【導(dǎo)讀】近10年來，隨著中國城市化進程不斷加快，中國戶籍改革也步步推進，原有城鄉(xiāng)二元體制正面臨歷史性的重構(gòu)。近日，《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》正式公布，其中提出100-300萬常住人口的城市要全面取消落戶限制，300-500萬的大城市要全面放開放寬落戶條件，改革力度較之前明顯加大。這一政策變化緣何發(fā)生，其內(nèi)在邏輯是什么？本文指出，中國已由一個“靜態(tài)社會”轉(zhuǎn)向“流動社會”，這一顯著轉(zhuǎn)變構(gòu)成當(dāng)今以及未來中國國家治理的根本挑戰(zhàn)，意味著此前歷數(shù)千年而成的以“郡縣制”為核心的治理體系勢必需要做出相應(yīng)調(diào)整。在此背景下，官方力推戶籍改革，乃是應(yīng)對大流動社會的基礎(chǔ)性步驟之一。文章原收于《新周期：逆全球化、智能浪潮與大流動時代》，僅代表作者觀點，供諸君思考。
▍從“靜態(tài)社會”向“流動社會”
從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工商業(yè)社會及后現(xiàn)代信息社會轉(zhuǎn)型過程中，中國從一個“靜態(tài)社會”向“流動社會”轉(zhuǎn)變，這個轉(zhuǎn)變構(gòu)成了中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長期與根本挑戰(zhàn)。
中國傳統(tǒng)社會經(jīng)過漫長的摸索，逐漸形成了針對治理“中原農(nóng)耕鄉(xiāng)土社會”和“邊疆游牧流動社會”兩種不同社會基礎(chǔ)之上的“上層建筑”：即“郡縣制+六部制”和“盟旗制度”的二元國家治理體系，這個二元體系以郡縣制為核心和主導(dǎo)，筆者稱之為“郡縣國家”。自元朝開始這種二元體系初見端倪，及至清朝日臻成熟。隨著新中國的建立，持續(xù)兩千年的代表治理靜態(tài)社會核心經(jīng)驗的郡縣制達到了頂峰，終于在新疆、西藏、內(nèi)蒙等邊疆地區(qū)最終確立而覆蓋全國。“郡縣國家”在這種一體化的過程中發(fā)揮了重要作用，至今依然發(fā)揮著重要影響。“郡縣國家”具有四大支柱：中央集權(quán)為核心導(dǎo)向、文官制度為中層支撐、鄉(xiāng)土自治為基層設(shè)計、行政區(qū)劃為技術(shù)保障。
中國近代以來面臨的“三千年未有之大變局”的要害在于，整個社會的生產(chǎn)方式和性質(zhì)發(fā)生了完全不同于農(nóng)業(yè)社會的轉(zhuǎn)變。我們在農(nóng)業(yè)社會歷史階段長期領(lǐng)先于世界的一整套治理體系、意識形態(tài)、制度規(guī)范都面臨著失效的危機。當(dāng)傳統(tǒng)的郡縣制在中國徹底推廣時，卻發(fā)現(xiàn)其原來所依賴的以靜態(tài)為主的社會基礎(chǔ)逐漸松動瓦解了，一個高流動的現(xiàn)代中國日益迅猛的呈現(xiàn)在歷史面前，郡縣制何去何從，是會被釜底抽薪而難免盛極而衰，還是在新技術(shù)條件下浴火重生?這都是執(zhí)政黨帶領(lǐng)人民實現(xiàn)偉大復(fù)興所遇到的仍未完全解決的命題。
▍大流動時代的本質(zhì)
中世紀本質(zhì)上是個農(nóng)業(yè)社會，它到處彌漫著莊園。作為經(jīng)濟組織和社會組織的莊園，具有宗法性質(zhì)。在此，無上權(quán)力的領(lǐng)主決定著一切。由于缺乏市場，這些領(lǐng)主并不追逐利潤，也無需剩余產(chǎn)品，一切夠滿足就行了。（亨利·皮朗）
現(xiàn)代工業(yè)通過機器、化學(xué)過程和其他方法……不斷地把大量資本和大批工人從一個部門投到另一個生產(chǎn)部門。因此，大工業(yè)的本性決定了勞動力的變換、職能的變動和工人的全面流動性。（馬克思）
古代社會是靜止的，為什么現(xiàn)代社會要流動? 因為基本的生產(chǎn)在流動和變化。人的欲望在不斷的變動，這種變動在世界進入資本主義時期以來尤為突出。中國幾千年歷史中，進入如此大規(guī)模的流動社會，還是僅僅最近二十多年的事情，“2015年全國流動人口有2.92億人，……同2010年第六次人口普查相比，增長11.89%。”占總?cè)丝诘奈宸种宦远唷?/p>
人類生產(chǎn)效率的不斷提高，資本、信息、技術(shù)、人口等各種要素流動加快，這個趨勢是無法改變的。所以如何應(yīng)對高速流動的社會，是一個有意義的真問題，而且是一個長期有效的問題。
“整個19、20世紀遷徙搬家的美國人總數(shù)清楚地凸顯了美國居民的流行性。人口流動性是美國歷史最有活力也最普遍的特點之一。……今天，分析家們驚異地發(fā)現(xiàn)，每年有約五分之一的美國人換居住地。今天居住地流動性和一個世紀前一樣頻繁。”
考慮到美國早已成為一個高度城市化和后工業(yè)的社會，即使美國人是一個“熱愛搬家”的民族，也必須意識到大流動是一種未來的常態(tài)。
人口大流動，不僅僅存在于城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民工身上，也依然存在于城鎮(zhèn)化高度發(fā)達之后的白領(lǐng)身上，原因已如上述所言。當(dāng)然，不同群體和階層之間的人口流動性是否有差異，值得我們?nèi)蘸蟾氈碌难芯俊Ｈ缑绹巴鈬泼竦牧鲃有员缺镜厝瞬睿最I(lǐng)階層的流動性比藍領(lǐng)工人階層差。”反觀國內(nèi)，我們當(dāng)前的一些政策和思路總是想把社會再固定下來，多少有些一廂情愿。必須從社會大流動的原因上去分析，而不能僅僅從治理的主觀愿望去入手。
▍大流動時代的特性
當(dāng)我們意識到大流動時代的來臨具有必然性和長期性之后，需要更多細致的對流動中國的諸多特征的認識，否則建立在似是而非的錯誤判斷基礎(chǔ)上的決策和對策，都將是進退失據(jù)甚至南轅北轍。關(guān)于當(dāng)代中國流動社會特性，筆者認為至少以下三個領(lǐng)域值得深入展開：流動本身、內(nèi)外有別、有序流動。
學(xué)術(shù)界也常常被“鄉(xiāng)土中國”的衰敗甚至“空心化”所震撼，要撥開表面的迷霧深入流動中國的內(nèi)里和實質(zhì)需要更多深入的研究和有創(chuàng)建的概念闡釋。“同鄉(xiāng)同業(yè)”是描繪流動中國真實圖景的一個重要而有趣的視角，值得有志于建立中國學(xué)派的學(xué)者投入更多精力。
反之，如果認識不到流動中國的這些真實畫面，對流出地的判斷徹底悲觀，認為其毫無區(qū)別地陷入瓦解和衰敗之中，則必然會采取將農(nóng)村的生產(chǎn)資源和資料集中到大戶或者大企業(yè)手中。而其實很多地方在本地人口流出的同時也依然有其他地方人口的再次流入，進而繼續(xù)保持著活力。“事實上，在目前的客觀環(huán)境下，小農(nóng)場仍然享有眾多比大農(nóng)場有利的條件”。推演開來，這直接涉及到對農(nóng)村地區(qū)的基本經(jīng)營體制改革方向的爭論，意義十分巨大。
▍大流動時代的挑戰(zhàn)
國家治理體系一般以政府科層組織為核心，加之中國歷來國家與社會彼此嵌入的傳統(tǒng)以及當(dāng)代黨政緊密結(jié)合的國情，黨政科層結(jié)構(gòu)顯然是當(dāng)代中國國家治理體系的關(guān)鍵，這也是筆者將對“流動社會”治理的研究聚焦于“國家視角”的原因。這套帶有濃厚“郡縣國家”傳統(tǒng)色彩的治理體系在面對一個“流動社會”的突然到來時，其所產(chǎn)生的諸多困惑背后涉及的深層次挑戰(zhàn)主要有以下三方面。
第一，新事物層出不窮，政府職能無法適應(yīng)穩(wěn)定。在東部中國的田野調(diào)查中，黨政機構(gòu)中負責(zé)流動人口相關(guān)工作的人員經(jīng)常抱怨的事情，就是涉及流動人口的諸多事務(wù)，不知到底該歸口到哪個部門負責(zé)。大量具體治理事務(wù)，遠非高層級機構(gòu)幾句姿態(tài)性的話語可以化解。原先以戶籍人口為對象的整個治理和服務(wù)體系，面對一個龐大的大范圍流動的人口群體時，顯得異常吃力。因為之前的“屬地管理”和“屬人管理”之間并不沖突，事隨人走，人已經(jīng)附著在地上，屬地本身也蘊含著屬人之意。
但在流動中，人地分離，同時也意味著人的信息無法為屬地的機構(gòu)所掌握。掌握被服務(wù)對象真實可靠的信息，是提高服務(wù)質(zhì)量和效率的基本保障，屬于國家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)。“證明”成為當(dāng)下基層單位和工作人員實踐中解決信息不對稱問題必不可少的“基礎(chǔ)”，這絕不是什么官僚作風(fēng)和為難流動人口那么簡單，有其深刻的社會背景。筆者在拙作《當(dāng)代浙北鄉(xiāng)村的社會文化變遷》一書中最后一章曾專門記錄了建國后到九十年代四十余年的基層政府機構(gòu)變化，背后體現(xiàn)的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的變遷。而最近二十余年這方面的變化依舊非常劇烈，若能深入梳理六十年來一個縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府職能變遷，也會是一件極有現(xiàn)實和理論意義的事情。
理論層面上總結(jié)，就是以“規(guī)則導(dǎo)向”的科層制，在劇烈變動時期，難以滿足“問題導(dǎo)向”的彈性治理的現(xiàn)實要求。而此類情況中，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨始終保持著對民意的高度敏感，“回應(yīng)性”較快，以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的“政治性”克服科層行政系統(tǒng)的因循守舊。學(xué)界近年熱門的“運動式治理”、“項目制”等本質(zhì)上都是這方面的體現(xiàn)。
第二，區(qū)域發(fā)展不均衡，地方改革沖擊統(tǒng)一結(jié)構(gòu)。盡管新事物層出不窮，政府職能難以穩(wěn)定，但處于東部人口流入地的地方政府解決實際治理難題的緊迫性促使他們采取了諸多探索。以黨政機構(gòu)的科層組織體系變革為例，浙江省先后有嘉興、紹興、溫州、舟山四個地級市成立了專職的流動人口服務(wù)管理部門，還有一些縣區(qū)如義烏也成立了相應(yīng)的單設(shè)部門。同處長三角的江蘇，在蘇南的縣級市張家港等地方也成立了類似的專職機構(gòu)。珠三角地區(qū)先后有深圳、東莞、廣州、惠州在地級市層面成立專門政府機構(gòu)負責(zé)流動人口事務(wù)。但筆者在以上諸多城市的實地調(diào)研中，無不發(fā)現(xiàn)其在現(xiàn)有科層結(jié)構(gòu)中的生存困難和諸多困惑。成立于2008年的東莞市的新莞人服務(wù)管理局已于2014年底并入人力資源局。同樣的尷尬在近兩年的浙江也普遍存在。
其背后凸顯的是，中央集權(quán)大背景下的科層體系對自上而下的組織結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性高度敏感，與區(qū)域發(fā)展不平衡進而治理任務(wù)迥異所需要的地方自主性產(chǎn)生了深刻矛盾。人口流入地需要專設(shè)部門解決相關(guān)問題，但人口流出地卻因為人少事簡傾向于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)壓縮機構(gòu)。即使是在東部地區(qū)同一個省內(nèi)，不同城市間的治理任務(wù)也有較大差異，如廣東的珠三角區(qū)域和非珠三角區(qū)域，浙江省內(nèi)的浙東與浙西，江蘇的蘇南與蘇北，都屬于經(jīng)濟社會發(fā)展地區(qū)不平衡的復(fù)合體，同一個省內(nèi)尚且無法在機構(gòu)上設(shè)置上整齊劃一，又何談跟中央“對口”呢?所以單設(shè)部門的城市陷入了與國家整個科層體系對接的困難之中。回顧當(dāng)下，“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式在此中顯現(xiàn)出自身適應(yīng)當(dāng)下體制的優(yōu)勢，“增設(shè)部門”與“領(lǐng)導(dǎo)小組”之間的競爭與優(yōu)劣則是另外一個需要專門探討的問題了。
對此，我們不能簡單地說中央集權(quán)的方式就不好，考慮到中國多元一體的多民族國家現(xiàn)狀，如果沒有以中國共產(chǎn)黨為核心的堅強權(quán)威，版圖的統(tǒng)一恐怕都會出現(xiàn)挑戰(zhàn)。因此，這個問題其實是中央集權(quán)的統(tǒng)一性與地方有效治理的自主性之間的平衡問題。中央在此方面始終保持著足夠的權(quán)威進行調(diào)整和收放，不要忽視了那些曾經(jīng)增設(shè)部門的城市盡管最近有所收縮，但畢竟也同樣是在現(xiàn)有體制下僅僅是幾年前就增設(shè)了。而且，中央對機構(gòu)進行整合撤并，地方對其權(quán)威性保持足夠的敬畏前提下，最基層的原來已經(jīng)存在的工作隊伍，并沒有撤銷，這是筆者在長三角和珠三角調(diào)查中都注意到的現(xiàn)象。
第三，人口低序大流動，管理服務(wù)財政成本極高。現(xiàn)在總結(jié)來看，計劃經(jīng)濟時代的將人口固定下來的做法，短期可行，長期是控制不住的。當(dāng)時一個戶籍證明和工作證就可以起到管束作用，到哪里一查便知。現(xiàn)在人口和戶籍地已經(jīng)脫離了，人們可以在全國各地流動，戶籍無法約束。隨后工作單位也不斷變化，工作證也作用式微。最后只能是采用身份證，個人必須隨身攜帶以備查驗。身份證與犯罪記錄、金融信用等信息綁定的，這是國家治理的一個重大變化，國家機器要直接對接個人。但這需要大量的技術(shù)設(shè)備投入，屬于技術(shù)與資本密集型治理。
即使如此，還是需要有一個龐大的基層的治安巡防與人口信息登記隊伍，不論市縣兩級的機構(gòu)采取何種形式應(yīng)對人口大流動，但在最基層的街道社區(qū)，東部人口流入地普遍是存在這樣一個編外人員群體。這個群體與傳統(tǒng)社會中的“吏”有些相似，葉靜對此的研究顯示“職能擴張是編外人員擴張的充分必要條件，但只有加上了財政支出軟約束，才一起構(gòu)成了編外人員擴張的充分必要條件。在一定意義上，是編外人員的擴張使得緊張的編制體系在中國一些經(jīng)濟社會快速發(fā)展、政府職能急劇擴張的地區(qū)依然可以延續(xù)的重要原因。”
可供養(yǎng)如此龐大一個編外人員隊伍，所需要的財政支持也是沉重的，在過去經(jīng)
濟長期繁榮期或許還可以應(yīng)對，一旦經(jīng)濟陷入低增長的新常態(tài)，財政能否持續(xù)是個問題。筆者在蘇南和深圳的調(diào)研中，根據(jù)兩地這支隊伍建設(shè)的最好的情況來看，人員配比一般在外來人口的1‰-2‰，基層巡防員(或稱網(wǎng)格員、協(xié)管員等)一般年收入要在5萬出頭。即使如此，編外人員工作往往較為辛苦卻拿著科層體系中最低的薪酬，對于提升待遇有著強烈的呼求。這個隊伍較高的人員流失率就是這方面的典型體現(xiàn)，甚至當(dāng)經(jīng)濟蕭條時期，這個隊伍是否本身會構(gòu)成問題也是需要思考的。
▍結(jié)語
歷史有其慣性和內(nèi)在邏輯，郡縣國家的四大核心支柱依然深刻影響著當(dāng)下的中國國家治理體系形態(tài)和發(fā)展方向，中央集權(quán)的原則不可動搖，文官制度日益規(guī)范精細現(xiàn)代化，行政區(qū)劃在省級層面變動極小。變化最為迅速明顯的是鄉(xiāng)土自治，因為中國正快速地從鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄袊靶姓鲁痢钡内厔堇^續(xù)發(fā)展，國家要直接面對和組織個人的趨勢較歷史上任何時期都更為有能力和有意愿。上世紀90年代初開始的人口大流動，似乎在市場條件下人們從原有的村社和單位中解體出來成為一個個自由的個體勞動者，回頭看來也僅僅是短暫的歷史瞬間。
“郡縣國家”遭遇“流動社會”會是當(dāng)下以及未來相當(dāng)長歷史時期內(nèi)，中國國家治理體系變革所必須回應(yīng)的深層次根本問題。其核心要害在于，第一，是中央集權(quán)與地方自主之間的平衡，或者說“中央和地方兩個積極性”問題。第二，是科層制的僵化呆板與大變革時代有效治理的靈活性的矛盾，或者可以說“政治”對“行政”的短板的克服。
我們會發(fā)現(xiàn)，這兩個問題的關(guān)鍵都在于中國共產(chǎn)黨，而且要看到中國共產(chǎn)黨在應(yīng)對這個流動社會的過程中的權(quán)威、彈性、靈活等特點，總體上是起到積極正面作用的，是基本應(yīng)對了這個史無前例的“流動社會”。而且，對比處于相同工業(yè)化、城市化、市場化歷史階段的西方國家而言，中共的治理績效無疑更為出色，還要考慮到當(dāng)前我們還處于全球化、信息化的新環(huán)境下，難度會更大。只是由于對政府過程、政府組織機構(gòu)的研究因為較難獲取信息和資料，所以理論上的提煉總結(jié)還顯得很不到位，政府更多是在憑借實務(wù)工作中的“手感”和“直覺”開展工作，不過隨著中國的自信不斷提升和對學(xué)界的開放度不斷提高，這方面的研究條件也在日漸成熟。
當(dāng)今的流動社會，是城市中國的一個表征，已突破原來農(nóng)業(yè)時代的空間上二元劃分，無論長城內(nèi)外大江南北，都混合相近，國家治理體系更接近“一元”。但這種新的“一元”，卻是混合著“動靜”的一元，這種新的國家治理體系，會兼有“郡縣”與“盟旗”的特點。中共在這個過程中如何調(diào)適，從過去組織靜態(tài)小農(nóng)的經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變成組織流動的農(nóng)民工與白領(lǐng)，將成為長期的新課題。
本文收于《新周期：逆全球化、智能浪潮與大流動時代》，遼寧人民出版社，2017年11月出版，文章原標題為“郡縣國家：中國國家治理體系的傳統(tǒng)及其當(dāng)代挑戰(zhàn)”。篇幅所限，內(nèi)容有編刪。
作者簡介：曹錦清,華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院；劉炳輝,浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：文化縱橫 微信公眾號（原創(chuàng)）
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