鄉(xiāng)村振興促進法對“合村并居”相關工作作出明確規(guī)定：縣級人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當優(yōu)化本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展布局，按照尊重農(nóng)民意愿、方便群眾生產(chǎn)生活、保持鄉(xiāng)村功能和特色的原則，因地制宜安排村莊布局，依法編制村莊規(guī)劃，分類有序推進村莊建設，嚴格規(guī)范村莊撤并，嚴禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊。對村莊撤并作出法律要求，是對地方政府開展此類工作的一種有力規(guī)范，極大地保障了農(nóng)民權益。
多年以來打著村莊建設的旗號趕農(nóng)民上樓，違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊，屢禁不止，鄉(xiāng)村振興促進法對此作出明確規(guī)定， 今后誰再不按程序撤并村莊，就是違法行為，違法必究。為了讓各地更好地理解法律精神，本文圍繞鄉(xiāng)村振興促進法中與“合村并居”相關的內(nèi)容展開進一步論述。
事實上，促進法出臺之前關于“合村并居”及類似實踐的各種討論往往都是“不了了之”、之后還“一再發(fā)生”，主要根源在于：一是許多討論具有較強“本位”色彩，沒有擺脫“各說各話”窘境；二是許多討論忽視基本區(qū)情農(nóng)情民情，沒有重視鄉(xiāng)村基本特征與特殊價值；三是許多討論忽視一些基本問題，沒能找到共同的認識起點。黨的十九屆五中全會明確提出，推動高質(zhì)量發(fā)展是新時代新階段經(jīng)濟社會發(fā)展的主題，要求構建“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。鄉(xiāng)村振興促進法對該問題訂立了三個原則，這對構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，推動鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展， 凝聚基本共識、防范實踐誤區(qū)，既十分重要，也非常必要。
必須遵守尊重農(nóng)民意愿的原則
農(nóng)民意愿選擇問題，是影響新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系構建的一個基本問題。
農(nóng)民城鎮(zhèn)化選擇首先是個個體行為。但農(nóng)民個體的城鎮(zhèn)化，并不代表整個家庭的城鎮(zhèn)化。部分農(nóng)戶的城鎮(zhèn)化，并不代表整個村莊、全部農(nóng)戶的城鎮(zhèn)化。因此，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型期，出現(xiàn)“三留守”“空心村”現(xiàn)象。以農(nóng)民個體意愿選擇為起點的鄉(xiāng)村人口工業(yè)化城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度，根本上取決于鄉(xiāng)村推力和外部拉力的大小，取決于農(nóng)民及家庭的素質(zhì)能力和就業(yè)、收入、生活追求。
農(nóng)民城鎮(zhèn)化意愿具有自主性制約性。無論是農(nóng)民個體，還是農(nóng)戶家庭，是否流動或融入工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程，都是自主選擇的結果，而農(nóng)民的意愿選擇受各自不同的制約： 知識水平、專業(yè)素質(zhì)、機會把握，年齡大小、身體素質(zhì)、適應能力，增加收入、追求幸福、享受安逸等。因此，農(nóng)民的意愿選擇需要受到尊重，不應強求強迫、違反意愿；必須因人而異，不能硬性統(tǒng)一、代替選擇。
農(nóng)民需要有多樣化差異性選擇空間。重要的是，這種多樣性差異性意愿選擇，既表現(xiàn)在個體農(nóng)民之間，還表現(xiàn)在農(nóng)民與家庭、家庭與家庭之間；既表現(xiàn)在靜態(tài)當下，還表現(xiàn)在動態(tài)之中，具有不確定性、不同步性。而且農(nóng)民或家庭的意愿選擇是綜合各種因素、平衡取舍的結果。因此，需要給農(nóng)民提供多樣化差異化選擇權利和選擇空間。
必須遵守方便群眾生產(chǎn)生活的原則
工業(yè)與農(nóng)業(yè)是勞動分工的兩類基本業(yè)態(tài)，工農(nóng)差異、城鄉(xiāng)差異問題， 是影響新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系構建的又一基本問題。
工農(nóng)差異。農(nóng)業(yè)發(fā)展受自然規(guī)律、自然資源的影響帶有內(nèi)生性根本性直接性，離不開氣候、地形、土壤、水源等自然因素，但這對工業(yè)發(fā)展的影響卻是外在的、間接的；農(nóng)業(yè)依賴的自然因素及其發(fā)展布局，往往不可移動、不可替代、不可交換， 而工業(yè)布局并不如此。
城鄉(xiāng)差異。城鎮(zhèn)是分工分業(yè)和人口、工商業(yè)集聚的結果，是生產(chǎn)消費交換集中地。村莊是人類為繁衍生息演變而成的生存單元。鄉(xiāng)村具有糧食安全保障地、農(nóng)民生存空間承載地、優(yōu)秀農(nóng)耕文化傳承地、生態(tài)屏障保護地、居民休閑觀光休憩地等功能，更加依賴自然資源， 更要追求綠色發(fā)展。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)Q定著鄉(xiāng)村生活方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有地域性季節(jié)性周期性，勞動更具空間分散性、時間間歇性、季節(jié)閑置性，勞動工具更需滿足適應性差異性多樣性要求。我國農(nóng)戶庭院布局、村落空間結構、聚落生活等近地性要求更加嚴格。盡管改革開放尤其是黨的十八大以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式發(fā)生巨大變革，但小規(guī)模家庭經(jīng)營與多種經(jīng)營、兼業(yè)經(jīng)營長期并存的基本格局不能從根本上改變。農(nóng)民居住場所生產(chǎn)生活“雙重屬性”長期存在。
宅院對農(nóng)民來說不僅是生活場所，也具生產(chǎn)功能，需要停放農(nóng)機、晾曬產(chǎn)品，房前屋后及庭院可發(fā)展經(jīng)濟等，公寓型樓房難以滿足；自然規(guī)律、農(nóng)業(yè)特性決定農(nóng)民生產(chǎn)與生活的時間界限不明顯，要隨時了解生產(chǎn)信息、滿足勞動需求，若居住地離農(nóng)地較遠、“走讀”式勞動， 容易誤農(nóng)時、增成本。所以，村莊建設必須考慮以上特點，遵守方便群眾生產(chǎn)生活的原則。
必須遵守保持鄉(xiāng)村功能和特色的原則
鄉(xiāng)村之間的多樣性差異性，值得保護利用。
差異性多樣性是鄉(xiāng)村基本特征。一是資源稟賦差異大。二是歷史傳統(tǒng)差異大。三是區(qū)位交通差異大。因此，鄉(xiāng)村現(xiàn)狀千差萬別，鄉(xiāng)村發(fā)展千變?nèi)f化，鄉(xiāng)村形態(tài)千姿百態(tài)，鄉(xiāng)村問題千奇百怪，沒有一樣的鄉(xiāng)村，也沒有一樣的鄉(xiāng)村振興模式。
差異性多樣性是鄉(xiāng)村重要價值。深度挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)的多功能多價值意義重大。而充分利用鄉(xiāng)村間的多樣性差異性，會使鄉(xiāng)村價值更有意義。這種多樣性差異性結合，會強化相互間多重優(yōu)勢互補性，能夠整體增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的動力能力，增強城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中鄉(xiāng)村的特色優(yōu)勢，提升鄉(xiāng)村對城鎮(zhèn)人才、科技、資本、信息等現(xiàn)代要素和消費者的吸引力。
對于鄉(xiāng)村的多樣性功能和差異性特色及其價值，必須保護利用和豐富提升，防止削弱甚至破壞。對其功能的利用程度，取決于認識和能力；要本著肯定和保護態(tài)度，堅持系統(tǒng)論觀點，統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)開發(fā)各類功能，既防止過度偏向，更避免削弱甚至破壞。鄉(xiāng)村間差異性互補性價值，取決于資源稟賦、發(fā)展階段、經(jīng)濟實力等方面的特色優(yōu)勢，其差異性互補性價值，連同鄉(xiāng)村內(nèi)部的多重性功能，決定著鄉(xiāng)村的未來價值。
構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，推動鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展
貫徹落實好鄉(xiāng)村振興促進法將有助于我國構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系、推動鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展。結合“合村并居”及各地類似實踐，我們得出以下基本結論：
尊重代表農(nóng)民利益取向的意愿和選擇，是構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根本前提。堅持農(nóng)民主體地位，既是保護農(nóng)民權益的基本前提，也是尊重農(nóng)民意愿的根本保障，必須讓農(nóng)民充分表達利益訴求，尊重農(nóng)民意愿和選擇。一些地方以解決“空心村”為由，以為工業(yè)化城鎮(zhèn)化置換建設用地指標為實，“一刀切”大規(guī)模連片推進“合村并居”引發(fā)新的社區(qū)“空心化”問題。雖然破除城鄉(xiāng)二元戶籍“藩籬”、提升農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的規(guī)模和比例是國家現(xiàn)代化的基本規(guī)律和發(fā)展大勢，但人口城鎮(zhèn)化實質(zhì)在于提高在城鎮(zhèn)就業(yè)居住生活、而不是擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口規(guī)模和比例；一些地方推動實質(zhì)上已在城鎮(zhèn)就業(yè)居住生活的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”由農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，恰恰是利用“二元戶籍”思維、強化城鎮(zhèn)戶籍優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶籍意識的行為。
遵循自然規(guī)律、尊重基本國情，方便農(nóng)民生產(chǎn)生活，是做好村莊建設，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推進鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展的基本前提。與工業(yè)相比，由于自然規(guī)律、自然資源、自然因素對農(nóng)業(yè)乃至鄉(xiāng)村振興的影響更具內(nèi)生性，必須尊重、順應、保護自然，按自然規(guī)律辦事；與人少地多、資源寬松的發(fā)達國家相比，我國人多地少、資源緊張，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路徑和模式有根本差異，小規(guī)模集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本格局和長期趨勢；鄉(xiāng)村資源稟賦差異大，農(nóng)業(yè)經(jīng)營“小散多”基本特征下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對生活方式的制約具有根本性長期性。一些地方的“合村并居”及類似實踐，為復墾閑置宅基地、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，大規(guī)模多點連片推進“村莊撤并”、建設新型農(nóng)村社區(qū)，不僅破壞了人與自然、人與人長期形成的農(nóng)戶家庭空間結構和村莊生命共同體生態(tài)系統(tǒng)，而且人為地改變農(nóng)民生活方式，違反了近地性原則要求，降低了農(nóng)戶家庭生產(chǎn)性功能，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；一些地方采取行政手段和“選優(yōu)”“扶大”式財政補貼機制， 盲目推動土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營，不僅引發(fā)資源利用率、土地產(chǎn)出率下降等規(guī)模不經(jīng)濟問題，更會惡化“適度規(guī)模經(jīng)營者”經(jīng)營環(huán)境、產(chǎn)生“擠出效應”，對保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給帶來不利影響。
深度挖掘鄉(xiāng)村多重功能及其多種價值，突出優(yōu)勢互補，是推動鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展的基本保障。既沒有功能價值極端單一的鄉(xiāng)村，也沒有功能價值完全一樣的鄉(xiāng)村，必須深度挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)部的多重功能和多種價值，有效提升鄉(xiāng)村之間的功能價值優(yōu)勢、突出優(yōu)勢互補。一些地方的大規(guī)模“合村并居”及類似實踐，是在破壞鄉(xiāng)村多重功能價值：一是對部分喪失生活功能的閑置農(nóng)宅農(nóng)房進行整村連片“撤并”，忽視了“不在農(nóng)戶”農(nóng)房農(nóng)宅的其他功能價值，破壞了“仍在農(nóng)戶”及所在村莊的整體功能價值；二是整村連片“撤并”，事實上是只重視把靜態(tài)宅基地“盤活”為耕地的價值， 而忽視了依附在土地、農(nóng)戶庭院和村莊上的歷史文化等無形資產(chǎn)及其動態(tài)開發(fā)中的功能價值；三是個別村莊、閑置農(nóng)房確有拆除必要，但不代表多數(shù)村莊及所有農(nóng)房都應拆除，尤其是一些地方將包括具有歷史記憶古村古建或新建農(nóng)房等“一拆了之”，使其承載的功能價值等財產(chǎn)瞬間變成“垃圾”；四是高度重視土地、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)的功能價值十分必要，但忽視其他功能價值的開發(fā)利用，就會降低新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式創(chuàng)新空間，不利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的振興；五是連片“撤并”村莊，集中統(tǒng)一建設城鎮(zhèn)功能傾向的相同相似的新型農(nóng)村社區(qū)，會降低鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢和鄉(xiāng)村之間、城鄉(xiāng)之間的互補性，減弱鄉(xiāng)村對城鎮(zhèn)現(xiàn)代要素和消費者的吸引力。
工農(nóng)城鄉(xiāng)差異是構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的內(nèi)在動力和重要支撐，要強化城鄉(xiāng)特色優(yōu)勢、功能互補。工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮是新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的根本標志，但城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村是不同的空間，農(nóng)業(yè)與工業(yè)是不同的業(yè)態(tài)，分別承載著與之相適應的生產(chǎn)和生活方式。構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)互促互補互惠，就是要發(fā)揮彼此不同的特色優(yōu)勢、功能價值，更好地滿足對方的不同需求。推進工農(nóng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，強調(diào)的是發(fā)展規(guī)劃、體制機制、要素市場的協(xié)調(diào)融合，是基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)等，必須遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，既不是一方替代另一方、實現(xiàn)“一樣”式發(fā)展，也不是保持一方對另一方輸入、在“失血”中發(fā)展。構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，要著力打破工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間人為的體制障礙，既深度挖掘已有建設用地潛力，做強城鎮(zhèn)、工業(yè)特色優(yōu)勢，增強對農(nóng)業(yè)人口的吸引力，也要盡可能多地給鄉(xiāng)村留下建設用地，打造具有鄉(xiāng)村特色的優(yōu)勢功能價值，把歷史更加悠久、文化更加厚重、生態(tài)更加優(yōu)美的鄉(xiāng)村，打造為人才、科技、投資高地，使發(fā)展更加健康、更可持續(xù)。
受諸多“慢變量”關鍵因素影響，工農(nóng)城鄉(xiāng)關系協(xié)調(diào)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展是個漫長過程。這也是作為國家“基本盤”的廣大鄉(xiāng)村，為什么本質(zhì)是“穩(wěn)”、節(jié)奏會“慢”的根本原因。因此，必須一切從實際出發(fā)，既要秉持“功成不必歸于自己”的好心態(tài)，更要保持“成功不能急于現(xiàn)在”的平常心；既要堅持初心、堅定決心、樹立信心，更要保持耐心、筑牢恒心、培植匠心；既堅持科學謀劃、從容推進，盡力而為、量力而行，循序漸進、久久為功，又注重制定穩(wěn)定可持續(xù)、銜接能配套、落地且有效的政策制度措施，防止因思路有誤、決策失誤而耽誤時機、錯失機遇。實踐中，一些地方為打造“樣板”工程，大規(guī)模開展“合村并居”及類似實踐，出臺過多過急過偏的短期政策與制度舉措，求速度、搞運動，造盆景、樹典型，為追求政績而急功近利、急于求成，為應對考核評比搞形式主義和“形象工程”，浪費大量資源和財力，引起農(nóng)民極大不滿。
（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學院副院長，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2021年第12期）
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