摘要：鄉(xiāng)村是我國最基本的治理單元, 鄉(xiāng)村治理是否有效, 不僅決定著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定, 也體現(xiàn)上海治理的現(xiàn)代化水平。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系, 走鄉(xiāng)村善治之路不僅是中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的具體路徑之一, 也是上海推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、促進(jìn)鄉(xiāng)村活力的重要內(nèi)容。
一、超大城市鄉(xiāng)村振興現(xiàn)狀和制度約束特點(diǎn)
(一) 上海鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀問題
《上海市城市總體規(guī)劃 (2017—2035) 》中提出建設(shè)創(chuàng)新之城、生態(tài)之城、人文之城, 但鄉(xiāng)村建設(shè)卻是建設(shè)卓越全球城市的短板。鄉(xiāng)村與城市作為經(jīng)濟(jì)社會活動的兩大空間載體, 相互依存、互動共生、不可偏廢。鄉(xiāng)村不能也不應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貧弱地區(qū)、社會治理的薄弱環(huán)節(jié)、生態(tài)保護(hù)的脆弱區(qū)域、文化傳承的衰弱一極。目前, 上海鄉(xiāng)村依舊存在著以下不足:
1. 低效建成用地和珍稀生態(tài)價(jià)值并重, 鄉(xiāng)村定位不明確。
資源利用效率低, 與農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃發(fā)展導(dǎo)向不匹配, 是上海鄉(xiāng)村面臨的最大定位問題。目前鄉(xiāng)村價(jià)值不斷被重視和發(fā)掘, 鄉(xiāng)村發(fā)展的目標(biāo)定位和實(shí)施策略相應(yīng)也需要重塑, 以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的互通融合。
2. 村莊人口、用地和就業(yè)不匹配, 鄉(xiāng)村發(fā)展面臨多重性。
目前上海鄉(xiāng)村外來人口超過常住人口, 出現(xiàn)了“倒掛”現(xiàn)象, 這也導(dǎo)致鄉(xiāng)村空間資源配置和使用的不合理, 宅基閑置和建房需求同時存在。上海鄉(xiāng)村的對象不僅僅是廣闊農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)居民, 其復(fù)雜性和不確定性要求了鄉(xiāng)村振興的多重路徑。
3. 居民集中安置和土地減量化, 制約鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的剛性依舊存在。
上海鄉(xiāng)村居民點(diǎn)布局過于分散, 這雖然易于營造山水相宜的人居品質(zhì), 但也造成了人均用地偏高、農(nóng)業(yè)布局集中度不足的現(xiàn)象。目前上海自然村中7成將撤并, 大量居民的集中安置和土地減量的進(jìn)一步要求, 對鄉(xiāng)村空間起到了相當(dāng)量的制約。
4. 公共資源配置滯后, 江南文化內(nèi)核和人居環(huán)境營造有待提升。
上海鄉(xiāng)村在風(fēng)貌特色、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境、收入水平、人才吸引力、文化提煉等方面與城市差距較大, 與周邊省市典型鄉(xiāng)村也存在一定差距, 面上均質(zhì)、精品不足, 難以形成匹配大都市的郊區(qū)形象。
(二) 制度性供給的現(xiàn)狀約束
實(shí)施鄉(xiāng)村振興需要對相應(yīng)需求予以前瞻性反饋, 在維持現(xiàn)存制度的正常運(yùn)行下, 不斷探索新的、符合鄉(xiāng)村自身機(jī)制的制度體系, 以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村文化、治理、民生、生態(tài)等在內(nèi)的鄉(xiāng)村發(fā)展水平的整體性提升。
1.“198”用地的保留問題。
“198”工業(yè)用地是指規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)以外的現(xiàn)狀工業(yè)用地, 其測算面積約為198平方公里, 因此得名。近年來, 上海推進(jìn)的土地減量化中, 以低效建設(shè)用地空間騰挪和存量轉(zhuǎn)型利用為基礎(chǔ), 其中“198”用地是主要的整治對象。但實(shí)際上, 未被法定正名的“198”用地中, 擁有為數(shù)不少的設(shè)施齊全、環(huán)境污染小、發(fā)展良好的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū), 吸納了周圍農(nóng)業(yè)釋放的剩余勞動力, 如果對此進(jìn)行一刀切, 首先受影響的是廣大村民的就業(yè)問題。同時拒絕工業(yè), 讓鄉(xiāng)村僅剩下一產(chǎn)和三產(chǎn), 只會讓部分剛剛豐裕起來的鄉(xiāng)村重新回到農(nóng)業(yè)謀生的最初狀態(tài), 這非常不利于鄉(xiāng)村自身的存續(xù)。
2. 宅基地有償使用和退出。
目前上海鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地中, 宅基地占了半壁江山, 同時農(nóng)業(yè)人口較少, 但宅基地面積偏大, 比例過高, 不利于集約節(jié)約。在鄉(xiāng)村精明收縮和鄉(xiāng)村人口集中的導(dǎo)向下, 部分村莊已出現(xiàn)大量閑置的宅基地和房屋, 這些空置資產(chǎn)的難以轉(zhuǎn)換與鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活用地的新增缺口之間存在著制度上的矛盾。對這些點(diǎn)多面廣、布局分散的宅基地, 要在確保農(nóng)民宅基地權(quán)益不受損和“戶有所居”的前提下, 進(jìn)行有效的盤活, 這就對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”提出了要求。
3. 設(shè)施農(nóng)用地的彈性使用。
設(shè)施農(nóng)業(yè)是農(nóng)村發(fā)展新動能轉(zhuǎn)換的重要手段, 也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容之一, 符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。同時, 設(shè)施農(nóng)用地因與農(nóng)田林地緊密結(jié)合, 在鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)不足、管控剛性的底線下, 十分適合作為彈性的田園設(shè)施和文旅服務(wù)的用地載體。但近年來設(shè)施農(nóng)用地利用方面出現(xiàn)了一些新問題、新情況, 突出表現(xiàn)為:現(xiàn)有政策對設(shè)施農(nóng)用地的使用范圍和功能嚴(yán)格管制, 現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)用地的用地規(guī)模和占比難以滿足實(shí)際發(fā)展需要。
4. 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不到位。
2009年上海就提出通過縱向補(bǔ)償模式, 調(diào)節(jié)公益林、基本農(nóng)田、水源保護(hù)地等發(fā)展薄弱區(qū)域, 使生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的外部性內(nèi)部化。近年來, 為了加大生態(tài)環(huán)境保護(hù), 第一產(chǎn)業(yè)不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和方向, 生態(tài)效益提升的同時也帶來了經(jīng)濟(jì)效益的下降, 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型依舊處在“陣痛期”。在生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)向生態(tài)紅利之前, 生態(tài)補(bǔ)償在縮小中心城區(qū)和郊區(qū)的發(fā)展界限中發(fā)揮著重要作用。目前通過政府財(cái)政一次性轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償, 并不能緩解或者說彌補(bǔ)郊區(qū)為生態(tài)品質(zhì)追求帶來的發(fā)展暫緩, 同時財(cái)政補(bǔ)貼并沒有完全惠及受影響的村民和村莊。可以說, 生態(tài)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付作為市級的頂層設(shè)計(jì), 其精準(zhǔn)量化和合理分配對涉農(nóng)區(qū)的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全市生態(tài)基底的統(tǒng)籌具有重要意義。
5. 鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。
鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是全面推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略長效化的必由之路, 也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村、幸福鄉(xiāng)村和滿足農(nóng)村居民日益增長美好生活需要的有力保障。鄉(xiāng)村存在的社會失序、村治變形、公共產(chǎn)品供給不足等突出問題, 其根本原因在于鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)依舊滯后于鄉(xiāng)村發(fā)展訴求。但隨著城鄉(xiāng)單向人口流動的加快和利益多元化的加劇, 上海鄉(xiāng)村面臨著深刻的社會轉(zhuǎn)型, 鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)主體缺失、結(jié)構(gòu)不合理的新問題。上海鄉(xiāng)村不能僅僅作為單純的原生鄉(xiāng)村來看待, 而要考慮到其長期形成的鄉(xiāng)村文化、人口混合的現(xiàn)狀居民、頻繁介入的外部力量等多元新情況。
二、上海鄉(xiāng)村振興的具體分類和模式
(一) 發(fā)展類型:保留村、保護(hù)村、撤并村
根據(jù)現(xiàn)狀村莊規(guī)模、區(qū)位、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、歷史文化資源等因素, 將村莊分為保留、保護(hù)、撤并3類, 并進(jìn)行分類指導(dǎo), 提出不同的規(guī)劃策略和導(dǎo)向, 改善村莊人居環(huán)境, 保護(hù)傳統(tǒng)風(fēng)貌和自然環(huán)境, 近期重點(diǎn)聚焦保護(hù)村、保留村的布局和建設(shè)。進(jìn)一步強(qiáng)化“三個集中”, 鼓勵農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn), 解決宅基地分散、規(guī)模較小的問題, 實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。
1. 保護(hù)村, 重點(diǎn)突出村莊整體風(fēng)貌保護(hù)。
主要是指列入中國傳統(tǒng)村落名錄的村莊以及候選村莊;位于郊區(qū)32片歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)的村莊;以及整體具有較高傳統(tǒng)風(fēng)貌特征和歷史文化價(jià)值的自然村。明確保護(hù)村的具體名單, 以及具有典型江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌和傳統(tǒng)歷史文化村落的保護(hù)底線。以傳統(tǒng)文化、地方特點(diǎn)、自然肌理、村落特征和人居環(huán)境為選擇條件, 明確保護(hù)村目錄。提煉村莊歷史文化與風(fēng)貌特色, 對提出保護(hù)村莊的保護(hù)開發(fā)策略。青浦、崇明等區(qū)的保護(hù)村自然格局完整, 歷史底蘊(yùn)濃厚, 最具有江南水鄉(xiāng)基因, 通過保護(hù)村振興的以點(diǎn)帶面, 可體現(xiàn)上海“水、田、林、村”相互融合的整體風(fēng)貌。保護(hù)村莊整體風(fēng)貌。盡快編制專門的整體保護(hù)規(guī)劃, 劃定核心保護(hù)區(qū)和建設(shè)協(xié)調(diào)區(qū), 明確保護(hù)對象和原則重點(diǎn)。對文物古跡、古樹名木進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù), 延續(xù)體現(xiàn)傳統(tǒng)風(fēng)貌元素的基本格局和原始形態(tài), 如民居、院落、街巷、河道等。在維持原有總體風(fēng)貌的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合環(huán)境整治。可適度發(fā)展休閑、旅游、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等, 實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的相互促進(jìn)和良性循環(huán), 提高農(nóng)民收入。保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上完善基本配置, 結(jié)合自然村落的布局, 進(jìn)行組團(tuán)式配套, 共享公共服務(wù)設(shè)施。包括8項(xiàng)基本功能, 含村委會、老年活動室、衛(wèi)生室、體育健身點(diǎn)、文化舞臺、為農(nóng)綜合服務(wù)站、停車場、公共廁所等。
2. 保留村, 重點(diǎn)是優(yōu)化組團(tuán)式布局, 統(tǒng)籌配置公共設(shè)施。
主要是指根據(jù)現(xiàn)狀村莊的規(guī)模、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、歷史文化資源、集聚度等進(jìn)行綜合評價(jià)較高的村莊。包括村戶籍人口規(guī)模2000人以上、交通區(qū)位良好、產(chǎn)業(yè)活力村莊、集聚型村莊, 如奉賢區(qū)四團(tuán)拾村村、青浦區(qū)朱家角張馬村等。不鼓勵新規(guī)劃中心村, 而是依據(jù)現(xiàn)狀條件進(jìn)行選擇, 且尊重農(nóng)民意愿。綜合評價(jià)較低的村, 如居民點(diǎn)小而散的村 (規(guī)模30戶以下) , 以控制發(fā)展、逐步歸并為主。鼓勵結(jié)合現(xiàn)狀自然村布局, 適當(dāng)考慮緊湊組團(tuán)式發(fā)展。按照“三個集中”的要求, 優(yōu)化村莊布局, 加快集中, 集約節(jié)約用地。同時, 因地制宜對存量農(nóng)宅進(jìn)行功能置換, 發(fā)展休閑養(yǎng)老、鄉(xiāng)村客棧、創(chuàng)意辦公等設(shè)施。對不符合發(fā)展導(dǎo)向的工業(yè)企業(yè), 通過資金補(bǔ)貼、指標(biāo)平移等鼓勵政策, 引導(dǎo)企業(yè)逐步退出, 結(jié)合土地整治進(jìn)行復(fù)墾。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的融合, 發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等符合本市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的適宜產(chǎn)業(yè)。就近依托城鎮(zhèn)的公共配套。從提升公共配套品質(zhì)和資源使用效率出發(fā), 保留型村莊應(yīng)主要就近依托城鎮(zhèn)的公共服務(wù)職能。距城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的村莊, 鼓勵居民點(diǎn)組團(tuán)式布局配置公共設(shè)施, 在現(xiàn)狀“三室一點(diǎn)”基礎(chǔ)上適當(dāng)完善。結(jié)合農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的相關(guān)需求進(jìn)行基本配置, 包括7項(xiàng)基本功能, 含村委會、老年活動室、衛(wèi)生室、體育健身點(diǎn)、為農(nóng)綜合服務(wù)站、停車場、公共廁所。有條件的村莊建設(shè)文化舞臺或戲臺, 形成鄉(xiāng)村社區(qū)中心。綜合治理村莊人居環(huán)境。加快建設(shè)與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的市政設(shè)施和農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施, 重點(diǎn)解決農(nóng)村生活污水處理、村溝宅河整治、農(nóng)村垃圾收運(yùn)等問題。
3. 撤并村, 重點(diǎn)是有序安排農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)。
主要是指受環(huán)境影響嚴(yán)重的村莊;居民點(diǎn)規(guī)模小、分布散的村莊;以及集建區(qū)范圍內(nèi)和毗鄰集建區(qū)的村莊。根據(jù)農(nóng)民意愿, 集中推進(jìn)上述村莊居民遷移, 建議2020年前可完成10%～15%左右自然村的撤并。不鼓勵撤并村莊進(jìn)行“美麗鄉(xiāng)村”的投入改造.對近期不能完成撤并的村莊, 需進(jìn)行適應(yīng)性的配置, 確保居民基本環(huán)境和生活需求。優(yōu)先安排受環(huán)境影響嚴(yán)重的村莊居民遷移。結(jié)合“三線”劃示工作, 對受環(huán)境影響嚴(yán)重的村莊, 包括位于生態(tài)敏感區(qū)、水源保護(hù)地內(nèi)以及受高壓線、高速公路和高速鐵路嚴(yán)重影響的村莊 (如嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)先鋒村、奉賢區(qū)四團(tuán)鎮(zhèn)橫橋村等) , 近期優(yōu)先安排農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)。按照減量化工作推進(jìn)要求, 有序?qū)嵤┎糠执迩f歸并。對位于永久基本農(nóng)田內(nèi), 規(guī)模較小、分散發(fā)展的村莊 (如金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)五龍村) , 應(yīng)視各區(qū)實(shí)際發(fā)展情況, 分期實(shí)施撤并。在控制各區(qū)鄉(xiāng)村開發(fā)空間平臺下, 對于著眼生態(tài)涵養(yǎng)的鄉(xiāng)村, 則引導(dǎo)農(nóng)村精明收縮, 回歸田野景趣。同時與人口集中的保留村之間, 通過置換有效盤活農(nóng)村自身的各類資源 (建設(shè)用地、耕地、生態(tài)、風(fēng)貌、文化) , 變劣勢為優(yōu)勢, 激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力。
(二) 特征稟賦:生態(tài)保育型、文化驅(qū)動型、產(chǎn)業(yè)帶動型、城郊休閑型、集中居住型
上海鄉(xiāng)村以其不同的稟賦特征, 從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能出發(fā), 逐步形成多種生產(chǎn)功能、居住功能、生態(tài)功能和文化功能。注意區(qū)分鄉(xiāng)村直接可利用、可開發(fā)的功能差異, 有助于逐步激活鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)功能, 促進(jìn)鄉(xiāng)村特色的發(fā)展, 走出多元化的鄉(xiāng)村發(fā)展路子。
1. 生態(tài)保育型。
由于上海郊野地區(qū)涉及基本農(nóng)田保護(hù)、水源涵養(yǎng)等生態(tài)保育職能, 這些大型生態(tài)游憩空間內(nèi)的鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)受到嚴(yán)格控制, 村莊產(chǎn)業(yè)基本以純農(nóng)業(yè)為主, 村集體自營產(chǎn)業(yè)很少。其中, 一些地區(qū)通過家庭農(nóng)場、集體農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模化經(jīng)營, 促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和生產(chǎn)經(jīng)營收益的增長, 農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能比較明顯。但總體來看, 分散的小農(nóng)經(jīng)營比重仍然很高, 農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能差, 效益低, 對農(nóng)民家庭可支配收入的貢獻(xiàn)小, 如青浦金澤鎮(zhèn)錢盛村位于二級水源保護(hù)地范圍內(nèi), 大片的農(nóng)田、林地、河道造就了秀麗的自然風(fēng)光和良好的生態(tài)環(huán)境, 同時也使得農(nóng)業(yè)成為村內(nèi)主要的收入來源, 鄉(xiāng)村外來人口不到10%。對目前純農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)村, 需要認(rèn)清城鄉(xiāng)融合, 找準(zhǔn)自身定位。通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。傳承精耕細(xì)作的農(nóng)耕匠心, 生產(chǎn)品質(zhì)高、質(zhì)量好、綠色無污染的農(nóng)產(chǎn)品, 打造上海本地有口碑的農(nóng)業(yè)品牌。同時精心維護(hù)好山水林田湖草等的綠意與生機(jī), 充分將自然田園景觀和人造景觀結(jié)合, 形成自我循環(huán)的鄉(xiāng)村自然生態(tài)系統(tǒng), 創(chuàng)造和諧的人與自然共存的高效生產(chǎn)機(jī)制。
2. 文化驅(qū)動型。
鄉(xiāng)村文化的復(fù)興在鄉(xiāng)村振興中具有基礎(chǔ)和戰(zhàn)略意義。上海鄉(xiāng)村本身具有濃郁的歷史文化特質(zhì), 擁有豐富的古樹、古橋及傳統(tǒng)歷史要素, 同時“文化+”的藝術(shù)打造讓傳統(tǒng)人文和生活方式重新被挖掘, 把傳統(tǒng)手工藝變成時尚元素, 讓古樹廟宇綻放新的美麗, 培育出新的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)。例如, 崇明豎新鎮(zhèn)仙橋村的“設(shè)計(jì)豐收”, 由設(shè)計(jì)學(xué)院學(xué)生將大棚轉(zhuǎn)變?yōu)槎喙δ芄部臻g, 孕育并提供田頭咖啡、手工藝品, 以及教育住宿等時髦設(shè)計(jì), 在空心化的鄉(xiāng)村建立一個可持續(xù)發(fā)展社區(qū), 被稱為崇明的“田子坊”。通過藝術(shù)的介入, 把傳統(tǒng)江南的人文價(jià)值與當(dāng)代生活空間相結(jié)合。文化振興是維系鄉(xiāng)村發(fā)展靈魂的重要抓手, 要把體現(xiàn)上海鄉(xiāng)村文化特色的符號和元素提煉出來, 在風(fēng)貌塑造上留住鄉(xiāng)村的“形”, 在文化傳承上留住鄉(xiāng)村的“魂”, 使鄉(xiāng)村成為長三角江南田園文化的集中展示空間。互聯(lián)網(wǎng)4.0的便利與“逃離大都市”的風(fēng)潮逐漸出現(xiàn), 通過文化自信使得鄉(xiāng)村營造樂居的工作環(huán)境, 促進(jìn)環(huán)境友好的創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村根植, 遠(yuǎn)程工作成為可能, 鄉(xiāng)村會成為承載科創(chuàng)中心建設(shè)的綠色創(chuàng)意靈動空間。
3. 產(chǎn)業(yè)帶動型。
一些擁有特殊區(qū)位或資源優(yōu)勢的村莊, 利用集體建設(shè)用地發(fā)展工業(yè), 形成較強(qiáng)的村級經(jīng)濟(jì)實(shí)力和較高的村民收入, 這類村莊比例較小, 但經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng), 如奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)楊王村, 已形成了新能源、汽配、現(xiàn)代物流、環(huán)保、機(jī)械制造、建筑裝潢、通風(fēng)設(shè)備、電子元件、現(xiàn)代制筆等多個支柱產(chǎn)業(yè)。目前, 這些以工業(yè)為支柱的產(chǎn)業(yè)型鄉(xiāng)村應(yīng)以“三個集中”為指導(dǎo)原則, 郊區(qū)村莊的現(xiàn)狀工業(yè)企業(yè)應(yīng)逐步向鄰近的工業(yè)園區(qū)集中, 但鑒于上海郊區(qū)中有很多村集體經(jīng)濟(jì)中村辦企業(yè)占比依然較重, 因此要適當(dāng)考慮村級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 要適度保留布局較為集中、環(huán)境影響較小的現(xiàn)狀企業(yè), 同時鼓勵其產(chǎn)業(yè)能級的提升與轉(zhuǎn)型。同時堅(jiān)持廣域農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ), 并因地制宜積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè), 形成工業(yè)特強(qiáng)、多業(yè)并舉的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
4. 城郊休閑型。
主要是依托良好的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè), 并帶動農(nóng)業(yè)和旅游關(guān)聯(lián)服務(wù)業(yè)融合發(fā)展。目前滬郊已建成各類休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目和景點(diǎn)300多個, 形成了農(nóng)家樂、休閑農(nóng)莊、觀光農(nóng)園、農(nóng)業(yè)園區(qū)、生態(tài)園林、民俗文化等六大類的休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式。這些休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游點(diǎn), 全年接待游客達(dá)2000萬人次, 直接帶動各類涉農(nóng)旅游總收入19億元。其中, 遠(yuǎn)郊地區(qū)的農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展較快, 奉賢莊行的金色田園、崇明的明珠湖水秀坊、金山的廊下新天地等一批新農(nóng)業(yè)旅游景點(diǎn)不斷涌現(xiàn)。對于越來越火熱的鄉(xiāng)村休閑浪潮, “旅游+農(nóng)業(yè)”將催生新業(yè)態(tài)、新發(fā)展模式。高端有機(jī)農(nóng)業(yè)、精品水果等農(nóng)業(yè)產(chǎn)值高的地區(qū), 應(yīng)以大田農(nóng)業(yè)和果林為重點(diǎn), 開發(fā)田園風(fēng)光欣賞、踏青采摘等親近美好自然的旅游活動。有厚重文化積淀的地方, 則以鄉(xiāng)村風(fēng)土人情為吸引, 突出農(nóng)耕文化和民間技藝的展示傳播。有旅游資源優(yōu)勢的地方, 可以引入時代化、高端化的農(nóng)家旅游經(jīng)營理念建設(shè)如田園康養(yǎng)、親子農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目, 發(fā)展集觀光、娛樂、養(yǎng)生、度假于一體的鄉(xiāng)村旅游業(yè)。在挖掘與都市喧囂不同的自然資源載體, 應(yīng)充分依托各村所處的區(qū)位優(yōu)勢, 以旅游為驅(qū)動, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)和農(nóng)民多元創(chuàng)業(yè)的方式形成。
5. 集中居住型。
為突出集約節(jié)約用地, 改變農(nóng)村存在的零散面貌, 在人口、環(huán)境、資源緊約束的條件下, 目前上海鄉(xiāng)村振興依舊要堅(jiān)持“三個集中”, 加快推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營, 轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和村莊建設(shè)模式。松江泖港鎮(zhèn)全鎮(zhèn)預(yù)期宅基地撤并規(guī)模達(dá)21%, 是典型的集中安置模式, 區(qū)級層面提出6種安置模式, 優(yōu)先鼓勵進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)安置;而村級層面依舊以村內(nèi)安置和原地保留為主要安置意愿, 存在一定政策對接空間。對于環(huán)境差、規(guī)模小、分布散的村莊, 將通過宅基置換、近鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移釋放改善居住需求, 有序引導(dǎo)農(nóng)民的集中生活居住。對此, 尋找符合村民安置意愿的歸并模式, 落實(shí)安置地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境建設(shè)等配置, 在保障生活、就業(yè)等問題同時提升農(nóng)民生活質(zhì)量。此外, 切實(shí)做好原有村莊存量資源激活。通過對鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間平移、集聚和布局優(yōu)化, 閑置房屋優(yōu)先用于鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè), 集體組織分紅可惠及于民。
(三) 驅(qū)動模式:政府投入型、鄉(xiāng)村自治內(nèi)生型、社會資本介入型
推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有3個主要參與者, 即政府、村民, 以及外界社會。三者對于激活鄉(xiāng)村資源要素、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要作用。總體而言, 一個成功落地、自我活力的鄉(xiāng)村, 必然需要三者的積極協(xié)同, 以政府為前期導(dǎo)力點(diǎn), 激發(fā)村民主體活力, 充分發(fā)揮市場作用, 形成鄉(xiāng)村振興多元投入格局。但上海鄉(xiāng)村原生特征和發(fā)展模式的多樣性, 帶來驅(qū)動模式也有所不同。在清晰界定各自的政策邊界條件下, 建立相應(yīng)的激勵相容機(jī)制, 為不同主體的互動與組合治理帶來可能性和可行性。
鄉(xiāng)村振興作為上海鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的大戰(zhàn)略, 必須有硬投入作保障。除了加大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)投入外, 政府投入可向兩方面予以關(guān)注和傾斜。一方面, 統(tǒng)籌生態(tài)治理, 做好生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付工作。對山水林田湖草生命共同體進(jìn)行系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理, 重點(diǎn)實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程, 嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線, 筑牢鄉(xiāng)村綠色生態(tài)基底。對因基本農(nóng)田、公益林和水源地等保護(hù)而發(fā)展受限的鄉(xiāng)村, 應(yīng)形成導(dǎo)向明確、公平合理的激勵機(jī)制, 保障該生態(tài)保護(hù)地區(qū)公平發(fā)展權(quán), 進(jìn)一步優(yōu)化上海生態(tài)環(huán)境。另一方面, 健全投入保障, 尤其是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的精準(zhǔn)對焦。可以說, 影響鄉(xiāng)村振興的真正短板依舊是目前城鄉(xiāng)基本面的不對等, 要注重鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和休閑等對基礎(chǔ)設(shè)施配套需求, 真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套均等化。
人民富裕是鄉(xiāng)村振興的最終落腳點(diǎn), 要使鄉(xiāng)村成為鄉(xiāng)村振興的主體力量, 必須確立農(nóng)民在鄉(xiāng)村的主體地位。首先, 要完善鄉(xiāng)村治理體系, 賦予農(nóng)民主體權(quán)利和主體責(zé)任, 強(qiáng)化村民的自主意識和自治功能, 促進(jìn)村民公眾參與及公共關(guān)系的良性互動發(fā)展, 走鄉(xiāng)村“善治之道”。其次, 鄉(xiāng)村對大部分上海人而言, 依舊是美好的故土家園, 在富有上海特色的文化復(fù)興和田園載體的指引下, 對鄉(xiāng)村有期待和情懷的人群也可以參與鄉(xiāng)村振興的實(shí)際工作, 打造鄉(xiāng)土的、健康的、休閑的、歷史的鄉(xiāng)村, 使鄉(xiāng)村成為守望鄉(xiāng)愁的重要依托, 提升對美好生活的幸福感和獲得感。
社會資本以其天然逐利的洞察性和長期經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)值, 是抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略機(jī)會的一大投資端。上海鄉(xiāng)村目前最大的問題是有投資價(jià)值 (郊野休閑活動、新生產(chǎn)生活空間) 、投資主體 (社會資本、集體資產(chǎn)) , 但是尚未有行之有效的進(jìn)入和監(jiān)管機(jī)制。鄉(xiāng)村振興可實(shí)施負(fù)面清單式管理, 規(guī)范用地和產(chǎn)業(yè)的研判制度。嚴(yán)格控制鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)的地均投資和產(chǎn)業(yè)方向, 加強(qiáng)對宅基地和相應(yīng)建設(shè)用地的性質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)管控。此外, 上海目前在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面已經(jīng)形成較為順暢的“社會+村民”的合作體系, 未來則要在聯(lián)動第二、第三產(chǎn)業(yè)上下功夫, 尤其是文旅產(chǎn)業(yè)和科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村的自主投入, 加深融合的持續(xù)性。對此可尋找有特色的保留保護(hù)村進(jìn)行試點(diǎn)模式的探索。
三、鄉(xiāng)村振興制度性供給的瓶頸及對策研究
(一) 優(yōu)化全市“198”工業(yè)用地政策, 支持鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展
對“198”工業(yè)要進(jìn)行分類處理。基于“198”工業(yè)對村級經(jīng)濟(jì)的明顯帶動作用以及對農(nóng)村就業(yè)的社會效益影響, 對現(xiàn)狀“198”工業(yè)不能“一刀切”, 經(jīng)發(fā)改委、規(guī)土、經(jīng)發(fā)等部門認(rèn)定后, 適當(dāng)保留一定量的“198”村級工業(yè), 為農(nóng)村提供必要的就業(yè)機(jī)會, 培育鄉(xiāng)村造血機(jī)制。
1. 全面梳理“198”工業(yè)用地現(xiàn)狀, 制定評估體系。
一是明確評估原則。對全市“198”工業(yè)用地不能單純以“畝產(chǎn)論英雄”, 需綜合評判“198”工業(yè)在環(huán)境保護(hù)、社會效益方面的多方影響, 建立產(chǎn)業(yè)績效、社會效益、資源利用效率等方面的綜合評價(jià)制度, 逐步淘汰高投入、高污染、高能耗、低產(chǎn)出企業(yè)。二是制定評估指標(biāo)體系:從“經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益”3個維度對現(xiàn)狀“198”工業(yè)用地進(jìn)行全面評估。經(jīng)濟(jì)效益方面主要包括:工業(yè)門類、產(chǎn)出效率、稅收情況、廠房租金等。社會效益主要包括:區(qū)位及交通適宜發(fā)展情況、就業(yè)人口素質(zhì)情況、促進(jìn)本村勞動力就業(yè)情況等。環(huán)境效益主要包括:建筑質(zhì)量、污染程度、環(huán)保手續(xù)完善度等指標(biāo)。三是設(shè)定評分權(quán)重, 利用層次分析等方法對“198”工業(yè)用地進(jìn)行綜合績效分析。評出“優(yōu)秀、普通、較差”3類不同等級的工業(yè)企業(yè), 并對較優(yōu)的工業(yè)用地予以保留。對擬保留“198”工業(yè)用地, 通過問卷、實(shí)地調(diào)研等形式, 深入掌握用地現(xiàn)狀與發(fā)展訴求, 并鼓勵企業(yè)向符合全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)型, 促進(jìn)村級經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。
2. 分類細(xì)化“198”工業(yè)歸屬去留。
在評估梳理的基礎(chǔ)上, 對現(xiàn)狀“198”工業(yè)用地進(jìn)行分類處理:一是對于位于土地利用總體規(guī)劃劃定的禁止建設(shè)區(qū)、生產(chǎn)型基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi), 或位于生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃劃定的重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域內(nèi)、不符合產(chǎn)業(yè)用地導(dǎo)向和環(huán)保要求, 經(jīng)濟(jì)效益和社會效益不佳的“198”工業(yè)用地, 劃為生態(tài)控制型用地, 應(yīng)通過資金補(bǔ)貼、指標(biāo)平移等鼓勵政策, 逐步引導(dǎo)企業(yè)退出, 結(jié)合土地整理整治規(guī)劃進(jìn)行復(fù)墾。二是對于滿足區(qū)縣建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)、符合土地利用總體規(guī)劃, 雖與生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃有一定沖突, 不符合產(chǎn)業(yè)用地導(dǎo)向和環(huán)保要求, 但交通條件、基礎(chǔ)設(shè)施配套或建筑質(zhì)量較好, 實(shí)施整理復(fù)墾難度較大的現(xiàn)狀“198”工業(yè)用地, 劃為功能轉(zhuǎn)變型, 建議轉(zhuǎn)型發(fā)展為其他公共服務(wù)設(shè)施用地, 規(guī)模不予以擴(kuò)大, 僅允許其原址改建。三是對于滿足區(qū)縣建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)、符合土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的布局要求的, 劃為保留提升型。需符合產(chǎn)業(yè)用地導(dǎo)向和環(huán)保要求, 同時, 經(jīng)濟(jì)效益和社會效益貢獻(xiàn)突出, 允許其保留發(fā)展, 用地在規(guī)模上原則不予以擴(kuò)大, 僅允許其原址改建。
3. 細(xì)化明確“198”優(yōu)質(zhì)企業(yè)保留的具體工作機(jī)制。
一是嚴(yán)格控制保留零星工業(yè)用地規(guī)模, 明確村級“198”零星工業(yè)用地的總量比例。按照不低于甚至高于城鎮(zhèn)居住區(qū)環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)和交通影響標(biāo)準(zhǔn)的要求, 優(yōu)先適度保留優(yōu)質(zhì)“198”企業(yè)。二是保障支持符合總體規(guī)劃布局要求、集中成片發(fā)展的“198”工業(yè)企業(yè)發(fā)展。在用地上予以保留, 政策上給予充分支持。發(fā)相關(guān)部門在企業(yè)升級改造過程中, 需提供其轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要通道。三是經(jīng)發(fā)改委、規(guī)土、經(jīng)發(fā)、環(huán)保等部門通過一定的認(rèn)定程序, 確定“198”工業(yè)保留、轉(zhuǎn)型或升級改造方案。其中, 發(fā)改委負(fù)責(zé)擬保留“198”企業(yè)的審批立項(xiàng);規(guī)土局落實(shí)“198”工業(yè)用地指標(biāo)及空間;經(jīng)發(fā)局進(jìn)行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和轉(zhuǎn)型升級引導(dǎo);環(huán)保局重點(diǎn)開展項(xiàng)目環(huán)評等方面的認(rèn)定工作。最終, 對符合規(guī)劃導(dǎo)向的、質(zhì)量好、滿足環(huán)保要求、又可以為農(nóng)民提供大量就業(yè)、確有保留需要的“198”工業(yè)用地, 嚴(yán)格按照高于“104”工業(yè)區(qū)塊和“195”保留工業(yè)用地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制。并在后續(xù)規(guī)劃中做到獨(dú)立目錄管理, 進(jìn)行圖斑落地。
4. 多途徑促進(jìn)“198”保留工業(yè)用地的高效開發(fā)利用。
對保留工業(yè)用地, 制定差異化的升級改造政策。一類可采取政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的模式。通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式, 鼓勵原有工業(yè)用地向創(chuàng)意研發(fā)類產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。通過建設(shè)農(nóng)民工博物館、異地務(wù)工人員培訓(xùn)中心、工業(yè)設(shè)計(jì)中心、工業(yè)遺存印記公園等設(shè)施, 引入創(chuàng)意性企業(yè)、科技類企業(yè), 實(shí)現(xiàn)“198”工業(yè)用地“大轉(zhuǎn)變”。一類可采取企業(yè)自身轉(zhuǎn)型的模式。可通過舊廠改建、產(chǎn)業(yè)升級等方式, 提升自身的產(chǎn)業(yè)能級, 向高產(chǎn)出、高效益、低污染、低能耗的方向發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)“198”工業(yè)用地的“小”轉(zhuǎn)變。
(二) 多路徑活化宅基地利用, 優(yōu)化鄉(xiāng)村振興空間布局
上海正在落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)需要做出一定的改革和嘗試。
1. 以激勵為導(dǎo)向的宅基地有償使用制度。
建議上海在以下4種情況嘗試探索宅基地有償使用路徑:一是對通過繼承等方式取得宅基地使用權(quán)的, 繼承人是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的, 實(shí)行宅基地有償使用;二是探索實(shí)行有償選位、擇位競價(jià)機(jī)制配置宅基地, 所得價(jià)款用村基礎(chǔ)設(shè)施配套和經(jīng)濟(jì)困難戶建房;三是對申請建房的農(nóng)戶, 如果使用宅基地的面積小于規(guī)定面積的, 集體經(jīng)濟(jì)組織按照標(biāo)準(zhǔn)予以獎勵;四是對超標(biāo)準(zhǔn)占用, 包括因人口減少形成的超占面積, 根據(jù)超占起征面積實(shí)行階梯累積式收費(fèi)。
2. 多路徑實(shí)施的宅基地退出制度。
建議上海在以下3種情況嘗試探索宅基地退出路徑:一是對“一戶多宅”、超面積占用以及非集體成員通過繼承等方式占用宅基地的, 可由區(qū)政府統(tǒng)一回購, 引導(dǎo)有序退出;二是根據(jù)《關(guān)于征收集體土地居住房屋市場化補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)意見》, 積極鼓勵存量合法宅基地自愿退出, 建議重點(diǎn)在撤并村中進(jìn)行;三是對“三線”沿線宅基地繼續(xù)實(shí)施宅基地置換。同時制定全市統(tǒng)一的宅基地退出、集中居住和安置標(biāo)準(zhǔn)。
3. 成立宅基地流轉(zhuǎn)中心, 促進(jìn)宅基地活化利用。
一是以區(qū)為單位, 建立宅基地流轉(zhuǎn)中心;二是操作程序:由資格權(quán)人自愿申報(bào)、村集體和街道居委會兩級審核等程序, 由區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)中心發(fā)布房源信息, 出租其20年使用權(quán)。凡我國境內(nèi)依法設(shè)立的法人, 其他組織及具有完全民事能力的自然人, 都可申請承租。村集體經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一收取20年租金, 并提取10%的金額, 用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、公共服務(wù)建設(shè), 房地評估費(fèi)用等;三是功能活化:承租期內(nèi), 承租人可對宅基地進(jìn)行改建, 新建, 或轉(zhuǎn)讓承租權(quán), 也可用以自主經(jīng)營和收益, 以及抵押擔(dān)保等。承租人可進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè), 發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿、文化、商貿(mào)、娛樂等產(chǎn)業(yè), 也可用于個人休閑居住、養(yǎng)老等用途。四是建議在區(qū)總體規(guī)劃確定的保護(hù)和保留村中進(jìn)行, 有條件選擇閑置宅基地比較多的村莊, 在近郊和遠(yuǎn)郊各選擇1個試點(diǎn)。具體操作細(xì)則可借鑒西安市高陵區(qū)“共享村落”實(shí)踐探索。
(三) 鼓勵設(shè)施農(nóng)用地彈性復(fù)合使用, 支持鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)落地
1. 合理配置設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模, 提高設(shè)施農(nóng)用地集約利用水平。
鼓勵和支持有條件的企業(yè)和農(nóng)戶提高設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn), 合理引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)向高空發(fā)展, 提高設(shè)施農(nóng)用地的集約利用水平;建立設(shè)施農(nóng)用地退出機(jī)制, 對于利用不合理、閑置浪費(fèi)嚴(yán)重、投入產(chǎn)出效益低下的設(shè)施農(nóng)用地, 通過“騰籠換鳥”等方式, 保證農(nóng)用地的高效可持續(xù)利用。
2. 細(xì)化設(shè)施農(nóng)用地分類標(biāo)準(zhǔn), 設(shè)立設(shè)施農(nóng)用地“正負(fù)面清單”。
結(jié)合上海當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要, 進(jìn)一步細(xì)化設(shè)施農(nóng)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn), 制定適應(yīng)鄉(xiāng)村第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的設(shè)施農(nóng)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn), 對不同類別的設(shè)施農(nóng)業(yè)實(shí)行不同的用地標(biāo)準(zhǔn), 合理指導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地;以用地“正負(fù)面清單”的形式, 制定相關(guān)的操作細(xì)則或指引。“正面清單”鼓勵引導(dǎo)附屬設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)合理選擇, 在督查管理過程中設(shè)施將農(nóng)用地違法違規(guī)問題單列形成“負(fù)面清單”, 以“負(fù)面清單”形式明確設(shè)施農(nóng)用地范圍, 統(tǒng)一劃定設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)區(qū)。在鎮(zhèn)級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下, 由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門公布本地區(qū)“設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)入清單”, 明確可以建設(shè)的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目類型、規(guī)模、建設(shè)要求等, 自然資源、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門協(xié)作配合, 共同劃定設(shè)施農(nóng)業(yè)可以建設(shè)、禁止建設(shè)區(qū)域。
3. 對附屬設(shè)施用地及配套設(shè)施用地占比實(shí)行彈性管控。
對于高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模型農(nóng)用地以及允許其擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)用地占比, 從而實(shí)現(xiàn)彈性管控。附屬設(shè)施用地占比額從5%提升為5%～15%;配套設(shè)施用地占比額可根據(jù)項(xiàng)目需求提高5%～15%。
4. 適度拓展設(shè)施農(nóng)用地研發(fā)、教育、休閑等復(fù)合功能。
鼓勵設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)合利用。對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地, 在嚴(yán)格保護(hù)耕地和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、堅(jiān)持農(nóng)地優(yōu)先農(nóng)用的前提下, 設(shè)施農(nóng)用地中的部分用地可以復(fù)合休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗(yàn)、研究服務(wù)等功能;在促進(jìn)節(jié)約集約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下, 可以適當(dāng)復(fù)合民俗、創(chuàng)意休閑等功能。
(四) 建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制, 促進(jìn)鄉(xiāng)村振興有效實(shí)施
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的, 根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本, 綜合運(yùn)用行政和市場手段, 調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排。
1. 結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平量化生態(tài)效益, 建立完善的補(bǔ)償制度和科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 市級財(cái)政托底。
聯(lián)合規(guī)土局、農(nóng)委、綠容局、環(huán)保局等部門, 綜合考慮各區(qū)各鎮(zhèn)的生態(tài)保護(hù)面積, 生態(tài)建設(shè)投入以及生態(tài)保護(hù)成效確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配方式, 重點(diǎn)向生態(tài)保護(hù)面積大, 產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制多的地區(qū)傾斜, 體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)尼槍π浴ΜF(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策, 各有關(guān)部門開展深入研究, 合理確定各類資源環(huán)境的生態(tài)價(jià)值, 優(yōu)先保障失地農(nóng)民、失水漁民、失業(yè)居民的合法權(quán)益, 從而確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 加大轉(zhuǎn)移支付力度。同時研究制定完整的農(nóng)村補(bǔ)貼法規(guī), 使財(cái)政對農(nóng)村的補(bǔ)貼制度化、法制化、長效化, 促進(jìn)地方政府直接與補(bǔ)償主體對接, 保障資金支付的執(zhí)行力。
2. 靈活運(yùn)用政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償、社會補(bǔ)償?shù)榷喾N手段, 建立跨區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
面對縱向補(bǔ)償?shù)馁Y金缺口, 應(yīng)探索制定跨區(qū)的橫向補(bǔ)償機(jī)制, 以城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、下游反哺上游為原則, 使生態(tài)受益群體補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)主體。同時推動財(cái)政體制改革, 由發(fā)改委牽頭設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金, 將各行業(yè)專項(xiàng)資金、自然資源有償使用資金合并, 統(tǒng)一運(yùn)營、管理、分配和審計(jì), 主要用于農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。此外, 應(yīng)充分發(fā)揮市場主體的積極性, 通過補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、稅收減免多樣化的財(cái)稅手段吸引銀行信貸、工商資本、民間資本和社會力量參與到農(nóng)村建設(shè)。
3. 擴(kuò)大補(bǔ)償覆蓋面, 將生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和生態(tài)保護(hù)紅線所涉及的主體全部納入生態(tài)補(bǔ)償范圍。
充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的引導(dǎo)作用, 對自然資源保護(hù), 生態(tài)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境污染治理、新能源推廣、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多項(xiàng)領(lǐng)域給予補(bǔ)償。此外, 明確供給或使用生態(tài)產(chǎn)品的主體或客體, 要求生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的建設(shè)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格環(huán)境影響評估和生態(tài)效益測算, 對有積極影響的進(jìn)行補(bǔ)貼, 有消極影響的征收資源環(huán)境費(fèi)。
(五) 建立鄉(xiāng)村善治的長效機(jī)制
鄉(xiāng)村是我國最基本的治理單元, 鄉(xiāng)村治理是否有效, 不僅決定著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定, 也體現(xiàn)上海治理的現(xiàn)代化水平。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系, 走鄉(xiāng)村善治之路不僅是中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的具體路徑之一, 也是上海推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、促進(jìn)鄉(xiāng)村活力的重要內(nèi)容。
1. 以“土地整治+”和村莊設(shè)計(jì)帶動鄉(xiāng)村細(xì)微治理, 通過人居環(huán)境煥新激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動力。
上海鄉(xiāng)村環(huán)境治理矛盾最突出的就是村莊整體布局設(shè)計(jì)因粗放生產(chǎn)狀態(tài)形成單調(diào)均質(zhì)的低質(zhì)量建設(shè), 以及村落公共區(qū)域因環(huán)保思想缺失造成的排污等臟亂差問題。這些生活生產(chǎn)方式的落后制約著上海鄉(xiāng)村的進(jìn)一步優(yōu)化。通過“土地整治+”對促成景觀空間恢復(fù)和公共空間治理搭好基礎(chǔ)底色。“土地整治+”不僅是山水林田等涉農(nóng)資源的簡單整合, 而是作為統(tǒng)籌的平臺, 在生態(tài)化的土地上形成自然氣息的鄉(xiāng)村大地景觀和江南風(fēng)韻的村莊景觀風(fēng)貌, 在結(jié)余的土地指標(biāo)上落實(shí)鄉(xiāng)村活力必要的公共設(shè)施和空間。通過村莊設(shè)計(jì)對建設(shè)治理、用地集約進(jìn)行規(guī)劃部署和分類引導(dǎo)。村莊設(shè)計(jì)不僅是單獨(dú)建筑的精雕細(xì)琢, 其重點(diǎn)在于通過植入可持續(xù)產(chǎn)業(yè)、微調(diào)空間布局體現(xiàn)水鄉(xiāng)地域特色鮮明, 江南文化底蘊(yùn)深厚的鄉(xiāng)村建設(shè)特色。在實(shí)現(xiàn)干凈整潔、生態(tài)宜居的人居環(huán)境下, 自然激發(fā)農(nóng)民對家園的內(nèi)生情感以及建設(shè)維護(hù)鄉(xiāng)村的自覺性。
2. 從區(qū)、鎮(zhèn)級形成上海鄉(xiāng)村治理的統(tǒng)籌管理平臺。
市級層面要從政策供給上優(yōu)化地方治理的平臺空間和門檻準(zhǔn)入, 對土地、資金等要素予以支持。將原有涉農(nóng)基金納入鄉(xiāng)村振興計(jì)劃統(tǒng)籌池, 由財(cái)政局研究并確保支持農(nóng)村改革發(fā)展的資金與總預(yù)算的保障比例系數(shù)。規(guī)土局堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、用途管制基礎(chǔ)上, 建設(shè)用地指標(biāo)要向鄉(xiāng)村地區(qū)適度傾斜, 保障生產(chǎn)生活用地。區(qū)級成立鄉(xiāng)村振興工作組, 對重點(diǎn)項(xiàng)目、資金使用及相關(guān)政策進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立市、區(qū)兩級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制, 成立由發(fā)改、規(guī)土、住建委、農(nóng)委、財(cái)政、水務(wù)、環(huán)保、綠容等相關(guān)部門組成的鄉(xiāng)村振興工作組, 對重點(diǎn)項(xiàng)目、資金使用及相關(guān)政策進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由區(qū)鄉(xiāng)村振興工作組組織鄉(xiāng)村項(xiàng)目落地、生態(tài)環(huán)境治理、公共基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施。統(tǒng)籌運(yùn)營集體閑散資產(chǎn), 對鎮(zhèn)、村在田園綜合體、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目的自主投入, 對其中符合規(guī)范的優(yōu)秀項(xiàng)目以一定比例轉(zhuǎn)移支付方式或者次年預(yù)算額獎勵的方式, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的“多級分工+有效引導(dǎo)”。以鎮(zhèn)層面為主力抓手, 發(fā)揮并落實(shí)鎮(zhèn)級的屬地管理和公共服務(wù)職責(zé)。鎮(zhèn)政府必須在探索從經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)到社會治理的鄉(xiāng)村振興問題時, 需要鎮(zhèn)級政府發(fā)揮示范合力, 相對獨(dú)立地對轄區(qū)內(nèi)的秩序發(fā)展全面負(fù)責(zé)。以精品村的方式在條件成熟的地區(qū)開展旅游、民宿、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的試點(diǎn)培育, 產(chǎn)生的區(qū)、鎮(zhèn)兩級地方收入, 全部通過轉(zhuǎn)移支付落實(shí)到所在村。
3. 形成村民主體、能人帶頭、自治而強(qiáng)的村莊自主發(fā)展和全面升級。
落實(shí)農(nóng)村居民作為鄉(xiāng)村振興和社區(qū)建設(shè)的創(chuàng)造主體地位。鄉(xiāng)村振興工作中, 政府引導(dǎo)是外因, 農(nóng)民行動是內(nèi)因。村民是鄉(xiāng)村振興工作的規(guī)劃者和建設(shè)者, 政府是保障鄉(xiāng)村治理開展的政策制定者和推動者。目前上海鄉(xiāng)村管理屬于一種弱自治模式, 村民并沒有意識到自己是鄉(xiāng)村振興的主人公, 也沒有被賦予農(nóng)村社區(qū)自主決策權(quán)力。對此, 村民自治是村民直接參與鄉(xiāng)村治理的重要平臺, 也是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。一是建立鄉(xiāng)土人才管理體制機(jī)制, 激活創(chuàng)造性。引入有志于農(nóng)村發(fā)展的大學(xué)生和高端人才, 聚焦長期扎根農(nóng)村、有技術(shù)有經(jīng)驗(yàn)的本土能工巧匠, 給予鄉(xiāng)土人才政策、資金、技術(shù)支持, 激發(fā)鄉(xiāng)土人才干事創(chuàng)業(yè)的熱情, 將他們培養(yǎng)成家庭農(nóng)場、科創(chuàng)企業(yè)等新型經(jīng)營主體的帶頭人。二是重視對鄉(xiāng)村村民的認(rèn)知教育和動員, 重塑鄉(xiāng)建意識。積極開展農(nóng)業(yè)相關(guān)的培訓(xùn)交流會, 通過職業(yè)、技術(shù)、服務(wù)等多方面的培訓(xùn), 使鄉(xiāng)村原住民轉(zhuǎn)型為新型職業(yè)農(nóng)民。向村民進(jìn)行本土鄉(xiāng)村特色和鄉(xiāng)建理念的宣傳, 在交流討論中逐步凝聚社區(qū)共識形成對自身家園的認(rèn)同感, 凝聚共識擬定社區(qū)發(fā)展愿景。三是強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村村民的權(quán)利和責(zé)任, 提升主體性。讓村民自主提出社區(qū)發(fā)展愿景、切身參與到鄉(xiāng)村的營造建設(shè)中。同時在鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度, 保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)上, 革新集體財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度和利益分配機(jī)制, 以集體組織為單元參與鄉(xiāng)村振興的造血分紅, 形成全民入股、能者多勞、多勞多得的機(jī)制氛圍, 做到“共有共享”。
4. 健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。
一是以村規(guī)民約為指引推動鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。對農(nóng)村的公共設(shè)施、建筑物及景觀, 村民可共同訂定社區(qū)公約一同管理維護(hù), 建立內(nèi)部規(guī)范以形成自主管理。對優(yōu)秀鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化、紅色革命文化、社會主義先進(jìn)文化等進(jìn)行傳承及再創(chuàng)造, 以小品設(shè)計(jì)、順口溜等通俗易懂、潛移默化的方式進(jìn)行傳播, 融入尋常百姓的日常生活, 促進(jìn)鄉(xiāng)村和諧健康發(fā)展。二是以“賢、民、委、企”為組織推動協(xié)同治理。堅(jiān)持以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶, 以本地企業(yè)為重要支撐, 吸引本地企業(yè)家、社會賢達(dá)、離退休干部、致富能手等力量構(gòu)成鄉(xiāng)村咨詢委員會和村民理事會, 作為村民自治的有益補(bǔ)充。這些村民自組織連接著村“兩委”和廣大群眾, 通過發(fā)揮人緣關(guān)系和信賴優(yōu)勢, 在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治、宅基地制度改革等多項(xiàng)有關(guān)村民利害的建設(shè)改革事務(wù)中進(jìn)行民主協(xié)商, 有效銜接了鄉(xiāng)政與村治, 提高基層治理能力。三是以互聯(lián)網(wǎng)+為平臺推動農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化。上海農(nóng)村信息化基礎(chǔ)條件比較完善, 全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村都已接入寬帶。村委會應(yīng)建立網(wǎng)上農(nóng)村民主法治議事大廳, 用村民看得懂的形式, 將村務(wù)管理、財(cái)務(wù)信息、建設(shè)熱點(diǎn)等內(nèi)容實(shí)行移動信息化管理, 讓村民參與村莊建設(shè)與管理。鄉(xiāng)村企業(yè)則利用資本、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素, 帶動農(nóng)民發(fā)展專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、集約化生產(chǎn), 推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。四是以多元社會力量為紐帶引導(dǎo)村莊發(fā)展。搭建鄉(xiāng)村內(nèi)部及社會力量有機(jī)融合的平臺, 鼓勵各類非政府組織、專家學(xué)者、教育機(jī)構(gòu)等對鄉(xiāng)村治理和振興的協(xié)助引導(dǎo)。社會力量的參與不僅可以彌補(bǔ)基層居民在認(rèn)知深度及發(fā)展能力方面的不足, 尤其是涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間建設(shè)等專業(yè)方面, 為鄉(xiāng)村社區(qū)帶來自組織發(fā)展所需的專業(yè)知識傳授、技能培訓(xùn)乃至資金項(xiàng)目等資源。此外, 在鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃層面, 發(fā)揮鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃師、建筑師、藝術(shù)家等專業(yè)人才的技術(shù)支撐, 以“匠心”重現(xiàn)鄉(xiāng)村之美。全程跟蹤?quán)l(xiāng)村重要節(jié)點(diǎn)空間、村落風(fēng)貌、建筑景觀從規(guī)劃構(gòu)想到建設(shè)落地, 為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)村治理等出謀劃策。五是以基層黨組織為核心完善鄉(xiāng)村黨建治理。加強(qiáng)基層黨組織建設(shè), 從市區(qū)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、高等院校、科研院所等中, 選拔人才擔(dān)任村黨組織第一書記, 整頓目前鄉(xiāng)村支部渙散的現(xiàn)狀局面。實(shí)施黨員人才回鄉(xiāng)計(jì)劃, 將技術(shù)能人、創(chuàng)業(yè)致富帶頭人、返鄉(xiāng)大學(xué)生、退休干部中的優(yōu)秀黨員納入黨組織優(yōu)秀人才的儲備資源。
作者簡介： 周曉娟, 高級工程師, 上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院新農(nóng)村規(guī)劃研究中心副主任。
基金： 上海市決策咨詢研究重點(diǎn)課題 (編號2018-A-030-A);
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：科學(xué)發(fā)展2019年02期
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