一、
2020年5月6日山東省自然資源廳政務(wù)動(dòng)態(tài)欄目發(fā)布“省自然資源廳召開(kāi)《山東省村莊布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》等項(xiàng)目和技術(shù)規(guī)程專(zhuān)家研討會(huì)”，消息稱(chēng)，國(guó)土空間空間規(guī)劃處將“編制全省村莊布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，指導(dǎo)各地完成縣域村莊布局，制定全省合村并居規(guī)劃指導(dǎo)，穩(wěn)妥推進(jìn)合村并居”，引發(fā)廣泛關(guān)注。據(jù)齊魯網(wǎng)、“網(wǎng)上問(wèn)政”公號(hào)和東岳客公眾號(hào)2020年5月8日進(jìn)一步的延伸報(bào)道，合村并居又叫做合村并點(diǎn)。山東之所以要合村并居，原因是“山東是人口大省、農(nóng)業(yè)大省，有農(nóng)村常住人口4900多萬(wàn)，行政村6.9萬(wàn)個(gè)，村莊密度0.43個(gè)/平方公里，平均每個(gè)村700多人”，“山東省農(nóng)村人口多，村莊規(guī)模小、密度大”，早在2001年山東省政府就出臺(tái)關(guān)于規(guī)范“小城鎮(zhèn)建設(shè)”的47號(hào)文件，對(duì)“合村并點(diǎn)”進(jìn)行了說(shuō)明。“2008年開(kāi)始實(shí)施合村并點(diǎn)試點(diǎn)的德州市認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)存在的村莊數(shù)量多、規(guī)模小，帶來(lái)的‘三高兩難’是制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸”。三高“一是村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本高，基層負(fù)擔(dān)重。按每村平均5000元計(jì)算，僅全市財(cái)政承擔(dān)的村級(jí)工資費(fèi)用就近4000萬(wàn)元。二是空心村比例高，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。全市農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地達(dá)257m2，高出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)107m2，空心村比例達(dá)80%。有的村莊房屋空置率高達(dá)50%。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，公共服務(wù)水平低。醫(yī)院、學(xué)校、超市等基礎(chǔ)設(shè)施，因村莊過(guò)于分散而低水平重復(fù)建設(shè)，國(guó)家的扶持資金分散到各村，就像撤胡椒面，收效甚微”。兩難“一是村級(jí)管理水平低，帶領(lǐng)群眾增收致富難。二是民主管理難。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾難以割除”。
因?yàn)楹洗宀⒕邮菭可娴睫r(nóng)民基本生產(chǎn)生活的大事，所以山東省自然資源廳召開(kāi)一次專(zhuān)家研討會(huì)，就引發(fā)廣泛關(guān)注。合村并居在山東省是有特殊含義的，就是不僅合村并居，更重要的是合村并點(diǎn)。2014年我到山東德州調(diào)研，當(dāng)時(shí)德州市規(guī)劃將德州8000個(gè)自然村全部拆掉，建1000個(gè)左右的大型社區(qū)。拆除8000個(gè)自然村，就牽涉到德州市全部農(nóng)民的利益。大拆大建，拆農(nóng)民房子要錢(qián)，建社區(qū)要錢(qián)，初步算下來(lái)也要超過(guò)千億資金投入。德州市是一個(gè)財(cái)政貧市，不可能拿得出這么多錢(qián)，市領(lǐng)導(dǎo)的想法是通過(guò)增減掛鉤將拆農(nóng)民房子退出的宅基地形成城市建設(shè)用地指標(biāo)賣(mài)到青島，換回資金搞建設(shè)。問(wèn)題是青島并不缺建設(shè)用地指標(biāo)，德州市即使騰出建設(shè)用地指標(biāo)也賣(mài)不出去。德州市因此只能靠貸款建社區(qū)，向農(nóng)民收取建設(shè)成本，以及降低建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果就是，以前農(nóng)民在自己房子住得好好的，現(xiàn)在非得被強(qiáng)拆搬進(jìn)社區(qū)，還要自己出錢(qián)，搬進(jìn)社區(qū)房子的質(zhì)量差、面積小，社區(qū)也沒(méi)有可以存放農(nóng)具的空間，距離承包地太遠(yuǎn)，之前庭院種植蔬菜也沒(méi)地方了。總之是搬到社區(qū)生活質(zhì)量下降了，生產(chǎn)生活更加不方便了，還將原來(lái)計(jì)劃到城市買(mǎi)房的積蓄用于買(mǎi)了社區(qū)質(zhì)量很差的住房。拆村并點(diǎn)的結(jié)果就是：政府花了很多錢(qián)，農(nóng)民不滿意，規(guī)劃因此無(wú)法持續(xù)。德州市終于在拆除大概10%的村莊以后難以為繼，合村并居不了了之。
合村并點(diǎn)并非在山東，也并非僅德州在做。2015年9月14日山東臨沂曾發(fā)生過(guò)一個(gè)影響惡劣的拆遷案，就是為讓農(nóng)民搬到合村并點(diǎn)的社區(qū)，強(qiáng)拆農(nóng)民的房子。農(nóng)民不愿搬，在自家房子堅(jiān)守不出被燒死。農(nóng)民寧愿燒死也不愿搬遷，是因?yàn)楹洗宀Ⅻc(diǎn)的社區(qū)住房質(zhì)量差，生活不方便，生產(chǎn)更不方便，還要自己出錢(qián)買(mǎi)房。雖然農(nóng)民不愿搬遷被燒死的極端情況比較罕見(jiàn)，山東農(nóng)民普遍反對(duì)合村并點(diǎn)卻是事實(shí)。
二、
那么，為什么山東省象著魔一樣非得花費(fèi)巨額財(cái)力去合村并居，拆農(nóng)民房子建社區(qū)呢？前引德州市所說(shuō)“三高兩難”成為支撐山東省著魔于拆農(nóng)民房子的理由。問(wèn)題是，“三高兩難”實(shí)在是小學(xué)算術(shù)題，經(jīng)不起算啊。村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本高？相對(duì)于德州計(jì)劃花費(fèi)上千億資金來(lái)合村并點(diǎn)，每年4000萬(wàn)元村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本何足掛齒！空心村比例高？農(nóng)民進(jìn)城自然就會(huì)有空心村，空心村仍然還有無(wú)法進(jìn)城農(nóng)戶(hù)需要留村務(wù)農(nóng)，還有大量進(jìn)城失敗的農(nóng)民將來(lái)需要返鄉(xiāng)，村莊對(duì)農(nóng)民生活的保底顯然極為重要。有農(nóng)民進(jìn)城了，將房子空在那里，他們需要時(shí)再回來(lái)住，為何非得將農(nóng)民進(jìn)城后留下的空房子立即拆掉？有人說(shuō)農(nóng)民空房子不住人，浪費(fèi)了土地。問(wèn)題是，不住人的空房子就是空在那里，土地也仍然在那里，怎么就是浪費(fèi)？中國(guó)并沒(méi)有糧食緊張到非得將農(nóng)民房子拆掉將宅基地復(fù)墾種糧食的地步。反過(guò)來(lái)當(dāng)前中國(guó)仍然存在普遍的季節(jié)性拋荒。耕地大量拋荒，卻將拆農(nóng)民房子復(fù)墾農(nóng)民宅基地種糧食當(dāng)作頭等大事來(lái)抓，豈不荒唐？何況農(nóng)民空房子仍然是作為退路來(lái)保留的。2020年新冠疫情條件下面，幸虧農(nóng)民在農(nóng)村有房子，他們可以返鄉(xiāng)安全度過(guò)疫情。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高？絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)都已經(jīng)自發(fā)到城市買(mǎi)房了，農(nóng)民城市化是必然趨勢(shì)，指望靠合村并點(diǎn)來(lái)為農(nóng)民提供良好基礎(chǔ)設(shè)施，恰恰是花了大錢(qián)沒(méi)辦成事。
“兩難”就更不能成立了。帶領(lǐng)群眾增收致富難？第一，群眾增收致富的機(jī)會(huì)在城市，指望村干部帶領(lǐng)農(nóng)民群眾致富怎么可能！第二，合村并點(diǎn)大折騰就能突然冒出帶領(lǐng)群眾致富的村干部？民主管理難？將小村合并成為大村就可以防止家庭宗派治村的痼疾？大村有大村的管理難處，小村有小村的管理優(yōu)勢(shì)。從來(lái)沒(méi)有證據(jù)可以證明民主管理難不難與村莊規(guī)模大小有關(guān)系。
三、
相對(duì)全國(guó)來(lái)講，山東省行政村規(guī)模普遍偏小，這個(gè)意義上講，山東合村并居也并非就一定不好（當(dāng)然，我以為合村并居沒(méi)必要），但合村就合村，何必花那么多資金去拆農(nóng)民房子，建所謂“新型社區(qū)”。山東省在村莊之上普遍有管理區(qū)，山東的行政村與全國(guó)絕大多數(shù)省市的自然村（也就是村民小組）比較類(lèi)似，管理區(qū)與全國(guó)絕大多數(shù)省市行政村比較類(lèi)似。在我看來(lái)，山東省合村并居最簡(jiǎn)單的辦法是將現(xiàn)在的行政村改成自然村基礎(chǔ)上的村民小組，將管理區(qū)改成行政村。改變體制，不拆農(nóng)民房子，更不拆掉自然村。一個(gè)管理區(qū)下面有若干個(gè)自然村，有若干分散的居民點(diǎn)，有什么不好？這方面，山東煙臺(tái)在管理區(qū)一級(jí)搞黨建示范區(qū)，沒(méi)有大拆大建，幾乎不花財(cái)政成本，就完全解決了德州市所謂“三高兩難”的問(wèn)題，群眾滿意，又沒(méi)有財(cái)政壓力。這才是實(shí)事求是的做法。
四、
實(shí)際上，最奇怪的事情是，山東牽頭合村并居的居然是山東省自然資源廳，就是過(guò)去的國(guó)土資源廳。本來(lái)行政建制應(yīng)當(dāng)歸組織和民政部門(mén)管，是地方政府的職責(zé)，自然資源廳只管理土地，何以會(huì)管到合村并居上來(lái)？自然資源廳管到村級(jí)組織行政成本太高、村干部帶領(lǐng)農(nóng)民致富難上來(lái)，手也未免伸得太長(zhǎng)了一點(diǎn)？
之所以山東省自然資源廳手會(huì)伸這么長(zhǎng)，與自然資源部曾發(fā)布的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策有關(guān)。為了節(jié)約土地資源，原國(guó)土資源部出臺(tái)政策，允許地方政府在減少農(nóng)村建設(shè)用地的同時(shí)增加城市建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)村建設(shè)用地主要是農(nóng)民宅基地，減少農(nóng)村建設(shè)用地就要拆農(nóng)民房子，將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地。地方政府為了獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)，動(dòng)起歪腦筋，通過(guò)合村并點(diǎn)來(lái)拆農(nóng)民房子。拆了農(nóng)民房子農(nóng)民住哪里？就住到廉價(jià)低質(zhì)量建設(shè)的所謂社區(qū)，農(nóng)民生活生產(chǎn)因此變得很不便利。
在經(jīng)濟(jì)條件比較好、財(cái)政能力比較強(qiáng)的地區(qū)，地方政府拆農(nóng)民房子會(huì)給予比較多的補(bǔ)償，農(nóng)民搬進(jìn)社區(qū)還比較滿意，比如四川成都和山東青島，政府財(cái)力比較強(qiáng)，實(shí)行增減掛鉤，農(nóng)民還是受益了的。而對(duì)于山東德州這樣的財(cái)政窮市，地方政府沒(méi)有財(cái)政能力，拆農(nóng)民房子卻不能讓農(nóng)民獲得滿意的安置，搞得天怨人怒。臨沂因此燒死了不愿拆房子的農(nóng)民。在全國(guó)絕大部分地區(qū)因?yàn)楹洗宀Ⅻc(diǎn)造成極其嚴(yán)重的農(nóng)民利益受損和干群關(guān)系對(duì)立。
德州市自身財(cái)力不行，他們希望將拆農(nóng)民房子所減少的農(nóng)村建設(shè)用地變成可以交易的城市建設(shè)用地指標(biāo)，問(wèn)題是，農(nóng)村宅基地太多，山東德州拆除8000個(gè)自然村減少農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤形成的城市建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)市場(chǎng)需求。德州市剛開(kāi)始時(shí)是希望將指標(biāo)賣(mài)給山東比較富一點(diǎn)的青島，問(wèn)題是青島也有增減掛鉤，不缺指標(biāo)。德州的指標(biāo)賣(mài)不出去。原本指望靠拆農(nóng)民房再賣(mài)指標(biāo)獲得土地財(cái)政收入，用這個(gè)收入償還建設(shè)社區(qū)的貸款。現(xiàn)在指標(biāo)賣(mài)不出去，建設(shè)社區(qū)的巨額貸款無(wú)法償還，地方政府因此形成了巨額地方債務(wù)。
五、
合村并居因此成為農(nóng)民不滿意、地方高負(fù)債、國(guó)家利益受損失、大量資源被浪費(fèi)的多輸?shù)恼垓v。
山東合村并居這樣的拆騰不能再搞了。
2020年5月12日上午
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土
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