——基于江西林鎮及所轄李村的調查
摘要：通過對林鎮及所轄李村的農業產業扶貧考察, 發現以政績為導向的產業扶貧路線單向設計、對單一化及規模化亮點產業或政績產業的追求、對勞動力標準的過于倚重以及項目落地后缺乏長遠規劃等做法都易使產業扶貧遭遇困境。農業產業扶貧實施困境的背后是來自政治績效的挑戰、市場聯結的缺位、分散的扶貧部門體制、雙軌治理的激勵缺失及治理悖論等內在原因。面對政策設計和扶貧實踐呈現出的扭曲, 亟須在扶貧觀念、長遠規劃、村莊治理、特惠與普惠政策的雙向設置等方面作出更進一步的改善。
關鍵詞：農業產業扶貧; 實踐困境; 貧困小農;
一、問題的提出
改革開放四十年來, 我國的扶貧開發事業取得顯著成就, 農村貧困人口的規模和貧困發生率都大幅削減。但越到最后, 扶貧開發的難度也越大, 所遭遇的瓶頸也越多———體制性減貧效益降低、輸血式扶貧導致的貧困戶“等靠要”思想嚴重、區域性扶貧開發中的貧困戶漏出效應等都導致了減貧邊際效應的降低[1]。因此, 打破“扶貧開發為經濟發展服務”“扶富不扶窮”的思維和弊端并實現“輸血”向“造血”的轉變, 通過發展產業帶動貧困戶自身發展能力的提高就成為21世紀扶貧開發的重要方向。尤其在精準扶貧的理念被提出以來, 依靠產業扶貧成為實現7000余萬貧困人口脫貧的重要手段。扶貧實踐也表明, 每年國家財政安排的專項扶貧資金中, 超過70%的部分被用于產業扶貧。產業扶貧模式因其本身具有的靈活性、多樣性、適應性和脫貧減貧的快速性, 成為當下各地扶貧政策及實踐中的重要選項[2]。當前, 產業扶貧根本上表現為對傳統農業的改造, 強調市場為導向的商品農業對自給自足的農耕農業的取代、強調“公司+農戶”或“公司+合作社+農戶”的縱向一體化對分散小農經營體制的取代, 也強調適度規模經營對細碎化農業經營格局的取代。將精準扶貧作為一個宏觀的觀察背景, 缺少工業和服務業的大多數農村貧困地區的產業扶貧仍然是在農業領域做文章。
在改造傳統農業的過程中, 有學者強調應當激發貧困農戶的主動參與, 同時重視其他多元主體的作用[2]。有學者提出新式農業扶貧產業的建立, 其核心是良性的利益鏈接機制和完整的全產業鏈[3]。對于農業扶貧產業的具體內容, 有學者認為結構單一是制約扶貧效果的重要因素, 因此要形成產業選項的特色化、多元化[4]。也有學者的研究表明產業扶貧村級開發存在諸多困境, 如政府政績的最大化邏輯、扶貧主體社會責任缺失、產業與扶貧目標的脫嵌、產業扶貧的事本主義邏輯等問題[5]。此外, 地方政府將經濟發展與產業扶貧捆綁的固化邏輯也容易造成扶貧的社會公益與追求規模化和經濟利益的市場經濟理性之間的矛盾[6], 并容易遭遇模糊化的鄉土邏輯[7]。
筆者調研發現, 當前的農業產業扶貧雖已涌現出依靠新型農業經營主體和產業融合帶動貧困戶脫貧的范例, 但以小微農業為手段、以貧困戶個體化發展為表現形式的減貧行動仍然是當前產業扶貧中最為廣泛的實踐。已有不少研究集中在項目制的話語架構中討論, 且注意到了不同扶貧主客體及作為科層制內部的復雜關系, 然而對精準扶貧實踐中最為廣泛的以小微農業為產業扶貧主體的政策邏輯和實踐困境缺乏產業內部的分析, 也鮮少在產業扶貧運作的鄉村社會基礎上進行討論、分析, 缺乏村莊治理的視角。對于當下精準扶貧背景下產業扶貧所遭遇到的困境分析, 已有研究仍有拓展余地。
筆者所調查的林鎮位于江西省中部, 山地、丘陵地貌, 全鎮農業仍然以水稻種植為主, 是一個農業大鎮。林鎮的精準扶貧始自2014年, 全鎮目前共376戶精準扶貧戶, 分布在14個村, 貧困人口1420人。鎮政府設立了6個工作組負責6個村, 另外8個村直接由縣直單位派出工作組開展駐村扶貧。林鎮的精準扶貧主要以產業扶貧為主, 秉承著“能做事的, 還是要發展產業”的原則, 上級要求每個鄉鎮必須有“四個一”, 即每個貧困戶要有一個勞動力進城、種一畝蜜柚、有一項種植產業、進行一項養殖業。林鎮又制定了“3411”, 即要有3項以上致富產業、種植4畝白蓮、有一片經濟林并種植1畝蜜柚。同時, 鎮政府協同扶貧部門在農村依次開展過蔬菜大棚種植、蜜柚推廣, 但都以效益欠佳收場。從2015年開始推廣蓮子種植, 初見效益又突遭市場價格下滑。當地扶貧部門會同農業部門又打算繼續推廣檸檬種植。
林鎮所轄李村共有544戶, 半數以上的勞動力在外打工。全村耕地面積3600畝水田, 86%以上的農戶耕地面積不足10畝。村內農民分化嚴重, 家庭年收入不足萬元的有33戶, 全部是貧困小農, 貧困發生率為6%。2014年村里開始響應上級開展精準扶貧, 手段主要是農業產業扶貧, 推行一家一戶為單位的小產業, 農民種養什么以及如何種養, 基本遵循著上級的政策。2016年李村仍然有14戶需要脫貧, 多數是鰥寡孤獨等勞動力不足的家庭, 產業扶貧的同時也會給予低保名額。李村是縣商務局的定點幫扶村, 從2016年開始, 第一書記來到村里協調精準扶貧的工作。綜合筆者針對林鎮及李村的整體性經驗調查, 發現當前的農業產業扶貧在實踐中存在著諸多與預設理論或政策前提相離的悖論, 且困境實際上植根于特定的社會經濟與治理體系之中。
二、農業產業扶貧的實踐困境
(一) 精準識別脫靶與扶貧產業需求排斥
農業產業扶貧若要扎實推進就必定要在農業產業的選擇上充分發揮貧困戶的主體性, 但在產業項目的選擇和生成過程中, 地方政府以政績為導向的產業設計忽視產業扶貧中多元主體的參與, 容易導致精準扶貧的失準和脫靶, 造成對貧困戶的需求排斥和識別排斥[8], 使產業扶貧走上歧路。2014年, 林鎮響應上級開展聲勢浩大的精準扶貧。和多數地方政府類似, 林鎮在解讀精準扶貧時也格外強調產業扶貧的重要性。產業扶貧和低保兜底成為林鎮在各個貧困村普遍推行的兩大政策, 且兩者有優先序, 只有在某些貧困戶無法實施產業的情況下才會考慮低保兜底, 產業扶貧實際上在林鎮的精準扶貧政策中起著主導作用, 社會保障制度只是補充。根據扶貧政策設計, 農業產業扶貧的對象應當是那些具備一定能力從事種養業的貧困戶, 但是在鎮政府的指導下, 李村以戶人均收入3476元為限, 33戶精準扶貧戶全部都是低保戶。低保戶大多是重病/殘或智力、精神有障礙的家庭, 欠缺勞動能力。因此, 越過了建檔立卡這一精準識別環節, 產業扶貧和低保兜底兩條路徑的選取標準出現了重疊, 導致適合產業扶貧的對象含糊不清。因此, 在產業對接之前便出現了識別失準, 為后續的產業對接和落地埋下了風險。
同時, 扶貧過程中也出現了對貧困戶的產業需求排斥, 鎮一級和村一級并未深入貧困戶對之需求進行考察。正如上文所述, 無論是“3411”還是“四個一”, 針對貧困戶的產業推廣都是作為縣級政府的任務下派的, 目的是借助精準扶貧打造當地的經濟亮點。這樣的產業扶貧在主管農業的鎮領導看來也延續了之前的“產業富民”路線———精準扶貧之前, 上級政府就有農業產業化的要求, 即每個鄉鎮具備有特色、可形成品牌效應的農業產業, 在村級層面上則是“一村一品”。作為產業的富民目標與公益本質的扶貧目的重疊地體現在了白蓮種植中, 雙重角色的張力使這一農業產業的扶貧功能式微。缺乏貧困農戶的參與協商, 也讓這一農業產業扶貧項目缺乏可信度。這一看似一石二鳥的決策導致了扶貧產業的公信力不足, 也為貧困戶和村民的主動排斥埋下了伏筆。
(二) 產業扶貧認定原則的固化與產業類型路徑依賴
精準扶貧的整體理念不排斥靈活性的產業對接, 但是在林鎮及李村, 因戶制宜和因人制宜卻并未出現, 當地產業精準扶貧存在產業認定原則的固化和產業類型的路徑依賴。農業產業扶貧的路徑依賴主要是指決定產業對接標準和原則的固化與產業類型的單一化、規模化。
首先是農業產業扶貧準入標準、原則的固化。有研究認為精準扶貧在基層政府的實踐中存在干部的路徑依賴問題, 依然延續舊式扶貧的老路子, 認為扶貧就是送錢送物, 導致扶貧資源配置失序和工作效率低下[4]。然而即便是脫離于舊式扶貧之外的新式產業扶貧在產業選擇、落地及運作過程中亦有可能產生新的路徑依賴。以林鎮為例, 地方政府將產業扶貧作為主導性扶貧手段, 然而對于適宜產業對接的貧困戶而言卻只是盯住了“有無勞動能力”這一單一標準, 產業扶貧瞄準的原則和標準因此固化。只是以有無體力勞動能力排斥了許多有發展意愿的實質貧困戶。正如李村第一書記所說, “我們只對有勞動能力的貧困戶給予產業扶持, 鼓勵他們開展種養殖業”。對于無勞動能力的殘障貧困戶就索性不給予任何產業, 而此類貧困戶完全可從事家庭手工業, 也有發展的動力。事實上, 自2014年選定33戶精準扶貧戶后, 已有20戶從貧困中脫離出來, 剩下的都是沒有勞動能力的貧困戶。按照計劃, 2016至2017年需要脫貧的7戶無一例外都是精神病患者、重度殘疾等, 這也是李村目前精準扶貧工作繼續開展下去的最大瓶頸。精準扶貧戶全部來自低保戶, 而李村的低保戶大多舉家無勞動能力或由于長期患病而不能從事正常的農業經濟活動。這也從側面反映了農業產業扶貧在落戶之前就存在識別失準。
其次是農業產業扶貧形式的固化, 缺乏分類施策的靈活性, 對產業的單一化和規模化盲目依賴。林鎮在精準扶貧的號召下帶領有勞動能力的貧困戶推行作為產業扶貧項目的白蓮種植, 鎮政府承諾給予種植戶全額的種子、農藥和化肥補貼, 對效益好的農戶還會給予適當的獎勵。項目推廣的第一年, 也即2015年, 多數農戶對白蓮的價格持懷疑和觀望態度。一年下來, 全鎮的種植面積不過300畝, 但首年的白蓮蓮子價格在每斤6元左右。第二年, 在鄉村兩級干部的鼓勵下白蓮的種植面積擴大至2000多畝, 亦有許多非貧困戶紛紛加入白蓮種植行列, 這也印證了前文所說該項目富民目標和扶貧公益的內在張力。然而這一年的蓮子價格最高只有3元, 化肥的投入卻很高昂, 而且這一年鎮政府不再給予種植戶生產資料補貼。價格的劇跌源于大規模、單一化的白蓮種植產量劇增, 當地市場無法消化如此大的產出。產業扶貧中農產品品種單一化的大規模種植造成農產品結構和產品熟期比例的嚴重失衡, 成熟期過于集中也助推了市場價格的波動。大規模種植提高了病蟲害的發生頻率, 生物多樣性喪失所帶來的地域范圍內農作物生命的脆弱性也促使農戶不得不寄希望于農藥、化肥的大量使用, 導致農業生產成本上升, 產業效益低下[9]。規模化和簡單化相對于多樣化的分散種植, 必然存在著更大的風險。
(三) 產銷失衡的市場困境
依靠產業扶貧打贏脫貧攻堅戰有一個前提, 即要使被扶持的產業形成較為完整的利益鏈條, 至少具備特定農產品的初級加工業。產業落地后, 地方政府應當承擔起生產技術性指導、產品銷售渠道和信息輸送等。所有產業扶貧項目不能只有生產發展規劃, 必須強調市場營銷方面的技術設計, 以實現提質增效[9]。地方政府作為產業精準扶貧的兩個主體之一應當發揮起服務和融貫功能, 建立起持續穩定的脫貧機制。然而地方政府所開展的產業扶貧項目多是壓力下的匆忙上馬, 缺乏長遠的成本投資、收益及風險規劃, 與市場的聯結出現缺位。
以往林鎮產出的蓮子需求者大都是鎮上、縣城的本地居民, 并無銷往外地的習慣和途徑。市場的不確定性加上本地并沒有蓮子加工業, 蓮子的儲存、包裝均無法實現。雪上加霜的是, 在“成本—收益”的理性博弈下, 即便是本地的收購商也由于看不到利潤而放棄了蓮子收購。如今農戶池塘里的蓮子要么自家食用, 要么索性不去采摘。用于白蓮種植的水塘都是在原有的稻田基礎上建設的, 如今農戶想要放棄蓮子種植仍要去恢復地貌, 成本較大。當市場供求失衡, 而本地又無可化解危機的替代方案, 產業扶貧的實踐便會脫靶。第一書記就說, “當老表生產的農產品賣不出去, 別說擴大生產了, 就是維持目前的這個規模都不可能, 農戶已經沒有了信心, 開始對直接給錢更感興趣”。第一書記也對市場的對接不力表示擔憂, “如果農戶能夠搞加工、包裝, 就能提高效益, 否則我們就只能賣散的和鮮的, 讓商販把錢賺去了。我們的老表只能把白蓮放到路邊去賣, 不好賣, 本地人消化不了”。鎮政府正在協調各部門的社會資本鼓勵本地加工, 同時加強對農戶蓮子生產的技術性指導。但不得不承認的是, 白蓮種植這一農業產業的失敗已很難調動起村民的生產積極性。
(四) 在村干部及駐村工作組遭遇管理困境
首先, 李村的村干部對當前開展的精準扶貧并沒有表現出濃厚的興趣動力。當精準扶貧開始在李村推行時, 伴隨著建檔立卡、貧困戶走訪、產業落戶、隨時跟蹤和評估等一系列工作的接踵而至, 李村主事的三個村干部普遍感覺到壓力很大。除了應對精準扶貧運動中隨時出現的繁雜事項, 原屬村干部職務范圍內的任務并未減少。村干部也普遍表示扶貧工作中沒有動力, 突出表現為當村干部每年辛辛苦苦圓滿完成計劃中的脫貧任務時, 上級并未有任何物質性的獎勵, 但完不成還要面臨被批評。李村書記說, “我們的工資只有一千多塊, 生產隊長只有一百多塊, 平時有什么事我們都不好意思找隊長, 工資太少了, 這兩年村里的工作卻越來越多, 土地確權、修路, 現在整個村兩委班子又在搞精準扶貧, 很累人。群眾也不理解我們, 經常好心被當成驢肝肺”。在缺乏物質激勵和晉升考核的情況下, 村兩委只好走了一條捷徑———直接從低保戶中選出精準扶貧戶, 這顯然有違上級的政策規定。正是由于缺乏幫扶動力, 在白蓮種植的第一年, 鎮里要求村干部去和貧困戶做工作, 鼓勵他們種白蓮, 在第一次形式化入戶后, 大多數貧困戶擔心農產品日后價格不穩而不敢接收這樣的扶貧產業。遭遇農戶的不領情, 村干部們索性放棄, 不再進行進一步的勸說了。
其次, 駐村工作組的工作效果也不樂觀。林鎮的8個貧困村由縣直部門派出工作組駐村扶貧, 每個小組通常由2～3人組成, 形成以第一書記為核心的駐村機制。李村是縣商務局的定點扶貧村, 該單位每年都會下派一個由三人組成的工作組, 且每年都會更換成員, 由單位成員輪流駐村。李村第一書記說, “扶貧是一項費力不討好、吃力、人們都不愿意干的活兒, 所以單位輪流選三個人來做, 今年剛換, 明年還會再換”。而且, 也并非工作組中的三人全部蹲村, 只有其中的一個成員經常駐守。李村的駐村書記也不是三人中最有能力、基層工作經驗最豐富的。由于駐村機制的高度流動性, 第一書記并不心甘情愿地運用所在單位和自身的社會資本幫助村里建立起可長效運轉的扶貧產業。駐村工作組認為駐村完全是單位派給自己的任務, 況且由單位成員輪流駐村, 工作組成員雖沒有什么怨言但也缺少實質性的扶貧行動。在李村, 第一書記為了快速完成剩余7戶的精確脫貧任務, 需要經常入戶了解情況, 及時登記補充信息。在第一書記的勸說下, 7戶貧困戶都建立起了種養殖業。此后, 第一書記便會持續地跟蹤觀察貧困戶在種養、銷售環節的行為, 慣用的做法就是頻繁地走訪, 靠自己的觀察和估算記錄下貧困戶的收入和投入。所以, 用第一書記自己的話說就是“想辦法湊夠國家規定的三千多塊錢”。筆者在一次跟隨入戶的過程中發現, 第一書記整個過程全憑自己的觀察邊猜測邊記錄, 因為想盡快在一上午時間里走訪完全部貧困戶然后返城。第一書記和村兩委也基本上形成各自為政的局面, 前者只是負責黨的政策宣傳、填表、入戶考核、對貧困戶動態追蹤, 后者承擔實質性的扶貧工作, 兩者的配合較少。
(五) 政策調整弱化扶貧實效
在林鎮和李村, 目前被列入幫扶對象的都是戶均不過十畝的小農戶。林鎮每年用于產業扶貧的扶持資金在30萬元以上, 貧困的小農戶一旦選定了扶貧產業便會在首年產業啟動前獲得3000元的扶持資金, 產業項目結束后通過驗收還會給予2000元獎勵, 這兩項扶持資金都來自專項扶持資金, 在程序正當的條件下可確保為貧困的小農戶獲得。產業扶貧政策對小農生計的改善起到非常重要的作用。以農民生計的視角來看待貧困小農的脫貧, 這一目標的實現還依賴各項政策協同形成的系統合力, 且這一合力必須指向貧困小農。而筆者在調查中發現, 諸如產業扶貧、低保兜底的政策福利和效益往往被方向相反的其他惠農政策調整所稀釋。林鎮鎮政府在農業補貼改革中將小農所能獲得的各項農業補貼由180元降至112元, 降幅高于三分之一。鎮政府主管農業的領導透露, “今后散戶補貼總額的至少20%要繼續轉移給大戶, 政府還要為大戶提供擔保幫他們獲得貼息貸款, 效益好的大戶還會得到更多獎勵”。而所謂大戶指土地經營面積達到50畝即可, 由于這一條件的門檻較低, 許多較富裕的農戶通過土地流轉很容易成為大戶從而獲得政府的各種獎助。與之形成鮮明對比的則是慘淡經營的貧困小農戶。目前李村的貧困小農生計基本依賴幾畝承包地, 在糧食市場價格趨低的形勢下, 每畝近200元的政府農業補貼對他們具有更高的邊際效用。除了特定的扶貧產業之外, 貧困農戶的大部分耕地依然用來種植水稻。由于近年來地方政府各項政策調整和市場行情變化, 政府保護性收購已很難向分散的小農敞開大門, 而大戶卻可運用社會資本、關系等繼續享受135元的保護價, 小農只有以100～110元的較低價格將糧食銷往糧販子。惠農政策的調整固然有國家頂層設計和市場因素的變化成分, 但貧困小農的利益卻客觀上受到了較大損失, 從而必然影響脫貧進程。
農業產業扶貧的地方實踐不乏諸多困境和誤區, 產業扶貧政策的表達和實踐總是會出現各種各樣的錯位與背離。這些困境和誤區的出現并非偶然, 其背后潛藏著深層次的政治經濟與社會治理悖論。農業產業扶貧經常性地“傷農”或遭遇失敗, 是因為貧困治理絕不是單獨的消除物質貧困, 某些制度和社會結構的變遷或缺陷才是更為根本性的因素。
三、行政績效消解扶貧績效
(一) 政績為導向的壓力型體制
鄉鎮政府的行為往往受到壓力型權力結構因素和鄉村因素的雙重影響, 即鄉鎮政府一級既要依靠來自貧困農民群眾的支持與配合, 又要完成上級領導的意圖, 因此處于一種壓力型體制中[10]。在這種壓力體制下, 作為基層政權的鄉鎮政府處于“上級—鄉鎮—農民”的中間地帶, 勢必會采取一種行政政績優先同時維持地方穩定的策略, 推進扶貧這一公益事業無法消除鄉鎮一級的自利性。在這種情況下, 完成上級交給的任務比任務本身更重要。因此, 貧困戶的需求就顯得不是那么重要。正如林鎮在2014年前后, 上級都有農業產業化這一地方經濟綜合發展的硬指標要求。當這一任務的壓力在科層內部由上而下逐級強調的過程中來到了林鎮, 迫于總體性的行政壓力體制以及唯恐政策執行不力所帶來的政績問責, 鎮政府相關領導經過短暫的考察便倉促地選擇了某一產業, 比如蓮子種植業。巧合的是, 這一過程和國家倡導的精準扶貧運動完美地契合在一起, 被訪對象甚至稱之為“一石二鳥”。林鎮雖然每年有多達30余萬元的產業扶貧資金, 但并未精準地運用到經過斟酌考慮的產業扶貧中去, 而是和富民產業打造捆綁, 后者的目標是完成行政硬指標而非專門指向貧困戶的產業脫貧, 所有的特色產業均集中在公路沿線等便于上級考察的地帶。在政績為導向的壓力體制下, 扶貧的公益本質和富民目標相沖突, 規模化的亮點產業容易牽制和分散專項扶貧資金的用力方向, 從而有損產業扶貧的經濟績效, 地方政府的扶貧績效在政治績效的壓力下也會被后者無形俘獲。
(二) 政府行為邏輯對扶貧績效的消解
在當前的農業產業扶貧中, 地方政府往往將種、養殖為主要載體的農業產業扶貧資金進行指標分配。扶貧專項資金來自中央財政, 但地方政府在扶貧資金的具體使用上有最終的決定權, 這樣就形成了中央政府與地方政府之間的主客體關系, 貧困戶便成為純粹的受扶對象。在政策資源的分配過程中, 地方政府的主體意志被放大, 政策執行充滿了靈活性和易變性, 難以惠及真正困難的人群。在產業扶貧上同樣遵循著強烈的政府行為邏輯, 很多地方政府在決定發展何種產業時, 并非根據村莊的實際情況, 而傾向于將扶貧村的產業發展與政府的產業規劃聯系起來, 以體現產業的規模效應和典型性[11]。這樣的政府行為對扶貧績效的消解在整村推進扶貧開發中更容易顯現出來, 特別是將資金著力于基礎設施建設和產業發展, 忽視對低保戶比例的提高和低保金額度的提升。產業扶貧的邊際效益呈現遞減效應, “能脫貧的都脫貧了”表明剩下的貧困戶大多需要借助低保扶持標準的強化提升, 或依賴地方政府對產業扶貧的體制機制創新。顯然, 后者需要支付較高的時間成本, 與地方政府固有的行為邏輯相沖突。長此以往, 地方政府的行為邏輯便演變成地方社會習以為常的習慣性做法, 越過村莊參與、直接對資源的使用進行干涉。而扶貧專項資金常以項目的形式下沉至基層社會, 成為分稅制背景下財政轉移支付的一種常規方式, 上下級政府采取分級治理方式。下級政府往往明白資源的下沉來源于中央政府, 對資源的使用和分配權并非直接來自上級;同時民眾也不可能獲得自主參與的權力, 無法有效評估政府績效, 更不可能監督政府行為, 防止濫用權力[12]。正是項目制這一超越并反行政科層制的方式為權力的運作附加了競爭性的市場機制, 地方政府也便有可能在既定的集權框架和科層制邏輯中加入更多自身的利益訴求, 也獲得更大的自主權力。基層民眾完成扶貧任務對基層政府所帶來的正向激勵不如投身于地方的綜合性產業發展大, 因為依靠扶貧并不會產生稅收, 地方政府也不愿在真正適合貧困戶脫貧、發展的產業探索上傷腦筋。因之, 獲得政績和爭取項目便成為地方政府行為的兩大特征[13], 且這一行為模式無疑消解了扶貧績效。
四、市場聯結缺位和分散的扶貧部門體制
(一) 風險阻滯與市場主體弱化
鄉村振興需要處理好的一對重要關系就是政府與市場的關系, 目前的行政主導性農業產業扶貧也應在明確政府責任和市場角色的前提下進行。政府作為產業扶貧的兩個主體之一應當發揮起服務和融貫功能, 剩下的資源配置主體功能交給市場主體如企業與農民合作社。然而林鎮先后嘗試并失敗的蔬菜大棚、白蓮等產業扶貧項目都是壓力下的匆忙上馬, 缺乏長遠的成本投資、收益及風險規劃, 失敗后只能改弦易轍, 陷入“換湯不換藥”的惡性循環。依靠上級政府意志下所呈現出來的碎片化的農業產業扶貧, 并未先行或與政府提供公共服務的同時培養或創新市場主體及其組織模式進而形成完善的產業鏈條, 充分發揮市場主體和行業組織帶動農戶、配置資源的作用。產業發展是一項持續時間長且各種市場要素如資金、技術、資本等投入較為密集的一項活動, 打造一種產業不可能一蹴而就, 需要從各方面進行一定的積累[6]。其中重要的就是具有可抗衡市場風險的強有力的市場主體如合作社、農業企業的培育與作用發揮, 林鎮政府只熱衷于代替市場投資搞典型項目建設, 反而認為培育市場主體周期長、不劃算。
(二) 缺乏因類施策的產業扶貧選項
產業扶貧的實踐存在準入原則與產業類型的固化和路徑依賴困境, 主要原因在于缺乏因地、因村、因人制宜的特殊性政策設計, 根本源自產業扶貧的地方實踐對中央精準扶貧理念和政策的誤讀, 缺乏實踐的創新性。產業扶貧若將目光過于局限在是否有勞動能力甚至體力勞動這一淘汰性條件上, 難免會錯過很多可行路徑, 如多種形式的家庭手工業、編制業、副食業等。正如左停等人的研究所言, 單一的發展產業等手段并不一定就能使貧困者增收, 甚至可能使其面臨貧困陷阱的風險。只有扶貧手段和貧困戶致貧原因與脫貧需求緊密契合, 脫貧的效果才能得到體現[14]。
(三) 政出多門的扶貧性政策福利稀釋效應
作為一種發展干預的精準扶貧政策福利和普惠性政策如農業補貼的調整在方向上相離, 導致貧困小農的積累受到影響。因此總體來看, 政策的合力并未向精準扶貧的對象也即貧困小農聚焦。在這樣兩難的政策環境下, 小農尤其是貧困小農的生計會變得更加脆弱。項目為主要依托的產業扶貧具有很強的時限性, 扶貧話語和行動遲早要在項目期結束后離場。但在后期的發展中, 貧困戶能否延續前期建立起來的長效脫貧機制, 仍然要依賴于明確指向小農的普惠性政策基礎。現實中的貧困小農又難以獲得普惠性農業產業政策, 扶貧對于小農的政策優勢很容易被普惠政策的敗退消解掉, 致使其產生的原因與部門之間的區隔有關。就林鎮和李村的經驗而言, 產業扶貧獎助、農業補貼、糧食收購等與貧困小農的減貧關聯密切的工作分屬不同的部門獨自管理, 政出多頭使理論上指向小農的優惠政策實際上難以整合。盡管精準扶貧強調聯動的協同扶貧機制, 但各部門充分的自利性使“大扶貧”格局的形成仍然有很大空間。
五、“雙軌治理”的激勵缺失及治理悖論
精準扶貧的動員性不僅表現在意識形態領域, 而且在各環節精細化管理的科層體制中被自上而下地貫徹進村莊場域。這樣一種精細管理模式也使得精準扶貧具有了國家治理的意義。當極其強調技術性的國家治理在村莊層面上與一個模糊的熟人社會相遇, 略顯抽象且陌生的行政科層制與基層社會之間就呈現為一定的沖突———遭遇鄉土性。精準扶貧尤其是指向貧困村的農業產業扶貧是一個人財物密集消耗的工程, 縣級政府通常會在鄉村兩級作出統籌安排和人員部署, 下派工作組的同時充分調動村級政權的積極性。有研究表明, 我國向12.8萬個貧困村選派的駐村幫扶工作人員達40萬人之巨, 已基本實現駐村工作組向貧困村、貧困戶的全覆蓋[15]。有學者將貧困及貧困治理置于中國本土治理語境中來理解, 認為脫貧攻堅中所長期延續的“第一書記”制度和村民自治形成了貧困治理中的“雙軌治理”[16]。而在目前的精準扶貧實踐中, 兩套班子的形式主義與造假共謀、博弈與不合作等都會弱化扶貧績效[16], 出現幫扶的不精準與數字脫貧。在兩軌并行的貧困治理模式中, 任何一軌都很難順暢運行, 表現為在村干部與農民的社會距離和駐村干部難以嵌入村莊社會。
(一) 在村干部與農民的社會距離
村兩委干部的激勵不足導致產業扶貧無法按照政策邏輯推展開來, 與基層治理轉型和社會變遷有關。改革開放四十年來國家在村域社會的汲取型政權逐漸離場, 緊隨其后的服務型政權組織成型也顯著改變了村干部和農民之間的互惠性關系生態, 學界將這種新的基層政權組織形式稱為“懸浮型政權”[17]。沒有了向群眾收取稅費的任務性壓力, 村干部反而成為各種政策下行的媒介, 村級的扶貧開發亦離不開村級組織的協調配合;但近年來村莊青年精英的流失又導致村干部隊伍老化并使其難以應對日益復雜的村級行政工作[18]。因之, 村干部便開始有意識地與農民保持社會距離, 而社會距離很大程度上來自外部的激勵缺失———繁復的行政性工作給村干部帶來額外負擔, 建檔立卡成為走過場導致精準識別階段出現問題;村干部承擔了逼民致富的行政壓力, 又缺乏實質性獎懲, 成為精準扶貧政策性負擔轉嫁的對象, 其情緒抵觸容易演化為對產業扶貧理念的不認同。
(二) 駐村干部的難以嵌入
由于脫離村莊社會基礎, 駐村干部與鄉村社會系統是脫嵌的, 帶來了貧困治理主體弱化的新問題。這種脫嵌的工作機制源自第一書記和貧困戶之間并未構建起一種經驗和情感基礎上的共同體聯結, 駐村工作組和第一書記的高度流動性也意味著外來治理力量事實上不容易嵌入農村社會體系內, 從而帶來貧困治理的主體弱化, 這是貧困治理主體相對于村干部主觀弱化的一種實踐性弱化。在李村, 第一書記所在的縣商務局并不缺乏推動產業落地并與市場深度融合的社會資本, 但囿于鄉土邏輯的隔閡, 第一書記無法與當地村干部乃至貧困社區群眾形成協同脫貧的工作機制。
六、結論與建議
農業產業扶貧的主要目標是通過特色種養殖使貧困戶獲得可持續的生計能力并形成長效脫貧機制。然而, 精準扶貧框架下的農業產業扶貧政策表達與實踐之間存在相當程度的錯位。首先, 以政績為導向的農業產業扶貧不僅忽視了貧困戶的主體性, 且往往與地方性綜合產業發展相捆綁而出現地方政府竭力借運動打造亮點和政績工程的做法。這種自上而下單向設計的產業扶貧模式也在實踐中不為貧困戶買賬。其次, 農業產業扶貧項目失敗可歸為路徑依賴和行為短視, 地方政府過于依賴單一化、規模化的農業產業, 且局限于勞動力這一原則和條件而缺乏因地、因戶和因人制宜的靈活性。此外, 農業產業扶貧在精準管理中也遭遇了雙軌治理的內在困境, 缺乏激勵的村干部拒絕卷入服務性扶貧開發中, 對于村莊社會構成陌生人的駐村干部也由于情感和經驗的離場而難以真正嵌入到社區關系中, 高度的流動性也阻礙著精準扶貧中的管理成效。最后, 在地方政府培育新型農業經營主體并轉變普惠性政策方向的過程中, 小農被相對剝奪并逐漸被邊緣化。
在對上述問題及其內在機理的分析基礎上, 要實現農業產業扶貧的治理成效, 需要進一步完善體制機制。首先, “四個精準”仍然應當嚴格全程貫徹于農業產業扶貧實踐, 根本地要破除扶貧與地方性綜合發展之間的捆綁關系, 切實提高農業產業扶貧資金的使用效率和針對性, 探索家庭手工業等多元化脫貧途徑。其次, 若要促成貧困小農與市場強有力的聯系, 需要建立合作社、農業企業與貧困小農三位一體的聯結機制, 確立按土地、資金等要素入股的原則, 同時要避免合作型市場主體為獲取財政轉移支付而逃避對貧困小農的社會責任。然后, 作為一股外來力量的第一書記作用的充分發揮離不開向村莊管理系統的嵌入并與當地村干部系統協同配合。村莊作為一個熟人社會根據成員的身份有其清晰的社會邊界, 第一書記需要通過溝通理性打消村社猜忌取得情感信任, 這一目標的實現既需要駐村干部的主動融入, 也需要政府強化情感培訓。在基層政治權威日益懸浮、短期內難以提高村干部物質待遇的背景下, 應充分發揮村民自治作為產業扶貧落實的組織保障, 通過村民選舉、組織任命等形式選出有眼光、善經營的村莊帶頭人, 注意村莊精英在財力與德性的平衡, 使其真正擔負起村莊治理貧困的責任, 如在貧困識別的關鍵環節, 村民自治可破解沿著科層制的邏輯自上而下指標分配的弊端, 充分發揮社情民意的參與優勢。村民自治并不排斥駐村干部機制, 駐村干部機制可在資源使用、資金管理、人事變動等方面充分發揮政治監督、政策解釋、內聚外聯的作用, 從而形成協同扶貧治理的村莊社會基礎。此外, 建立合作社和農業企業并對接市場可確保貧困戶的顯性風險規避, 但同時也要防止體制性的貧困戶隱性風險集中或轉嫁。因此, 實現部門聯動就要破除扶貧與農林財及民政等部門間的壁壘, 避免某一部門的政策福利被其他部門的優惠政策退出所分散。產業扶貧不只要解決和市場的“最后一公里”, 更要實現長效性, 產業只是脫貧的途徑和方式, 其他直接來自于政府各部門的政策性力量同樣重要。實現部門聯動以及政策合力, 在產業扶貧中更能提高扶貧效率。此外, 政府也有必要將市場組織和社會組織引入進來, 通過整合三者的力量進而形成合作型反貧困結構。最后, 面對目前產業扶貧邊際效益遞減的現實, 對于那些“剩下的貧困戶”要通過提高低保兜底的標準托起他們的未來, 將其納入長期保護性扶貧范疇中, 使其不至于在脫貧攻堅中掉隊, 加快推動兩項制度銜接的建立和完善。對于那些無法通過產業實現脫貧的貧困群體, 來自政府的社會保障制度與來自社會組織的公益性扶貧資源可發揮更大作用。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報(社會科學版) 2019,19
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