2022年中央一號文件把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作為合理保障農(nóng)民種糧收益的重要舉措，明確提出“聚焦關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)和小農(nóng)戶，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，支持農(nóng)業(yè)服務(wù)公司、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、基層供銷合作社等各類主體大力發(fā)展單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)、全程生產(chǎn)托管服務(wù)”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是近年來迅速興起的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和服務(wù)方式，對于促進(jìn)小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高適度規(guī)模經(jīng)營質(zhì)量、夯實糧食安全根基具有重要意義。
一、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的形成、內(nèi)涵與特征
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在概念上作為新生事物，首先由政策中提出。2017年8月，農(nóng)業(yè)部、發(fā)展改革委、財政部發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》，提出要大力推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，并將其作為“推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、帶動普通農(nóng)戶發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的主推服務(wù)方式”。2017年以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)項目安排專項資金，聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的服務(wù)方式，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在全國的迅速興起。
（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的形成
政策層面給出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管定義是“農(nóng)戶等經(jīng)營主體在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的條件下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕、種、防、收等全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給服務(wù)組織完成或協(xié)助完成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式”。從具體內(nèi)容來看并不是新生事物。小農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，自家庭承包制普及開始就存在，到2016年底全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管面積為2.32億畝。而且，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管被提出以前，土地托管已經(jīng)存在，主要有三個來源。一是農(nóng)民自我摸索創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代中期開始，一些地方順應(yīng)農(nóng)民季節(jié)化、常年化外出務(wù)工而兼顧務(wù)農(nóng)的需求，出現(xiàn)了土地托管及相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村托管站、托管所。托管服務(wù)內(nèi)容從流轉(zhuǎn)中介服務(wù)開始逐步轉(zhuǎn)向多環(huán)節(jié)或全程作業(yè)服務(wù)，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在形式上一致。二是服務(wù)主體業(yè)務(wù)創(chuàng)新。一些地方的供銷社系統(tǒng)、農(nóng)技推廣部門以土地托管為拓展業(yè)務(wù)、增強服務(wù)職能的手段。如基層供銷社建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域服務(wù)中心，提供訂單式的單環(huán)節(jié)服務(wù)、多環(huán)節(jié)服務(wù)或保姆式全程生產(chǎn)服務(wù)。三是經(jīng)營主體國外引進(jìn)。筆者2016年在吉林省調(diào)研時，曾訪問到農(nóng)民合作社提供的土地托管服務(wù)，是從日本考察學(xué)來的經(jīng)驗。新世紀(jì)初，在四川省長寧縣桃坪鄉(xiāng)大林村曾出現(xiàn)稻田托管，農(nóng)戶將水稻秧苗栽插好后，繳納30元/畝的托管費，將施肥、除草、防治等委托給專業(yè)服務(wù)隊管理。服務(wù)隊保證每畝頭季收干谷600公斤，再生稻每畝150公斤。這是該村從日本農(nóng)業(yè)協(xié)會的做法學(xué)習(xí)借鑒而來。可見，從源頭上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管就與一直存在的普通作業(yè)服務(wù)存在明顯差異。
（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的內(nèi)涵
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管與普通作業(yè)服務(wù)、土地流轉(zhuǎn)集中的區(qū)別，構(gòu)成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的邊界。一是與普通作業(yè)服務(wù)的區(qū)別。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管仍屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體購買服務(wù)的范疇。但與普通作業(yè)服務(wù)是隨機性、臨時性的市場交易行為相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管疊加了合作信任、利益聯(lián)結(jié)等制度安排，形成一種相互信任、目標(biāo)趨同、互惠共贏的穩(wěn)定合作關(guān)系。這使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體放心地把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)“托管”給服務(wù)主體；服務(wù)主體能穩(wěn)定并擴大業(yè)務(wù)規(guī)模，提供高質(zhì)量作業(yè)服務(wù)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是持續(xù)的、穩(wěn)定的、規(guī)范的、共贏的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)供給。二是與土地流轉(zhuǎn)集中的區(qū)別。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管與土地流轉(zhuǎn)集中形成的規(guī)模經(jīng)營在形式上一致，只是二者的產(chǎn)權(quán)配置、契約結(jié)構(gòu)不同。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶把承包地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出獲得租金后，退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)及剩余索取權(quán)交給轉(zhuǎn)入方。轉(zhuǎn)入方自由支配農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管，則是農(nóng)戶保留經(jīng)營權(quán)，購買托管服務(wù)，產(chǎn)出的支配權(quán)仍在農(nóng)戶手中。服務(wù)主體只是獲得服務(wù)費以及約定的利潤分成。簡言之，土地流轉(zhuǎn)是“替”農(nóng)民種地；農(nóng)業(yè)全程托管是“幫”農(nóng)民種地。兩相比較，土地流轉(zhuǎn)是競爭合作（租金博弈），生產(chǎn)托管是共贏合作（收益共享）。在單環(huán)節(jié)或多環(huán)節(jié)托管服務(wù)中，服務(wù)主體與服務(wù)對象仍存在競爭關(guān)系，但托管是長期、連續(xù)的合作，使得競爭屬性淡化，合作屬性增強，可視為多次博弈后的非零和博弈。
可以認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是市場服務(wù)供給+“放心”機制形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的典型業(yè)態(tài)。從購買方看，是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以購買服務(wù)的方式，將部分或全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，“放心”交由服務(wù)主體完成的經(jīng)營方式；從供給方看，是農(nóng)業(yè)服務(wù)主體以高質(zhì)量服務(wù)，以及合作、信任、監(jiān)督、共贏的機制設(shè)計，促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“放心”購買服務(wù)的服務(wù)方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管既是一種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，也是一種新型農(nóng)業(yè)服務(wù)方式，是二者的有機結(jié)合，實現(xiàn)了供求雙方圍繞共同經(jīng)營目標(biāo)的激勵兼容狀態(tài)。
（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的特點
一是適應(yīng)范圍的廣泛性。處在具有分工經(jīng)濟性的規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都會將購買服務(wù)作為優(yōu)先選擇。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中內(nèi)含的“放心”機制，適應(yīng)了更小和更大規(guī)模范圍的各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。超小規(guī)模的農(nóng)戶先流轉(zhuǎn)集中或統(tǒng)一組織擴大作業(yè)規(guī)模再購買服務(wù)；超大規(guī)模的經(jīng)營主體通過分包的形式購買服務(wù)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管不僅是小農(nóng)戶導(dǎo)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的理性選擇，也是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提高效益的重要支撐。
二是服務(wù)主體的多元性。提供托管服務(wù)的主體多種多樣，既有農(nóng)業(yè)服務(wù)主體，也有農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。目前，納入統(tǒng)計的有農(nóng)業(yè)服務(wù)戶、服務(wù)型農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)服務(wù)公司等。在丘陵山區(qū)，家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社等是為周邊小農(nóng)戶服務(wù)的主要力量。此外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)資農(nóng)機供應(yīng)企業(yè)以及農(nóng)業(yè)科技公司，供銷合作社基層組織，農(nóng)技、農(nóng)機、植保等部門興辦的服務(wù)實體，地方政府主導(dǎo)成立的為農(nóng)服務(wù)中心等也正成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的新興服務(wù)力量。
三是服務(wù)資源的整合性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)的分層、分類特征，使不同類型服務(wù)主體具有不同的比較優(yōu)勢，但在市場機制下相互競爭難以分工協(xié)作。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管根據(jù)不同需求量身定制服務(wù)，能整合不同服務(wù)主體、內(nèi)容和方式，形成面向區(qū)域或產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)“中心”組織者。各地實踐中，依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管培育具有引領(lǐng)帶動能力的服務(wù)主體，承辦或設(shè)立服務(wù)中心，發(fā)揮平臺經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟驅(qū)動服務(wù)資源集聚、成本降低、質(zhì)量升華的作用，建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心。
四是服務(wù)業(yè)務(wù)的開放性。科技創(chuàng)新、金融保險、品牌營銷等難以導(dǎo)入小農(nóng)戶生產(chǎn)過程，根本原因在于小農(nóng)戶傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的封閉性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的介入，使小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式從封閉轉(zhuǎn)向開放，把小農(nóng)戶的零碎需求整合起來。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素供給主體，由面向小農(nóng)戶轉(zhuǎn)向面向服務(wù)主體，服務(wù)供給成本明顯降低、綜合效益明顯上升。同時，也使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，生產(chǎn)和質(zhì)量信息充分表達(dá)，便于接入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素。如黑龍江、山西等發(fā)展“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管+金融保險”，破解了金融服務(wù)面向小農(nóng)戶的難題。可見，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)預(yù)留了接口，成為現(xiàn)代要素導(dǎo)入小農(nóng)戶的有效通道。
二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管促進(jìn)糧食持續(xù)增產(chǎn)提質(zhì)的內(nèi)在邏輯
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管能夠成為糧食持續(xù)增產(chǎn)提質(zhì)的實現(xiàn)路徑有著內(nèi)在的理論邏輯。糧食持續(xù)增產(chǎn)提質(zhì)的構(gòu)成要素包括畝均產(chǎn)量、生產(chǎn)方式、播種面積三個方面。他們的現(xiàn)實水平與理想狀態(tài)之間存在很大差距。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的作用，是以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的服務(wù)，打破土地規(guī)模限制，優(yōu)化生產(chǎn)要素投入，提高資源要素效率，拉近現(xiàn)實水平與理想水平之間的距離，進(jìn)而實現(xiàn)“藏糧于地”“藏糧于技”。其內(nèi)在機理在于，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管打通了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的通道，穩(wěn)固了各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的增產(chǎn)提質(zhì)邏輯，使得宏觀層面上糧食生產(chǎn)支持措施，在微觀層面上成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的理性行為選擇。
（一）增產(chǎn)提質(zhì)經(jīng)營邏輯的穩(wěn)固機制
小農(nóng)戶的糧食增產(chǎn)提質(zhì)主要是單位面積產(chǎn)量的增加，是品種、土壤、水肥、氣候、管理等因素綜合作用的結(jié)果，歸為化肥農(nóng)藥、設(shè)施裝備等物質(zhì)要素投入和農(nóng)事管理等非物質(zhì)要素投入的產(chǎn)出。農(nóng)事管理“盡心”“精心”是物質(zhì)要素效率的關(guān)鍵決定因素。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體兼業(yè)化、老齡化、規(guī)模化演變的趨勢，是以低投入成本的物質(zhì)要素取代高投入成本的非物質(zhì)要素投入，導(dǎo)致物質(zhì)要素投入的過度化，如化肥農(nóng)藥的過量使用。非物質(zhì)要素投入不足，導(dǎo)致物質(zhì)要素的邊際貢獻(xiàn)迅速減小甚至為負(fù)。對于小農(nóng)戶來說，兼業(yè)化、老齡化使其不僅傾向于以物質(zhì)要素替代非物質(zhì)要素投入，還以購買服務(wù)進(jìn)一步降低非物質(zhì)要素投入。對于規(guī)模主體來說，糧食生產(chǎn)更多是投資行為。他們能夠在更大規(guī)模上配置要素，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效益，但首先追逐利潤率和勞動生產(chǎn)率，土地生產(chǎn)率不是主要目的。這與增產(chǎn)邏輯相背離，最終結(jié)果也是過度以物質(zhì)要素取代非物質(zhì)要素投入。面臨土地流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定和租金持續(xù)上漲的壓力，規(guī)模主體始終存在追逐高利潤率的沖動，容易轉(zhuǎn)向產(chǎn)值高、價值高的經(jīng)濟作物和特色作物。走土地集中的規(guī)模經(jīng)營之路，短期或初期對糧食增產(chǎn)有效，長期未必能實現(xiàn)持續(xù)增產(chǎn)，反而存在“非糧化”隱憂。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管內(nèi)含的“放心”機制，能夠激勵服務(wù)主體增加非物質(zhì)要素投入，激發(fā)物質(zhì)要素投入的效率潛力，從而形成可持續(xù)的增產(chǎn)提質(zhì)機制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管把零碎的作業(yè)整合成集中連片后，根據(jù)不同環(huán)節(jié)或要素的規(guī)模經(jīng)濟特征，提供最優(yōu)的農(nóng)事操作。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管實現(xiàn)了農(nóng)事管理的集聚化和專業(yè)化，并共享給服務(wù)對象，彌補他們非物質(zhì)要素投入的不足。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體把農(nóng)事管理交給服務(wù)主體，服務(wù)費完全替代了非物質(zhì)投入。不管是小農(nóng)戶還是新型經(jīng)營主體，理性決策是實現(xiàn)“物質(zhì)投入+服務(wù)費”的投資回報，從而實現(xiàn)了增收邏輯與增產(chǎn)提質(zhì)邏輯的統(tǒng)一，消除了小農(nóng)戶演變和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展存在了糧食增產(chǎn)隱患。
（二）集約高效綠色生產(chǎn)方式的生成機制
穩(wěn)固糧食安全的生產(chǎn)根基，需要走資源環(huán)境可持續(xù)的綠色高質(zhì)量發(fā)展之路。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管機制誘導(dǎo)服務(wù)主體自覺作出采納集約高效綠色生產(chǎn)方式的行為決策，提供了打破宏觀調(diào)控政策與小農(nóng)戶微觀響應(yīng)瓶頸的突破口。
一是從降低作業(yè)成本轉(zhuǎn)向提升服務(wù)質(zhì)量。隨機性的購買服務(wù)，不與產(chǎn)出掛鉤，服務(wù)質(zhì)量得不到保障，增產(chǎn)提質(zhì)效果不明顯。如普通農(nóng)機服務(wù)為降低油耗、節(jié)省時間降低作業(yè)質(zhì)量的情形經(jīng)常發(fā)生。農(nóng)業(yè)作業(yè)質(zhì)量難以觀察和計量，即使在現(xiàn)場監(jiān)督也不能完全杜絕這種情形。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管“放心”機制的嵌入，使服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)主體的業(yè)務(wù)、收入直接掛鉤。服務(wù)主體仍需降低作業(yè)成本，但卻是與產(chǎn)出掛鉤的資源優(yōu)化配置行為，結(jié)果是服務(wù)質(zhì)量的提升。如耕地環(huán)節(jié)，普通作業(yè)服務(wù)只是淺松旋耕，托管服務(wù)則轉(zhuǎn)換為深松深耕。全程托管模式下，服務(wù)主體還可以節(jié)省“冗余”環(huán)節(jié)，降低綜合生產(chǎn)成本。
二是從粗放過度投入轉(zhuǎn)向集約精準(zhǔn)投入。普通作業(yè)服務(wù)方式下，化肥、農(nóng)藥等要素投入與服務(wù)主體無關(guān)。在農(nóng)資銷售商參與的服務(wù)業(yè)務(wù)中，還存在促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增加投入的沖動。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式下，服務(wù)主體大都采取要素投入套餐+服務(wù)費、包含要素投入的服務(wù)套餐等形式提供服務(wù)，使要素投入成為托管服務(wù)密不可分的部分。服務(wù)主體以服務(wù)質(zhì)量提升和作業(yè)方案調(diào)整，選用優(yōu)質(zhì)要素和科學(xué)方法，實現(xiàn)要素的集約精準(zhǔn)投入。同時，還通過集中統(tǒng)一采購，降低要素價格、消除質(zhì)量隱患。這就恢復(fù)了要素使用的經(jīng)濟邏輯，以精準(zhǔn)投入實現(xiàn)減量增效。
三是從排斥清潔技術(shù)轉(zhuǎn)向追求綠色方式。綠色生產(chǎn)技術(shù)存在規(guī)模門檻高、設(shè)備要求高、技術(shù)層次高、勞動強度高等問題，以及短期內(nèi)增加投入、降低產(chǎn)量的矛盾。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管化解了這些問題和矛盾，使綠色生產(chǎn)方式成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體的共同理性選擇。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管把綠色技術(shù)與服務(wù)業(yè)務(wù)結(jié)合在一起，呈現(xiàn)為產(chǎn)出的提質(zhì)增效，如綠色有機產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。對于經(jīng)營主體來說，繁雜的綠色技術(shù)轉(zhuǎn)化為便捷的服務(wù)業(yè)務(wù)。對于服務(wù)主體來說，綠色生產(chǎn)方式是政策的重點支持內(nèi)容，以其提升服務(wù)業(yè)務(wù)，容易獲得政策支持，有利于自身提高能力。事實上，保護(hù)性耕作、生物防治、化肥農(nóng)藥減量、廢棄物資源化利用等，大都是通過服務(wù)主體的“二傳手”作用才導(dǎo)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程。
（三）持續(xù)穩(wěn)定韌性種糧意愿的激勵機制
播種面積由農(nóng)民種糧意愿決定，是糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的重要基礎(chǔ)。農(nóng)民種糧意愿不穩(wěn)定是持續(xù)存在的問題。從種糧比較效益低、山地丘陵撂荒土地多、農(nóng)民持續(xù)增收壓力大等現(xiàn)實情況來看，種糧意愿下降不可避免。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管內(nèi)涵的激勵機制，能夠緩解甚至消除這一矛盾。
一是明顯增加種糧收益。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)查顯示，農(nóng)戶全程托管小麥每畝節(jié)本增收356.05元，其中節(jié)本270.43元（人工費用175.38元）、增效85.62元；玉米每畝節(jié)本增收388.84元，其中節(jié)本296.98元（全程人工費用節(jié)本216.76元）、增效91.86元。收益增加是最直觀的經(jīng)濟激勵。2016年到2019年，水稻、小麥、玉米三種糧食的平均成本收益連續(xù)為負(fù)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的推廣普及，對于扭轉(zhuǎn)這種局面具有重要意義。
二是有效傳承種糧能力。種糧意愿也受種糧能力退化或斷層的限制，如老齡化使勞動能力退化，想種但無力種；老齡化農(nóng)民退出后，新一代不會種。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管把農(nóng)事管理集中到專業(yè)人員，解決了無力種、不會種的問題。種糧意愿的表達(dá)簡化為購買服務(wù)，同時可以參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，共享或習(xí)得種糧能力，實現(xiàn)這種能力的有序傳承。筆者在廣東省山區(qū)丘陵縣調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)多是30~40歲的青壯年農(nóng)民，他們既是職業(yè)農(nóng)民也是專業(yè)農(nóng)民。
三是拓展利用邊緣耕地。在山西、廣東等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為丘陵山區(qū)的農(nóng)戶種糧提供有效支撐，減緩他們退出糧食種植，甚至促使主動利用撂荒耕地，擴大糧食種植面積。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為村集體、合作社、農(nóng)戶、企業(yè)等創(chuàng)新土地整治合作機制提供支撐，推動丘陵山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、宜機化改造等項目的落地。同時，還能拓展托管業(yè)務(wù)，發(fā)展休耕托管服務(wù)，解決撂荒耕地地力退化、復(fù)墾問題，實現(xiàn)“藏糧于地”。
綜上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是以優(yōu)質(zhì)服務(wù)+“放心”機制，把增產(chǎn)提質(zhì)內(nèi)化為農(nóng)民種糧邏輯，并通過集成整合服務(wù)、優(yōu)化要素配置，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的集約化、規(guī)范化、綠色化，以專業(yè)農(nóng)事管理彌補種糧能力的退化和斷層，以增加收益維持和增強種糧意愿，以托管業(yè)務(wù)的整合性、開放性推動細(xì)碎耕地整治、撂荒耕地利用，實現(xiàn)“藏糧于地”“藏糧于技”有機統(tǒng)一。
三、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管保障糧食安全的對策建議
未來應(yīng)把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管納入糧食安全政策體系，并作為構(gòu)建可持續(xù)的糧食增產(chǎn)提質(zhì)機制的突破口。要從探索中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的戰(zhàn)略高度，重視推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展，既要完善現(xiàn)有政策支持方式，也要將其作為糧食安全保障資金及其他涉農(nóng)資金整合使用的優(yōu)先支持領(lǐng)域。要推動從支持主體、裝備、技術(shù)向支持服務(wù)轉(zhuǎn)變，讓托管服務(wù)主體享受與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體同等水平的支持政策。加大政策支持力度，并不意味著取代市場機制的決定性作用，而是側(cè)重于以普惠性補貼、關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)支持和公共服務(wù)支撐，來加快培育競爭有效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)市場。
一是培育糧食生產(chǎn)托管服務(wù)主體。要注意挖掘有潛力的小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，支持其為周邊農(nóng)戶提供托管服務(wù)。要支持不同服務(wù)主體發(fā)揮比較優(yōu)勢，如發(fā)揮農(nóng)業(yè)服務(wù)戶貼近小農(nóng)戶需求的優(yōu)勢，提供便捷靈活的托管服務(wù)；發(fā)揮農(nóng)民合作社、集體經(jīng)濟組織的組織優(yōu)勢，整合零碎的小農(nóng)戶服務(wù)需求，集中連片對接托管服務(wù)；發(fā)揮植保、農(nóng)機、托管等專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)服務(wù)公司的專業(yè)化服務(wù)優(yōu)勢，提高專業(yè)化服務(wù)質(zhì)量；發(fā)揮供銷社系統(tǒng)、大型企業(yè)集團(tuán)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，面向區(qū)域提供綜合性服務(wù)。要特別注重培育和發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)戶等農(nóng)戶型服務(wù)組織，以其為新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體的主要來源。
二是完善糧食生產(chǎn)托管組織體系。要鼓勵支持各類托管服務(wù)主體加強聯(lián)合合作，組成服務(wù)體系、織密服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。以政府購買服務(wù)，支持有實力的服務(wù)主體承辦縣級服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站、村級服務(wù)點等，搭建區(qū)域服務(wù)平臺，整合服務(wù)資源，促進(jìn)供需對接。以區(qū)域性服務(wù)平臺和組織體系為載體，引導(dǎo)服務(wù)主體與農(nóng)業(yè)科技公司、龍頭企業(yè)、高等（職業(yè)）學(xué)校、科研院所等開展合作，暢通產(chǎn)學(xué)研用渠道，打造覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的服務(wù)組織體系。
三是提升糧食生產(chǎn)托管業(yè)務(wù)水平。要向產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，補齊農(nóng)事管理、技術(shù)、烘干、倉儲、流通等薄弱環(huán)節(jié)短板。鼓勵發(fā)展“托管+”服務(wù)，引入保險、信貸、擔(dān)保等農(nóng)業(yè)金融服務(wù)，以公益性服務(wù)、增值性服務(wù)，提高托管服務(wù)質(zhì)量。要瞄準(zhǔn)關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)，以單環(huán)節(jié)專業(yè)服務(wù)逐步向多環(huán)節(jié)、綜合性、全程式服務(wù)過渡轉(zhuǎn)型，發(fā)展訂單式、菜單式、保姆式的服務(wù)模式，實現(xiàn)與多元化需求的無縫對接。要鼓勵探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管與土地流轉(zhuǎn)集中的有效結(jié)合形式，實現(xiàn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營與土地規(guī)模經(jīng)營的協(xié)同聯(lián)動。要支持服務(wù)主體更新設(shè)施裝備、提高技術(shù)含量，普及集約化、規(guī)范化、綠色化生產(chǎn)方式。
四是健全糧食生產(chǎn)托管“放心”機制。要通過組織、利益、服務(wù)、制度、治理等手段，探索完善“放心”托管機制，逐步取代行政力量介入，實現(xiàn)可持續(xù)運行。要發(fā)揮集體經(jīng)濟組織、服務(wù)中心、第三方監(jiān)督評價機構(gòu)的作用，完善服務(wù)主體+中介組織+小農(nóng)戶的組織機制；推廣普及服務(wù)費+保底產(chǎn)量（收益）+利潤分成的利益聯(lián)結(jié)形式；因地制宜完善合作文本、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、質(zhì)量監(jiān)督、糾紛調(diào)處、法律仲裁、名錄管理、價格指導(dǎo)等制度體系，提高合同的實用性和約束力。
五是拓展糧食生產(chǎn)托管支持范圍。支持服務(wù)主體承接基礎(chǔ)設(shè)施、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、丘陵山區(qū)宜機化改造等項目，推動零碎耕地整治；支持發(fā)展耕地保護(hù)、土壤修復(fù)、減肥減藥、綠色生產(chǎn)、廢棄物資源化利用、基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)等領(lǐng)域托管服務(wù)業(yè)務(wù)；支持發(fā)展丘陵山區(qū)的撂荒耕地托管服務(wù)。
六是創(chuàng)新糧食生產(chǎn)托管支持方式。從注重作業(yè)面積向面積與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，探索各參與主體共享補貼資金的有效辦法。新增專項資金向組織體系、服務(wù)能力等方面傾斜，支持各地建設(shè)服務(wù)平臺、示范基地。支持建設(shè)數(shù)字管理平臺，推動托管業(yè)務(wù)的數(shù)字化、線上化，探索智慧托管新模式，為簡化項目管理流程提供技術(shù)支撐。建立對服務(wù)主體的激勵和約束機制，加強動態(tài)監(jiān)測，對不規(guī)范的服務(wù)主體列入黑名單。推出面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的金融保險產(chǎn)品。
(作者苑鵬系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長，研究員；蘆千文系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員；本文摘自：《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管與穩(wěn)固中國糧食安全戰(zhàn)略根基》，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第3期)
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