續(xù)性增收。
（四）鄉(xiāng)村金融服務(wù)仍十分薄弱導(dǎo)致引資下鄉(xiāng)難度大
當(dāng)前鄉(xiāng)村金融服務(wù)水平比較落后，金融基礎(chǔ)配套設(shè)施和新型便利化支付結(jié)算工具發(fā)展發(fā)展不足，不同地區(qū)金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)少且存在差異性，金融信貸服務(wù)產(chǎn)品比較少且單一，投融資環(huán)境不理想導(dǎo)致引資比較難。加上社會(huì)資本進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的門檻較高，造成資本下鄉(xiāng)面臨用地難、融資難和用工難等問題，不利于引資下鄉(xiāng)。
三、破解要素下鄉(xiāng)難題的建議
（一）逐步完善鄉(xiāng)村制度環(huán)境以消除要素下鄉(xiāng)制度性障礙
一是進(jìn)一步完善要素流向鄉(xiāng)村的用地制度。深化土地制度改革，加快鄉(xiāng)村宅基地產(chǎn)權(quán)和田地三權(quán)確立登記頒證，建立公平、有序的各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和抵押登記服務(wù)交易平臺。嘗試依法將鄉(xiāng)村集體土地、閑置農(nóng)房、田地發(fā)展為農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地。二是進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。建立健全鄉(xiāng)村公共服務(wù)制度，強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)及公共服務(wù)的及時(shí)性，搭建高效有序的村民自治和互助平臺。深化“放管服”改革，繼續(xù)推動(dòng)簡政放權(quán)，改善阻礙要素下鄉(xiāng)行政審批事項(xiàng)。增加特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需公共品的供給，改善傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)。三是推動(dòng)要素自由流動(dòng)和平等交換。允許城鄉(xiāng)居民有保護(hù)性承包鄉(xiāng)村土地要素進(jìn)行與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相關(guān)的活動(dòng)。
（二）多舉措降低要素流向鄉(xiāng)村的成本
破除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)價(jià)格不對等問題關(guān)鍵在于政府，為此，制定財(cái)政補(bǔ)貼、推進(jìn)城鄉(xiāng)用地市場化價(jià)格和加強(qiáng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等優(yōu)惠政策降低要素流向鄉(xiāng)村的成本，為有意愿向鄉(xiāng)村輸送現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要素的企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)。一是要統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、主體平等、產(chǎn)權(quán)明晰和合理有序的建設(shè)用地市場。建立鄉(xiāng)村土地產(chǎn)權(quán)信息數(shù)據(jù)庫，推動(dòng)鄉(xiāng)村土地要素在市場公平流轉(zhuǎn)交易，最大限度盤活鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素資料。二是建立以市場化方式要素價(jià)格形成機(jī)制。在政策范圍內(nèi)以市場交易拍賣方式確定鄉(xiāng)村被城市征用地的價(jià)格，推進(jìn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。同時(shí)，建立向農(nóng)民傾斜的土地增值收益分配機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。三是繼續(xù)提升與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)相匹配的鄉(xiāng)村硬件基礎(chǔ)設(shè)施水平和軟件治理制度環(huán)境。加強(qiáng)交通、道路、水電等公共基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以便吸引城市要素流向鄉(xiāng)村。
（三）建立村民能夠分享下鄉(xiāng)要素產(chǎn)生收益的長效機(jī)制
要建立下鄉(xiāng)資本與村民利益共享機(jī)制，推進(jìn)資本成為“反哺”農(nóng)業(yè)的重要力量，讓城鄉(xiāng)要素能夠融合持續(xù)共生，并成為鄉(xiāng)村振興的新引擎。一是加強(qiáng)對下鄉(xiāng)要素投入的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理。建立政府與民主相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)租賃農(nóng)地事中事后監(jiān)管，避免資本投資盲目性，切實(shí)保障農(nóng)民利益。要求下鄉(xiāng)資本遵循鄉(xiāng)村建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃要求，明確經(jīng)營建設(shè)方向，嚴(yán)格資本項(xiàng)目和建設(shè)用地審查。在處理涉及農(nóng)民利益的事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)尊重聽取村民的意見。加大“非農(nóng)化”的懲處力度，切實(shí)保證下鄉(xiāng)資本服務(wù)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，消除資本下鄉(xiāng)“與民爭利”的矛盾。二是激勵(lì)村民參與鄉(xiāng)村項(xiàng)目中獲益。完善產(chǎn)業(yè)組織形式，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鼓勵(lì)村民使用土地、資金和固定資產(chǎn)要素參與經(jīng)營和入股項(xiàng)目建設(shè)，讓資源成為創(chuàng)富資本，鄉(xiāng)村成為創(chuàng)業(yè)樂園，農(nóng)民成為合作股東，村民才能獲得穩(wěn)定的勞動(dòng)報(bào)酬收入和入股分紅，讓村民成為既是鄉(xiāng)村振興主體，也是最大的收益者。三是發(fā)揮村民在推進(jìn)要素下鄉(xiāng)中的積極作用。村民具有先天優(yōu)勢熟悉農(nóng)業(yè)及其衍生產(chǎn)業(yè)，為此，應(yīng)讓村民參與城市產(chǎn)業(yè)要素與鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力融合過程，以城市產(chǎn)業(yè)要素帶動(dòng)鄉(xiāng)村要素價(jià)值增值，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素融合共生。
（四）健全引資下鄉(xiāng)金融服務(wù)體系以提升融資功能
地方政府要深入完善和落實(shí)國家對三農(nóng)服務(wù)、扶貧和鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)企業(yè)的金融優(yōu)惠政策。一是構(gòu)建普惠性、公共性的鄉(xiāng)村金融體系。加快發(fā)展鄉(xiāng)村普惠金融發(fā)展，鼓勵(lì)和支持發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、小額貸款公司、貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)在創(chuàng)業(yè)較為集中的縣域設(shè)立金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。推廣到返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。同時(shí)，在鄉(xiāng)村創(chuàng)新“政府+銀行+保險(xiǎn)”融資模式，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)因地制宜探索農(nóng)房宅基地、農(nóng)田承包權(quán)、林權(quán)及果園等抵押貸款方式。二是通過制定土地費(fèi)用減免、資金補(bǔ)貼、稅收減免等優(yōu)惠政策，構(gòu)建多層次、低成本、廣覆蓋的現(xiàn)代化新型支付結(jié)算服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。三是撬動(dòng)社會(huì)資本下鄉(xiāng)。盡快推動(dòng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作PPP項(xiàng)目政策落實(shí)，嘗試引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)投資基金等資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。
（五）大力創(chuàng)造現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)以吸引要素流向鄉(xiāng)村
鄉(xiāng)村現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)是吸引要素城市資金、技術(shù)等產(chǎn)業(yè)要素下鄉(xiāng)的重要因素，為此，一是鼓勵(lì)城市產(chǎn)業(yè)要素通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的節(jié)點(diǎn)衍生新業(yè)態(tài)。以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)為依托，發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)點(diǎn)上融入文化、體驗(yàn)、加工制造等內(nèi)容形成現(xiàn)代新農(nóng)業(yè)，推進(jìn)城市要素與鄉(xiāng)村的土地、勞動(dòng)力等要素整合催生新業(yè)態(tài)。此外，通過發(fā)展網(wǎng)狀產(chǎn)業(yè)鏈，以便提高傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的邊際報(bào)酬率，吸引資本下鄉(xiāng)。二是利用要素聚集空間打造城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素共生平臺。充分利用現(xiàn)存的農(nóng)業(yè)示范園、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)（村）、農(nóng)業(yè)觀光采摘園、休閑農(nóng)莊有利的空間區(qū)域，打造特色小鎮(zhèn)、特色田園鄉(xiāng)村、田園綜合體，以便吸引城市資金、技術(shù)和人才等產(chǎn)業(yè)要素。
（六）以“引才回鄉(xiāng)”工程為契機(jī)吸引人才下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)
人才要素能夠在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮重要的作用，通過返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)人才將要素引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中。為此，各地應(yīng)深入貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》政策文件，積極搭建政策扶持平臺，加強(qiáng)鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)教育培訓(xùn)，拓寬創(chuàng)業(yè)渠道，鼓勵(lì)引導(dǎo)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員、企業(yè)家、技能人才與現(xiàn)有各類新型農(nóng)業(yè)主體聯(lián)合組建創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，從事農(nóng)產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品牌創(chuàng)建、農(nóng)業(yè)創(chuàng)意休閑等農(nóng)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域活動(dòng)，激發(fā)鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力。結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)要素融合發(fā)展需求，培育一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和職業(yè)農(nóng)民，提高鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的技術(shù)素質(zhì)。
作者單位：湖北省社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖北政研網(wǎng)
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