山東合村并居的做法提醒我們——
要警惕“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”變成鄉(xiāng)村破壞的實踐
讀了呂德文先生的《關(guān)于山東合村并居的真實情況》，進一步意識到了“山東問題”的嚴重性和迫切性。文中記錄的萊蕪、濱州、菏澤、臨沂等地推行合村并居的過程和手段，充分顯示了地方政府的高壓之甚、催逼之急，以至于有村民訴說“連發(fā)懵的機會都沒有”。由于普遍的先拆后建，遭遇催逼卻又無家可搬的村民成了真正的難民。
盡管上述現(xiàn)象在最近的二十多年間也曾不斷地發(fā)生在其他一些地方，但是，一個人口大省大面積地出現(xiàn)這種現(xiàn)象，還是少見的。對于受到催逼的村民而言，這種局面不僅不可防、不可控，也無法躲避，因此要比新冠疫情還可怕。
該文還令人想到6月17日山東省政府為回應(yīng)有關(guān)質(zhì)疑而召開的新聞發(fā)布會。當天有三個職能部門的負責人分別介紹了有關(guān)情況，其中自然資源廳的廳長強調(diào)，山東近年來在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中注重做到“五個堅持”：堅持從實際出發(fā)、堅持規(guī)劃先行、堅持尊重群眾意愿、堅持穩(wěn)妥推進、堅持效果導向。如果我們還沒有忘卻山東近年來發(fā)生的那些著名的惡性事件——比如2013年的昌樂縣“丁漢忠于殺人案”，2014年的平度市征地縱火案，2015年的平邑縣強拆事件——，進而與呂德文記錄的“進行時”相聯(lián)系，那么可以斷定，廳長先生所說的“五個堅持”都既非歷史，也非現(xiàn)實，而只是原則或要求。
這樣說并非暗示官員們在掩蓋問題。為了準確理解推行合村并居運動的動力和邏輯，需要辨析廳長所說的“堅持從實際出發(fā)”中的“實際”究竟是指什么，以及他沒有說出的“實際”與近期山東的事態(tài)之間有什么關(guān)系。
先說公眾被告知的“實際”。它被概括為“山東農(nóng)村數(shù)量多，規(guī)模小，布局散，密度高。全省行政村數(shù)量6.95萬個，數(shù)量居全國第一，平均人口530人，在全國居倒數(shù)第二。空間布局分散，導致了配套農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的成本高，不經(jīng)濟。”
關(guān)于行政村數(shù)量的說法是真實的，盡管此處的“平均人口530人”與廳長的一位同事上個月所言“平均每個村700多人”出入甚大。但是，拿行政村數(shù)量來說事兒是轉(zhuǎn)移了視線、遮蔽了實質(zhì)。這是因為，山東合村并居的首要目標、核心意圖都并不在于行政區(qū)劃范疇的行政村合并，而是對自然村的連根拔起。行政村合并不過是形式上換個牌子，也確實可以降低行政成本，一般而言并沒有理由質(zhì)疑。需要質(zhì)疑的是自然村的拆除，它是官民雙方的命脈所在。
那么自然村的實際狀況是什么呢？廳長沒有交代。但是按照各地公布的第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我們能夠知道：到2016年底，山東的自然村“還剩下”98817個（不清楚過去二十年間究竟消失了多少），而山東經(jīng)常加以“對標”并且人口和面積都小一些的江蘇、浙江分別為15.5萬個和10.9萬個，人口和面積都與山東相當?shù)暮幽鲜t有20.7萬個；就自然村的密度而言，山東境內(nèi)每平方公里為0.67個，其它三省是1.1-1.7個；從自然村的規(guī)模來看，山東每村平均超過130戶，其他三省大約為50-80戶。由此可見，自然村布局的小而散是相對的，不足以成為山東大規(guī)模拆除的特定依據(jù)。
當然，無論是相對的還是絕對的自然村的小和散（或許還有“亂”），不但是山東的各級政府，也是其他省區(qū)的各級政府經(jīng)常強調(diào)的“實際”，比如，蘇浙豫三省在推進“農(nóng)民集中居住”或“新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”時，也確實都在反復渲染，并進而如山東的官員一樣抱怨農(nóng)民占用了太多的宅基地。但問題在于，大多數(shù)農(nóng)民眼中的“實際”極少被考慮。村民們面對的實際是什么呢？任何一個接地氣的官員大概都會理解，直至今天，大部分農(nóng)家都不僅是一個生活單位，也是一個生產(chǎn)單位。這樣的“單位”需要有存放糧食、農(nóng)具和其他生產(chǎn)、生活資料的地方，甚至需要專門的曬場，以及有利于保護隱私的院落。說得“書生氣”一些，農(nóng)民需要的是完整的“家園”，而不是高樓里的“單元房”。
農(nóng)民眼里的實際為什么不被強調(diào)，而且被有意回避？這就涉及天下人都知道、官員們不愿意提的另一個“實際”：激進的城市化規(guī)劃造成了土地饑渴，建設(shè)用地指標限制形成了土地瓶頸，而增減掛鉤的“開口子”政策有意（有確鑿的證據(jù)證明是有意！）讓地方政府“鉆空子”——將目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村建設(shè)用地，尤其是農(nóng)民的宅基地。在這樣的格局中，有著數(shù)百年甚至上千年歷史的自然村突然就成了眼中釘，農(nóng)民的宅基地也就成了唐僧肉。至于一些農(nóng)業(yè)地區(qū)的村莊及其主人，由于指標交易的允許，則不僅要為當?shù)氐某鞘袛U張讓路，還要為遠方的城市擴張騰出“指標”、讓出宅基地。這種“三合一”的格局堪稱21世紀中國的“天下大勢”。
公正地說，山東對“天下大勢”的領(lǐng)悟和利用并不是最早的（最早的應(yīng)該是上海），但一旦領(lǐng)悟并利用之后，力度很大（與上海和蘇浙兩省難分伯仲）。以被質(zhì)疑較多的德州、菏澤為例，前者在2010年規(guī)劃將8319個村莊（570萬農(nóng)業(yè)人口）歸并為1592個“社區(qū)”，由此“將節(jié)約出100多萬畝土地”；后者在2013年出臺的《菏澤市新型農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃》中提出，到2020年，要將全市5755個行政村、11792個自然村的680多萬農(nóng)民整合到1377個新型農(nóng)村社區(qū)，新型社區(qū)的集聚人口原則上控制在5000人左右，其中5000-8000人的有378個，8000人以上的有199個，“全部建成后可騰出土地約110萬畝左右”。
規(guī)劃出來的“實際”不止于此。讓我們留意山東的城市化規(guī)劃和土地饑渴的“實際”。2014年出臺的《山東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》曾這樣總結(jié)其“舊時代”的城鎮(zhèn)化問題：“土地開發(fā)利用效率不高，2003-2013年全省城鎮(zhèn)人口增長了37%，而建成區(qū)面積增長了89%。”照此推算，同期土地城市化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的2.4倍。與之相應(yīng)，建設(shè)用地出現(xiàn)超預期擴張。國務(wù)院2009年批復的《山東省土地利用總體規(guī)劃（2006~2020年）》規(guī)定：到2020年，全省建設(shè)用地控制在266.992萬公頃（4005萬畝）、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制在200.74萬公頃（3011萬畝）以內(nèi)。但這一指標在2015年就被突破，當年建設(shè)用地已達4230萬畝，超出控制指標225萬畝。超出的部分當然主要是城市建設(shè)用地。以至于山東隨后向中央要求“調(diào)整指標”，獲得同意追加的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標接近36萬公頃，也即540萬畝。需要追問的是：這540萬畝追加的建設(shè)用地指標，需要與多少個村莊的拆遷、多少萬農(nóng)民的上樓加以“掛鉤”？
更進一步的問題在于，山東的“新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”依然帶有舊的城鎮(zhèn)化實踐的“激進”色彩。它所規(guī)劃的以行政等級和人口規(guī)模劃分的城鎮(zhèn)體系分布如下：到2020年，濟南、青島兩市的城區(qū)人口均達到500萬左右，其他14個地級市城區(qū)的人口均為100-300萬（其中淄博、煙臺、濟寧、臨沂在200萬以上），50-100萬人的城市15個，20-50萬人的城市50個，10-20萬人的小城市35個，5-10萬人的小城鎮(zhèn)約50個，5萬人以下的鎮(zhèn)為800個。
按照上述各類城鎮(zhèn)相應(yīng)的平均規(guī)模計算，到今年年底，總計116座10萬人以上城市的城區(qū)常住人口（目標）大約為6900萬人（其中31座50萬以上城市的城區(qū)人口為4652萬），占到全省總?cè)丝诘?8%，而關(guān)于全省城鎮(zhèn)化率的規(guī)劃目標是“達到62%左右”。如果算上10萬人以下的鎮(zhèn)，那么城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的總?cè)丝趯⒊^9000萬，接近山東總?cè)丝诘?0%。
不知這樣的規(guī)劃是否過于瘋狂，以至于成了“鬼劃”。需要強調(diào)的是，各地政府大多是按照規(guī)劃的人口目標來謀劃城市建成區(qū)和增加建設(shè)用地的面積，進而確定需要“掛鉤”的村莊和農(nóng)民的宅基地。當我們試圖理解為什么“理論上”不應(yīng)反對、但現(xiàn)實中必須抵制的合村并居運動的時候，首先要理解激進的城市化規(guī)劃所帶來或強化了的土地饑渴問題，它是無數(shù)的自然村被消滅、千百萬農(nóng)民被迫“上樓”的最大驅(qū)動力。
當然，“山東問題”不只發(fā)生在齊魯大地。如果留意一些地方已經(jīng)發(fā)布的“村莊分類”數(shù)據(jù)和“搬遷撤并類村莊”的數(shù)量，就有理由擔心，激進的村莊撤并規(guī)劃很有可能把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村破壞的實踐。考慮到新冠疫情延續(xù)、全球產(chǎn)業(yè)鏈重組等的疊加風險，延續(xù)了二十多年的“土地財政”必將難以維系，地方政府“關(guān)于土地問題的政治算術(shù)”很有可能破產(chǎn)，進而釀成不可估量的社會災(zāi)難。這需要決策層和全社會的警惕。
作者系南京大學社會學院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：今日頭條
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