實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國(guó)未來(lái)現(xiàn)代化進(jìn)程中解決好“三農(nóng)”問(wèn)題的必然選擇。順利實(shí)施這一戰(zhàn)略，需要駕馭好制度變量，準(zhǔn)確識(shí)別和消除那些導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰退的制度安排，適時(shí)完善和創(chuàng)設(shè)那些促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的制度安排。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)包括鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在內(nèi)的各方面制度進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，明確了堅(jiān)持和鞏固的根本點(diǎn)、完善和發(fā)展的方向。未來(lái)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的制度變遷，要以此為根本遵循。
一、為振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提供制度保障
產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要表現(xiàn)和有力支撐。但隨著恩格爾系數(shù)的下降，全社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的整體消費(fèi)需求增長(zhǎng)趨于減緩，農(nóng)業(yè)趨于小部門(mén)化。隨著國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和價(jià)格倒掛幅度的擴(kuò)大，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供給的比重趨于提高。在農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步?jīng)]有實(shí)質(zhì)性突破的情況下，農(nóng)業(yè)投入更易于陷入邊際報(bào)酬遞減困境。在聚集效應(yīng)的驅(qū)動(dòng)下，用于鄉(xiāng)村工業(yè)的資源要素趨于向城鎮(zhèn)集中。所有這些趨勢(shì)性力量疊加在一起，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)趨于衰退。然而，國(guó)家的戰(zhàn)略意圖是要促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。為此，必須注入對(duì)沖性制度安排。
針對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)振興的需要加大改革力度。加大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新力度，在以農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)帶動(dòng)小農(nóng)戶、釋放部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的規(guī)模效益的同時(shí)，著力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、土地入股型合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。加快農(nóng)業(yè)科技體制創(chuàng)新步伐，發(fā)揮涉農(nóng)企業(yè)的創(chuàng)新主體作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)科技人員的積極性。重構(gòu)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，遵循世貿(mào)組織規(guī)則，順應(yīng)發(fā)展階段變化，建立有利于提高競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力的新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。
針對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化的需要加大改革力度。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有序擴(kuò)大集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，健全集體資產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)，釋放集體資產(chǎn)潛能。加大土地管理制度創(chuàng)新力度，通過(guò)點(diǎn)狀供地、混合用地等，滿足鄉(xiāng)村休閑觀光養(yǎng)老、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)分散布局的需要；通過(guò)全域土地綜合整治、增減掛鉤等，拓展鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間；通過(guò)入股、租用等方式，將農(nóng)村集體建設(shè)用地直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。加大農(nóng)村金融體制改革力度，擴(kuò)大農(nóng)村有效抵押物范圍，推動(dòng)溫室大棚、養(yǎng)殖圈舍、大型農(nóng)機(jī)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)等依法合規(guī)抵押融資。
尤其是要注重保護(hù)投資者合法權(quán)益。2019 年全國(guó)第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資增速僅0.6%，比上年回落12.3 個(gè)百分點(diǎn)，是多年來(lái)少有的，與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代要求很不相稱。為扭轉(zhuǎn)這個(gè)局面，必須吸取一些地方超范圍禁養(yǎng)、運(yùn)動(dòng)式整治“大棚房”等教訓(xùn)，切實(shí)穩(wěn)定投資者預(yù)期。
二、為振興鄉(xiāng)村人才提供制度保障
勞動(dòng)力從邊際生產(chǎn)率低的鄉(xiāng)村向邊際生產(chǎn)率高的城市流動(dòng)是現(xiàn)代化進(jìn)程中的客觀規(guī)律。因向往都市文明、渴望時(shí)尚生活而向城市流動(dòng)，是年輕人的本性。為給子女創(chuàng)造更好受教育條件、尋求縱向流動(dòng)機(jī)會(huì)，向城市遷移成為鄉(xiāng)村精英的普遍選擇。受這些因素支配，鄉(xiāng)村人口老齡化快于全社會(huì)平均水平，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力受教育年限低于全社會(huì)平均水平，缺乏優(yōu)質(zhì)人才成為鄉(xiāng)村發(fā)展的瓶頸。破解這個(gè)瓶頸，需要營(yíng)造促進(jìn)本土人才成長(zhǎng)和外來(lái)人才入鄉(xiāng)的制度環(huán)境。
應(yīng)全面建立職業(yè)農(nóng)民制度。整合利用各類資源構(gòu)建高素質(zhì)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，加大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)民合作社領(lǐng)辦人、農(nóng)產(chǎn)品電商經(jīng)營(yíng)者等的培訓(xùn)。鼓勵(lì)各類人員從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，培養(yǎng)造就新農(nóng)人。把符合條件、有意愿的新型職業(yè)農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度覆蓋范圍，對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民開(kāi)展職稱評(píng)定，增強(qiáng)他們的職業(yè)成就感、榮譽(yù)感。
應(yīng)建立返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的激勵(lì)機(jī)制。在融資貸款、稅費(fèi)減免、用地、配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助等方面提供政策支持，把農(nóng)民工返鄉(xiāng)、大學(xué)生回鄉(xiāng)、城市各類人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)納入各地一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款扶持范圍。
應(yīng)加快完善促進(jìn)城市人才下鄉(xiāng)服務(wù)的激勵(lì)約束機(jī)制。提高農(nóng)村教師、醫(yī)生等專業(yè)人才待遇水平，解決好他們的住房、子女上學(xué)等實(shí)際困難。全面建立城市教師醫(yī)生、科技文化人員等定期服務(wù)鄉(xiāng)村機(jī)制，落實(shí)城市中小學(xué)教師、醫(yī)生晉升高級(jí)職稱前原則上必須有1 年以上農(nóng)村基層工作服務(wù)經(jīng)歷的要求。
三、為振興鄉(xiāng)村文化提供制度保障
在現(xiàn)代化進(jìn)程中，既存在現(xiàn)代工業(yè)文明過(guò)度排斥傳統(tǒng)農(nóng)耕文明、優(yōu)秀文化傳統(tǒng)難以傳承的問(wèn)題，也存在文化糟粕根深蒂固、陳規(guī)陋習(xí)尾大不掉的問(wèn)題。只有正確認(rèn)識(shí)和處理這對(duì)矛盾，才能發(fā)揮好鄉(xiāng)村作為中華民族傳統(tǒng)文化基因庫(kù)的作用，也才能不斷提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度，使傳統(tǒng)與現(xiàn)代在鄉(xiāng)村交相輝映。
應(yīng)建立鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)制度。通過(guò)劃定鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史文化保護(hù)線、提供維護(hù)資金支持等多種途徑，使文物古跡、傳統(tǒng)村落、民族村寨、傳統(tǒng)建筑、農(nóng)業(yè)遺跡、灌溉工程遺產(chǎn)等得到切實(shí)保護(hù)。基于農(nóng)村地區(qū)優(yōu)秀戲曲曲藝、少數(shù)民族文化、民間文化等具有公益性、難以完全市場(chǎng)化的特征，應(yīng)給予一定資金支持，使其能夠傳承發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)建立文明鄉(xiāng)風(fēng)激勵(lì)約束機(jī)制，通過(guò)村民自治，對(duì)婚喪嫁娶中的陳規(guī)陋俗進(jìn)行改造。
應(yīng)建立鄉(xiāng)村公共文化投入機(jī)制。按照完善城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系、優(yōu)化城鄉(xiāng)文化資源配置的要求，促進(jìn)公共文化資源向鄉(xiāng)村傾斜，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級(jí)公共文化服務(wù)全覆蓋。
四、為振興鄉(xiāng)村生態(tài)提供制度保障
鄉(xiāng)村生態(tài)具有典型的外溢性。從外溢的屬性看，包括正向外溢，即對(duì)行為者之外的人帶來(lái)福利改進(jìn)；也包括負(fù)向外溢，即對(duì)行為者之外的人帶來(lái)福利損失。從外溢的半徑看，既包括對(duì)周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的外溢，也包括對(duì)鄰近城市地區(qū)的外溢。因此，提高鄉(xiāng)村生態(tài)治理能力，必須根據(jù)外溢特征的不同創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的制度安排。
應(yīng)建立促進(jìn)正向外溢的激勵(lì)制度。發(fā)揮政府有形之手的作用，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)行生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤，加大森林生態(tài)效益補(bǔ)償和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)力度，在重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位推行商品林贖買制度，讓對(duì)生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的地方政府、農(nóng)村集體和農(nóng)戶得到相應(yīng)補(bǔ)償。發(fā)揮市場(chǎng)無(wú)形之手的作用，引導(dǎo)發(fā)展基于良好生態(tài)條件的休閑觀光、森林康養(yǎng)、特色種養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，以生態(tài)本底為這些產(chǎn)業(yè)背書(shū)，使消費(fèi)者愿意為這樣的產(chǎn)業(yè)付更高價(jià)格，把生態(tài)價(jià)值內(nèi)化于產(chǎn)業(yè)之中。
應(yīng)建立抑制負(fù)向外溢的約束制度。實(shí)行更嚴(yán)格的農(nóng)藥和化肥使用標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)作物秸稈和農(nóng)用薄膜處理要求，提高養(yǎng)殖業(yè)的環(huán)保門(mén)檻，嚴(yán)格限制地下水超采、重金屬污染地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。
應(yīng)建立跨區(qū)域的生態(tài)效益補(bǔ)償制度。樹(shù)立城鄉(xiāng)生態(tài)共同體意識(shí)，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界，健全城鄉(xiāng)之間、流域上下游之間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。樹(shù)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展意識(shí)，探索建立生態(tài)產(chǎn)品購(gòu)買、森林碳匯等市場(chǎng)化補(bǔ)償制度，鼓勵(lì)城市政府和城市資本到鄉(xiāng)村發(fā)展郊野公園、汽車露營(yíng)、生態(tài)會(huì)展等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。
五、為振興鄉(xiāng)村組織提供制度保障
新中國(guó)成立后特別是進(jìn)入人民公社時(shí)代，鄉(xiāng)村組織化程度大大提高，土地被收歸集體所有，所有農(nóng)戶都被編入某個(gè)集政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能于一體的組織體。人民公社解體、實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”體制后，特別是實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)體制改革后，農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織、村民自治組織的關(guān)系發(fā)生深刻變化，農(nóng)村各類組織的功能作用也發(fā)生了深刻調(diào)整。在未來(lái)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村治理的主體即鄉(xiāng)村人口的構(gòu)成會(huì)繼續(xù)發(fā)生重大變化，鄉(xiāng)村治理的客體即公共治理事項(xiàng)也會(huì)繼續(xù)發(fā)生深刻變化，鄉(xiāng)村組織建設(shè)必須順應(yīng)和引領(lǐng)這些變化。
應(yīng)根據(jù)未來(lái)人口和村落形態(tài)的變化，創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織設(shè)置和活動(dòng)方式，加大從外部選派第一書(shū)記工作力度。以有利于提高治理效能為原則，調(diào)整村民自治半徑，探索以新型農(nóng)村社區(qū)、村民小組或自然村為基本單元開(kāi)展村民自治。明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的功能邊界，加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法立法進(jìn)程、明確其特別法人地位，促進(jìn)村民自治組織在功能作用、經(jīng)費(fèi)保障、運(yùn)作規(guī)范等方面逐步與城鎮(zhèn)居民自治組織并軌。為合作社、紅白理事會(huì)等服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會(huì)組織的成長(zhǎng)留出足夠空間。
作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員，清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員；
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第6期
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