摘要：新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革大致可以劃分為四個(gè)階段。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的核心問(wèn)題包括產(chǎn)權(quán)制度改革、經(jīng)營(yíng)制度改革、資源配置方式、農(nóng)業(yè)農(nóng)村保護(hù)機(jī)制改革、鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制創(chuàng)新、脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)等。新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨著新的形勢(shì),應(yīng)以正確處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系問(wèn)題為主線(xiàn),以構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系為重要遵循,堅(jiān)持以人為核心的價(jià)值取向,統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化的綜合推進(jìn)。新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革應(yīng)高度重視從改革方案出臺(tái)到落地見(jiàn)效的執(zhí)行問(wèn)題、從局部試點(diǎn)到全面推行的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與推廣問(wèn)題、從機(jī)構(gòu)調(diào)整到職能融合的管理體制調(diào)整問(wèn)題、從政策突破到法治保障的政策銜接配套問(wèn)題。
1949年以來(lái),我國(guó)在土地制度改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域市場(chǎng)化改革、涉農(nóng)企業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村社會(huì)治理、農(nóng)村社會(huì)保障等方面取得了較大的成績(jī)。不同時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革任務(wù)不同,但改革的理念和經(jīng)驗(yàn)具有歷史傳承性和延續(xù)性。早在1981年,杜潤(rùn)生就總結(jié)了1952～1981年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)[1],包產(chǎn)到戶(hù)、包干到戶(hù)的理論問(wèn)題和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)控制方式改革問(wèn)題[2]等是那個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重點(diǎn)和難點(diǎn);農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域傳統(tǒng)理論的突破和解決重大問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn),為農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革提供了無(wú)窮智慧[3,4]。
基于當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨的新形勢(shì)和新要求,梳理新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的基本歷程和核心問(wèn)題,可從歷史延續(xù)、改革理念的傳承視角為新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革提供諸多有益啟示。
一、新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的進(jìn)程回顧
新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革大致可以劃分為四個(gè)階段:一是1949～1977年社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革;二是1978～2002年經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革;三是2003～2012年工業(yè)化中期階段的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革;四是2013年以來(lái)全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革。為了更好地理解新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的內(nèi)在邏輯,這里就上述四個(gè)階段的主要?dú)v史事件、重要文件以及重要內(nèi)容進(jìn)行梳理。
(一)1949～1977年社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革
新中國(guó)成立初期,全國(guó)有2/3的農(nóng)村土地還沒(méi)有進(jìn)行土地改革,土地制度改革仍然是農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問(wèn)題。1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》頒布,目的是在全國(guó)范圍內(nèi)廢除封建土地制度,建立農(nóng)民土地所有制,解放農(nóng)村生產(chǎn)力。1953年春,90%的農(nóng)業(yè)人口完成了土地革命,分配了土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料,土地有了明確的產(chǎn)權(quán)和邊界。此次土地改革,較好地保護(hù)了不同層次農(nóng)民的利益,依法進(jìn)行了土地分配,發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn),農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量有了很大提升[5]。
面對(duì)個(gè)體農(nóng)業(yè)分散脆弱、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏,難以滿(mǎn)足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求的狀況,我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)行了社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐探索。1951年12月,中共中央提出了農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的路線(xiàn)、方針和政策;1953年,發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的決議》;1955年掀起了全國(guó)農(nóng)業(yè)合作化的高潮;1956年底,96%的農(nóng)戶(hù)加入了農(nóng)業(yè)合作社,生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造取得決定性的勝利。這個(gè)時(shí)期,農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)組織形式先后經(jīng)歷了互助組、初級(jí)社和高級(jí)社三個(gè)階段。1957～1977年我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)“大躍進(jìn)”、人民公社、“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”以及“三年經(jīng)濟(jì)困難”時(shí)期,農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革進(jìn)程受阻,經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到較大影響。
1949～1977年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域改革和實(shí)踐還包括城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革、農(nóng)業(yè)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度的建立。在城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革方面,為了穩(wěn)定農(nóng)村人口,1956年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》;1958年1月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》,第一次明確“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”二元戶(hù)籍管理制度。農(nóng)業(yè)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度體系的建立,有利于解決嚴(yán)峻的糧食供求矛盾,配合對(duì)個(gè)體農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。《關(guān)于統(tǒng)購(gòu)棉紗的決定》(1951年1月)、《關(guān)于糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的決議》(1953年10月)、《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》(1953年11月)、《關(guān)于實(shí)行棉布計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》(1954年9月)、《關(guān)于實(shí)行棉花計(jì)劃收購(gòu)的命令》(1954年9月)等文件陸續(xù)出臺(tái),農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度體系基本建立。農(nóng)業(yè)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度體系較好地保障了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要,但是影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ),挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。
(二)1978～2002年經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革
1978年中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度改革方面取得突破。以安徽鳳陽(yáng)小崗村的“大包干”為標(biāo)志,農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度逐步推行。這一行動(dòng)打破了人民公社體制的限制,引起了中央的重視。1979年,《關(guān)于農(nóng)村工作問(wèn)題座談會(huì)紀(jì)要》中對(duì)包產(chǎn)到戶(hù)繼續(xù)進(jìn)行限制,但允許在邊遠(yuǎn)地區(qū)單門(mén)獨(dú)戶(hù)的地方實(shí)行,這一例外的承包到戶(hù)政策為后期包產(chǎn)到戶(hù)的全面實(shí)施打開(kāi)了一道小口子。1980年,《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》中提出了建立多種形式的生產(chǎn)責(zé)任制,這是對(duì)安徽鳳陽(yáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的一種肯定,包產(chǎn)到戶(hù)在小范圍內(nèi)得到允許。1982年,《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》正式肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度。至此,包產(chǎn)到戶(hù)合法化,家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度開(kāi)始逐步推廣到全國(guó)。家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的推行,動(dòng)搖和瓦解了人民公社體制的基礎(chǔ)。從1983年開(kāi)始,我國(guó)開(kāi)始實(shí)行政社分開(kāi)、撤社建鄉(xiāng)工作,“一大二公”“政社合一”的人民公社體制逐步瓦解。這一階段,農(nóng)民群眾的自發(fā)改革探索和創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn),引起了中央的關(guān)注,并逐步得到了正式制度的認(rèn)可,以增量改革的方式,極大地消解了原有制度的桎梏。
在前期自下而上積極探索的基礎(chǔ)上,為把農(nóng)民自發(fā)探索的成果上升到制度層面,中央通過(guò)政策、法規(guī)等形式對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革形成的成果從制度上進(jìn)行了確認(rèn),突出體現(xiàn)在五個(gè)中央“一號(hào)文件”之中(見(jiàn)表1,下頁(yè))。1982年,中央“一號(hào)文件”放寬農(nóng)業(yè)政策,肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1983年,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制繼續(xù)推廣到我國(guó)大部分地區(qū),基本實(shí)現(xiàn)了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。1984年發(fā)布的《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出放寬土地承包權(quán),在原基礎(chǔ)上承包期延長(zhǎng)十五年,允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。1985年發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》正式取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制,傳統(tǒng)的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度被合同定購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)所取代。這一時(shí)期,農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革在制度創(chuàng)新上取得重大突破,是自下而上的誘致性制度變遷與自上而下的強(qiáng)制性制度變遷的充分結(jié)合,確立了一系列對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有重大影響的制度安排。
隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的確立,長(zhǎng)期存在的農(nóng)產(chǎn)品供給不足問(wèn)題得到有效解決,但是面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放,“賣(mài)糧難”、工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”等問(wèn)題凸顯,統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃資源配置方式顯現(xiàn)較大弊端。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重點(diǎn)逐漸由生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向流通領(lǐng)域。
國(guó)家改革農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制;調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),鼓勵(lì)發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)形式,促進(jìn)農(nóng)林牧漁全面發(fā)展;鼓勵(lì)農(nóng)民從事工商業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。這一時(shí)期,農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革使得農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度保持穩(wěn)定并逐步完善,市場(chǎng)機(jī)制被逐步引入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之中。
1992年,黨的十四大指出我國(guó)將全面建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革沿著穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、健全農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系等路徑繼續(xù)展開(kāi)。就農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度而言,《中華人民共和國(guó)憲法》確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的地位,實(shí)施“增人不增地、減人不減地”的土地制度,明確土地承包期15年到期后,繼續(xù)延長(zhǎng)保持30年不變。就農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革而言,探索了糧棉等主要農(nóng)產(chǎn)品的社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制以改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革而言,通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制創(chuàng)新,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迎來(lái)了第二次高潮,其規(guī)范和管理進(jìn)入法治化軌道。就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言,作出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新階段的重要判斷,明確新階段農(nóng)業(yè)的中心任務(wù)是對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整,并相應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整完善。這一時(shí)期,在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)引領(lǐng)下,農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革進(jìn)行了多方面探索,市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用進(jìn)一步凸顯。
表1 1982～1986年中央“一號(hào)文件”的主要內(nèi)容
(三)2003～2012年工業(yè)化中期階段的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革
進(jìn)入21世紀(jì),針對(duì)城鄉(xiāng)、工農(nóng)差距擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)狀況,中央及時(shí)提出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷,明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略,制定了“多予少取放活”的基本方針,并從2004年開(kāi)始又連續(xù)出臺(tái)了具有標(biāo)志性意義的“一號(hào)文件”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革圍繞促進(jìn)工農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展出臺(tái)了一系列重大舉措:在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面取消了農(nóng)業(yè)稅;出臺(tái)實(shí)施以“四補(bǔ)貼”為代表的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策,實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)由取到予的歷史性變革;全面放開(kāi)糧食市場(chǎng)和價(jià)格,推進(jìn)國(guó)有糧食流通企業(yè)改革;對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易體制進(jìn)行改革,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全面對(duì)外開(kāi)放;取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種不合理限制,推動(dòng)建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)力平等就業(yè)的制度;按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求,全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。
這一階段,國(guó)家著力調(diào)整國(guó)民收入分配格局,從制度、政策和法律方面對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革,使工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了新趨向,農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革進(jìn)入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新階段。
(四)2013年以來(lái)全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革
黨的十八大以來(lái),中央作出全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署,以前所未有的決心和力度推進(jìn)改革。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》圍繞加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制等提出了一系列重大改革任務(wù)。2015年11月,《深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》印發(fā),明確了深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì):推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證,明確土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置辦法;推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力;構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系,發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng);穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和集體林權(quán)改革;推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革“三項(xiàng)試點(diǎn)”;健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“人地錢(qián)”掛鉤政策,促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置;深化戶(hù)籍制度改革,絕大多數(shù)城市放寬落戶(hù)限制,城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口覆蓋;推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧機(jī)制創(chuàng)新。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系創(chuàng)新,將農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革全面縱深推進(jìn)到一個(gè)更高的起點(diǎn)上。
新時(shí)代,農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革是在全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史背景下展開(kāi)的,具有綜合性、系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。
二、新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的核心問(wèn)題
農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革涉及的點(diǎn)多、面廣,且演變歷程比較復(fù)雜。總結(jié)起來(lái),新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的核心問(wèn)題主要包括產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題、經(jīng)營(yíng)制度改革問(wèn)題、資源配置方式問(wèn)題、農(nóng)業(yè)農(nóng)村保護(hù)機(jī)制問(wèn)題、鄉(xiāng)村治理與脫貧體制機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題、農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題。其中,土地是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的主要生產(chǎn)資料,農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的主線(xiàn)是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō),就是根據(jù)不同時(shí)期國(guó)家戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際,通過(guò)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的不同界定,調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)關(guān)系,激勵(lì)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。同時(shí),通過(guò)經(jīng)營(yíng)制度、資源配置方式、農(nóng)業(yè)農(nóng)村保護(hù)機(jī)制、鄉(xiāng)村治理與脫貧體制機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)村社會(huì)保障等關(guān)鍵內(nèi)容的改革,激勵(lì)和約束人們的經(jīng)濟(jì)行為,強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)功能,服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要(見(jiàn)圖1,下頁(yè))。
(一)農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題
農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地制度改革主要圍繞完善權(quán)利配置和提高資源利用效率兩個(gè)維度推進(jìn),具體體現(xiàn)為從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置的演變,以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的完善。改革開(kāi)放初期,家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度的確立,使土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)出現(xiàn)分離。1983年,在全國(guó)開(kāi)始推廣包干到戶(hù),土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)出現(xiàn)分離。2002年,九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過(guò)了《農(nóng)村土地承包法》,賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。2007年,十屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議通過(guò)了《物權(quán)法》,明確賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)屬性,強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。
黨的十八大以來(lái),農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革可簡(jiǎn)要?dú)w納為“夯實(shí)一個(gè)基礎(chǔ),突出兩條主線(xiàn)”。夯實(shí)一個(gè)基礎(chǔ),是指開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2013年,中央“一號(hào)文件”明確要求在5年內(nèi)基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2015年,原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等六部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見(jiàn)》,進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的相關(guān)要求。截至2018年6月,31個(gè)省(區(qū)、市)均開(kāi)展了承包地確權(quán)工作,承包地確權(quán)面積達(dá)9273.3公頃,建立完善土地承包合同1.89億份,頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)1.35億份。2019年,承包地確權(quán)登記頒證“回頭看”工作在全國(guó)進(jìn)行,旨在調(diào)查和了解承包地確權(quán)過(guò)程中存在的突出矛盾和主要問(wèn)題。
“兩條主線(xiàn)”分別是實(shí)行農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變,以及推進(jìn)農(nóng)村承包土地“三權(quán)”分置。2017年,黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“促進(jìn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”,把“長(zhǎng)久不變”的改革要求進(jìn)一步具體化。2016年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》,將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。
(二)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度改革問(wèn)題
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式是理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度科學(xué)內(nèi)涵的三個(gè)維度。1949年后,農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成了土地私有、土地集體所有等多種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,以及農(nóng)戶(hù)個(gè)體經(jīng)營(yíng)、合作社等多種經(jīng)濟(jì)成分和經(jīng)營(yíng)形式并存的局面;后經(jīng)過(guò)社會(huì)主義改造,過(guò)渡到了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社階段。改革開(kāi)放后,建立了集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織和生產(chǎn)責(zé)任制。1982年,中央“一號(hào)文件”明確了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的合法性。1993年八屆全國(guó)人大二次會(huì)議將“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”載入《憲法》。
圖1 農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革核心問(wèn)題的邏輯關(guān)系
進(jìn)入新時(shí)代,農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生了巨大變化,我國(guó)就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式等進(jìn)行了新的探索。2012年,黨的十八大報(bào)告指出:“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng),構(gòu)建集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。”2017年5月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的意見(jiàn)》,明確了培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的總體要求、基本原則、主要目標(biāo)和具體措施。2019年2月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》,要求提升小農(nóng)戶(hù)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能力,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
(三)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域資源配置方式問(wèn)題
農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域資源配置方式主要是討論計(jì)劃與市場(chǎng)的問(wèn)題。1949年以來(lái),我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的資源配置方式經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡。1978年以前,統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源配置的主要方式。1985年,中央“一號(hào)文件”提出對(duì)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度進(jìn)行改革,用合同定購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)代替原有的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度,農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)制度開(kāi)始走向“雙軌制”。1991～1993年,通過(guò)購(gòu)銷(xiāo)同價(jià)和“保量放價(jià)”廢除了糧食統(tǒng)銷(xiāo)制度,讓市場(chǎng)在調(diào)節(jié)產(chǎn)銷(xiāo)上發(fā)揮主要作用。2004年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》提出,全面放開(kāi)糧食收購(gòu)市場(chǎng),糧食收購(gòu)價(jià)格由市場(chǎng)供求關(guān)系決定。在推進(jìn)糧食流通體制改革的同時(shí),積極推進(jìn)棉花、鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通體制的改革。到21世紀(jì)初期,除個(gè)別農(nóng)產(chǎn)品之外,所有農(nóng)副產(chǎn)品已全部實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。
(四)農(nóng)業(yè)農(nóng)村保護(hù)機(jī)制問(wèn)題
我國(guó)十分重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村保護(hù)機(jī)制建設(shè),主要體現(xiàn)在農(nóng)村稅費(fèi)制度改革、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革和農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策改革等方面。
新中國(guó)成立初期,農(nóng)業(yè)一直采取輕稅政策。1958年,我國(guó)頒布了《農(nóng)業(yè)稅條例》。改革開(kāi)放后,農(nóng)村稅費(fèi)制的改革主要體現(xiàn)為:適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化和工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整,逐步減輕以至取消針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種稅費(fèi)。1990年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》將村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)控制在5%以?xún)?nèi)。1993年,《農(nóng)業(yè)法》以法律形式將農(nóng)業(yè)相關(guān)稅收、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、義務(wù)工和積累工等設(shè)定為法定義務(wù),對(duì)農(nóng)民稅費(fèi)攤派作了明確規(guī)定。2000年,我國(guó)在安徽進(jìn)行稅費(fèi)改革試點(diǎn),實(shí)施“三個(gè)取消、一個(gè)逐步、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”的措施,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范稅費(fèi)制度。2001年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》總結(jié)安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),明確了進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革工作的要求。2002～2005年,農(nóng)業(yè)稅改革逐漸推廣到各個(gè)省(區(qū)、市)。2005年,《農(nóng)業(yè)稅條例》廢止。通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革,逐步取消以至結(jié)束了農(nóng)業(yè)農(nóng)村賦稅制度,減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),進(jìn)一步放活了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼始于20世紀(jì)50年代末,起初主要是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼等。真正意義上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策始于21世紀(jì)初。2004年5月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》提出對(duì)種糧農(nóng)民全面實(shí)行直接補(bǔ)貼,相繼出臺(tái)了良種推廣補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,并逐年增加補(bǔ)貼資金規(guī)模。為加強(qiáng)其他重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),2007年出臺(tái)了扶持油料、生豬、奶業(yè)等生產(chǎn)補(bǔ)貼政策。2016年5月,《財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面推開(kāi)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》將種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。
就農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策而言,新中國(guó)成立初期,基于鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的需要,制定了農(nóng)副土特產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)政策,后來(lái)擴(kuò)大到糧食、食鹽等領(lǐng)域;1998～2013年基于鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品供給同時(shí)保護(hù)農(nóng)民收益的需要,制定了農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2013年以來(lái),為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,開(kāi)始進(jìn)行大豆、棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)[6]。
(五)鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)鄉(xiāng)村治理改革主要從一元治理向多元治理轉(zhuǎn)變。1982年,強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層組織的作用,建立村民委員會(huì)。1983年,農(nóng)村實(shí)行政社分開(kāi)。1987年,《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定了村委會(huì)的性質(zhì)和地位。2010年,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議完善農(nóng)村民主議事、民主管理和民主監(jiān)督的制度,推動(dòng)鄉(xiāng)村治理不斷完善。2016年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》,強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步完善農(nóng)村基層自治體系,探索村民自治有效形式,拓寬村民自治渠道和空間。2017年,黨的十九大報(bào)告提出要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。2018年發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出了黨委在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的作用。2019年1月,《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》對(duì)黨的農(nóng)村基層組織工作進(jìn)行了全面規(guī)范。2019年6月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》,明確了黨在鄉(xiāng)村治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和以黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為特征的鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制。
(六)脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)不斷推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制創(chuàng)新,為實(shí)現(xiàn)人類(lèi)歷史上最快速度的大規(guī)模減貧提供了重要保障。1984年9月,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》,把反貧困作為國(guó)家的重要任務(wù),明確提出了針對(duì)貧困地區(qū)的具體優(yōu)惠政策。1994年,我國(guó)制定了《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》,確定了國(guó)定貧困縣592個(gè),提出要用7年左右的時(shí)間,到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。2001年,《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》將解決了溫飽問(wèn)題但生活尚不富裕的廣大低收入人口納入了扶貧范圍。2011年,我國(guó)制定了新的扶貧規(guī)劃《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》,提出了更高的扶貧要求。2013年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》,確定了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策。2015年,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》,明確了2020年實(shí)現(xiàn)脫貧的總體目標(biāo)。2016年,國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》,明確了最終打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的時(shí)間表和路線(xiàn)圖。2018年,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,吹響了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的集結(jié)號(hào)。
(七)農(nóng)村社會(huì)保障體制問(wèn)題
1949年后,勞保醫(yī)療制度和公費(fèi)醫(yī)療制度首先為城市職工提供了保障;農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)域則建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度。改革開(kāi)放后,農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老和最低生活保障等陸續(xù)有所改善,但效果不太理想。2002年中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》,提出逐步建立起以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2007年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,提出要全面建立農(nóng)村最低生活保障制度。2009年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,正式啟動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》,將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施。2016年,國(guó)家啟動(dòng)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn),2019年全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度。截至2018年底,全國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)52 392萬(wàn)人。自2018年1月1日起,全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月88元。
三、新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨的新形勢(shì)及其未來(lái)展望
改革開(kāi)放特別是黨的十八大以來(lái),我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革取得了巨大成就,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生了翻天覆地的變化。進(jìn)入新時(shí)代,我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨的形勢(shì)和任務(wù)發(fā)生了重大變化。
(一)新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨的新形勢(shì)
1. 新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革向深層次縱深接續(xù)推進(jìn)
黨的十八大以來(lái),經(jīng)過(guò)不斷試點(diǎn)和實(shí)踐,我國(guó)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革在關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)已經(jīng)取得突破性進(jìn)展,主體框架已經(jīng)基本確立。2013年,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確了全面深化改革的336項(xiàng)任務(wù),其中有近50項(xiàng)都是針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村問(wèn)題的改革。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、中央全面深化改革委員會(huì)會(huì)議多次涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革議題,并對(duì)相關(guān)方案進(jìn)行了審議。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證、農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地制度改革“三項(xiàng)試點(diǎn)”等打基礎(chǔ)、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大改革舉措出臺(tái)實(shí)施,農(nóng)村改革的“四梁八柱”基本建立。黨的十九大提出推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制等重大改革任務(wù),農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革站到了新的更高平臺(tái)上。
2. 深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革有了更加明確的頂層設(shè)計(jì)
2017年,黨的十九大指出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年1月,《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出了部署,制定了2020年、2035年和2050年實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的三個(gè)階段性目標(biāo)。2018年9月發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》明確了今后5年鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)任務(wù),提出了22項(xiàng)具體指標(biāo)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手,既有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)和全面戰(zhàn)略部署,又有短期安排;既有遠(yuǎn)景藍(lán)圖,又有時(shí)間表、路線(xiàn)圖,深化農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)更加明晰。
3. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理體制發(fā)生了重大變革
深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革,是農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革相關(guān)政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵,是事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革。2018年,黨的十九屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》,明確提出組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén),專(zhuān)項(xiàng)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作,將原先中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)部的各項(xiàng)職責(zé)和工作進(jìn)行整合,這有助于農(nóng)村改革資源分配和各涉農(nóng)部門(mén)的協(xié)調(diào)。2018年4月,新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正式掛牌,黨和國(guó)家管理調(diào)控農(nóng)業(yè)農(nóng)村的管理體制實(shí)現(xiàn)了重大變革,有望從根本上解決一些制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的體制性難題。
4. 改革任務(wù)更加艱巨,不確定因素增多
與已經(jīng)突破的改革任務(wù)相比,剩下尚未完成的改革任務(wù)多是“硬骨頭”中的“硬骨頭”,攻堅(jiān)克難的任務(wù)更加艱巨。從當(dāng)前我國(guó)發(fā)展的整體格局來(lái)看,發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分,農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代化的步伐已經(jīng)明顯滯后于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的整體發(fā)展步伐。破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨的種種矛盾問(wèn)題,只能依靠進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革。此外,隨著中美貿(mào)易摩擦的加劇,我國(guó)改革發(fā)展面臨的外部環(huán)境的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)因素在不斷累積。農(nóng)業(yè)又是受貿(mào)易摩擦影響較為突出的領(lǐng)域之一,應(yīng)對(duì)不確定外部環(huán)境的影響,將是未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨的又一新的重大課題。
5. 更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性
黨的十八屆三中全會(huì)提出“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的要求,這也成為全面深化改革的重要方法論指導(dǎo)。后來(lái),“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”寫(xiě)入黨的十九大修改的黨章。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在黨的十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上明確要求,“要抓緊梳理黨的十九大提出的改革任務(wù)和舉措,按照黨中央確定的全面深化改革的總目標(biāo),著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,保持工作力度和連續(xù)性,有計(jì)劃有秩序推進(jìn)落實(shí)。”由此可見(jiàn),增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性,已經(jīng)成為全面深化改革的重要經(jīng)驗(yàn)和指導(dǎo)方針,而且其重要性越來(lái)越突出,成為下一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重要遵循。
(二)新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的總體思路和重點(diǎn)領(lǐng)域
1. 新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的總體思路
新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨著新的形勢(shì),改革的總體思路是以正確處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系問(wèn)題為主線(xiàn),以構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系為重要遵循,堅(jiān)持以人為核心的價(jià)值取向,統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化的綜合推進(jìn)。
第一,處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系問(wèn)題依然是主線(xiàn)。我國(guó)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革乃至改革開(kāi)放從處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系而開(kāi)啟,農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的主線(xiàn)就是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)變化不斷調(diào)整完善農(nóng)民和土地的關(guān)系。進(jìn)入新時(shí)代,對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、留鄉(xiāng)農(nóng)民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等不同群體而言,土地對(duì)于生產(chǎn)生活的重要意義不會(huì)改變,但土地的就業(yè)、保障、資源、財(cái)產(chǎn)等功能則會(huì)有消有長(zhǎng)。如何處理和應(yīng)對(duì)這些利益關(guān)系調(diào)整,更好地發(fā)揮土地制度的基礎(chǔ)性制度功能,考驗(yàn)著黨和政府決策者的智慧。
第二,構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系是重要遵循。黨的十八大以來(lái),我國(guó)在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約方面出臺(tái)了一系列舉措,在促進(jìn)形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系方面邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。也應(yīng)看到,長(zhǎng)期積累的體制機(jī)制痼疾難以在短期內(nèi)打破,我國(guó)當(dāng)前發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題在農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革領(lǐng)域較為突出。固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在體制和結(jié)構(gòu)上的矛盾,使得我國(guó)農(nóng)村發(fā)展滯后,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不健全。深化農(nóng)村改革、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興,不是就農(nóng)業(yè)言農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村言農(nóng)村,而應(yīng)從工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)的角度繼續(xù)深化改革,進(jìn)一步推動(dòng)“人、地、錢(qián)”等要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)、平等交換,促進(jìn)公共資源城鄉(xiāng)均衡配置、補(bǔ)齊農(nóng)村短板,實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村相得益彰。
第三,以人為核心是根本價(jià)值取向。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出,“無(wú)論改什么、改到哪一步……堅(jiān)持以人民為中心的改革價(jià)值取向不能變”。“三農(nóng)”問(wèn)題最為核心的是農(nóng)民問(wèn)題,維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、促進(jìn)農(nóng)民共同富裕是鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革,一方面要在以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下,推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度創(chuàng)新,讓離開(kāi)農(nóng)村的人口走得放心;另一方面,要在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下,推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、新型農(nóng)民培養(yǎng)、脫貧攻堅(jiān)等機(jī)制創(chuàng)新,讓留在農(nóng)村的人口留得安心。
第四,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化要統(tǒng)籌考慮。由于體制機(jī)制等各方面原因的制約,我國(guó)工農(nóng)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村之間也存在發(fā)展不平衡問(wèn)題,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐相對(duì)較快,農(nóng)村發(fā)展滯后問(wèn)題較為突出。正因如此,黨的十九大報(bào)告明確提出了“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”的重大任務(wù)。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)之一就是組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌研究和組織實(shí)施“三農(nóng)”戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策,對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的保障體系建設(shè)進(jìn)行了重大創(chuàng)新。新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革,要統(tǒng)籌考慮和部署推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化,使二者同步推進(jìn)、相得益彰。
2. 新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重點(diǎn)領(lǐng)域
一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革的關(guān)鍵是圍繞解決“誰(shuí)來(lái)種地”“如何種好地”推進(jìn)制度創(chuàng)新,提高農(nóng)業(yè)資源配置效率,確保國(guó)家糧食安全。通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制,一方面培育各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,推進(jìn)由“農(nóng)民地農(nóng)民種”向“農(nóng)民地新型經(jīng)營(yíng)主體種”轉(zhuǎn)變,兼顧投出產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率與資源利用率,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng);另一方面扶持與提升小農(nóng)戶(hù),健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系,對(duì)小農(nóng)戶(hù)進(jìn)行整合,推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展,實(shí)現(xiàn)包容而非擠出小農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
二是農(nóng)村土地制度改革。土地制度改革的關(guān)鍵是在農(nóng)村承包土地制度改革已經(jīng)取得重大突破的基礎(chǔ)上,將改革向宅基地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革、征地制度改革等領(lǐng)域延伸。正視現(xiàn)代化進(jìn)程中將有大量農(nóng)戶(hù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的大趨勢(shì),通過(guò)“三權(quán)”分置以及建立退出機(jī)制等途徑,為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)土地、農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)價(jià)值創(chuàng)造條件,也為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化增加動(dòng)力。全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)的相關(guān)要求,改革農(nóng)村宅基地管理制度,推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施,保障農(nóng)民的土地權(quán)益,為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供資金支持。
三是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵是通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革改造和提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,使之成為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的新型組織。就集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部而言,關(guān)鍵是通過(guò)清產(chǎn)核資、確認(rèn)成員身份、實(shí)行股份制改革等手段,明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善相關(guān)權(quán)能、健全運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的再造;就集體經(jīng)濟(jì)組織外部而言,關(guān)鍵是明確集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位,探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的有效實(shí)現(xiàn)形式,促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)自由流動(dòng)、優(yōu)化配置,為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)提供有利條件。
四是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革的關(guān)鍵是統(tǒng)籌考慮與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、體現(xiàn)綠色生態(tài)導(dǎo)向、確保國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化等各種不盡一致的政策目標(biāo),構(gòu)建起基礎(chǔ)穩(wěn)定、靈活高效的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度,著力提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力。要健全“三農(nóng)”投入保障機(jī)制,在完善財(cái)政和基礎(chǔ)設(shè)施投入保障的同時(shí),重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革,多渠道增加農(nóng)村金融供給,尤其是放寬農(nóng)業(yè)領(lǐng)域合作性金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立限制;深化農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制改革,使其逐漸走向市場(chǎng)化、多元化發(fā)展,推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品的自由貿(mào)易,提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性,同時(shí)完善糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。
五是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革的關(guān)鍵是打破農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的體制機(jī)制障礙,從根本上改變農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人民面臨的“融不進(jìn)的城市”“回不去的農(nóng)村”的尷尬境地。一方面,要繼續(xù)深化戶(hù)籍制度改革,降低城市落戶(hù)門(mén)檻,確保到2020年實(shí)現(xiàn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)的目標(biāo),讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)人口;另一方面,要從住房保障、隨遷子女入學(xué)和考試、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面,創(chuàng)造條件賦予“新市民”與“老市民”同等待遇,避免在城鎮(zhèn)內(nèi)部形成新的“雙軌制”,讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為既有戶(hù)籍又能同等享受基本公共服務(wù)的新市民[7]。
六是鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制創(chuàng)新。鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵是適應(yīng)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的變遷,提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位,把農(nóng)村基層黨組織建成堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè),繼續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變,提升公共服務(wù)能力和水平,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理體制機(jī)制。健全和創(chuàng)新村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式,繼續(xù)開(kāi)展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治等實(shí)踐探索。在依法治理的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的創(chuàng)新性建設(shè),針對(duì)源頭有效地進(jìn)行綜合性、系統(tǒng)性治理。
七是生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新。生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵是把握農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特質(zhì)、鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌,構(gòu)建起落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”理念的體制機(jī)制,讓良好生態(tài)環(huán)境成為農(nóng)村最大優(yōu)勢(shì)和寶貴財(cái)富。完善農(nóng)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展機(jī)制,統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理,健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度,分類(lèi)有序退出超載的邊際產(chǎn)能,形成與環(huán)境資源承載力相匹配、生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新格局。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治,聚焦農(nóng)村生活垃圾治理、生活污水治理、村容村貌整治,梯次推進(jìn)鄉(xiāng)村山水田路房整體改善。以“綠水青山”為基礎(chǔ),挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光等多種功能,把“綠水青山”變成“金山銀山”。
八是開(kāi)放型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)新體制創(chuàng)新。開(kāi)放型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)新體制創(chuàng)新的關(guān)鍵是適應(yīng)我國(guó)不斷擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放和貿(mào)易壁壘等因素增多的挑戰(zhàn),構(gòu)建靈活高效的管理和調(diào)控機(jī)制。加快開(kāi)放型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略謀劃,構(gòu)建確保國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的體制機(jī)制。堅(jiān)定不移加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè),持續(xù)提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化應(yīng)用水平,做到“藏糧于地”與“藏糧于技”相結(jié)合。推進(jìn)大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源多元化、進(jìn)口市場(chǎng)廣泛化戰(zhàn)略,避免形成對(duì)單一市場(chǎng)的過(guò)度依賴(lài)。深入開(kāi)展與“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)合作,開(kāi)創(chuàng)農(nóng)業(yè)國(guó)際合作新格局。積極參與全球農(nóng)業(yè)治理,不斷提升我國(guó)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。
3. 新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革應(yīng)高度重視的關(guān)鍵問(wèn)題
新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革,有了更高的起點(diǎn),具備更加有利的條件,需要繼續(xù)啃下“硬骨頭”,應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的外部環(huán)境。總體來(lái)看,新時(shí)代順利推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革工作,還應(yīng)注意以下方面的問(wèn)題:
一是注意從改革方案出臺(tái)到落地見(jiàn)效的執(zhí)行問(wèn)題。黨的十八大以來(lái),全面深化改革各領(lǐng)域都出臺(tái)了大量的改革方案。據(jù)統(tǒng)計(jì),黨的十八屆三中全會(huì)提出的336項(xiàng)重大改革舉措中已出臺(tái)實(shí)施方案的超過(guò)95%,黨的十八屆四中、五中、六中全會(huì)部署的改革任務(wù)也在按計(jì)劃進(jìn)度扎實(shí)推進(jìn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革領(lǐng)域出臺(tái)了大量的方案,“四梁八柱”性質(zhì)的改革方案已經(jīng)基本到位。但各項(xiàng)改革方案的落實(shí)情況不一,有的已經(jīng)落實(shí)到位,有的正在落實(shí)顯效,但也還有部分改革任務(wù)在落實(shí)過(guò)程中存在“上冷下熱中梗阻”,難以克服利益藩籬阻礙,以制定方案、召開(kāi)會(huì)議代替落實(shí)等情況,沒(méi)有真正落實(shí)到位。下一步,要將深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到抓落實(shí)上來(lái),按照“一分部署、九分落實(shí)”的要求,以抓鐵有痕、踏石留印的勁頭,將農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革各項(xiàng)方案貫徹到位,沖破“中梗阻”“腸梗阻”,打通“最后一公里”,確保改革舉措落地生根。
二是注意從局部試點(diǎn)到全面推行的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與推廣問(wèn)題。試點(diǎn)是改革的重要任務(wù),更是改革的重要方法,很多重大農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革都是以試點(diǎn)方式推進(jìn)的。試點(diǎn)方法具有有助于避開(kāi)爭(zhēng)論及時(shí)啟動(dòng)和推進(jìn)改革、降低改革風(fēng)險(xiǎn)、放大改革效應(yīng)、兼顧中央權(quán)威和地方主動(dòng)性等優(yōu)點(diǎn)。但若試點(diǎn)方法運(yùn)用不當(dāng),也有可能延誤改革。甚至一些部門(mén)為了維護(hù)部門(mén)和行業(yè)利益,把本該全面推進(jìn)的工作改為試點(diǎn),或者遇到釘子就繞開(kāi)走,所試的并非真“點(diǎn)”。目前,農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革領(lǐng)域的一些舉措還處于試點(diǎn)階段,如農(nóng)村土地制度改革“三項(xiàng)試點(diǎn)”、村民自治相關(guān)試點(diǎn)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)等。這些重大試點(diǎn)總體進(jìn)展符合預(yù)期,但也有部分試點(diǎn)存在覆蓋面不夠、代表性不足等問(wèn)題,有的試點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)延期,能否如期取得試點(diǎn)成果并全面復(fù)制推廣還有較大的不確定性。下一步,需要在繼續(xù)抓好試點(diǎn)推進(jìn)的同時(shí),將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和復(fù)制推廣,盡快將行之有效的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在面上推開(kāi)并形成制度化、規(guī)范化的改革成果。
三是注意從機(jī)構(gòu)調(diào)整到職能融合的管理體制調(diào)整問(wèn)題。目前,新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)展順利,中央層面的涉農(nóng)機(jī)構(gòu)整合已經(jīng)完成,地方機(jī)構(gòu)改革也正在推進(jìn)中,全面完成涉農(nóng)機(jī)構(gòu)的整合指日可待。機(jī)構(gòu)調(diào)整到位后,要將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向職能融合上來(lái),盡快實(shí)現(xiàn)從“物理整合”到“化學(xué)反應(yīng)”的變化。職能融合重點(diǎn)之一是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)管農(nóng)業(yè)與管農(nóng)村的職能融合,加強(qiáng)黨對(duì)“三農(nóng)”工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化;重點(diǎn)之二是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的一體化管理,通過(guò)機(jī)構(gòu)改革整合農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的職能,下一步還可考慮進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理、農(nóng)村金融保險(xiǎn)等方面的職能融合,構(gòu)建一體化的農(nóng)業(yè)管理和調(diào)控體制;重點(diǎn)之三是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的一體化管理,通過(guò)整合獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法隊(duì)伍,著力解決一個(gè)領(lǐng)域有多支隊(duì)伍執(zhí)法的問(wèn)題,克服分工過(guò)細(xì)、浪費(fèi)執(zhí)法資源的缺陷。
四是注意從政策突破到法治保障的政策銜接配套問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的改革大都采取了先政策取得突破、再完善法律法規(guī)的推進(jìn)路徑。全面深化改革強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革,在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革要在政策取得重大突破的基礎(chǔ)上,加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋,以法制形式來(lái)保障改革成果。有的領(lǐng)域要盡快補(bǔ)上空白,如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法,要在民法總則已有突破的基礎(chǔ)上,盡快推出《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》,為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供根本保障;有的領(lǐng)域要修改不適應(yīng)形勢(shì)的舊法,如《土地管理法》《擔(dān)保法》等,要根據(jù)農(nóng)村承包土地“三權(quán)”分置、“長(zhǎng)久不變”改革、農(nóng)村土地制度改革“三項(xiàng)試點(diǎn)”、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革試點(diǎn)等探索的經(jīng)驗(yàn),對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行修訂,將改革成果以法律法規(guī)的形式固定下來(lái);對(duì)于經(jīng)過(guò)改革試點(diǎn)證明相關(guān)法律法規(guī)不適宜修改的,在試點(diǎn)到期后也要明確恢復(fù)行使相關(guān)法律法規(guī),并做好與改革政策的銜接配套工作。
作者簡(jiǎn)介： 王釗,西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;曾令果,西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生。;
基金： 國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)新模式對(duì)增進(jìn)與分享規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用機(jī)理研究”; 重慶市科學(xué)技術(shù)局制度創(chuàng)新類(lèi)項(xiàng)目“基于共享經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性社會(huì)化服務(wù)組織構(gòu)建研究”
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2019年09期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
