陳文勝等:湖南縣域發展的新挑戰
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陳文勝等 文章來源：中國鄉村發現 點擊數： 更新時間：2022-05-10 錄入：易永喆 ］
在歷經多年的高速增長后，中國經濟發展進入新常態——經濟增長速度的“換擋”期和經濟發展質量的“升級”期。新常態下經濟社會發展面臨的條件和環境都發生了較大變化，傳統的經濟增長方式遇阻，轉型發展成為時代的主題和深化改革的關鍵，這對于作為國民經濟基本單元的縣域來說，既帶來新的機遇，也面臨著新的挑戰。湖南縣域是新常態下作為農業大省轉方式、擴內需、培育新的經濟增長點最具潛力的區域，迫切需要因勢利導，深化改革，增強發展動力，激發創新活力，為全省應對新常態，構筑新優勢，推進新跨越作出新貢獻。
三、新常態下湖南縣域發展面臨新挑戰
世界經濟當前處于國際金融危機后的深度調整期，各個經濟體的復蘇步調不一，呈現分化格局，美國、英國等發達經濟體經濟復蘇強勁，歐元區、日本等發達經濟體經濟增長仍然疲軟，巴西、俄羅斯等新興經濟體經濟增長持續放緩。與此相對應，各經濟體貨幣政策差異明顯，歐元區、日本擴大量化寬松貨幣政策，而美聯儲退出量化寬松貨幣政策，擬加息為美元升值推波助瀾，這或許將推動全球金融危機第三波進入高潮。隨著美國等發達國家經濟逐漸復蘇和美元升值，世界經濟的重要風險源有可能向新興經濟體轉移：源于內部結構轉型、外部需求下降、外部融資收緊等因素，發展中國家經濟普遍減速，尤其是與中國經濟關系密切的“金磚國家”的經濟風險加劇，無疑將對國際市場產生影響。當前國際市場的反應是，市場進入強勢美元周期，而歐元、日圓、盧布大幅貶值，石油價格不斷暴跌波及大宗工業產品價格普遍下滑，加上政治博弈因素的影響，目前尚無法預測是否能止跌回升。與此同時，全球農產品供需區域差異顯著，全球跨國糧商已經形成寡頭壟斷，加緊向發展中國家糧食產業鏈全面滲透，金融資本在農產品期貨市場的投機行為扭曲農產品市場，因氣候變化引起的生產波動更加劇了農產品價格波動。這些因素多重疊加，加劇了國際大宗商品市場的不確定性和波動性。而更讓人擔心的是，如果美元升值背景下歐元區、日本與新興經濟體的經濟發展狀況出現惡化，則國際市場的波動性將進一步加劇。在當前及未來一段時間，世界經濟的低速增長、國際市場的波動還將繼續維持。加之全球供需結構深度調整，發達國家經濟增長對我國出口拉動效應較危機前明顯減弱，新興經濟體對國際市場的爭奪更加激烈，貿易保護主義抬頭不可避免，我國拓展外需的空間受到多方擠壓。防范世界市場風險傳導無疑需要未雨綢繆，擴大內需、穩定投資、推進技術革新、化解金融風險將成為我國應對世界市場風險的重要選擇。近年來，湖南經濟越來越融入到全球市場之中，2013年全年完成進出口總額251.6億美元，較上年增長14.7%。其中，出口148.2億美元，增長17.6%；進口103.4億美元，增長10.7%；全省實際利用外商直接投資87.05億美元，較上年增長19.6%。2014年湖南進出口貿易繼續快速增長，1-10月，全省實現進出口總額1458.6億元，同比增長22.4%，比前三季度加快0.5個百分點，比全國平均水平高19.9個百分點。其中，出口920.0億元，增長31.0%；進口538.6億元，增長10.2%；1—10月，全省實際利用外商直接投資87.0億美元，同比增長19.3%。湖南各縣域是農產品、煙花爆竹、陶瓷及其他輕工制造業等重要全省出口品的主要來源地，且是礦產資源的重要產出地，受國際市場的影響日益加深。應對世界經濟的不景氣與國際市場的不斷波動，加快推進縣域經濟發展方式轉型，在擴大內需的同時努力培育國際競爭新優勢，保持出口貿易增長的良好態勢，將成為湖南縣域應對國際新形勢挑戰的重要任務。不僅全球經濟放緩帶來國外市場需求普遍疲軟，而且國內經濟在經過長達30多年的高速增長后進入“增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期”的三期疊加階段,傳統制造業面臨嚴重的產能過剩，地方政府負債率居高不下，房地產投資增速顯著下滑，過去以投資為主導推動的數量型擴張的經濟模式，已經難以支撐起越來越龐大的經濟體量實現高速增長，經濟結構性逐漸減速成為常態，經濟結構亟須大力調整，去杠桿、去泡沫、去產能、去庫存成為未來一段時期我國跨越“中等收入陷阱”的主要任務，從長期來看這是通過經濟體制改革使經濟增長趨于理性，發展動力更為持續，經濟增長質量更好的轉型期，但從短期來看，陣痛難免。而隨著城鄉居民收入水平的提高，居民的消費需求正在發生新的變化，消費結構升級步伐明顯加快，盲目從眾的模仿型排浪式消費階段基本結束，個性化、多樣化、檔次化消費漸成主流，人們在消費選擇時將從側重產品數量轉而側重產品質量、花色、品種、品牌，從側重物質消費轉而側重精神消費與服務消費，從側重滿足基本生存需求轉而注重追求人的全面發展，人們會因心理需求、文化因素、消費習慣等不同而在消費訴求方面表現得千差萬別。這種需求結構的變化對傳統產業結構帶來挑戰，如何建立起消費結構與產業結構之間的連接機制，適應消費結構和市場需求變化改變市場供給結構，成為經濟轉型中需要應對的重要問題。國民經濟增速放緩意味著經濟發展格局的重新調整，而消費需求是經濟發展的原動力，只有哪些能創造市場需求和適應市場需求的產業、產品、技術才能在激烈的市場競爭中立于不敗之地，才能有效驅動經濟健康發展。從這一意義上說，增強經濟發展動力的重點在于如何通過創新供給激活市場消費需求，進一步釋放消費潛力，使消費繼續在推動經濟發展中發揮基礎作用，而經濟結構調整的方向就在于以市場需求為引領，由主要注重經濟規模和產品產量增長向注重創新驅動、質量效益和產品品牌化、差異化、特色化轉變，推進“四化”同步發展，增強戰略性新興產業和服務業的支撐作用，推動傳統產業向中高端邁進。從湖南各縣域來看，盡管近年來保持著經濟穩步增長的良好勢頭，但縣域經濟整體發展水平仍然偏低，無論是經濟總量、人均均量還是產業結構均存在著較大的提升空間，且已逐步顯示出經濟增長減速的趨勢，成為新常態下需要著重把握并積極應對的核心問題。（1）經濟增長速度下降，整體發展水平偏低。受宏觀經濟形勢影響，湖南縣域經濟總量增幅顯著下滑，2013年全省87個縣市生產總值為14245.71億元，較上年增長11.6%，低于2012年13.8%的增長幅度；人均均量增幅同步下降，2013年87個縣市人均生產總值為27701元，為全省人均生產總值36763元的75.4%，較上年增長10.9%，低于2012年13.0%的增長幅度；與發達地區江蘇省與中部相鄰地區湖北省比較來看，2013年湖南生產總值過100億元的縣市為51個，占全部縣市數量的58.6%，同期湖北省生產總值過100元的縣市為40個，占全部縣市數量的62.5%，而江蘇省所有縣市生產總值均超過100億元，最低的金湖縣都達到166.42億元；2013年湖南87個縣市人均生產總值為湖北省64個縣市的90.4%，僅為江蘇省45個縣市的39.6%。（2）經濟結構不容樂觀，轉型發展有待加快。湖南各縣域大多仍是農業大縣，服務業發展滯后。2013年湖南87個縣市三次產業結構為17.1∶50.8∶32.1，其中尚有44個縣市第一產業增加值比重超過20%，有6個縣市還超過30%，有23個縣市第三產業增加值占比低于30%，而同期江蘇省45個縣市三次產業結構為7.9∶51.3∶45.8，僅有射陽縣和灌云縣第一產業增加值超過20%，分別為21.3%、22.5%，所有縣市第三產業增加值占比均超過30%。顯然，湖南縣域服務業還有較大發展空間。服務業的滯后也對縣域消費形成一定的制約，2013年湖南87個縣市人均社會消費品零售額為7958元，而同期湖北省64個縣市人均社會消費品零售額為11991元，江蘇省45個縣市人均社會消費品零售額則達到19117元（詳見表1），表明湖南縣域除住房之外的消費水平偏低，尚有較大的挖掘潛力。表1 2013年湖南縣域經濟情況與湖北省、江蘇省比較表
注：數據根據湖南省統計局《湖南統計年鑒2014》（中國統計出版社，2014年），江蘇省統計局、國家統計局江蘇調查總隊《2014江蘇統計年鑒》（中國統計出版社，2014），湖北省統計局、國家統計局湖北調查總隊《2014湖北統計年鑒》（中國統計出版社，2014）相關數據整理。隨著國民經濟增長速度減緩以及經濟結構調整政策的大力推進，原來在經濟刺激政策下以制造業、房地產業等爆發式增長而致財政稅收快速增長的格局逐步改變，當前無論是中央財政收入還是地方財政收入都受到了經濟結構性減速的重大影響，財政收入增幅放緩。根據財政部公布的數據，2014年全國一般公共財政收入140350億元，較上年增長8.6%，其中中央一般公共財政收入64490億元，增長7.1%；地方一般公共財政收入（本級）75860億元，增長9.9%。全國財政收入僅8.6%的增幅是自1991年后財政收入增幅最低的一年，并且是自1991年后首次跌入個位數。財政部分析，其主要影響因素在于工業生產、消費、投資、進出口、企業利潤等指標增幅均不同程度回落，增值稅、營業稅、進口環節稅收、企業所得稅等主體稅種增幅相應放緩。而房地產業下滑導致稅收及財政的土地出讓金收入下降是重要因素。據報道，2014年房地產開發企業土地購置面積3.3億平方米，同比下降14%；中國指數研究院對全國300個城市土地市場的統計，2014年土地出讓金收入實現2.3萬億元，同比下降28%；截止到1月20日，約有19個省份公布2014年財政收入數據，絕大部分省份增速下滑，部分中西部省份下滑明顯，近幾年從約30%的增速，迅速跌入個位數的增長。不可回避的是，受經濟下行的壓力短期難以解決、稅收營改增試點的進一步擴大、地方用地資源日益緊張的影響，中央財政收入增長仍將面臨較大困難，地方財政收入增幅還可能繼續回落。財政收入增幅的放緩必然影響到財政支出。財政部發布的數據顯示，2014年全國一般公共財政支出151662億元，增長8.2%，這一增幅同樣是1991年以后最低的。一邊是財政收入由高速增長轉為中低速增長，另一邊是城鄉建設和保民生、保基本的財政支出呈剛性增長，收支矛盾的日益突出必然導致政府在經濟社會發展中投入的縮減，也必然導致財政分配結構的調整。一方面，依靠傳統的財政大包大攬刺激經濟增長的行為已經難以為繼，傳統行業投資飽和、效益降低，且世貿規則下農業領域的“黃箱”補貼政策已經接近上限，如果政府再在一般性競爭領域投入，將形成經濟增長與財政收入的惡性循環，區分好政府與市場的關系，變大包大攬為引導經濟轉型將是財政體制改革的首要任務；另一方面，全面建成小康社會的任務還較重，而城鄉二元體制是當前制約全面建成小康社會的核心問題，如果政府還傾向于單一的城鎮化投入，必將加劇社會矛盾和經濟的惡化，增強政策的公平性，以促進社會公平、增進人民福祉為根本要求，立足于保基本、兜底線、促公平，強化城鄉一體化的公共服務投入，構建起規范、公平、公開的財政運行機制將是財政體制改革的根本取向。從湖南來看，隨著省直管縣財政體制改革的不斷推進，各縣域的財政管理制度日益規范，近年來經濟的快速發展也帶動了縣域財政的大發展，財政對經濟和公共社會事業的支撐能力日益增強。但作為農業大省，湖南多數縣域仍是農業大縣，財政實力較弱，隨著經濟增長趨緩與公共服務支出的剛性增長，保運轉、保民生、保穩定、保發展的壓力越來越大。（1）縣域財政實力弱，財政赤字不斷擴大。財政收入與支出增幅雙雙下降，2013年湖南87個縣市地方財政收入為650.94億元，較2012年增長19.2%，增幅低于2012年較2011年的增幅（29.7%）10.5個百分點，同期地方財政支出為2197.34億元，較2012年增長18.2%，增幅低于2012年較2011年的增幅（22.7%）4.5個百分點。財政赤字不斷擴大，2013年湖南縣市地方財政收入僅為支出的29.6%（同期江蘇各縣市這一比例是78.4%），財政赤字達到1546.4億元，較2012年增長233.48億元，較2011年增長457.74億元，縣市負債壓力沉重。發展極不平衡，財政收入低于2億元的財政窮縣還有6個縣，低于10億元的有72個縣市，但長沙縣、瀏陽市、寧鄉縣三縣市財政收入就占到所有縣市的五分之一，最高的長沙縣是最低的桂東縣的48倍。人均財政收入水平低，2013年湖南87個縣市人均地方財政收入僅為1266元，而同期湖北省縣市人均達到1589元，江蘇省縣市人均達到5311元，是湖南的4倍多（詳見表2）。表2 2013年湖南縣域財政收支情況與湖北省、江蘇省比較表
注：數據根據湖南省統計局《湖南統計年鑒2014》（中國統計出版社，2014年），江蘇省統計局、國家統計局江蘇調查總隊《2014江蘇統計年鑒》（中國統計出版社，2014），湖北省統計局、國家統計局湖北調查總隊《2014湖北統計年鑒》（中國統計出版社，2014）相關數據整理。（2）縣域財政投入機制不健全，低效與浪費并存。一方面是保縣域基本運轉壓力大。縣域作為基本的行政單元，政府機構及事業單位門類齊全，由于長期以來行政機構精簡乏力，導致財政供養人口多，用于行政機構運轉的財政支出居高不下。調查發現，盡管近年來湖南各縣域財政收入增長普遍較快，但受物價上漲、工資上調、服務職能增強等因素影響，加上財權與事權的不相匹配，縣域保縣鄉政府機構基本運轉的支出壓力與日俱增，當前受經濟下行影響的財政實力薄弱的縣域除了保基本運轉，難以在經濟、民生上有更多的投入，為了保證法定支出，只有大幅舉債，這也是導致湖南縣域財政赤字大幅增加的重要原因。另一方面是財政投入方式不合理。受面子工程、攀比心理、行政考核體系不健全的影響，湖南縣域還存在財政投入追求規模、形象，對經濟發展的支持注重規模效應與產出量、忽視質量效益與品牌建設等現象，一些縣市超出實際需求盲目擴張城鎮規模、攀比城鎮形象。同時，由于缺乏統籌整合機制，導致財政投入效率低，如在農業基礎設施建設中，存在“撒胡椒面”的現象，無論是上級下來的資金還是自身投入的資金，由于部門各自為戰，缺乏綜合統籌、配合協調、資金整合等機制，往往出現“頭尾分割”、“半拉子工程”、重復建設等現象，造成很多不必要的浪費，導致財政投入的低效。4.勞動力、土地等要素價格不斷攀升與資源環境約束日益強化憑借改革開放政策和豐富廉價的勞動力資源、自然資源等為支撐，我國經濟保持多年的高速增長，從農業大國躋身于世界工業大國之列，成為名副其實的“世界工廠”。但隨著城鎮化、工業化的加速推進及人口老齡化趨勢的強化，我國的“人口紅利”逐漸消失，勞動力、土地、生產資料、技術等各種要素投入成本不斷快速上漲，導致經濟增長所依賴的傳統優勢逐步喪失。據美國國會研究服務機構統計，從2000年到2013年，中國工資平均每年增長11.4%。本世紀初，中國工人的工資只有墨西哥工人的30.2%，而2013年，中國工人的月工資已經比墨西哥工人高出50.5%，比越南工人高出168%。而在快速城鎮化進程中土地投資的邊際成本較高，尤其是農地的規模化開發使用成本還在不斷提升。同時，受全球經濟復蘇緩慢和能源低位運行等多種因素影響，大宗工業品市場需求下降，工業品的價格正處于低位徘徊，成本與價格的矛盾突顯；而國際主要農產品價格延續下跌，并已經不同程度低于國內同類產品價格，國內外農產品價格倒掛，農產品價格“天花板”下壓與農業生產成本“地板”上升同樣成為突出矛盾。如何依靠人力資本質量和技術進步提高要素的使用效率，擴大產業的效益空間，拓寬城鄉居民增收渠道，成為當前全面深化改革的重中之重。與此同時，我國在長期的經濟粗放式發展中，付出了沉重的資源環境代價，導致當前能源資源、生態環境問題越來越突出，環境承載能力已經達到或接近上限。據環保部環境規劃院專家團隊的分析，2010年全國SO2、NOx、一次PM2.5和NH3實際排放量分別超過環境容量的66%、81%、96%、52%，各種污染物排放量均遠超過大氣環境容量。環境保護局和國土資源局發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，在對全國630萬平方公里的土地進行的調查中，全國土壤總的點位超標率為16.1%，約合100.8萬平方公里，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。另據世界自然基金會與中國——東盟環境保護合作中心聯合發布的《中國生態足跡與可持續消費研究報告》顯示，2008年，中國的人均生態足跡為2.1全球公頃，為其自身生態系統供給能力（0.87全球公頃）的2.5倍，生態超載十分嚴重。面對資源環境約束的加劇，如何加快形成綠色低碳循環發展新方式，強化環境治理，減輕發展對資源環境的破壞，越來越成為擺在各級政府面前的頭等大事。湖南是農業大省，也是資源大省，豐富的勞動力資源和自然資源在湖南各縣域長期以來的經濟快速增長中發揮了重要支撐作用，但隨著經濟發展邁上新臺階，城鎮化與人口發展進入新階段，縣域發展的傳統資源優勢在逐步喪失，資源環境對縣域發展的約束在不斷強化，市場化條件下要素價格的上漲與市場競爭的日益激烈對縣域發展的影響越來越突出，推進縣域發展轉型的形勢日益緊迫。（1）縣域優質勞動力短缺加劇。湖南是勞動力資源大省，也是勞動力資源輸出大省，長期以來農村勞動力大量外流，2012年時農村勞動力轉移就業總規模就達到1340.85萬人，其中省外就業達到928.81萬人。同時，湖南人口老齡化趨勢加快，《2012年湖南省老齡事業發展統計公報》顯示，近16年來，老齡人口凈增466.02萬人，每年以近30萬人的速度增加，年均增長率超過5%（全國平均增長率約為3%），到2012年底已經達到1033.02萬人。由于外出打工或經商絕大多數是青壯年勞動力，且多是農村有一技之長或文化素質較高者，而留在農村務農的主要是老人、婦女和兒童，農村空心化現象突出，湖南縣域優質勞動力資源緊缺。尤其在當前隨著勞動力與其他要素價格的上升，而縣域的工資水平與大城市存在較大的差距，縣域經濟發展不僅面臨著勞動力價格上升的挑戰，更面臨著優質勞動力短缺加劇的風險。（2）縣域資金外流形勢嚴峻。與大中城市相比，縣域經濟發展水平與城鎮化建設能力均有較大的差距，特別是農村經濟基礎薄弱，加上當前湖南農村金融發展滯后，土地產權抵押、擔保改革緩慢，金融對農村放貸成本高、利潤低、風險大的問題尚沒有得到根本解決，而政府又缺乏對正規金融資本與民間資本的正確引導，導致多數縣域發展難以受到金融資本的青睞，長期以來大量縣域剩余資金通過儲蓄等形式流入金融機構，而又被金融機構更多地投向大中城市。這一方面導致大量縣域資金外流，另一方面使得縣域投資不足、資金緊缺。據對湖南省農村發展研究院7個研究基地縣市的調查，2013年7個縣市金融機構存貸比達到2.1∶1，最高的嘉禾縣達到3.6∶1，最低的湘潭縣也達到1.7∶1，這遠遠超出全省1.5∶1的水平，而同期江蘇45個縣市金融機構存貸比僅為1.4∶1。（3）農民增收難度加大。國民經濟下行無疑沖擊著諸多的傳統產業，部分領域投資放緩、傳統企業兼并重組、產能過剩部門優勝劣汰、傳統服務業轉型均不可避免，在此過程中優質人力資本將受到青睞，而勞動力素質和專業技能較低的勞動力就業必然受到影響。對于湖南縣域來說，勞動力素質尤其是農業轉移勞動力素質普遍偏低，就業壓力會不斷增加，農民的工資性收入增長難度也將加大。經濟減速必然影響到惠農政策的財政投入方式和投入水平，中央已明確提出要逐步建立農產品目標價格制度，實行農產品價格補貼，現行的糧食直補、農資綜合直補、良種補貼、農機補貼等普惠性農業補貼方式將發生變革，將在一定程度上影響到農民的轉移性收入。同時，由于農業生產成本上升與農產品價格下壓，且湖南農產品加工業發展滯后導致農業效益鏈條短，如2013年湖南農副食品加工業銷售產值與農業總產值的比為0.48∶1，而2012年時全國平均水平已經達到0.59∶1，這些對農業的效益增長產生重要影響，使農民的經營性收入增加同樣面臨壓力。而根據近幾年湖南農村居民人均純收入來看，其收入增幅已有減緩趨勢，2013年湖南農村居民人均純收入為8372.13元，較上年增長12.5%，而2012年、2011年這一增幅分別為13.3%、16.8%。（4）資源環境狀況不容樂觀。盡管隨著湖南“四化兩型”戰略的不斷推進，各縣域越來越重視生態環境問題，在生態建設與環境保護上不斷加大投入，在一定程度上緩解了環境問題，但總體來看生態環境的形勢仍然嚴峻，隨著大中城市環境污染治理力度的加大，縣域越來越成為污染排放的主要來源。從污染物排放情況來看，2013年湖南化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氧化物排放量分別為126.33萬噸、15.77萬噸、64.13萬噸、58.82萬噸，其中化學需氧量、氨氮排放量比湖北省與江蘇省均要高，二氧化硫排放量也比湖北省高；從減排情況來看，2013年四大主要污染物減排水平不僅低于全國平均水平，也明顯低于江蘇省與湖北省（詳見表3），表明湖南整體環境污染狀況還比較嚴重。從農業面源污染來看，由于各地農業生產中農藥、化肥等投入持續增加，加上工業污染的影響，湖南土壤酸化和耕地污染日益突出，土壤酸化面積達到4100多萬畝，占全省耕地總面積的七成多，重金屬污染面積占全省耕地面積的四分之一。從資源狀況看，由對資源的長期過度開采，部分縣市資源已經枯竭，生態環境破壞嚴重，目前全省已經有資興市、漣源市、冷水江市、常寧市、耒陽市五個城市列入全國資源枯竭城市。表3 2013 年湖南與其他省份主要污染物總量及減排比較表
注：數據來源于環境保護部、國家統計局、國家發展和改革委員會《2013年度各省、自治區、直轄市和八家中央企業主要污染物總量減排考核結果公告》，國家統計局網2014-09-02，http://www.stats.gov.cn/tjgz/tzgb/201409/t20140902_604707.html。城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。從1980年到2014年的34年時間里，我國的城鎮化率由19.39%提高到54.77%，特別在1996年以來，以每年提高1個多百分點的速度快速發展，取得了令世人矚目的巨大成就。城鎮化的快速推進，實現了大量農村剩余勞動力的轉移就業，促進了資源要素的快速流動，推動了經濟的高速發展，極大地改善了城鄉居民的生活條件，加快了我國現代化進程。但同時也因為體制改革的滯后帶來了一系列的社會問題，城鄉經濟社會發展的差距越來越大，城鄉關系的不平等性日益突出。為此，2014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確要求“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路”，根據到2020年常住人口城鎮化率達到60%左右的規劃目標，未來一段時間，城鎮化率還將保持在每年提升1個百分點左右的速度，所不同的是新型城鎮化將是一種以人的城鎮化為核心的、以消除城鄉二元結構的體制機制障礙為重要抓手的高質量的城鎮化，這為縮小城鄉差距、促進城鄉公平發展提供了重大機遇。“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”是全面深化改革的價值導向，其基本的要求是實現城鄉公共服務均等化，這也是讓全體社會成員共同享受改革開放和社會發展成果的重要體現，是廣大人民群眾的殷切期待，是新型城鎮化需要遵循的根本理念。在我國長期實行的城鄉分割的經濟社會體制和政策框架下，城鄉公共產品供給不均衡，農村公共服務供給嚴重不足，基礎設施落后，社會事業城鄉差距不斷擴大，導致了城鄉居民基本權利和發展機會不平等，也抑制了農村居民的消費欲望和農村市場經濟的活力。而隨著人們收入水平的不斷提高，對基本公共服務的需求正處于一個快速增長的階段，并成為經濟社會發展的重要動力，特別是廣大農民在基礎設施、醫療、教育、文化、社會保障等方面的公共服務需求日益強烈。順應新型城鎮化發展要求，著力解決農村公共服務短缺與需求之間的矛盾，推進城鄉公共服務均等化，是政府理應承擔的責任，在國民經濟下行、財政收入增長減緩的形勢下，如何協調推進城鎮化與新農村建設，優化財政投入結構，推進城鄉公共資源均衡配置，加快基礎設施向農村延伸，加快公共服務向農村覆蓋，構建城鄉一體的公共服務體系，成為當前全面深化改革亟待解決的一個重大問題。從湖南各縣域來看，城鎮化快速推進中還存在諸多問題，走的以土地城鎮化為主要特征的道路，導致城鎮化對農村的輻射帶動能力不強，城鄉經濟發展、公共服務差距較大，當前各縣域正面臨著新常態下財力下降導致公共服務需求與供給的矛盾加大的嚴峻挑戰。（1）縣域城鎮化質量仍然不高。盡管近年來湖南縣域城鎮化進程不斷加快，但總體來說城鎮化水平不高，2013年湖南87個縣市平均城鎮化率為38.7%，低于同期湖北省64個縣市平均城鎮化率（40.6%）1.9個百分點。且城鎮化發展不平衡，最高的冷水江市城鎮化率達到76.65%，最低的隆回縣僅為26.56%，有4個縣域城鎮化率超過60%，還有12個縣域城鎮化率低于30%。尤其是小城鎮發展滯后，大部分小城鎮功能不齊全，基礎設施滯后，公共服務水平低，2013年湖南建制鎮公用設施水平明顯低于湖北省，其中供水普及率、燃氣普及率、綠化覆蓋率、人均道路面積分別低于湖北省14.27、13.83、3.94個百分點和0.83平方米。小城鎮建設滯后導致其資源要素集聚能力和輻射能力較弱，對農村發展難以產生顯著的帶動作用。（2）縣域公共服務城鄉差距仍然很大。近年來，湖南各縣域不斷加大民生投入力度，城鄉公共服務水平不斷提高，但受仍未打破的城鄉二元的戶籍制度和公共資源配置體制等因素的影響，農村公共產品投入仍然明顯不足，城鄉公共服務的差距仍然較大。教育方面，農村優質教育資源還在向城鎮流出，受原來大量撤并農村中小學的影響，農村上學難的問題還未得到根本解決，農村留守兒童教育問題仍然比較突出。醫療衛生方面，鄉村一級的醫療衛生資源仍然短缺，醫療衛生人才流失現象仍較突出，2013年湖南每千人口醫療衛生機構床位數在城市是8.69張，農村僅為3.39張；每千人口執業（助理）醫師數在城市是3.35人，在農村是1.14人；每千農業人口鄉鎮衛生院床位數是1.39張，同期湖北省是1.53張，湖南平均每個村衛生室擁有鄉村醫生和衛生人員1.08人，同期湖北省是1.76人。文化方面，近年來縣市農村文化事業發展步伐加快，但缺乏正確的引導與組織，公共文化基礎設施還遠不能滿足農村居民的需要，且設施的管理與維護成為新的問題。社會保障方面，隨著農村經濟發展，農村居民的養老與醫療保障需求逐步向城鎮居民靠攏，但城鎮居民與農村居民在社會保障經費方面的差距還很大。（3）農村基礎設施仍然滯后。近年來，湖南各縣市對農村基礎設施的投入不斷加大，農村路、水、電等方面條件得到了明顯改善。但總體上看，農村基礎設施仍然脆弱。基礎設施建設投入水平低，2013年全省固定資產投資（不含農戶）18381.4億元，其中城鎮投資16211.1億元，農村投資僅2170.3億元，難以滿足現實需求。農田水利設施條件仍然落后，湖南現有耕地6202.5萬畝，其中，中低產田面積達到3988.4萬畝，占全省耕地面積的64.3%，灌排設施老化、損毀問題突出，全省灌溉水利用系數僅0.43，農田機耕道“窄、差、無”問題突出，30%以上漬澇、漬潛中低產田地下水難以排出，農田輸配電設施建設滯后。加上農村基礎設施缺乏有效的維護管理措施，現有基礎設施條件相對于新形勢下的農業農村發展需求來說，還有較大的距離，特別是邊遠貧困縣域財力薄弱、農民收入水平較低，農村交通、飲水、信息、環保及農業生產基礎設施條件落后。6.社會主體日益多元與基層治理體系和治理能力相對滯后改革開放到今天，我國的經濟體制發生了深刻變革，社會主義市場經濟體制的建立，經濟成分、組織形式、利益分配和就業方式的多樣化發展，導致了利益格局的深刻調整，促成了社會階層的迅速分化與社會利益主體的日益多元化，原來單一的工人、農民、知識分子群體結構被分化，新的社會階層不斷形成。社會主體的日益多元化必然導致社會觀念、價值取向、利益訴求的多元化，不同群體的利益訴求和對社會生活的理解不同，同一群體的主體之間社會觀念也不盡相同、利益取向的重點也不盡相同，這使得社會思想文化日益復雜，并在一定程度上削弱了主流意識形態對社會的向心力。同時，隨著政治民主化、社會法制化的推進和人們生活水平的提高，出于保護自身利益的考慮，各類社會群體日益關心和維護自己的合法權益，都希望擁有更多的機會表達自己的利益愿望和要求，他們對公共事務越來越關注、越來越積極參與公共政策的制定，而群眾組織、社會團體、媒體輿論的快速發展，尤其是信息技術的快速發展與應用，使人們在表達自己利益訴求、參與社會事務時所依賴的對象、渠道都變得日益多元化，這些為社會治理帶來了前所未有的挑戰。基層治理體系是國家治理體系的重要組成部分，黨的十八屆三中全會明確把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，對提高基層治理能力提出了新要求。改革開放至今，我國基層民主管理制度逐步建立和不斷發展，基層自治組織建設不斷加強，基層群眾自治制度不斷完善，基層治理正逐步邁向制度化、法治化的軌道。但客觀來看，離基層治理能力現代化的目標還有很大差距。尤其在當前社會轉型的重要時期，社會主體日益多元化，利益結構日益分化，流動性日益增強，身份轉換日益加快，由此而產生的利益矛盾和社會問題大量存在于基層，這對當前基層仍偏重以行政體系為依托的社會治理組織結構、自由裁量權過大的公共決策機制、城鄉二元的公共服務體系、側重管控形式的社會矛盾化解與公共危機應對體系等，提出了新的挑戰。如何進一步提高基層治理能力，推進單一的行政管理向社會共治轉變，發揮多元社會主體在利益協調和矛盾化解中的作用，形成多元、合作、平等、協商的治理架構，建立體現民主、公平、法治精神的新型基層治理體系，是新形勢下推進國家治理能力現代化的緊迫任務。對湖南來說，近年來通過全省上下的共同努力，縣域基層治理能力建設取得較好成效，在基層組織建設、民主決策、強化政府服務職能、完善社會矛盾化解機制等方面不斷取得新的成就，為維護社會的和諧穩定與經濟發展的良好環境提供了堅實保障。但隨著社會的快速轉型，縣域也進入到矛盾集中突發、多發期，而當前的基層治理體系還存在諸多不完善的地方，難以應對新常態下社會多元化帶來的挑戰。如行政管理轉型滯后，一些基層政府習慣于大包大攬各類社會事務，注重以行政手段解決經濟社會問題，在公共服務上也只是提供標準化產品，導致行政成本高，而又難以滿足多元化的社會需求；省直管縣改革尚未推進到行政層面，縣級政府財權與事權劃分不合理，承擔的事務越來越多，財政壓力越來越大，鄉鎮一級政府公共服務職能加強，“一票否決”的壓力也越來越大，但又缺乏財權，難以滿足基層公共服務需求；農村各類基層自治組織的發育和成長缺乏引導與支持，凝聚力不強、服務能力弱小，民主監督機制不健全，農村社區服務性、公益性、互助性社會組織發展緩慢，而政府隨意干涉村居自治事務的現象還較普遍；社會矛盾化解、利益協調機制尚不健全，基層政府應對突發事件的能力不強，尚不能運用法治的手段，依靠社會力量來理順群眾情緒、解決各種糾紛，往往導致干群關系緊張。顯然，加強基層治理體系建設，提高基層依法治理水平，將是新常態下湖南縣域改革發展的一項重要任務。
(作者簡介：陳文勝，湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、博士生導師、中央農辦鄉村振興專家委員、省委農村工作領導小組“三農”工作專家組組長，研究方向：農村經濟、城鄉關系、鄉村治理。王文強，湖南師范大學中國鄉村振興研究院特約研究員，湖南省社會科學院人力資源與改革發展研究所所長。陸福興，湖南師范大學中國鄉村振興研究院教授，研究方向：農村政策法律、農業安全。來源：陳文勝
王文強 陸福興 ：《湖南省縣域發展研究報告(2014)》，湖南人民出版社，2015年7月)
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