摘要：城鄉兩棲是中國特色的縣域城鎮化現象，其本質是一部分農村人口在城鄉間自由流動，有利于促進城鄉融合發展。結合2010年和2020年《中國人口普查分縣資料》研究發現：第一，2020年，全國總體縣域城鎮化率44.49%，低于總體城鎮化率約20個百分點，近年來與總體城鎮化速度接近；第二，縣域城鄉兩棲現象主要存在就業主導、教育主導、居住主導三類，2010—2020年，新增縣域城鎮人口中約3/4為縣域城鄉兩棲人口；第三，縣域城鎮化的推進趨勢主要表現在縣域城鎮化率和城鎮人口將穩步提升、縣域城鄉兩棲人口將長期大規模存在、各類縣的城鎮化趨勢和縣城功能不同。為此，推進縣域城鎮化，要尊重縣域城鎮化趨勢和城鄉兩棲特征，堅持系統推進、分類推進，完善支持縣域城鄉兩棲的就業、服務、居住體系，扎實推進縣域城鄉融合和共同富裕。
關鍵詞：縣域城鎮化，城鄉兩棲，城鄉融合，新型城鎮化
一、引言
城鄉兩棲是中國特色的人的城鎮化現象，縣域城鄉兩棲人口處于更加頻繁、更加便捷的“縣城－鄉村”二合一的生活狀態，還將長期大規模存在。近年來，中央文件多次提出關于縣域、縣城發展的指導意見，黨的二十大報告強調“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，2023 年中央一號文件再次強調推進縣域城鄉融合發展和縣域城鎮化。在此現實與政策背景下，正確看待、加強研究中國特色的以城鄉兩棲人口為重要驅動力的縣域城鎮化，具有一定的參考價值。
本文主要與兩類研究有關。一類是關于縣域城鎮化的研究，相關的提法還包括縣城城鎮化、以縣城為載體的城鎮化等，其本質是一致的，都是指以縣域為基本單元、縣城作為縣域中心的城鎮化。近年來，隨著鄉村振興戰略的推進，縣域作為城鎮化、鄉村振興和城鄉融合發展的基本單元受到廣泛關注，關于縣域城鎮化的研究越來越多。劉彥隨等比較全面分析了縣域城鎮化格局演化與優化路徑，金三林等提出要積極構建“亦工亦農、亦城亦鄉”縣域城鄉融合發展體制機制，孔祥智和何欣瑋明確了縣域城鄉融合作為鄉村振興背景下縣域新型城鎮化戰略指向的重要地位，蘇紅鍵認為要積極提升縣城吸引力、吸納力、承載力、輻射帶動力。賀雪峰認為中國已經形成兩類縣域經濟和縣域城鎮化模式，其中，沿海經濟帶內的縣域經濟本質上屬于城市經濟的內在組成部分，而中西部地區絕大多數縣域經濟則仍然只是農業農村發展的延伸。另一類是關于城鄉兩棲現象的研究。城鄉兩棲作為一種中國特色的人口遷移和流動現象，體現了中國漸進式改革的智慧，但還存在不同的看法。馮云廷認為“兩棲”遷移是城市化的過渡形式。朱曉陽將城鄉兩棲現象概括為“以家庭為單位的‘人身－家庭’在鄉村－城市空間上的撐開”。王春光將“城鄉兩棲”稱為第三條城鎮化之路。另有研究強調了這種“兩棲”或“三棲”的不穩定性，認為當前縣域城鎮化形塑出消耗型城鄉三元結構，應徹底改善農民工“兩棲人”城鄉之間徘徊不定的生活就業狀態。
結合以往關于縣域城鎮化和城鄉兩棲現象的研究，本文主要利用2010年和2020年《中國人口普查分縣資料》，從城鄉兩棲這一中國特色的縣域城鎮化現象出發，分析十余年來中國縣域城鎮化的演進特征與空間格局、縣域城鄉兩棲特征、縣域城鎮化推進趨勢，在此基礎上，提出以城鄉兩棲促城鄉融合的中國特色縣域城鎮化的對策建議。
二、縣域城鎮化的演進特征與空間格局
根據2010年和2020年《中國人口普查分縣資料》中的各縣總人口、城鎮人口，計算總體和各省份縣域城鎮化率（見表1），據此分析縣域城鎮化的總體特征、地區特征和演進特征。根據以縣城為重要載體的城鎮化的頂層設計，本文對縣域城鎮化率的統計主要包括縣、自治縣、旗等（以下簡稱“縣”），不包括市轄區、縣級市、各類開發區等縣級行政區。
表1 各地縣域平均人口、縣域城鎮化率和總體城鎮化率
注：（1）縣域數據根據2010年和2020年《中國人口普查分縣資料》計算整理；（2）縣的個數根據普查資料中的數據統計；（3）總體城鎮化率數據根據相關年份《中國統計年鑒》計算整理；（4）各地區兩類城鎮化率為對應地區的城鎮人口比總人口。
隨著行政區劃調整，2010—2020 年，縣的個數明顯減少，從1631個減少到1486個。其中，東部地區縣的減少幅度較大，從339個減少到291個，減少約14% ，這與東部地區縣的快速發展及其發展水平較高有關，促成了其推進縣改市、縣改區、新設開發區和新區等。中西部地區的縣的減少幅度接近，東北地區縣的個數基本穩定。東部三個直轄市全部完成縣改區；河北、廣東、山東、重慶是縣的個數減幅最大的省份，縣域發展水平較高。
縣域人口方面，近年來各縣平均人口明顯減少，東北地區縣的人口流失特征明顯。2010—2020年，全國所有縣的平均人口從37.88萬人減少到34.90萬人，其中，東中西部地區縣的人口減幅較小，東北地區縣的平均人口減幅較大，從35.41萬人減少到26.03萬人，減少約1/4，吉林和黑龍江減少約30%。東部和中部地區縣的人口規模明顯高于西部和東北地區。2020年，東部和中部地區縣的平均人口基本接近，約45萬人，西部和東北地區縣的平均人口基本接近，約25萬人。
縣域城鎮化率方面，2020年，縣域城鎮化率約44. 49%，低于總體城鎮化率近20個百分點，這與縣域以農業農村為主的格局有關。分地區來看，東部地區縣域城鎮化率較高（50.06%），其總體城鎮化率也較高（70.74%），兩類城鎮化率差距約20個百分點，其中，江蘇和浙江的縣域城鎮化率最高，接近60% ; 中部地區縣域城鎮化率45.39% ，與其總體城鎮化率的差距較?。晃鞑康貐^的縣域城鎮化率（40.15%）和總體城鎮化率均較低；東北地區縣域城鎮化率較低（40.58%） 、總體城鎮化率較高（67.72%），兩類城鎮化率差距較大，約27個百分點。其中，遼寧和廣東的兩類城鎮化率差距最大，達30個百分點以上，縣域發展明顯滯后于其總體水平、潛力較大。
縣域城鎮化速度方面，2010—2020年，縣域城鎮化率從31.41%提高到44.49%，年均提高約1.31個百分點，與總體城鎮化速度接近，差距維持在約20個百分點。分地區來看，東中西部地區的縣域城鎮化推進速度較快，東北地區縣域城鎮化推進速度較慢。結合行政區劃調整和縣域城鎮化率來看，縣域城鎮化和縣域發展水平的空間格局基本一致，表現為東部地區最高，中部地區次之，西部和東北地區較低。其中，貴州和寧夏的推進速度最快，2010—2020年年均提高約2個百分點左右，表現出明顯的追趕態勢。
三、城鄉兩棲是中國特色的縣域城鎮化現象
在戶籍制度和城鄉二元土地制度背景下，人的城鎮化形成了中國特色的城鄉兩棲現象，縣域內的城鄉兩棲現象更具普遍性，呈現出縣域城鄉人口自由流動的特征。
（一）縣域城鄉兩棲現象的主要表現
縣域城鎮化的進程中，主要以縣域鄉村人口進城為主，而縣域鄉村人口往往有農村宅基地和住房、承包地等農村權益，從而在城鎮化進程中不完全脫離農村、長期處于城鄉兩棲狀態。值得強調的是，“不完全脫離農村”與以往表述的“不完全城鎮化”或“半城鎮化”既有相同之處又有不同之處：相同之處在于描述的是同一現象，二者都描述了城鎮化進程中的城鄉兩棲現象; 不同之處在于價值判斷，“不完全脫離農村”內含了農村人口擁有進城返鄉的自主選擇權，而“不完全城鎮化”則強調了農業轉移人口不能完全融入城鎮。比較來看，“不完全脫離農村”的表述更加符合當前縣域城鎮化的實際。結合相關研究和統計數據來看，縣域城鄉兩棲現象主要存在就業主導、教育主導、居住主導三類。
一是就業主導的城鄉兩棲，以就近進入本縣鎮務工為主，體現了縣域農村勞動力兼業化特征。這是城鄉兩棲的傳統的、普遍的形式，與20世紀80年代“離土不離鄉、進廠不進城”的就地就近城鎮化一致。時至今日，依然如此。近年來，本地農民工規模和比重不斷提升，部分農民工既在本鄉鎮從事二、三產業，也會在農忙時期兼顧農業生產，表現出明顯的兼業化和城鄉兩棲生產生活特征。根據歷年國家統計局發布的《農民工監測調查報告》，本地農民工從2010年的8888萬人增長到2021年的12079萬人，占農民工總量的比重從36.69%提高到41.29%，如果加上外出農民工中跨鄉鎮進入本縣城的農民工，則本縣農民工的規模和比重會更高。可見，縣域內就業主導的城鄉兩棲現象是比較普遍的。
二是教育主導的城鄉兩棲，以縣域農村居民子女進入城鎮接受義務教育、父母或老人進城“伴讀”或“伴讀半工”為主，體現在教育城鎮化方面。由于城鄉教育資源差距的客觀存在，為了追求較高質量的子女教育，越來越多的農村居民將子女送到縣鎮就讀，伴隨著的是父母在城鎮“伴讀半工”或者老人在城鎮“伴讀”，在周末或農忙時期返回農村生產生活。這一陪讀現象早在2008年前后便引起了關注，近年來更加普遍。根據《中國城鄉建設統計年鑒》和《中國教育統計年鑒》相關年份數據，2020年，城區、縣鎮、鄉村三類地區常住人口比重約“38：26：36”，小學生比重約“39：38：23”，初中生比重約“39：48：13”?？h鎮小學生比重、初中生比重分別高于其人口比重約12個和22個百分點，縣域教育城鎮化比重明顯高于人口城鎮化比重，反映了教育主導的城鄉兩棲現象。
三是居住主導的城鄉兩棲，體現在隨著縣域經濟社會發展或者在婚俗主導下，越來越多的農村人口進入縣城購房。在縣城或城市購房已經成為一些農村地區的婚配風俗，延續了以往在農村自蓋新房的婚俗。有調查發現，由于婚姻、教育、生活等需求，越來越多的農村居民進城買房，調查村的385戶農戶中，至少有200戶（約52%）進城買房，以半工半耕家計模式為主。調查發現，調查縣有近50%農戶在城鎮中購房，以鎮區和縣區為主。另外還存在回流農民工返鄉購房需求，調查發現，回流農民工已購房者或未購房者（預期）選擇在本地縣城購房的比重較高（約63%）。在此背景和趨勢下，加之以縣城為重要載體的城鎮化戰略的推進，近期多地出臺了鼓勵農民進城購房的相關政策，這將進一步促進農村人口進入縣城購房、兩棲居住。
（二）縣域城鄉兩棲人口的規模特征
根據城鄉兩棲人口特征，結合可得的統計數據，與縣域城鄉兩棲人口比較接近的是《中國人口普查分縣資料》中“戶口登記地在外鄉鎮街道人口（人）”（簡稱人戶分離人口，包括“本縣”“本省外縣”“外省”三類統計口徑）中的“本縣”人戶分離人口，以下稱為縣域城鄉兩棲人口，本部分據此分析縣域城鄉兩棲人口的規模和分布特征（見表2）。
表2 各地縣域人戶分離人口特征
注：根據2010年和2020年《中國人口普查分縣資料》計算整理。“本縣”“本省”“外省”分別對應戶口登記地在“本縣( 市、區) ”“本省其他縣( 市、區) ”“省外”的人戶分離人口。其中各縣的“本縣人戶分離人口”對應縣域城鄉兩棲人口。
第一，近年來縣域城鎮人口增長以縣域城鄉兩棲人口為主。2010—2020 年，各縣平均的城鎮人口從11.90萬人增長到15.53萬人（增長3.63 萬人），同期各縣平均的各類人戶分離人口從3.26萬人增長到6.98萬人（增長3.72萬人），由于存在少量的鄉村人戶分離人口，故新增人戶分離人口略高于新增縣域城鎮人口。從“本縣”范圍來看，2010—2020年，各縣平均的縣域城鄉兩棲人口從2.04萬人增長到4.81萬人（增長2.77萬人），新增縣域城鄉兩棲人口約占新增縣域城鎮人口的76%，貢獻了約3/4的新增縣域城鎮人口。
第二，各縣平均的城鄉兩棲人口占三類人戶分離人口的比重逐步提高，且明顯高于全國總體水平。雖然全國各縣的人戶分離人口與城鎮人口之比明顯低于全國總體水平10個百分點左右，但縣域的“本縣（市、區）”人戶分離人口比重明顯更高。2010—2020年，在三類人戶分離人口中，全國各縣平均的“本縣”人戶分離人口（即縣域城鄉兩棲人口）比重從62.64%小幅提高到68.89%，明顯高于全國總體（2020年為38.25%）近30個百分點。這體現了縣域人戶分離人口中較高的縣域城鄉兩棲人口比重。
第三，分地區來看，中部地區縣的縣域城鄉兩棲人口比重較高，東部地區縣的外省流動人口比重較高，這與人口遷移的方向是一致的。中部地區縣的縣域城鄉兩棲人口占三類人戶分離人口的比重一直較高，2010年和2020年分別達73.51%和74.78%，明顯高于全國總體水平、全國各縣平均水平和其他地區縣的平均水平。東部地區作為人口遷入地，其縣域的“外省”人戶分離人口比重較高，2010年和2020年分別達28.70%和17.50%，明顯高于全國各縣平均水平（11.04%）。山東、河南、重慶是縣域城鄉兩棲人口比重最高的省份，分別占三類人戶分離人口比重達80% 左右。
四、縣域城鎮化的推進趨勢
結合縣域城鎮化率和縣域城鄉兩棲人口的演進特征，縣域城鎮化的推進趨勢主要表現在縣域城鎮化率和城鎮人口將穩步提升、縣域城鄉兩棲人口將長期大規模存在、各類縣的城鎮化趨勢和縣城功能不同。
（一）縣域城鎮化率和城鎮人口將穩步提升
根據縣域城鎮化率的演進特征，縣域城鎮化將與總體城鎮化同步推進，結合城鎮化率的算式來看，主要在于縣域平均的總人口將逐漸減少、縣域平均的城鎮人口將穩步提升。一是縣域平均人口將逐漸減少。根據2010—2020年人口普查數據，縣域平均人口從37.88萬人減少到34.90萬人，減少2.98萬人，減少7.86%。其中，東中西部地區縣域平均人口減幅較小，與總體平均水平接近，東北地區縣域平均人口減少9.38萬人，減少26.50%。未來一段時期，縣域平均人口依然還將小幅減少，各地縣域人口減少趨勢不同，主要表現為縣域人口遷移到本省外縣市或外省。二是縣域平均城鎮人口將穩步提升。根據2010—2020年的人口普查數據，縣域平均城鎮人口從11.90萬人提高到15.52萬人，提高30.50%，其中，東中西部地區根據其基期數據和發展特征表現出不同的增長規模和速度，東北地區城鎮人口依然表現出減少的態勢，從平均11.12萬人減少到10.56萬人，減少約5%。未來一段時期，縣域平均城鎮人口還將穩步提升，其中，東中西部地區的縣域平均城鎮人口將有所增加，東北地區的縣域平均城鎮人口還將小幅減少。三是縣域城鎮人口占總體城鎮人口的比重將穩中有降，這體現了各類城鎮化載體的功能特征。根據2010—2020年的人口普查數據，縣域城鎮人口從1.94億人增長到2.31億人，其占總體城鎮人口的比重從28.96%降低到25.64%，表現出逐步降低的態勢。當然這也與部分行政區劃調整有關，但即便考慮行政區劃調整的影響，縣域城鎮人口比重依然表現出小幅降低的態勢。這與勞動力外出務工和人口遷移的方向是一致的，遷移人口更多流向城市。未來一段時期，結合鄉村振興和縣域城鎮化戰略的推進，縣城在城鎮化進程中的地位將有所提升，縣域城鎮人口占總體城鎮人口的比重將呈現穩中有降的態勢。
（二）縣域城鄉兩棲人口將長期大規模存在
根據縣域城鎮化進程中的城鄉兩棲特征和城鄉兩棲人口規模，結合改革進程，縣域城鄉兩棲人口還將長期大規模存在，這是中國特色縣域城鎮化的重要特征。第一，縣域城鄉兩棲人口規模及其占城鎮人口比重還將不斷提高。根據2010—2020年人口普查數據，縣域城鄉兩棲人口規模從0.33億人增長到0.72億人，增長一倍以上，其占縣域城鎮人口比重從17.18%提高到30.99%。未來一段時期，縣域城鄉兩棲人口規模及其占城鎮人口的比重還將不斷提高，作為縣域城鎮化的主要驅動力，縣域城鄉兩棲人口還將不斷增長且大規模存在。第二，縣域城鄉兩棲人口“脫離農村”的意愿不高，還將長期存在。隨著公共服務均等化的推進，縣域城鄉兩棲人口基本可以在城鎮享受均等化的子女教育、醫療服務、社會保障等。同時，農村宅基地和住房、承包地等權益的流轉市場發展尚不成熟，而且對于大部分地區來說，流轉所得往往不高。根據中國流動人口動態監測調查數據（CMDS），2017年，縣城流動人口中愿意落戶的比重很低，僅25.56%，低于全國總體水平（39.01%），也明顯低于區（市、旗等）的該比重（40.83%）。因而，縣域城鄉兩棲人口為了兼顧城鄉權益，考慮漸進式改革進程，此類群體還將長期存在。
（三）各類縣的城鎮化趨勢和縣城功能不同
各類縣的城鎮化特征、城鄉兩棲人口特征不同，縣域城鎮化趨勢和縣城功能也將不同，結合相關研究，從縣域人的城鎮化角度，主要存在三類不同趨勢，不同的趨勢特征對應不同的縣城功能。第一類是縣域總人口、縣城人口還將不斷增長的縣，縣域城鄉兩棲人口和跨縣流動人口均較多，縣城類似城區發展特征。此類縣以東部沿海地區縣和各地中心城市縣為主，縣域城鎮化率較高，縣域和跨縣的流動人口均較多，縣域總人口、縣城人口均呈現明顯的增長態勢，一部分已經在發展過程中“改區”或“改市”。此類縣的縣域經濟接近城市經濟的屬性，未來一段時期，此類縣還將持續增長，一部分將會“改區”或“改市”。第二類是縣域總人口減少、縣城人口保持穩定的縣，縣域城鄉兩棲人口較多，縣城以承擔縣域中心功能為主。此類縣以中西部地區縣為主，由于鄉村人口進入縣城、伴隨著縣城人口外遷，縣域總人口緩慢減少、縣城人口保持基本穩定或小幅變化，新增城鎮人口以縣域城鄉兩棲人口為主。此類縣的縣域城鎮化面臨挑戰。未來一段時期，大部分此類縣還將呈現縣域總人口減少、縣城人口基本穩定的特征，也可能有部分此類縣城出現衰退。第三類是縣域總人口和縣城人口均明顯減少的縣，縣域城鄉兩棲人口較多，縣城以承擔縣域服務功能為主。此類縣以東北地區縣或其他偏遠地區縣為主，主要在黑龍江、吉林、甘肅等人口流失大省，縣域總人口和縣城總人口均明顯減少，新增城鎮人口以縣域城鄉兩棲人口為主。在未來縣域城鎮化進程中，此類縣還將呈現明顯的人口流失特征，縣域總人口、縣城人口均將繼續減少。
五、以城鄉兩棲促城鄉融合的縣域城鎮化導向
城鄉兩棲的本質是一部分農村人口在城鄉間自由流動，有利于促進城鄉融合發展，正確看待城鄉兩棲現象、服務城鄉兩棲人口，是推進以人為核心的中國特色縣域城鎮化的關鍵。為此，推進縣域城鎮化，要尊重縣域城鎮化趨勢和城鄉兩棲特征，堅持系統推進、分類推進，完善支撐縣域城鄉兩棲的就業、服務、居住體系，扎實推進縣域城鄉融合和共同富裕。
（一）系統推進：改革聯動引領縣域城鎮化
堅持系統觀念，是習近平新時代中國特色社會主義思想世界觀和方法論的重要內容?？紤]縣域城鎮化與城鄉發展的緊密關系，以及城鄉各項體制機制改革的聯動關系，需要設計系統性改革方案引領縣域城鎮化高質量發展。第一，系統推進縣域城鄉各領域發展。縣域作為城鄉發展的基本單元，城鄉兩棲人口較多，縣域城鎮化與鄉村振興、城鄉融合發展緊密相關，需要與城鄉發展的各個領域協同推進。各地推進縣域城鎮化，要以黨的二十大精神為指引，按照《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》以及各年度關于農業農村發展的中央一號文件等城鄉發展的頂層設計，系統推進縣域城鎮化、鄉村振興與縣域城鄉融合發展，促進城鄉各領域一體化、均等化和融合發展。第二，系統推進城鎮化相關體制機制改革。對于以縣域城鄉兩棲人口為主體的縣域城鎮化，單一的戶籍制度改革受限。縣域城鄉兩棲人口的落戶意愿很低，需要重點考慮這一特征，設計系統性改革方案。為此，各地縣域城鎮化進程中，要聯動推進取消縣城落戶條件、促進縣域城鄉基本公共服務均等化、促進縣域城鄉土地資源統籌利用和跨縣市統籌利用、完善縣域金融和財政支持政策等，促進縣域城鎮化和城鄉融合發展。第三，系統完善縣域各類群體服務機制。縣域城鎮化要堅持以人民為中心，兼顧各類群體權益。對于縣域城鄉兩棲人口，要積極提高城鄉公共服務、城鄉交通等一體化水平，使城鄉兩棲人口在城鄉之間的流動更加便捷; 對于縣鎮居民，要積極提高縣鎮宜居宜業環境，提高縣鎮居民福祉；對于縣域農村居民，要積極促進農業農村發展和鄉村振興，促進農村居民增收和福祉增進；對于縣域外來人口，要加快推進戶籍制度改革和公共服務均等化; 加強縣域農村留守老人和兒童、城鄉貧困人口等弱勢群體關愛和保障。
（二）分類推進：尊重發展趨勢差異化推進
從縣域、縣城人口發展趨勢和城鄉兩棲人口特征來看，各縣的人口增長趨勢、城鄉兩棲人口構成不同。在建立完善支持縣域城鄉兩棲人口自由流動的體制機制的基礎上，各地縣域城鎮化要尊重其發展的趨勢特征，因地制宜制定差異化的導向。第一，對于縣城人口增長、縣域城鄉兩棲人口和跨縣流動人口均較多的較發達縣，著力點在于促進縣城科學增長。重點需要協同推進外來流動人口市民化，加快落實取消落戶限制，全面推進基本公共服務均等化; 促進縣城建設和縣域經濟社會發展，有條件的縣逐步“改區”或“改市”，提高與鄰近城市的一體化水平，積極融入所在城市群或都市圈。第二，對于縣城人口基本穩定、以縣域城鄉兩棲人口為主的縣，著力點在于提高和發揮縣城中心功能。重點需要促進縣域經濟發展，優化縣域特色產業體系，促進縣域農民兼業化和城鄉居民增收；積極提高縣城中心功能，提高縣城公共服務質量和承載力，帶動特色小鎮建設和鄉村振興，全面提高城鄉建設和發展水平。第三，對于縣城人口明顯流失、以縣域城鄉兩棲人口為主的欠發達縣，著力點在于提高公共服務和宜居水平。這對應《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中的人口流失縣城。重點需要提高縣域公共服務和社會保障水平，加強生態環境保護，提高宜居宜業水平，減緩人口流失；加強與鄰近城市、省域中心城市和發達地區城市的資源要素合作，包括土地資源統籌利用、公共服務領域的對口幫扶等。
（三）兩棲就業：構建特色產業和就業體系
縣域農業比重高于全國總體水平、城鄉兩棲人口兼業化特征明顯，要構建與此相符的產業體系，穩定和促進縣域就業。各縣要因地制宜構建“3+2”產業體系（縣域三次產業+勞動密集型產業和新技術產業），加強縣域勞動力就業培訓與服務。第一，促進縣域三次產業高質量發展。促進縣域特色農業發展，打造“一縣一品”，促進縣域特色農產品加工、商貿物流、農村電商、鄉村旅游融合發展，積極完善農村金融、保險、技術服務等支撐體系。具備制造業發展基礎的縣，要積極推進傳統制造業高端化、智能化、綠色化發展。加快推進完善縣域城鄉商貿流通體系、電商體系；提高生活服務業發展質量，因地制宜發展地攤經濟和夜市經濟；有條件的縣積極發展鄉村旅游和文化旅游。第二，引育勞動密集型產業和新技術產業。積極優化營商環境，主動承接發展電子信息、紡織服裝等勞動密集型產業，帶動縣域就業和就近城鎮化；欠發達縣可以積極發展扶貧車間、鄉村就業工廠等，幫助縣域居民就地就近就業和創收。緊跟新一輪科技革命浪潮，積極引進、引導、鼓勵發展數字經濟，因地制宜推進智慧縣城、數字鄉村以及各領域數字化，推動數字賦能縣域經濟社會發展。第三，加強縣域勞動力就業培訓與服務。加強縣域就業服務，加大創業扶持力度，統籌做好城鄉兩棲人口、返鄉勞動力及其他各類重點群體就業。加強和統籌各類職業農民培訓、電商培訓、成人職業技能培訓等。有條件的縣積極提升職業學校發展質量，深入推進產教融合。欠發達縣要加強與對口合作地區的勞務合作，多措并舉擴大縣域城鄉居民就業、提高居民收入水平。
（四）兩棲服務：促進服務均等和優質均衡
縣域城鎮化的根本目標是提升縣域城鄉居民、城鄉兩棲人口、跨縣流動人口等各類群體福祉水平。各地要根據縣域人口城鄉結構、年齡結構特征和趨勢，積極促進縣域基本公共服務按需供給、優質均衡，完善縣域城鄉社會保障體系。第一，做好縣域基本公共服務需求預測和按需供給?？茖W統計和預測縣域城鎮化和縣城常住人口、縣域城鄉兩棲人口以及縣域外來流動人口，據此做好各項基本公共服務需求預測和供給。根據需要提高縣鎮義務教育資源供給，充分滿足進入縣鎮就讀的農村子女義務教育需求，破解縣鎮“大額班”問題。完善縣域多層次醫療服務體系，提高優質醫療資源的可獲得性。做好縣域城鄉養老和托育服務需求預測，配套養老托育服務基礎設施和人員。按照常住人口配套城鄉公共文化服務和體育設施。第二，促進縣域城鄉基本公共服務優質均衡。持續改善城鄉辦學條件，加強教師隊伍建設，加快教育共同體建設，提升縣域城鄉義務教育教學質量和管理水平，夯實城鄉義務教育基本均衡、積極促進優質均衡。加強省市醫院對縣鎮醫院的幫扶，加快醫療共同體建設，推進縣域醫療服務體系建設和能力提升工程，提升城鄉醫療服務水平。建立完善多主體協調、醫養結合的養老服務體系。完善縣鎮村三級公共文化服務體系。加快推進各項公共服務智慧化、數字化發展。第三，完善縣域城鄉社會保障體系。落實縣域流動人口、靈活就業人員基本醫療保險和基本養老保險，加快實現法定人群全覆蓋。提高社會保險統籌層次，完善異地報銷和異地存取機制，著力降低各類流動人口社會保障權益的流動性損失。健全縣域城鄉低保、特困人員供養、臨時救助制度，構建更加完備的社會救助體系。堅持財政投入向民生傾斜，欠發達縣應積極提高民生支出占財政支出比重。
（五）兩棲居住：完善城鄉土地和住房市場
城鄉兩棲居住或兩棲占地是中國特色的城鎮化現象，是符合發展規律的，應當正確看待和對待。各地應加快完善農村權益轉讓機制，促進縣域城鄉土地統籌利用和跨地區統籌利用，同時要完善縣鎮住房保障體系，確保住有所居。第一，完善農村權益轉讓機制，促進縣域城鄉土地統籌。在完成農村不動產確權登記頒證的基礎上，制定完善城鄉兩棲人口流轉或退出農村權益的門檻、流程、價格、利用方式、保障措施等機制。制定轉出門檻，僅有其他穩定居所的縣域農村居民，方可申請轉讓或退出農村宅基地; 明確自愿有償流轉退出農村權益的程序、受讓范圍和價格機制; 健全農村權益流轉退出管理服務體系，建立完善流轉交易服務平臺。第二，推進跨縣市、跨省土地資源統籌，通過擴大土地市場范圍促進合作共贏。對于人口基本穩定或減少的縣，在預留一定建設用地指標的同時，創新推進土地資源跨地區利用，包括省內跨市縣利用和跨省統籌利用，以此提高土地利用效率、增加當地政府和農民收入。欠發達縣可以尋求與對口幫扶地區或省內城市開展合作，通過土地指標、發展空間、產業項目的合作，共同建設飛地園區，實現共贏。第三，完善縣鎮住房保障體系。城鄉兩棲居住的優點在于進城返鄉的自主選擇權，從而避免了快速城鎮化進程中出現嚴重的城市貧困問題( 比如貧民窟現象) ，未來在完善農村權益轉讓和退出機制的同時，要加強縣鎮保障性住房供給。各縣要做好需求預測，提高保障性住房供給水平。縣域農村整理出的建設用地指標，預留一部分保障性住房和公共服務用地。提高縣鎮保障性住房覆蓋范圍，確實保障縣域城鄉各類常住人口住有所居。
(作者系中國社會科學院農村發展研究所農村信息化與城鎮化研究室副主任、副研究員；鄉村發現轉自：《甘肅社會科學》2023年第4期）
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