引言：小城鎮(zhèn)位于“農(nóng)村之首、城市之尾”，是我國(guó)在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下的重要支點(diǎn)。2015年底國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)建設(shè)作出批示，指出“特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，要走出一條中國(guó)特色的小城鎮(zhèn)之路”。小城鎮(zhèn)作為城市與鄉(xiāng)村之間的重要聯(lián)系紐帶，集聚居住、產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)和服務(wù)等多方面功能，特別是在國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出“重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”的總體要求下，更加凸顯了小城鎮(zhèn)在促進(jìn)未來(lái)城鄉(xiāng)新型發(fā)展格局構(gòu)建中的重要作用。因此，如何實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)高質(zhì)量、特色化、可持續(xù)的建設(shè)，已成為社會(huì)各方面日漸關(guān)注的重要課題。
一、當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的主要問(wèn)題
1、發(fā)展水平參差不齊，部分小城鎮(zhèn)用地超需擴(kuò)張
目前我國(guó)小城鎮(zhèn)總體發(fā)展水平參差不齊，一些小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后，而另一些則貪大求洋，這在一定程度上制約了我國(guó)城鎮(zhèn)的均衡發(fā)展。同時(shí)也導(dǎo)致了城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)之間出現(xiàn)了問(wèn)題，城鎮(zhèn)的建設(shè)增長(zhǎng)邊界缺乏管控，生態(tài)“底線”難以堅(jiān)守的矛盾日益凸顯，最終導(dǎo)致部分小城鎮(zhèn)超需擴(kuò)張，土地利用效率較低。
2、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力弱
改革開(kāi)放后，小城鎮(zhèn)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，第一、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩。雖然帶動(dòng)了很多城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)，但是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)在發(fā)展形式上發(fā)生了很大變化，市場(chǎng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)矛盾凸顯、人力成本不斷上升等外部壓力下，小城鎮(zhèn)整體呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，提質(zhì)升級(jí)乏力的現(xiàn)象，無(wú)法有效輻射和帶動(dòng)周邊農(nóng)村發(fā)展。
3、設(shè)施配置數(shù)量基本達(dá)標(biāo)，但設(shè)施品質(zhì)不佳
目前除少量偏遠(yuǎn)地區(qū)以外，我國(guó)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置數(shù)量基本達(dá)標(biāo)，但人居環(huán)境和設(shè)施品質(zhì)不高，是目前我國(guó)小城鎮(zhèn)面臨的普遍問(wèn)題。很多保障人民基本生活條件的市政基礎(chǔ)設(shè)施存在老化過(guò)時(shí)和質(zhì)量不高的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而在教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障等具有代表性的公共設(shè)施配置上，雖然服務(wù)半徑和指標(biāo)配置上基本達(dá)標(biāo)，但是服務(wù)質(zhì)量難以滿足人民對(duì)于現(xiàn)代化美好生活的需求。
4、地域文化特征漸逝，小城鎮(zhèn)空間缺乏特色
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速增長(zhǎng)，小城鎮(zhèn)建設(shè)長(zhǎng)期處于“重經(jīng)濟(jì)，輕文化”的狀態(tài)，這使得很多小城鎮(zhèn)的自身文化特征逐漸消逝、人民的傳統(tǒng)文化生活也愈加單一、城鎮(zhèn)空間也逐漸趨于統(tǒng)合，小城鎮(zhèn)的自身特色風(fēng)貌日漸消失，“千鎮(zhèn)一面”的現(xiàn)象已成為普適化問(wèn)題。
二、小城鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題的原因分析
（1） 我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展長(zhǎng)期滯后，資金不足、政策缺乏等現(xiàn)象突出，尤其體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)上，與城市差距較大。國(guó)家將財(cái)政資金更多的分配給了城市——尤其是大城市，造成了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的落后。
（2） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)的教育層次相對(duì)較低、文化意識(shí)淡薄，缺乏對(duì)自身發(fā)展情況的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，未能正確處理小城鎮(zhèn)建設(shè)與文化保護(hù)傳承的關(guān)系，致使許多小城鎮(zhèn)在建設(shè)上盲目套用城市的建設(shè)手法，喪失自身特色。
（3） 小城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范嚴(yán)重滯后，編制和管理存在多部門和多規(guī)劃的不一致、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，缺乏有效的銜接與統(tǒng)一的管理，既不利于規(guī)劃的實(shí)施，也不利于小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展。而政出多門、相互掣肘的體制和機(jī)制性障礙也導(dǎo)致了自然資源的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的破壞。
（4） 政策偶有眷顧，但多中途夭折。十幾年前的重點(diǎn)鎮(zhèn)政策，全國(guó)挑選了3000多個(gè)，但基本沒(méi)有后續(xù)政策跟上。2016年開(kāi)始的特色小鎮(zhèn)培育政策，住建部和發(fā)改委等部門發(fā)文組織，計(jì)劃至2020年評(píng)選1000個(gè)。但是經(jīng)過(guò)兩輪403個(gè)鎮(zhèn)的評(píng)選之后，2018年戛然而止。政策的多次中斷，不利于小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展，亦有損各部委的公信力。
三、小城鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展的對(duì)策建議
1、精準(zhǔn)施策，確保政策的可持續(xù)性
小城鎮(zhèn)對(duì)于新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施至關(guān)重要。但是我們的相關(guān)政策制定，不能再政出多門，不能再互相沖突，不能再部門利益導(dǎo)向，要自上而下精準(zhǔn)施策、持續(xù)推進(jìn)、長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃、逐步落實(shí)，小城鎮(zhèn)方能在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下發(fā)揮應(yīng)有的作用。
2、促進(jìn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展，就業(yè)導(dǎo)向優(yōu)先
在國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“中國(guó)制造2025”的戰(zhàn)略背景下，著力加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提升產(chǎn)品附加值，充分借助政府在資金、技術(shù)、人才等方面的優(yōu)惠支持，準(zhǔn)確定位。同時(shí)，積極依托自身的區(qū)位、資源和環(huán)境等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)小城鎮(zhèn)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。以服務(wù)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為導(dǎo)向，就業(yè)優(yōu)先，即重點(diǎn)促進(jìn)就業(yè)崗位的增加，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
3、改善設(shè)施條件，提升人居環(huán)境品質(zhì)
小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施問(wèn)題不在數(shù)量，主要問(wèn)題是質(zhì)量低下。首先應(yīng)滿足小城鎮(zhèn)居民基本生活條件的需求，保障水、電、氣、道路基礎(chǔ)設(shè)施，保障學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施，保障基本的生產(chǎn)條件，逐步過(guò)渡到生活品質(zhì)的提升，打造宜居小城鎮(zhèn)。對(duì)人居環(huán)境品質(zhì)提升這方面內(nèi)容應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，改善生態(tài)環(huán)境，包括水系治理、水源保護(hù)、水系生態(tài)、污水回用、修復(fù)山體生態(tài)環(huán)境、防止水土流失等，另外還要完善制度，實(shí)現(xiàn)誰(shuí)改善、誰(shuí)收益；誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)。
4、加強(qiáng)規(guī)劃管理，促進(jìn)政府與市場(chǎng)的有機(jī)融合
小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、集約發(fā)展的基本原則，建立完善的空間規(guī)劃體系和管理機(jī)制，從增量式擴(kuò)張轉(zhuǎn)為存量式更新，確保城鎮(zhèn)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)積極拓展思路，提高重視程度，把握好規(guī)劃、建設(shè)、管理、經(jīng)營(yíng)與共享這五個(gè)環(huán)節(jié)，并充分引入社會(huì)資本和市場(chǎng)化金融手段，建立靈活的投融資機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。
5、挖掘文化內(nèi)核，重塑城鎮(zhèn)地緣文化記憶
文化是小城鎮(zhèn)的生命和靈魂,是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要內(nèi)核。小城鎮(zhèn)與文化是與生俱來(lái)、密不可分的統(tǒng)一體。小城鎮(zhèn)要發(fā)展一是要正確處理小城鎮(zhèn)建設(shè)與文化保護(hù)傳承的關(guān)系，深入挖掘自身文化特征，保留地方文化的多樣性，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)活動(dòng)的共生和不同文化之間的共生，把小城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)活動(dòng)與休閑、文化、非遺傳承、自然環(huán)境保護(hù)融為一體。二是要塑造特色的文化空間載體，培育常態(tài)化的文化活動(dòng)，將文化與現(xiàn)代人民生活有機(jī)融合，形成小城鎮(zhèn)獨(dú)特的文化標(biāo)識(shí)，重塑地緣文化記憶。
6、切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體土地制度改革在小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的率先推進(jìn)
住建部的121鎮(zhèn)調(diào)查顯示，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的建設(shè)用地60%左右是農(nóng)村集體建設(shè)用地。另一方面，我國(guó)農(nóng)村集體土地制度的改革波及面廣，情況復(fù)雜，不宜大面積全面推進(jìn)，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)是最好的試點(diǎn)區(qū)域。一方面鎮(zhèn)區(qū)的影響可控；另一方面，如果制度設(shè)計(jì)得好，或許可以釋放巨大的改革動(dòng)能，如同1980年代的小城鎮(zhèn)相關(guān)制度改革一樣（推動(dòng)了我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)型）。
本文基于2018中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)“小城鎮(zhèn)品質(zhì)提升與創(chuàng)新發(fā)展”專題會(huì)議觀點(diǎn)提煉，并結(jié)合主持人近年的工作體會(huì)。會(huì)議由中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)承辦，上下午會(huì)場(chǎng)分別由學(xué)委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)張立和學(xué)委會(huì)會(huì)刊主編趙輝主持。
以下專家對(duì)本建議有所貢獻(xiàn)：
張立，學(xué)會(huì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授，住建部同濟(jì)大學(xué)城建干部培訓(xùn)中心副主任。
趙華勤，學(xué)會(huì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)委會(huì)委員，浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總規(guī)劃師、教授級(jí)高工。
吳昊，深圳市華陽(yáng)國(guó)際工程設(shè)計(jì)股份有限公司規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師，高工。
趙輝，學(xué)會(huì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)委會(huì)委員，中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃院院長(zhǎng)，《小城鎮(zhèn)建設(shè)》雜志社社長(zhǎng)、教授級(jí)高工。
何興華，學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部計(jì)劃財(cái)務(wù)與外事司原司長(zhǎng)。
耿虹，學(xué)會(huì)理事、小城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)委會(huì)副主任委員，華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院城市規(guī)劃系主任、教授。
梅耀林，學(xué)會(huì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)委會(huì)委員，江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)、教授級(jí)高工。
執(zhí)筆人:張立，學(xué)會(huì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授，住建部同濟(jì)大學(xué)城建干部培訓(xùn)中心副主任。白璐，《小城鎮(zhèn)建設(shè)》雜志社編輯、城市規(guī)劃師。
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