摘要：貧困治理是未來一段時間內(nèi)中國基層工作的核心, 促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是貧困治理的重要手段。全國鄉(xiāng)村出現(xiàn)了形式多樣的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。依據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的所有制性質(zhì)和土地利用方式兩項標準, 可以劃分出“村營市場主體”“、企業(yè)承包制”和“企業(yè)示范經(jīng)營制”三類產(chǎn)業(yè)扶貧模式。考察扶貧模式績效, 應考慮三個評價標準, 即收入增加、對政府扶貧資金依賴性和貧困戶參與生產(chǎn)程度。案例研究顯示, “村營市場主體模式”具有較強的穩(wěn)定性和公益性, 但對村干部素質(zhì)和能力要求較高。“企業(yè)承包制”在資金、技術(shù)和管理等方面具有優(yōu)勢, “企業(yè)示范經(jīng)營模式”形式靈活, 有利于激發(fā)貧困戶的生產(chǎn)積極性, 但二者都面臨企業(yè)、村集體和農(nóng)戶之間的利益分配問題。基于案例分析提煉出產(chǎn)業(yè)模式和扶貧績效之間的因果關(guān)系, 為定量績效評估提供了理論準備。
一、引言
“精準扶貧”是全面建成小康社會的重要抓手, 體現(xiàn)了社會主義共同富裕的本質(zhì)要求。“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜, 把培育產(chǎn)業(yè)作為推動脫貧攻堅的根本出路。”在未來一段時期, 貧困治理是中國基層工作的核心, 促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展又是貧困治理的重中之重。與社會保障兜底和易地搬遷等“輸血式”扶貧相比, 產(chǎn)業(yè)扶貧能夠增強貧困戶的自我造血能力, 對于改變欠發(fā)達地區(qū)“久扶不脫貧”的困境有著顯著效果。此外, 產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展, 農(nóng)村才真正能夠“留住人”, 更好地應對農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象、“老齡化”問題, 激活農(nóng)村發(fā)展的主動性和創(chuàng)造性。研究產(chǎn)業(yè)扶貧模式, 有利于為從根本上解決我國鄉(xiāng)村治理中的政治、文化、社會等諸方面問題提供新思路。
全國鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)了形式多樣的產(chǎn)業(yè)扶貧模式, 它們在資金來源、經(jīng)營主體、土地利用方式、扶貧成效等方面存在著較大差異。根據(jù)“扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)起和經(jīng)營主體的所有制性質(zhì)”與“土地利用方式”兩項因素, 需要對產(chǎn)業(yè)扶貧模式進行分類。同時, 評價扶貧模式有效性的標準, 不能只關(guān)注短期內(nèi)的收入提升, 而要看產(chǎn)業(yè)發(fā)展能否長期地、可持續(xù)地改變貧困戶的生存狀態(tài)。依據(jù)這些標準, 需對不同產(chǎn)業(yè)扶貧模式的優(yōu)勢與不足進行分析, 并提出相應政策建議。基于案例分析提煉出產(chǎn)業(yè)模式和扶貧績效之間可能的因果關(guān)系, 可以為定量績效評估提供理論準備。
近年來產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域的實踐探索, 體現(xiàn)了我國由政府主導的扶貧開發(fā)模式向多元主體參與合作的貧困治理模式的轉(zhuǎn)變。1產(chǎn)業(yè)扶貧的成功, 依賴于地方政府、企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織和貧困戶等多元主體的相互協(xié)作互動。只有各主體之間實現(xiàn)了合理的分權(quán)分工, 建立有效的溝通機制, 才能保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功, 進一步推動社會治理模式的創(chuàng)新。
二、現(xiàn)有研究回顧
學界目前針對產(chǎn)業(yè)扶貧的研究大致可分為三類。第一類著重描述產(chǎn)業(yè)扶貧的實施方式和運作機制, 并指出其中的困境與問題。李博等關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧中的項目制, 認為科層體系中, 項目制的選擇性平衡、反科層制邏輯、落地后的短期效應等因素使其在扶貧開發(fā)中不能發(fā)揮出預期效果;2韓瑛等從嵌入視域考察產(chǎn)業(yè)扶貧, 認為要從經(jīng)濟、社會、制度等方面出發(fā)構(gòu)建合理適度的嵌入關(guān)系;3袁明寶認為產(chǎn)業(yè)扶貧的壓力型體制產(chǎn)生了績效考核短期性和扶貧目標長期性的矛盾, 造成扶貧目標失靈的困境。4第二類主要對產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)驗進行歸納總結(jié), 對產(chǎn)業(yè)扶貧模式進行分類。林萬龍等根據(jù)產(chǎn)業(yè)扶貧對貧困人口的作用機理, 區(qū)分了產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動扶貧模式、瞄準型產(chǎn)業(yè)幫扶模式和救濟式產(chǎn)業(yè)幫扶模式;5修興高根據(jù)產(chǎn)業(yè)扶貧的幫扶邏輯區(qū)分了基層組織帶動、龍頭企業(yè)帶動、合作社帶動三種模式, 并分析了它們?nèi)〉贸尚У年P(guān)鍵因素與障礙因素;6李志萌等則根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性區(qū)分了“龍頭企業(yè)+合作社 (基地) +貧困農(nóng)戶、金融服務+、特色旅游+、互聯(lián)網(wǎng)+、移民搬遷進城進園等模式;7白麗等在龍頭企業(yè)帶動型模式下, 又詳細劃分出龍頭企業(yè)訂單模式、產(chǎn)業(yè)化扶貧模式和松散的購銷帶動模式, 并分析不同模式的利益聯(lián)結(jié)機制。8第三類主要對產(chǎn)業(yè)扶貧績效提供具體的評估和測量標準。王立劍等從經(jīng)濟狀況、生活水準和精神依賴三個維度構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧結(jié)果指標體系;9楊照等根據(jù)產(chǎn)業(yè)選擇精準、經(jīng)營方式精準、支持方式精準、貧困人口受益精準等幾項指標構(gòu)建起一套績效評價體系。10
現(xiàn)有研究主要存在以下問題與疏漏。
第一, “產(chǎn)業(yè)扶貧”概念使用混淆。“產(chǎn)業(yè)扶貧”應有廣義和狹義之分。根據(jù)國務院扶貧開發(fā)辦的定義, 產(chǎn)業(yè)扶貧指“立足貧困地區(qū)資源稟賦, 以市場為導向, 充分發(fā)揮農(nóng)民合作組織、龍頭企業(yè)等市場主體作用……每個貧困縣建成一批脫貧帶動能力強的特色產(chǎn)業(yè), 每個貧困鄉(xiāng)、村形成特色拳頭產(chǎn)品。”因此, 狹義上的“產(chǎn)業(yè)扶貧”僅指由特定經(jīng)營主體 (村集體、合作社、企業(yè)等) 經(jīng)營的, 體系化、規(guī)模化的“大產(chǎn)業(yè)”。而大量現(xiàn)有研究采取的是一種廣義上的界定, 不僅包括上述“大產(chǎn)業(yè)”, 還包括村民個體自主經(jīng)營 (牲畜養(yǎng)殖, 自種作物等) 的“小產(chǎn)業(yè)”。如林萬龍等認為“瞄準型產(chǎn)業(yè)幫扶模式有助于貧困農(nóng)戶提升可持續(xù)發(fā)展能力, 應成為今后產(chǎn)業(yè)扶貧的主要模式”。11此處“瞄準性產(chǎn)業(yè)幫扶模式”即是指農(nóng)戶自主經(jīng)營的“小產(chǎn)業(yè)”。我們對產(chǎn)業(yè)扶貧模式的辨析, 是就狹義上“產(chǎn)業(yè)扶貧”的概念而言的。
第二, 產(chǎn)業(yè)扶貧模式的分類缺乏類型學上的理論自覺, 區(qū)分標準混亂。如白麗等在龍頭企業(yè)帶動型模式下, 具體又區(qū)分了龍頭企業(yè)訂單模式、產(chǎn)業(yè)化扶貧模式和松散的購銷帶動模式。12但他們主要關(guān)注點是產(chǎn)業(yè)扶貧的“利益聯(lián)結(jié)機制”, 雖然對模式進行了分類, 但未產(chǎn)生類型學上的理論自覺, 同時也未窮盡實踐中可能出現(xiàn)的各種模式。李志萌等學者未能提出一套統(tǒng)一的標準, 造成其分類實際上是根據(jù)不同的標準。例如, 他們先以扶貧產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體為標準區(qū)分“龍頭企業(yè)+合作社 (基地) +貧困農(nóng)戶”模式, 之后又以產(chǎn)業(yè)類型為標準區(qū)分“金融服務+、特色旅游+、互聯(lián)網(wǎng)+”等幾種類型。13郭曉鳴等學者提出了蒼溪縣產(chǎn)業(yè)扶貧的“5+”模式, 14但這一分類也只是具體扶貧方法的堆砌, 未能形成理論上的抽象。我們嘗試提供明確的產(chǎn)業(yè)扶貧模式分類標準, 作為對上述研究的補充。
第三, 尚未有研究從中觀維度出發(fā), 對產(chǎn)業(yè)扶貧模式的績效進行評估。宏觀維度的績效評估旨在指出現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶貧政策的問題和不足, 如黃承偉等認為“精準扶貧時期的產(chǎn)業(yè)扶貧面臨著‘簡化論’思維、精英俘獲現(xiàn)象普遍等諸多實踐困境”。15微觀維度的績效評估考察了產(chǎn)業(yè)扶貧政策與其具體作用對象之間的關(guān)系, 如蔣永甫等研究了扶貧對象異質(zhì)性對扶貧績效的影響, 認為“地方政府需要針對扶貧對象異質(zhì)性實行不同幫扶措施, 以提高產(chǎn)業(yè)扶貧項目的脫貧績效”。16
修興高認為, “……判斷某地區(qū)經(jīng)驗做法是否可復制推廣的依據(jù)是該經(jīng)驗做法背后的關(guān)鍵影響因素是否具備或可復制……少有文獻對產(chǎn)業(yè)扶貧模式取得成效的關(guān)鍵影響因素進行深刻剖析, 也就無法為其他地區(qū)判定該經(jīng)驗做法是否可復制推廣提供準確的判斷依據(jù)”。17上述認識富有洞見亦具有啟發(fā)性。基于在湖北省三個貧困縣的調(diào)研, 我們嘗試從中觀維度出發(fā), 首先提出明確的區(qū)分標準, 劃分產(chǎn)業(yè)扶貧模式的不同類型;在此基礎(chǔ)上, 提出若干評價產(chǎn)業(yè)扶貧績效的指標, 指出不同模式的優(yōu)勢與不足;最后給出相應政策建議。
三、產(chǎn)業(yè)扶貧模式分類
對產(chǎn)業(yè)扶貧模式進行分類, 需要一套清晰明確的標準, 既要能窮盡實踐中可能出現(xiàn)的類型, 又要為評估不同模式的優(yōu)勢與不足提供便利。首先, 依據(jù)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)起和經(jīng)營主體的所有制性質(zhì), 產(chǎn)業(yè)模式可分為“集體”和“私營”兩類。主體的所有制性質(zhì)直接影響了精準扶貧的最終成效。“集體”性質(zhì)的經(jīng)營主體能夠在更大程度上保障發(fā)展成果由集體共享, 但在管理經(jīng)驗、生產(chǎn)積極性和效率等方面存在缺陷;“私有”性質(zhì)的經(jīng)營主體在資本、市場、技術(shù)等條件上更具優(yōu)勢, 但其以營利為導向的特征削弱了生產(chǎn)經(jīng)營的公益性。
其次, 根據(jù)私營產(chǎn)業(yè)對土地的獲得和利用方式, 又可以對其進一步細分。土地是農(nóng)村中最重要的生產(chǎn)資料, 土地經(jīng)營權(quán)的歸屬會對扶貧績效產(chǎn)生重要影響。有學者強調(diào), “在土地流轉(zhuǎn)政策的大背景下, 我們應該從資源整合與效能疊加的視角來推行貧困縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)脫貧和土地流轉(zhuǎn)的高效協(xié)同。把兩項政策的物質(zhì)支持、優(yōu)惠內(nèi)容、人力投入聚合在一起, 對提高精準脫貧成效具有強大的促進作用”。18一些基層村干部也認為土地經(jīng)營權(quán)的歸屬問題至關(guān)重要, “土地經(jīng)營權(quán)的問題……不適用于我們現(xiàn)在生產(chǎn)力的發(fā)展, 已經(jīng)成為我們生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏。農(nóng)村集體要做什么事, 老板要做什么事, 我們只能從農(nóng)民手上流轉(zhuǎn)。但是這一大片要流轉(zhuǎn), 他只同意流轉(zhuǎn)一部分, 因此很難做成功。”19在產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中, 私有制產(chǎn)業(yè)可根據(jù)土地利用方式分為企業(yè)承包經(jīng)營和企業(yè)示范經(jīng)營兩類。
根據(jù)上述兩項分類標準, 可以劃分產(chǎn)業(yè)扶貧的三類主要模式 (見圖1) , 以下對這三種模式做簡要說明。 (一) 村營市場主體模式。該模式下, 村集體自發(fā)成立生產(chǎn)合作社或有限責任公司20, 由村集體自營, 利潤由村集體共享。一般情況下, 村集體原先就擁有較多集體土地, 只需要再流轉(zhuǎn)部分農(nóng)戶土地就能建成大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)基地。 (二) 企業(yè)承包經(jīng)營模式。該模式下, 村集體將集體用地流轉(zhuǎn)給企業(yè), 或由村兩委居中協(xié)調(diào)將農(nóng)戶個體土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)。企業(yè)全權(quán)負責產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營、管理, 每年給予村民一定數(shù)量的土地流轉(zhuǎn)費, 同時向村集體繳納土地租金、管理費等。 (三) 企業(yè)示范經(jīng)營模式。該模式下, 企業(yè)不大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地, 而是通過建立生產(chǎn)示范基地、專業(yè)合作社的形式鼓勵、吸引農(nóng)戶統(tǒng)一種植某類特定作物, 農(nóng)戶收獲的作物由企業(yè)負責統(tǒng)購統(tǒng)銷。
以下關(guān)于產(chǎn)業(yè)扶貧績效的討論主要圍繞上述三種最具代表性的模式展開。需要注意的是, 應將這三類模式看作從現(xiàn)實中抽象提煉出的“理想類型”, 在實踐中常常出現(xiàn)幾種模式之間不同程度的混合, 故不可一概而論。
四、產(chǎn)業(yè)扶貧模式的發(fā)展績效
衡量產(chǎn)業(yè)扶貧模式的績效, 有三個必須考慮的指標。首先, 產(chǎn)業(yè)扶貧應當帶來貧困人口收入的顯著增加, 至少能夠保證現(xiàn)行貧困標準下的脫貧。由于村民自治組織在提供各種公共品方面扮演著舉足輕重的角色, 村集體經(jīng)濟的繁榮是農(nóng)村擺脫貧困的堅實保障。因此, 村集體收入的增加也是產(chǎn)業(yè)扶貧成功的重要標志。例如在湖北省, 貧困戶人均年毛收入需達8000元以上才能實現(xiàn)脫貧;村莊要實現(xiàn)整體脫貧出列, 不僅需使絕大部分貧困戶收入達標, 村莊年集體收入也要達到5萬元以上, 同時還有道路、水利等基礎(chǔ)設施建設和村莊美化方面的要求。
其次, 產(chǎn)業(yè)扶貧不應當對政府的扶貧資金產(chǎn)生長期的依賴性。在精準扶貧推行的過程中, 各級政府都投入了大量的資金用于鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 這對于產(chǎn)業(yè)的早期起步無疑是至關(guān)重要的。然而, 在2020年實現(xiàn)全面脫貧之后, 國家在財政資金的分配重點上可能會有調(diào)整, 如果產(chǎn)業(yè)扶貧對政策扶持的依賴性太高, 那么可能在新一輪的調(diào)整過程中無法存活。例如, 調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)某村20多萬的年度集體收入完全依賴于國家光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)電政策補貼。當問及除此之外有無其他收入來源時, 村干部的回答是“暫時沒有”。換言之, 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)必須正確處理資金來源的問題, 形成較強的自身造血能力, 而不是僅靠“貼息貸款”、“政策獎補”等輸血渠道。
再次, 產(chǎn)業(yè)扶貧應當引導貧困人群積極參與到財富創(chuàng)造的過程中, 培養(yǎng)一定的生產(chǎn)技能和市場經(jīng)營理念。扶貧最主要的目的雖然是增加收入, 但同時也應當鼓勵窮人參與到社區(qū)建設中, 改善他們的生存狀態(tài)和社會交往空間。某縣扶貧干部反映, “有些貧困戶不積極參與 (生產(chǎn)) , 沒辦法, 上面做 (思想) 工作也不去, 他窮無所謂, 也餓不死……等、靠、要, 要不斷輸血。”21因此扶貧產(chǎn)業(yè)既需要起到“扶貧”的作用, 也要在一定程度上發(fā)揮“扶志”的功能。如果扶貧項目的開展脫離了貧困戶所在的社區(qū), 貧困戶只是不勞而獲、坐收漁利, 那么這種模式也背離了精準扶貧政策的初衷。
調(diào)研案例以及已有文獻提供的實證資料, 都存在符合上述分類的三種主要產(chǎn)業(yè)扶貧模式。必須認識到, 農(nóng)業(yè)屬于天然的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè), 具有生產(chǎn)周期長、環(huán)境制約大、回報見效慢等特征。產(chǎn)業(yè)扶貧要克服資金不足、自然災害風險和市場風險等難題, 殊為不易。總體上看, 各類模式雖然都促進了貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展, 但能夠同時滿足上述三個績效標準的案例并不多見。
我們的主要目的是對不同產(chǎn)業(yè)扶貧模式的成效進行初步探索, 為下一步系統(tǒng)性的量化研究提煉相關(guān)假設。一方面, 研究所涉及的案例數(shù)量有限, 無法形成適用于全國的一般性結(jié)論。另一方面, 案例研究對于扶貧績效的判斷難免涉及主觀因素, 且必須照顧到案例特殊性, 如果要對不同案例進行比較研究, 還必須依賴對上述三個標準進行操作化, 以利于科學測量。對產(chǎn)業(yè)扶貧模式與扶貧績效的關(guān)系進行初步總結(jié), 能夠為下一步的大樣本農(nóng)村社會調(diào)研提供一個理論上的分析框架。以下對三種產(chǎn)業(yè)扶貧模式的運行成效進行舉例說明。其中, 在湖北省調(diào)研的案例以字母化名替代, 引用其他學者的案例時則保留原文中使用的案例名稱。
(一) 村營市場主體模式
湖北省B縣某村是通過“村營市場主體模式”取得成功的典型案例。2005年村支書發(fā)動黨員集資, 成立了村民入股的“惠農(nóng)科技養(yǎng)殖有限公司”, 主要經(jīng)營養(yǎng)豬業(yè), 當年就實現(xiàn)產(chǎn)值88萬元, 獲利18萬元。如今該村已建成豬糞制沼、沼渣肥田的生態(tài)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈, 生豬年出欄12000頭, 帶動村民30多人就業(yè), 每年給集體經(jīng)濟貢獻20多萬元。該村在改革開放初期是全縣最窮的, 如今已搖身一變成為了全縣十強村。公司的發(fā)展基本不依賴政府的資金注入, 也不涉及和企業(yè)之間的利益糾葛, 同時還大大增加了村民和村集體收入。這一案例滿足了上述三個衡量產(chǎn)業(yè)扶貧的績效標準。雖然該村黨支部書記將扶貧產(chǎn)業(yè)成功歸功于黨的好政策、村集體領(lǐng)導的獨到戰(zhàn)略眼光以及全村人民的奉獻精神, 但村支書的特殊身份也引人注意。她有著長達30多年的基層工作經(jīng)驗, 還先后當選過省和全國人大代表。該村支書坦言其全國人大代表身份為村集體尋求政府支持、為產(chǎn)品尋找銷路提供了便利。
福州市永泰縣春光村的案例也可歸屬“村營市場主體模式”一類。22該村茶葉種植產(chǎn)業(yè)以村集體盈余資金為內(nèi)源性啟動資金, 在村干部組織和特定政府項目的支持下, 通過土地流轉(zhuǎn)、就業(yè)幫扶、公益性崗位等扶貧措施, 最終帶動全村100%的貧困戶參與生產(chǎn), 同時還吸納了鄰近村莊9戶貧困戶。但在這一案例中, 該村駐村第一書記對該村扶貧產(chǎn)業(yè)的成功發(fā)揮了關(guān)鍵影響。該第一書記由福州市委辦公廳選派, 駐村后從福州市委辦公廳、市委組織部, 市農(nóng)業(yè)局等各級政府先后爭取外源性啟動資金1000多萬元。顯然, 第一書記出色的工作能力及其特殊身份使這一經(jīng)驗難以復制推廣。
“村營市場主體模式”的案例還有河北省Y村蔬菜大棚產(chǎn)業(yè)。Y村以村集體經(jīng)營的幸福蔬菜種植合作社承擔產(chǎn)業(yè)扶貧項目。當?shù)胤鲐毑块T將產(chǎn)業(yè)扶貧資金以貧困戶入股的形式注入合作社, 共投入資金990萬元, 建成蔬菜種植大棚440余個, 交易市場1處。貧困戶通過參與生產(chǎn)、合作社分紅的形式獲取收益。然而, Y村的蔬菜大棚產(chǎn)業(yè)甚至無法滿足為貧困人口和村集體帶來收益的績效標準, 該產(chǎn)業(yè)“整體運行成本較高, 基本處于賠錢狀態(tài)”23。究其原因, 李博等認為在中央和地方的“委托-代理”關(guān)系中, 雙方利益訴求的差異使得這一項目被地方政府打造成了“帶帽項目”和“亮點工程”, 產(chǎn)業(yè)扶貧目標靶向出現(xiàn)了偏移。
(二) 企業(yè)承包經(jīng)營模式
“企業(yè)承包經(jīng)營模式”在鄉(xiāng)村貧困治理中頗為常見。該模式下貧困戶的收益主要源自三個方面:第一, 貧困戶轉(zhuǎn)讓自己的土地承包經(jīng)營權(quán)以換取租金收入;第二, 貧困戶到產(chǎn)業(yè)基地工作, 賺取工資收入;第三, 貧困戶在勞動過程中獲得技術(shù)培訓, 掌握更豐富的生產(chǎn)技能。例如, 湖北省A縣某村在駐村書記的帶領(lǐng)下, 吸引外地老板到本村投資。農(nóng)民先將土地流轉(zhuǎn)給村委會, 村委會再將其流轉(zhuǎn)給老板, 并建起了數(shù)百畝的苗木基地。老板與村集體簽訂了30年的合同, 每年向集體上繳5萬元收入。每戶農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得的月租金最高可達2300元, 同時貧困戶可以到苗木基地工作, 務工收入每月可達1000多元。苗木基地到2018年為止已經(jīng)帶動了該村22戶貧困戶的就業(yè)。由于基地的經(jīng)濟效益, 村集體年收入可超過10萬元, 村民從土地流轉(zhuǎn)租金和務工中獲得的總收入可超過40萬元。24
企業(yè)承包的做法受到了很多村集體的青睞, 因為它充分利用了企業(yè)的管理技巧和經(jīng)驗, 彌補了村集體在管理水平和市場信息獲取上的缺陷, 增加了產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功的概率。最重要的是, 這種做法讓企業(yè)來承擔經(jīng)營的風險, 無論企業(yè)的利潤高低, 村集體和貧困戶可以做到“旱澇保收”, 享受穩(wěn)定的租金收入。事實上, 基層政府總體上也鼓勵各村將產(chǎn)業(yè)基地承包給私營企業(yè)。B縣的一位扶貧辦官員表示:“我們建議村集體建設起來的基地包括廠房, 應該要及時的發(fā)包出去, 通過承包的方式賺取費用, 這樣是最穩(wěn)當?shù)摹F(xiàn)在村里的工作量很大, 每個村都是兩三個人……所有工作, 上面千根線, 下面一根針, 精力是有限的。如果有個產(chǎn)業(yè)基地, 三個人怎么管理?”25A縣的一位村支書也告訴我們:“村集體一開始考慮自己搞基地和產(chǎn)業(yè), 上頭給的資金也足夠, 但是后期的管理是問題, 且自己也害怕搞砸了, 還是決定市場主體來搞。”26
企業(yè)承包模式所面臨的主要問題, 是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益在企業(yè)、村集體和農(nóng)戶之間的分配問題。如果企業(yè)利用村集體迫切吸引資金的愿望以及自身的優(yōu)勢信息, 有意在合同中壓低土地租金和勞動者工資, 那么貧困戶的獲益空間就會被大大壓縮。例如上文提到的發(fā)展苗木基地的村莊, 起初和企業(yè)老板洽談時提出每年向村集體上繳7萬元的要求, 被老板拒絕, 后來將繳納金額降低為每年5萬元, 才吸引到老板投資。雖然無法知曉企業(yè)具體的收支情況, 但依據(jù)常識判斷, 該合同條款顯然對企業(yè)非常有利。湖北省B縣的扶貧辦官員透露, 很多村“私底下”和私人老板簽訂了合同, 將山林土地以非常低的價格出租。針對這些“不平等條約”, 縣里組建了一個專班, 要求村集體和企業(yè)修訂一些明顯存在問題的合同。27
“企業(yè)承包經(jīng)營模式”的典型案例還有河北省易縣食用菌種植產(chǎn)業(yè)。28該產(chǎn)業(yè)的特征是“三位一體”和“六統(tǒng)一分”。“三位一體”指以產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)園區(qū)為載體, 以龍頭企業(yè)為經(jīng)營主體, 以農(nóng)戶為參與生產(chǎn)的主力軍。“六統(tǒng)”指企業(yè)統(tǒng)一組建大棚、統(tǒng)一采購原料、統(tǒng)一引進菌種、統(tǒng)一制作菌棒、統(tǒng)一技術(shù)指導、統(tǒng)一分級銷售, “一分”指菇農(nóng)分戶管理。貧困戶的獲利渠道主要是土地流轉(zhuǎn)金和參與生產(chǎn)的報酬。貧困戶每年能從每畝流轉(zhuǎn)出的土地獲得1000元收入, 同時還有每個工作日50-100元的報酬。這一扶貧模式能夠取得立竿見影的成效, 滿足第一項績效指標, 但從長期來看, 其扶貧效果是有待觀察的。首先, 易縣食用菌企業(yè)在發(fā)展過程中得到了多方面的政府扶持, 縣財政局每棒給予0.4元的補貼;縣扶貧辦、水利局等單位先后為園區(qū)建設投入了3000多萬元。這些利好政策都只有在“精準扶貧”政策的語境下才成為可能。在未來, 如果政府支持力度下降, 企業(yè)進駐農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性極有可能隨之降低。因此在選擇龍頭企業(yè)時, 需要經(jīng)過甄別, 由有實力的企業(yè)投資。即使2020年后國家減少了對產(chǎn)業(yè)的資金扶持力度, 這類產(chǎn)業(yè)基地也能夠繼續(xù)運營下去。此外, 承包企業(yè)主要依靠本村的勞動力在基地做工, 在一定程度上解決了農(nóng)民的就業(yè)問題, 吸納他們參與到了脫貧致富的過程中。這既避免了農(nóng)民外出務工導致的農(nóng)村“空心化”問題, 也防止農(nóng)民沉迷于賭博等不利于身心健康的活動。但也要注意到, 依靠股金分紅和雇傭勞動的獲利模式很難激發(fā)貧困戶的自主自動性, 他們只是參與生產(chǎn)的“勞動者”, 而不是帶有主人公意識的“參與者”。
(三) 企業(yè)示范經(jīng)營模式
湖北省C縣的某村采用了“企業(yè)示范經(jīng)營模式”。村民喻某與村周邊農(nóng)戶簽下協(xié)議, 將連片的150畝荒山發(fā)展成木瓜種植示范基地, 供其他村民學習借鑒。2011年在喻某牽頭帶動下, 該村成立了木瓜專業(yè)合作社;為了調(diào)動大家的積極性, 形成規(guī)模效應, 又在2016年成立農(nóng)業(yè)科技有限公司。公司建有一個示范基地, 同時掛合作社和有限責任公司兩塊牌。目前木瓜基地共1.2萬余畝, 入股社員150人, 服務社員800多人。農(nóng)民以土地入股, 自己負責種植, 企業(yè)免費提供種苗和技術(shù)。收成的鮮果由喻某負責收購, 社員還可以獲得每年8000多元的分紅。企業(yè)負責人考慮到大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地的成本過高, 所以只是少量流轉(zhuǎn)了一部分土地, 建成了種植示范基地。一位村干部向我們表示, 企業(yè)“不是把所有老百姓都搞在一起, 就是讓老百姓來看, 看到賺錢, 老百姓就自發(fā)在自家田里種, 實際上老百姓就成為基地的一份子, 而他 (企業(yè)) 自己不去親自做, 所以是示范引領(lǐng)。”29應當說, 該村的木瓜產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了貧困戶的增收致富, 同時也調(diào)動了生產(chǎn)積極性。
不過, 訪談顯示該企業(yè)對于政府優(yōu)惠政策的依賴性較高, 主要是通過“分貸統(tǒng)還”的模式, 以貧困戶的名義獲得貼息貸款。所謂“分貸統(tǒng)還”, 是指由政府選定農(nóng)業(yè)合作社作為“扶貧經(jīng)濟組織”, 由貧困戶作為借款主體申請貸款, 貸款資金由合作社統(tǒng)一管理、使用、償還本息, 合作社與貧困戶簽訂協(xié)議共享收益, 政府提供貼息和風險補償金。木瓜公司就是當?shù)卣x定的經(jīng)濟扶貧組織。當問及木瓜產(chǎn)業(yè)是否享受了較大的政策福利時, 喻某表示:“這個是肯定有的, (以) 老百姓 (名義獲得) 的這個貼息貸款, 解決了我們的資金問題, 只要是帶動貧困戶就可以直接去貸”30。這不禁讓人擔心, 一旦政策調(diào)整, 企業(yè)是否能夠保持良好的效益。
四川省蒼溪縣發(fā)展的獼猴桃種植產(chǎn)業(yè)也是“企業(yè)示范經(jīng)營模式”的代表。31蒼溪縣將園區(qū) (企業(yè)) 大規(guī)模產(chǎn)業(yè)發(fā)展和庭院 (農(nóng)戶) 小規(guī)模發(fā)展相結(jié)合, 以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主體, 全縣建成萬畝獼猴桃產(chǎn)業(yè)種植園11個, 千畝以上種植園66個, 覆蓋了全縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近80個貧困村、1.6萬名貧困人口, 貧困戶年人均增收2300元。依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)的示范效應, 在當?shù)卣推髽I(yè)的資金和技術(shù)支持下, 貧困戶以庭院 (戶) 為單位種植獼猴桃, 全縣共建成生態(tài)庭院7.5萬戶。這一案例中, 當?shù)馗鶕?jù)這一產(chǎn)業(yè)的特點提出“四保分紅”增收機制, 即對于參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)生產(chǎn)的貧困戶保土地租金、保園區(qū)務工;對于在庭院自行經(jīng)營的貧困戶保訂單收購, 購買產(chǎn)業(yè)保險。這一案例較好地滿足了上述三點績效標準。大園區(qū)與小庭院相結(jié)合, 既完成了貧困戶增收的扶貧任務, 也在最大程度上降低了村民抵觸生產(chǎn)的情緒。由于在自家小庭院種植獼猴桃等新的經(jīng)濟作物采用的是“套種”形式, 種植新作物并不影響種植原來的作物, 同時也無需自費購買苗木和肥料, 因此村民參與積極性相對較高, 評價也更好。
五、結(jié)論與對策
以上分析顯示, 三種主要產(chǎn)業(yè)扶貧模式都具有某種優(yōu)越性, 同時也存在著一些系統(tǒng)性的問題。下頁表1結(jié)合調(diào)研案例, 對不同產(chǎn)業(yè)模式在三個指標上的成效進行了梳理和總結(jié)。當然, 影響產(chǎn)業(yè)扶貧績效的因素遠不止產(chǎn)業(yè)模式本身, 還包括地區(qū)資源稟賦、行業(yè)屬性、市場行情等。盡管如此, 我們還是可以提煉出每種產(chǎn)業(yè)扶貧模式的一般性特點。“村營市場主體模式”的優(yōu)勢在于穩(wěn)定性和公益性。該模式能夠保障產(chǎn)業(yè)以一種較為連貫的方式持續(xù)發(fā)展, 將既有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大, 同時確保村集體獲得穩(wěn)定的收入, 最終使發(fā)展紅利惠及大多數(shù)人。“企業(yè)承包經(jīng)營模式”的優(yōu)勢在于效率。該模式能夠充分發(fā)揮企業(yè)資金、技術(shù)和管理等方面的優(yōu)勢, 在一些缺乏發(fā)展經(jīng)驗的地方容易取得立竿見影的成效。“企業(yè)示范經(jīng)營模式”的優(yōu)勢在于其靈活性和對村民生產(chǎn)積極性的激發(fā)。該模式因地制宜地將不同規(guī)模的產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來, 以基地的示范效應帶動村民積極參與生產(chǎn)。
“村營市場主體模式”面臨的首要問題是生產(chǎn)經(jīng)驗、管理技術(shù)和資金的缺乏。同時, 這一模式對村干部自身素質(zhì)和能力要求較為苛刻。此外, 如何處理基層治理精英與村民之間的利益分配也是一個重要問題。調(diào)研中某地方干部認為應當盡快對農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)進行股份制改革, 避免出現(xiàn)“吃大鍋飯”的思維:“我們考慮是大部分平均, 少部分拉開檔次……首先要解決積極性的問題, 這個解決不好, 很難走的更遠, 這也是我困惑的地方。”32同時, 應該加強對合作社負責人員在管理經(jīng)驗、生產(chǎn)技術(shù)等方面的培訓。由于合作社早期往往是在個別能力卓越的鄉(xiāng)村精英帶動下成長起來的, 因此必須加強領(lǐng)導體制的制度化, 避免因負責人的更替而帶來的震動。
“企業(yè)承包經(jīng)營模式”最大的問題是企業(yè)分享了利潤的最大部分, 農(nóng)戶和村集體的回報率較低。有學者提出過“伴隨風險”的概念, 33認為扶貧產(chǎn)業(yè)客觀上形成了富裕與貧窮的社會分化的動力。“銷戶徹卡”后, 企業(yè)與貧困戶之間的關(guān)系隨即由“幫扶者-幫扶對象”轉(zhuǎn)化為“資方-勞方”, 需要及時制定相關(guān)政策保護勞動者的權(quán)益, 也需要通過宣傳教育樹立勞動者的權(quán)利意識。村集體在和企業(yè)簽訂合同時, 合同的時限較長, 缺少靈活性, 這可能使農(nóng)戶與村集體的收益無法及時隨著市場的發(fā)展而提升。要解決這一問題, 一方面政府可以聘請一些經(jīng)濟和法律方面的顧問, 為村集體在簽訂合同的過程中提供一些建議, 另一方面可以出臺一些政策, 鼓勵有能力的企業(yè)家回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè), 這些企業(yè)家出于對家鄉(xiāng)的感情, 也會更好地處理企業(yè)利潤和村民利益之間的關(guān)系。
“企業(yè)示范經(jīng)營模式”可能的問題在于, 村集體未能從中獲得集體收益, 也不參與任何一個生產(chǎn)環(huán)節(jié), 還無法對企業(yè)進行有效的監(jiān)管。因此, 企業(yè)和農(nóng)戶之間存在信息不對稱的現(xiàn)象, 企業(yè)完全是占據(jù)主導地位的一方。雖然這一模式在短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)村民增收的目標, 但企業(yè)壟斷了產(chǎn)品生產(chǎn)、加工的整個環(huán)節(jié), 村民缺乏討價還價的能力。扶貧紅利的大頭被企業(yè)獲取, 難以保證發(fā)展成果由大多數(shù)村民共享, 造成“精英俘獲”的問題。對于“企業(yè)示范經(jīng)營模式”, 村集體和有關(guān)政府部門應當探索出適當?shù)摹袄媛?lián)結(jié)機制”, 在對市場主體進行適當監(jiān)管的同時, 保障發(fā)展成果被大多數(shù)人所共享。
對于依賴政府貼息貸款的幾類模式而言, 政府應當盡快明確優(yōu)惠政策的時間期限, 讓企業(yè)或合作社制定長期規(guī)劃, 及早考慮國家撤銷支持后的發(fā)展路徑。對于“分貸統(tǒng)還”一類的政策, 貸款協(xié)議是以貧困戶的名義簽訂的, 在企業(yè)經(jīng)營較好的情況下, 一般不會發(fā)生糾紛。一旦企業(yè)效益滑坡, 銀行追索貸款, 按照法律規(guī)定, 最終承擔責任的還是貧困戶。此外, 中國人民銀行1996年頒布的《貸款通則》第二十條第三款規(guī)定, 借款人“不得用貸款從事股本權(quán)益性投資, 國家另有規(guī)定的除外。”可見“分貸統(tǒng)還”政策在一定程度上與相關(guān)法律存在沖突, 貧困戶和扶貧主體都面臨著法律風險。司法部門應當盡快明確合同責任的歸屬、對相關(guān)政策進行補充解釋, 避免日后可能出現(xiàn)的爭端。
無論采用哪一種產(chǎn)業(yè)扶貧模式, 村干部都在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中起到舉足輕重的作用, 從組建合作社到協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn), 從吸引外來資本到洽談利益分配, 都離不開村兩委負責人的參與。因此, 提升村干部的個人素質(zhì)和領(lǐng)導能力是農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。基層政府可以集中組織村兩委干部進行學習討論, 介紹最新的市場信息, 傳播先進的管理經(jīng)驗, 在村干部群體中制造濃烈的學習氛圍, 促進彼此之間的交流和借鑒。在提高村干部個人能力的同時, 還應該改善他們的工資待遇, 調(diào)動其工作積極性。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 村干部退休后的養(yǎng)老金普遍較低, 許多干部反映退休后的生活無法得到保障, 這難免會影響他們的工作干勁。國家在投入大量財政資金進行扶貧的同時, 也應當統(tǒng)籌解決村干部的養(yǎng)老問題。
最后, 調(diào)研也注意到基層干部所面臨的巨大壓力和繁雜的工作任務。而且, 干部很大一部分精力不是用在政策執(zhí)行, 而是忙于應對上級部門的檢查和上報各種文字材料。當然, 任何一個現(xiàn)代官僚體制都要承擔一定的運行成本, 對下級部門工作進行監(jiān)督, 要求各部門及時匯總材料是有必要性的。但如果這些行政成本超過了一定限度, 大量侵占了基層干部從事政策執(zhí)行的時間, 那么不僅會打擊干部隊伍的士氣, 而且對于扶貧工作的貫徹落實也有消極影響。建議各級政府重視這一問題, 深化行政體制改革, 把縮短基層干部應對檢查、參加會議和準備文字材料的時間當作改革的重要目標。比如, 對村一級工作的落實情況, 由縣政府進行檢查督促即可, 省、市一級政府不必再派出檢查組;各個職能部門盡量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)檢查工作, 成立聯(lián)合檢查組, 畢其功于一役, 而不要各自為戰(zhàn), 導致基層疲于應付各種檢查小組。要求下級上報的文字資料數(shù)量應當大幅削減, 如無絕對必要, 盡量避免布置臨時性的表格和手冊填寫, 讓基層干部真正從“文山會海”中解脫出來, 將更多的時間用于專業(yè)知識的學習和政策的具體落實。
作者簡介： 曾慶捷, 復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院 (上海200433) 副教授, 主要從事中國干部人事管理制度和發(fā)展中國家政治制度比較研究;; 牛乙欽, 復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院碩士生, 主要從事中國基層治理、比較政黨制度研究。;
基金： 國家社會科學基金重大專項 (17VZL006);
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南開學報(哲學社會科學版)2019年04期
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