鄉村在振興，小城鎮的發展似乎有些無人問津的意味，十分尷尬。今天的文章是作者在江蘇省的實踐與思考中寫下的，對現下小城鎮發展的“疑惑”與“解決之道”，歡迎大家在留言區共同探討！
小城鎮發展動力的基本要素是資源、區位和政策，全球化背景下，隨著現代通訊技術和交通網絡的完善，生產和消費水平的日益升級，巨大的區域經濟發展水平差異，直接決定了小城鎮發展環境和動力的巨大差異，小城鎮發展呈現明顯的地區和類型的差異，小城鎮內部已經產生了巨大的分化。
截至2016年末，我國共有建制鎮20883個，除去納入城市、縣城統計的城關鎮外，我國小城鎮數量約為1.81萬個，常住人口1.62億，約占全國城鎮人口的20.5%。
從2005年黨的十六屆五中全會提出“社會主義新農村”建設開始，國家對鄉村地區的發展越來越重視，“新農村”“美好鄉村”“美麗鄉村”“最美鄉村”“特色田園鄉村”概念等層出不窮，唯獨繞開了小城鎮。
雖然2015年之后“特色小鎮”成為熱點，但從國家發改委等4部委發布的《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》可以看出，特色小鎮與特色小城鎮是完全不同的兩個概念。直到十九大提出鄉村振興戰略，鄉村熱度達到頂點，映襯了小城鎮的冷遇。
分化：鎮村冷熱不均
鄉村“熱”和小城鎮“冷”有其內在的邏輯誘因，這與兩者在國家戰略中的地位和作用有一定關聯。
1、鄉村振興為什么熱？
鄉村振興上升到國家戰略，是國家城鎮化發展到一定階段后系統解決三農問題的必由之路和必然選擇。
鄉村振興是解決三農問題的必由之路
農民、農業、農村問題始終是黨和國家高度重視的問題，連續多年的中央1號文件均直面三農問題。鄉村振興戰略是十九大做出的重大戰略部署，列出了目標和時間表，是全局性、系統性解決三農問題的必由之路。
鄉村振興是城鎮化過程中的必然選擇
鄉村振興是我國城鎮化水平超過50%以后（2017年全國城鎮化率58.5%，江蘇省城鎮化率68.8%）做出的重大戰略選擇。
經過多年的工業化和城鎮化進程，農村為城鎮化提供了必要的勞動力和農產品，為城鎮化做出了巨大的貢獻。在城鎮化進程進入到中后期，國家有能力也有責任反哺鄉村，直面鄉村衰落問題，實施鄉村振興戰略。
鄉村振興全面系統解決鄉村這一基本“面”的問題
從空間尺度和覆蓋面來看，如果廣大的鄉村地區是“面”，那么小城鎮就是依附這一面域的“點”。鄉村振興正是著眼于鄉村這一基本面，提高農民收入、改善農村人居環境，全面系統地解決鄉村發展問題。
2、小城鎮遭受的冷遇
處于城市和鄉村之間的小城鎮，一方面在與城市的資源競爭中處于下風，另一方面承擔城鄉之間“蓄水池”作用有限。
等級管理忽略小城鎮
基于我國等級化的城市管理體制，城市劃分為直轄市、地級市和縣級市。上一層級城市通過行政的方式調動資源，過多地把資源集中在大城市、特大城市，推動了大城市、特大城市發展，反而忽略了小城鎮的發展。
小城鎮延續了等級化管理的模式。當前管理體制下，國家長期實行城市和鎮分治，鎮分為縣城和其他鎮，縣城作為一種特殊類型的鎮統一管理，但與其他小城鎮完全處于不同的層級，資源支配能力不可相提并論，大量的財政資金、土地資源投向縣城，小城鎮的發展空間進一步受到壓抑。
2016年，我國500萬以上人口城市有16個（其中1000萬以上人口的城市6個），建成區常住人口1.65億人，而同期全國1.81萬個小城鎮建成區常住人口僅為1.62億人，1544個縣城建成區人口僅為1.45億人。
農村人口進城不進鎮
費孝通先生提出的小城鎮“蓄水池”的概念表明，理想的城鎮化路徑是，農村人口一部分進入城市，實現異地城鎮化，另一部分則進入小城鎮，實現本地城鎮化。
根據江蘇省的實踐，大量農村人口進入城市，但受制于房價、就業、社保等高門檻，難以真正落戶大城市，而成為游蕩于城鄉之間的“候鳥”；另一方面，小城鎮與縣城相比，在公共服務和人居環境方面處于明顯劣勢，現代交通和通信技術又助長了“離土不離鄉”，大量的鄉村人口從事非農產業，但并不會離開鄉村到小城鎮居住，縣城是農村人口進城的第二選擇。
政策下鄉進村不過鎮
為減少管理環節，避免小城鎮對涉農政策執行偏差和資金的截留，當前中央等各級涉農資金和政策直接進村而不經過小城鎮。
對于傳統農業服務型的小城鎮來說，國家取消農業稅直接導致鎮級層面可用財力的大幅減少。國家有關三農扶持的政策也明確是直接落地農村，各項扶貧和補助資金直接進入農民賬戶，小城鎮自身的資金支配能力難以得到有效提升。
“惑”：鄉村振興凸顯小城鎮發展面臨的困境
鄉村振興是十九大確定的長期國家戰略，隨著鄉村投入的逐步加大，小城鎮資源配置能力進一步弱化，小城鎮傳統發展路徑面臨巨大的困惑。
1、鄉村振興下小城鎮傳統發展路徑迷失
在鄉村振興的新語境中，小城鎮追逐工業化，一擁而上搞旅游，致力于“做大做強”，這些傳統的發展路徑面臨挑戰。
工業化的慣性和產業轉型的遲滯性
鄉村振興的核心是發展農業，發展路徑相對清晰。大城市有科技創新的基礎和強大的資本運作能力，可以做到創新驅動和產業轉型，然而小城鎮呢？
基于長期工業化主導下城鎮化發展路徑依賴，在當前行政考核機制下，江蘇省小城鎮普遍存在工業化路徑慣性。江蘇省土地開發強度達到21%，居全國各省（區）之首，接近土地開發強度的“天花板”，蘇南地區幾乎沒有新增建設用地指標。
然而，歷史原因導致小城鎮工業用地比例偏高，但受宏觀經濟環境影響，大量工業企業經營狀況并不理想。產業轉型背景下，小城鎮資本運作能力限制，大量的閑置工業用地難以盤活周期偏長，存量土地閑置和新增土地供給不足長期困擾小城鎮。
資源特色價值的理想與現實落差
小城鎮資源稟賦和發展條件千差萬別，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確指出，“有重點地發展小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。國家通過一系列小城鎮榮譽稱號評選倡導小城鎮走特色發展道路：國家七部委聯合公布全國重點鎮名錄，住建部和國家旅游局組織評選全國特色景觀旅游名鎮，住建部和國家文物局組織評選中國歷史文化名鎮，環保部組織評選全國環境優美鄉鎮。
現實情況是，盡管區域發展經濟環境和資源條件各不相同，但凡有一定自然山水資源和歷史文化資源的小城鎮，無一例外定位于旅游小城鎮。雖然旅游產業發展是國家和地方政府著力發展的產業，即便具備良好的資源條件，在全域旅游格局中小城鎮旅游發展用地布局缺乏必要的空間安排，此外旅游發展所需要的社會資本和管理能力也制約了小城鎮發展。
做大做強意愿和服務農村能力的差距
在以GDP為主導的小城鎮考核機制引導下，小城鎮普遍存在“做大做強”的發展沖動，進而帶來盲目追求工業化和規模擴張的傾向，但小城鎮基本的為農服務能力卻長期欠賬。
雖然部分小城鎮規模已經是小城市的規模，鎮區高樓林立，早已不是傳統小城鎮面貌和格局，但仍按照小城鎮進行管理，管理人員和能力、土地資源配置、財稅政策等均難以適應小城鎮實際發展的需求。
要想實現從小城鎮向“城市”的轉變，仍面臨巨大瓶頸。擴權強鎮是為經濟發達小城鎮松綁的重要舉措，希望通過行政管理體制改革賦予小城鎮更多的發展自主權，各地也進行了普遍的探索，浙江溫州甚至提出“鎮級市”概念。
從江蘇省小城鎮發展實踐來看，小城鎮向城市轉變的根本，并不是要一味做大規模，而應著眼于小城鎮環境品質和服務能力的提升，但當前傳統的考核管理機制一時難以適應小城鎮發展思路的轉變。大量小城鎮應當承擔的服務農村地區的能力受到了忽略，小城鎮基本公共服務能力短板突出，與農村地區人口結構和服務需求之間的矛盾突出。
2、鄉村和小城鎮資源配置能力倒置的尷尬
隨著鄉村投入的不斷加大，在高水平城鎮化和經濟發達地區，鄉村在人口、資源和資本吸引等方面能力甚至出現反超小城鎮的情況。
人口回村不進鎮
鄉村振興的核心是人。在鄉村振興的政策感召下，以農業為主導的一二三產融合發展加速，鄉村地區在吸引人才方面甚至比小城鎮更有優勢。如在特大城市郊區或城鎮化高水平發展地區部分鄉村，臨近大城市的特殊區位條件和優美的自然生態環境，加上便利的交通和通訊網絡，鄉村吸引了大量創業人員，大量民宿、鄉村旅游點、創客基地等吸引人才直接進入農村，而并不會進入小城鎮。
美麗村莊和小城鎮衰落的尷尬
鄉村振興背景下，各級政府高度重視鄉村建設，以“美麗村莊”建設為主導的鄉村建設如火如荼，村莊面貌迅速改善，甚至誕生了一批明星村。在村莊環境整治、美麗鄉村建設等工作的基礎上，江蘇省首先在國內發布《江蘇省特色田園鄉村建設行動計劃》，提出了建設“生態優、村莊美、產業特、農民富、集體強、鄉風好”的特色田園鄉村。
值得一提的是，目前江蘇省多數小城鎮經歷了撤鄉并鎮，一個小城鎮往往由幾個鄉鎮合并而成。合并之后，由于財力有限，小城鎮往往重點發展主鎮區，被撤并鎮區往往處于被遺忘的角落，公共服務水平偏低、城鎮建設風貌衰敗等問題日益突出。
資本運作和管理能力的落差
資金缺乏一直是困擾小城鎮建設的重要因素。在大量資金支持下，部分村莊在土地、政策、資金等方面短時間內獲得了極大的提升。與之相對應的，限于土地資本運作能力，大量的存量土地沉淀。相當部分小城鎮則面臨建設資金投入、土地資源配置供給不足，大量的集體建設土地難以獲得必要的資本支持。
鄉村治理以村民自治為基礎，并不主張行政管理的過多干涉；小城鎮則完全不同，作為基層政府，行政管理和社會服務職能繁雜，管理能力難以適應需要。由于財政支持有限，小城鎮龐雜的管理和服務需求，與長期低水平的管理能力和人才供給之間的矛盾日益凸顯。
3、小城鎮在空間規劃體系中的邊緣化危險
隨著國家機構改革調整逐步到位，國家—省—市縣三級空間規劃體系面臨重構。尤其是鄉村振興戰略的實施，小城鎮則進一步面臨邊緣化的危險。
大量小城鎮其實就是大農村
大量的小城鎮沒有經歷工業化的歷程，小城鎮無法提供必要的就業崗位，人口大量外流，小城鎮僅僅承擔基本的為農服務和公共管理職能。
由于缺乏必要的城鎮建設資金和建設管理，大量小城鎮建設活動以農民自發建設為主，小城鎮與周邊農村并無多大區別。
“以鎮帶村”傳統鎮村體系受到挑戰
在鄉村振興背景下，空間規劃體系面臨重構，小城鎮的“點”應融入鄉村發展的“面”。傳統的以鎮帶村的鎮村體系，由于照搬城鎮體系做法，孤立地看待鄉村建設，缺乏對農業空間的關注而面臨挑戰。
另一方面，隨著新一代通信技術和電子商務的影響日益深入，大量的“淘寶村”出現。據研究，2020年全國將擁有5500個“淘寶村”，帶來300萬個就業崗位[7]。村莊通過互聯網直接納入全國乃至全球生產消費網絡，傳統的“以鎮帶村”空間組織結構受到挑戰。
小城鎮“千鎮一面”的問題日益突出
鄉村的發展強調與鄉土文化的融合，鄉村的風貌應體現地域文化特色，鄉村要像鄉村。小城鎮則經受著所謂“現代化”觀念的沖擊，高樓、寬路、大公園等做法照搬城市，小城鎮傳統風貌和尺度的喪失，直接導致小城鎮“千鎮一面”的尷尬。
4、回顧與展望
回顧改革開放后小城鎮發展之路，到今天面臨發展的困惑，其根本是小城鎮在國家快速城鎮化的歷史進程中，照搬城市的傳統發展道路已經行不通，在面臨鄉村振興戰略沖擊時又準備不足。
小城鎮之“惑”的歷史原因
長期模仿大城市的發展模式，是小城鎮傳統發展路徑迷失的重要原因。工業化帶動城鎮化是大城市規模集聚的主要動因，1998年房地產改革和2001年加入世貿組織之后，房地產和開發區成為城市規模快速擴張的背后推手。小城鎮吸引外資困難，在工業和房地產招商中受到土地、資金和人才等制約，在政府考核機制引導下，模仿大城市的道路走的很難。
縣城與其他小城鎮的資源爭奪，是小城鎮資源配置能力滯后的主要原因。在我國的管理體制中，縣城是納入小城鎮管理體系的。但實際上，縣城具有其他小城鎮所不具備的公共資源配置能力，在縣域內處于絕對核心地位。在快速城鎮化進程中，有限的資源向縣城集中，勢必導致小城鎮資源配置能力的滯后。
小城鎮規劃標準滯后且難以適應區域差異，是小城鎮在空間規劃體系重構中面臨邊緣化的歷史原因。改革開放后，小城鎮規劃標準長期缺失，直到《中華人民共和國城鄉規劃法》出臺前的2007年才發布第一個《鎮規劃標準》，并實施至今。隨著城鄉融合發展，這一全國性的標準中用地分類等內容難以適應城鄉一體化和空間規劃“一張圖”的改革需求。
小城鎮必須面對的發展趨勢
國家快速城鎮化和區域一體化的趨勢。當前，我國尚處于快速城鎮化的進程中，以長三角、珠三角、京津冀等為代表的城市群將成為未來城鎮化的主力，軌道交通和信息技術將加速區域一體化進程。小城鎮應抓住快速城鎮化和區域一體化的趨勢，找準定位，借力發展。
鄉村振興戰略持續發力的趨勢。改革開放40年，是鄉村振興戰略元年，是未來30年國家長期堅持的戰略。小城鎮應迅速調整與鄉村互動發展的關系，借助鄉村振興戰略，從產業、土地、資本等方面提高自身的資源配置能力。
國家空間規劃重構的趨勢。隨著國家機構改革逐步到位，國土空間規劃體系重構成為大勢所趨。國家、省、市、縣、鄉鎮5級空間規劃體系中，小城鎮是最基層的空間單元，應在戰略傳導、底線管控、發展引領和服務鄉村等方面發揮更重要的作用。
“道”：鄉村振興戰略下小城鎮的發展路徑
國家空間規劃體系重構的背景下，基于鄉村振興戰略，小城鎮發展戰略要有長遠眼光，需要重新界定鎮村關系，謀劃小城鎮發展新路徑。
1、角色轉變：區域空間格局小城鎮的定位
小城鎮發展的困惑源于其城鄉之間發展定位的迷失，因此解惑之道的首要是，應明確小城鎮在區域空間格局中的定位。
承擔城市功能外溢和補充
揚子江城市群是長三角城市群的重要組成部分，集聚了江蘇省特大城市、大城市，城鎮化程度高，城鎮密度高，現代化交通網絡發達。
城鎮密集地區的小城鎮，尤其是大城市郊區的小城鎮，通過以軌道交通為主導的現代交通體系，拉近了與大城市的時空距離，直接承擔城市功能的外溢和補充。
高度城鎮化地區人員和資本的流動非常頻繁，很多小城鎮承擔了大量的區域產業功能。上海地鐵已經延伸到昆山，工作在上海、居住在昆山成為現實。
規模集聚和特色發展疊合
小城鎮的發展一直存在兩種并行的訴求：規模集聚和特色發展。具體來講，就是重點鎮和特色鎮，但兩者發展路徑往往疊合。
重點鎮是國家和省集中力量發展的一部分小城鎮。縣域面積廣闊，受制于經濟發展水平和交通條件，除縣城之外，在距離縣城一定距離集中培育中心城鎮，提供必要的公共服務，起到輻射帶動周邊一般小城鎮發展的作用。
特色鎮是一個寬泛的概念，產業特色鎮、歷史文化古鎮、旅游小城鎮等都屬于此類，主要是希望利用既有的資源稟賦，走出小城鎮發展的特色道路。當前熱點“特色小鎮”關注政策、運營與經營，是小城鎮特色發展的重要機遇。
成為鄉村社區的一種形態
一般農業地區小城鎮主要為農業服務，與鄉村功能和風貌邊界日益模糊，逐漸成為鄉村社區的一種形態。從鄉村社區構建的角度，重點完善小城鎮基本公共服務功能，提供必要的生活休閑場所，為鄉村社區網絡搭建服務平臺。
大量被撤并鄉鎮屬于這種類型，鄉鎮建設重點轉移直接導致被撤并鄉鎮城鎮建設的停滯，帶來公共服務功能的弱化。江蘇省《關于貫徹落實鄉村振興戰略的實施意見》明確指出，被撤并鄉鎮的發展和功能提升是鄉村振興工作重要組成部分。
2、順勢而為：借助鄉村振興提升資源配置
鄉村振興勢不可逆，小城鎮應主動借助鄉村振興大戰略，著力提升自身資源配置能力。
鄉村振興吸引人口回流
鄉村振興的根本是鄉村產業，人口回流的誘因是鄉村能提供具有吸引力和競爭力的就業崗位。江蘇省句容市依靠緊鄰南京的區位優勢，基于山水資源基礎，重點從農業農村現代化做文章，吸引了大量人才到農村創業。
小城鎮應主動借助鄉村振興力量，為返鄉創業人員提供必要的居住、生活條件，解除子女教育、社會保障、養老等后顧之憂。
集體土地存量空間的利用
集體所有土地是鄉村和小城鎮地區的主要土地產權形態，據調查鎮區內建設用地中集體土地占比在70%以上。從江蘇省的實踐來看，除必要的宅基地之外，小城鎮大量的集體土地是以工業用地形式存在的。
國土資源部、住房城鄉建設部印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，集體土地制度改革逐步深入，經營性功能面臨破冰。如江蘇省宜興市西渚鎮，原養豬場用地功能置換為休閑農莊，鄉鎮企業轉型發展鄉村農家樂、民宿，礦坑復墾成為鄉村旅游和自駕游基地。
市場機制下多元資本的引入
政府財政長期支持鄉村和小城鎮建設。除直接支持重點中心鎮和特色鎮發展外，江蘇省開展全省范圍鎮村布局規劃[11]，將全省18萬個自然村劃分為重點村、特色村和一般村。通過村莊環境整治和人居環境改善行動計劃，政府財政資金直接支持農村生活污水處理等項目，大大改善了鄉村和小城鎮人居環境。
社會資本進入鄉村和小城鎮，正是瞄準了鄉村和小城鎮特色資源的市場價值，鄉村旅游、古鎮旅游等已經成為江蘇省旅游產品的特色品牌。
同時，蘇南地區探索了鄉村振興的路徑[12]。部分村莊集體經濟發達，村莊本身就是具有強大經濟實力的集團公司。如江蘇常熟市蔣巷村，工業支撐了村莊集體經濟的主體，又通過多元化的經營，發展休閑農業和鄉村旅游，塑造了村莊形象和品牌。
3、鎮村一體：空間規劃體系重構的基本面
當前正處于國家空間規劃體系變革的關鍵時期，中央和國家機構改革框架已經明晰，省級和地方改革也明確了時間表，北京、上海、廣州等城市總體規劃陸續出臺，空間規劃改革已經全面展開。
空間規劃體系中，“三區三線”等核心內容基本已經形成共識。但是，小城鎮在空間規劃體系中何去何從？
全域：鎮村空間管控一體化
當前小城鎮總體規劃的主要依據是《鎮規劃標準》（GB50188—2007），延續了城市總體規劃的做法，分為鎮區和鎮域兩個規劃層次，重鎮區而輕鎮域。
從江蘇省的實踐來看，相當部分小城鎮經歷過快速工業化的洗禮，鎮域范圍內存在大量分散的工業用地，小城鎮呈現出居住用地比例明顯偏高，人均用地指標明顯偏高，人均建設用地遠超國家法定指標的情況。鎮域鎮區分離的傳統小城鎮規劃模式受到挑戰。
在當前空間規劃體系重構的轉型期，劃分城鎮、農業、生態三類空間，城鎮開發邊界應納入縣域空間規劃體系。基于江蘇省小城鎮發展的實踐，鎮域“一張圖”規劃已經成為常見的做法。相應地，小城鎮規劃國家和地方標準應與時俱進，擇機進行修訂。
分區：鎮村空間功能的細化
傳統小城鎮規劃重城鎮輕鄉村，鄉村振興戰略下，小城鎮規劃要重視鄉村、鎮村并重，“回歸田園”將成為小城鎮規劃的基本方向。在縣域空間規劃體系基礎上，鎮域層面要深化尺度和表達內容，尤其是在涉及到旅游發展、鄉村發展、特定廊道（高速公路沿線地區）等提出明確的分區發展要求。
規劃要從“增量”思維轉向“增量”“存量”并重。從江蘇省小城鎮發展實踐來看，蘇南、蘇中、蘇北小城鎮發展路徑差異巨大，小城鎮存量工業用地的利用，已經成為蘇南相當部分小城鎮必須面對和解決的問題。
特色：鄉土文化的特色營造
特色發展是小城鎮的基本方向。小城鎮和鄉村特色發展的核心要素是鄉土文化，而不是追大求洋。基于江蘇省小城鎮發展的實踐，《小城鎮空間特色塑造指南》明確提出了小城鎮空間特色塑造的6項核心內容，“傳承地域文化脈絡”是其中之一[15]。
文化為魂，產業為形，資本的推手助力小城鎮地域文化品牌塑造，是小城鎮文化創新的重要路徑。傳統鄉土文化的傳承和發展，鎮村風貌是物質空間表象，鄉土材料和現代建筑技術相融合，是鎮村特色營造的基本原則。
注重小城鎮的在地性規劃，應充分尊重本地居民的訴求、本地產業的轉型訴求，要理性植入一些“外來”功能，應注重鎮村聯動研究在地性設計策略。
小結與討論
基于江蘇省實踐，鄉村振興戰略下小城鎮發展面臨被“城”“鄉”邊緣化之“惑”，國家空間規劃重構語境下，小城鎮發展必須借助鄉村振興之“道”：
1、適應角色轉變，從城市、鄉村融合發展潮流中探索自身發展道路；
2、從發展動力機制角度，順勢而為，借助鄉村振興戰略提升小城鎮資源配置能力，吸引人口回流、挖掘利用集體土地和引入多元資本；
3、從空間規劃體系角度，承接并延伸縣域空間規劃體系，構建全域、分區和特色發展三位一體的鎮域空間規劃技術體系。
國家空間規劃體系中，國家—省—市（縣）具有完整的事權，構成空間規劃體系3個層級。小城鎮則不同，地方差異巨大，且無獨立的事權，建議授權各省級政府在國家空間規劃體系的基礎上靈活制定適應地方發展的小城鎮規劃標準。
中國鄉村發現網轉自：鄉村與城鎮建設 微信公眾號
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