摘要：黨的十八以來，我國深化農村改革取得重大階段性成果。進入新發(fā)展階段，面對“三農”工作的新形勢新任務，亟需深化農村改革創(chuàng)新完善體制機制，為農業(yè)農村高質量發(fā)展提供制度保障與政策支撐。針對當前鄉(xiāng)村振興人才短缺且內生發(fā)展動力不足、農村土地制度不完善，資金投入來源與方式單一等問題，新階段深化農村改革應主要圍繞人才、土地、資金三個方面，聚焦農業(yè)轉移人口市民化、新型農業(yè)經(jīng)營體系、人才服務鄉(xiāng)村振興；農村承包土地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地；財政資金、金融資金、社會資本投入等九個領域，采取一系列創(chuàng)新性改革措施，為全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設農業(yè)強國持續(xù)注入活力。
關鍵詞：新發(fā)展階段;農村改革;人才振興;土地制度;資金投入
一、引言
2013年，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出構建新型工農城鄉(xiāng)關系的總體目標，拉開了新時代農村改革的序幕。2015年11月《深化農村改革綜合性實施方案》進一步明確了新時代農村改革的重點任務。黨的十八大以來，我國農村改革從局部試點到多地推廣，從單一領域到全面部署，為農村穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅實的制度基礎(杜志雄等，2023)。進入新發(fā)展階段，2022年中央農村工作會議指出，要依靠科技和改革雙輪驅動加快建設農業(yè)強國;2023年中央“一號文件”對加快建設農業(yè)強國作出部署安排強調，強化科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。
圍繞農村改革的關鍵問題與路徑選擇等內容，已有研究文獻主要集中在以下方面：一是對于改革開放以來、黨的十八大以來，農村改革歷程與經(jīng)驗的系統(tǒng)分析(蔡昉，2008;宋洪遠等，2023)。二是重點關注某一領域，深入挖掘推進專項改革的思路、方向與策略等(韓長賦，2019;錢文榮等，2021;劉守英，2022)。三是探究“十四五”時期深化農村改革的主要思路和政策建議(魏后凱，2020)。應該說，農村改革是一個系統(tǒng)工程，農村改革涉及與農業(yè)農村現(xiàn)代化相關的方方面面。本文立足黨的十八大以來農村改革的進展成效，對標加快建設農業(yè)強國、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進農民增收致富的目標與愿景，同時也借鑒以上研究文獻的研究，聚焦人力資本、農村土地、資金投入三個農業(yè)農村發(fā)展的基本要素，在總結黨的十八大以來農村重點改革任務進展成效的基礎上，分別提出新階段以上方面在改革中面臨的一系列問題與挑戰(zhàn)，并從多角度提出深化農村改革的路徑選擇與政策建議，旨在健全完善全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設農業(yè)強國的制度保障與政策支撐。
二、新階段深化農村改革的現(xiàn)實價值
(一)深化農村改革是加快建設農業(yè)強國的必然要求
全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設農業(yè)強國，是建設社會主義現(xiàn)代化強國的必經(jīng)之路。2022年中央農村工作提出，要依靠科技和改革雙輪驅動加快建設農業(yè)強國;2023年中央“一號文件”強調，強化科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。通過持續(xù)深化農村改革不斷鞏固完善農業(yè)農村生產(chǎn)關系，這是建設社會主義現(xiàn)代化農業(yè)強國的理論根基，也是我國“三農”工作取得一系列歷史性成就的基本經(jīng)驗。進入新發(fā)展階段，推動農業(yè)農村高質量發(fā)展依然面臨著多方面的體制機制障礙。通過深化農村改革促進要素合理流動和有效配置是解決當前我國農業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系建設中面臨的一系列問題和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)供給保障強、科技裝備強等農業(yè)強國建設目標的必然要求。
(二)深化農村改革是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵路徑
鄉(xiāng)村是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎，城鄉(xiāng)關系是最基本的經(jīng)濟社會關系，新階段持續(xù)深化農村改革是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得新成效，破解“三農”發(fā)展難題的關鍵路徑。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)關系發(fā)生巨大變化，在城鄉(xiāng)聯(lián)系更為密切的同時，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距也不斷擴大。當前，鄉(xiāng)村發(fā)展正面臨著生產(chǎn)要素非農化、農村主體老弱化、村莊建設空廢化等難題。在此背景下，深化農村改革，創(chuàng)新完善農村重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的體制機制，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構建新型工農城鄉(xiāng)關系的現(xiàn)實需要?！丁笆奈濉蓖七M農業(yè)農村現(xiàn)代化規(guī)劃》明確提出，深化農業(yè)農村改革，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。新階段，促進城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置、推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、增強城鄉(xiāng)功能互補仍需堅持將深化農村改革作為關鍵路徑。
(三)深化農村改革是拓寬農民增收致富渠道的現(xiàn)實需要
財產(chǎn)性收入是農民收入結構中的短板弱項，2023年中央“一號文件”明確提出，拓寬農民增收致富渠道，賦予農民更加充分的財產(chǎn)權益。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2022年農民的財產(chǎn)凈收入為509元，是2012年的2.9倍，農民的財產(chǎn)性收入明顯增長。但2022年城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)凈收入為5238元，是農民的10.29倍；城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)凈收入占人均可支配總收入的比重為10.63%,比農民財產(chǎn)凈收入的占比(2.53%)高出8.10個百分點。扎實推進共同富裕是農業(yè)強國的中國特色，對標促進農民農村共同富裕的任務要求，深化農村改革是新階段拓寬農民增收致富渠道，特別是促進其財產(chǎn)性收入增長的現(xiàn)實需要。持續(xù)深化農村土地制度改革，健全農村產(chǎn)權市場交易體系；深化農村集體產(chǎn)權制度改革、發(fā)展新型農村集體經(jīng)濟，是讓廣大農民在改革發(fā)展中分享更多成果，促進農民財產(chǎn)性收入持續(xù)增長的重要途徑。
三、新階段深化農村人力資本領域改革的戰(zhàn)略構想
人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，人口與人才的變化在解釋經(jīng)濟社會發(fā)展中具有先導性作用。改革開放以來，特別是進入21世紀以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程明顯，大量農村人口轉移到工業(yè)和服務業(yè)從事生產(chǎn)、轉移到城鎮(zhèn)開展生活，為經(jīng)濟社會發(fā)展作出巨大貢獻。但同時，一部分農業(yè)轉移人口尚不能充分享受城市高水平的公共服務，農村人口空心化、老齡化也給農業(yè)生產(chǎn)、農村發(fā)展帶來了一系列問題和挑戰(zhàn)，迫切需要深化農村人口人才等人力資本領域的改革。
(一)推進農業(yè)轉移人口市民化改革的進展成效與改革重點
1.農業(yè)轉移人口市民化改革的進展成效。
黨的十八大以來，我國采取了一系列政策措施推動農業(yè)轉移人口市民化改革，農業(yè)轉移人口市民化的數(shù)量和質量有了明顯提升。
第一，逐步取消了農民進城落戶的限制。2014年，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,分類調整不同規(guī)模城鎮(zhèn)的戶口遷移政策，并取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。2022年6月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》,分類提出了當前和今后一個時期不同規(guī)模城市的落戶制度改革要求，農業(yè)轉移人口進城落戶的門檻進一步降低。
第二，建立健全與農業(yè)轉移人口市民化相掛鉤的體制機制。一方面，2016年國務院印發(fā)《關于實施支持農業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知》,提出要建立農業(yè)轉移人口市民化獎勵機制(“人財掛鉤”)。2022年，財政部下達農業(yè)轉移人口市民化獎勵資金400億元，用于為農業(yè)轉移人口提供與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?。另一方面?016年國土資源部等五部門聯(lián)合印發(fā)相關文件，提出要建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤(“人地掛鉤”)的體制機制，提高了地方政府推動農業(yè)轉移人口市民化的積極性?！笆濉逼陂g，全國新增的建設用地總規(guī)模約有3900萬畝，其中約有1200萬畝用于滿足進城落戶人口的各類用地需求(中國政府網(wǎng)，2016)。
第三，進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權(“三權”)得到充分保障。黨的十八以來，一系列的相關文件中都明確提出，不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件，促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的農民自愿有序進城落戶。這解決了農民進城落戶的后顧之憂，提高了農民進城落戶的積極性。
2.深化農業(yè)轉移人口市民化改革面臨的主要困難與今后重點。
近十年來，我國有1.3億農業(yè)轉移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)。到2022年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率達到65.22%,與2012年相比提高了12.12個百分點；2021年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為46.70%,比2012年提高了11.37個百分點(見圖1)。
但當前，由于鄉(xiāng)村振興過程中通過鄉(xiāng)村多元潛在價值實現(xiàn)、農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)誘發(fā)的鄉(xiāng)村發(fā)展機會的增多，同時還由于落戶城鎮(zhèn)還存在一定的隱性門檻，特別是城鄉(xiāng)基本公共服務的銜接不暢,農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)的主動性、積極性不高。
第一，鄉(xiāng)村振興背景下的農業(yè)農村發(fā)展機遇增多，進城落戶對農民的吸引力下降。自2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，農業(yè)農村發(fā)展的機遇明顯增多，特別是一系列農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)迅速發(fā)展，為農民就地就近就業(yè)創(chuàng)造了良好條件。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2022年本地農民工占全部農民工的41.85%,比2017年提高了1.83個百分點，比2012年提高了4.06個百分點?？梢灶A見的是，隨著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)加速融合發(fā)展、宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設深入推進，外出農民工回流本地就業(yè)的趨勢仍將持續(xù)。未來，鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活條件將會持續(xù)改善，這一定程度上削弱了進城落戶對農民的吸引力。
第二，農業(yè)轉移人口進城落戶還存在不少隱性門檻。例如在醫(yī)療保險上，盡管城鎮(zhèn)居民和農村居民的醫(yī)療保險制度已經(jīng)合并實施，但農業(yè)轉移人口在異地結算醫(yī)療保險的范圍仍然有限，全門診異地就醫(yī)直接結算還處于試點階段，尚未得到大面積推廣。此外，在城鎮(zhèn)定居生活還要負擔高額的住房支出等其他生活成本，還要解決隨遷子女在流入地接受教育等一系列現(xiàn)實難題，這無形中抬高了農業(yè)轉移人口進城落戶的門檻。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2022年進城農民工中，54.3%認為自己并非所居住城市的“本地人”,進城農民工對所在城市的歸屬感、落戶城鎮(zhèn)的積極性仍有較高的提升空間。
進入新發(fā)展階段，順應農業(yè)轉移人口的流動新趨勢，未來深化農業(yè)轉移人口市民化改革要統(tǒng)籌好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要持續(xù)推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，提高農業(yè)轉移人口享受基本公共權益的可攜帶性。加強農民工就業(yè)服務和技能培訓，完善農民工學歷教育學分認定機制，鼓勵農民工更多參加所在社區(qū)組織開展的各項活動，提高農業(yè)轉移人口的就業(yè)質量、生活品質、融入程度。加大農業(yè)轉移人口市民化獎勵資金支持力度、將建設用地指標向農業(yè)轉移人口市民化進程較快的地區(qū)與城市傾斜，要重點支持吸納農業(yè)轉移人口落戶多的縣城。對于已進城、有就業(yè)和收入穩(wěn)定的農業(yè)轉移人口，要分類施策，對于超過300萬人口的大城市，要通過改革建立以提供公租房為核心、對于低于300萬人口的大城市，則要通過改革建立以提供穩(wěn)定規(guī)范就業(yè)為核心、并均輔之以促進教育醫(yī)療和就業(yè)服務等公共服務為聯(lián)動，協(xié)助農業(yè)轉移人口實現(xiàn)真正市民化的新機制。從長期看，農業(yè)轉移人口市民化的問題從本質上看，需要形成和建立包括農民在內的城鄉(xiāng)人口就業(yè)、居住的自由遷徙并不以居住在那里為前提的獲得公平社會保障和公共服務。
(二)構建新型農業(yè)經(jīng)營體系的進展成效與改革重點
1.構建新型農業(yè)經(jīng)營體系的進展成效。
構建新型農業(yè)經(jīng)營體系，是破解“誰來種地”“怎樣種好地”等問題，深化農村人力資本領域改革的重點之一。黨的十八以來，我國以培育新型農業(yè)經(jīng)營主體為抓手，構建新型農業(yè)經(jīng)營體系取得顯著成效。
第一，積極培育家庭農場、農民合作社等新型農業(yè)經(jīng)營主體。
深入推進家庭農場經(jīng)營者培養(yǎng)工程，打造農民合作社領頭人人才庫，開展新型農業(yè)經(jīng)營主體帶頭人輪訓計劃，加強對農村經(jīng)營主體骨干的培訓。截至2021年，家庭農場主、農民合作社帶頭人約有549萬人，已經(jīng)成為現(xiàn)代農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營隊伍的重要力量(“十四五”農業(yè)農村人才隊伍建設發(fā)展規(guī)劃，2022)。
第二，積極培育高素質農民人才隊伍。
黨的十八大以來，我國深入實施現(xiàn)代農民培育計劃，培育態(tài)勢良好，成效顯著。據(jù)估算，截至2022年底，我國新型職業(yè)農民總量已突破2200萬人，比2015年增長了72.96%。高素質農民人才隊伍規(guī)模不斷擴大，同樣已經(jīng)成為新型農業(yè)經(jīng)營體系中的重要組成部分。
2.推進新型農業(yè)經(jīng)營體系建設面臨的主要困難與今后重點。
當前，我國新型農業(yè)經(jīng)營主體人才隊伍建設雖取得顯著成效，但仍然存在新型農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展前景不明朗、培訓體系不健全等問題。
第一，培訓體系不健全、不配套，培訓資源分布不均。
在新型農業(yè)經(jīng)營主體人才培訓體系中，各部門單打獨斗的情況普遍，尚未形成系統(tǒng)的培訓機制與體系。部分培訓知識體系滯后于農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，專業(yè)設置、教學框架、授課內容等與新型農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的現(xiàn)實訴求不匹配。培訓資源存在分布和分配不平衡的情況，培訓資源多集中于本身已經(jīng)很優(yōu)秀的經(jīng)營主體帶頭人，很多普通的新型農業(yè)經(jīng)營主體負責人得不到培訓或培訓機會太少；地區(qū)稟賦資源的差異也一定程度上加大了培訓資源的供需結構失衡。
第二，新型農業(yè)經(jīng)營主體的糧食生產(chǎn)積極性有待提高。
相比小農戶，新型農業(yè)經(jīng)營主體在農業(yè)生產(chǎn)中更遵循利潤最大化的導向，更傾向于種植市場價格較高的蔬菜、藥材等經(jīng)濟作物。以家庭農場為例，2021年全國家庭農場的種糧面積占糧食播種總面積的12.71%,比2020年提高了0.8個百分點；2021年家庭農場糧食產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)量的比重為19.43%(見圖2)。整體來看，新型農業(yè)經(jīng)營主體尚未成為我國糧食生產(chǎn)的主力軍。保障糧食和重要農產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給是建設農業(yè)強國的頭等大事，盡管新型農業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)模化經(jīng)營程度更高，但還應著力提高各類新型農業(yè)經(jīng)營主體的種糧積極性，使其逐漸成為糧食生產(chǎn)的主力軍，在保障國家糧食安全中發(fā)揮更大作用。
對標全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設農業(yè)強國的目標要求，當前和今后一個時期，推進新型農業(yè)經(jīng)營體系建設要落實支持家庭農場的各類政策措施，健全家庭農場經(jīng)營者培訓制度，依法保障家庭農場用地和土地經(jīng)營權，并進一步完善和落實面向家庭農場的財政稅收政策、金融保險服務等。加快培養(yǎng)農民合作社帶頭人，開展集中培訓和普法宣傳，支持農民合作社聘用職業(yè)經(jīng)理人；建立健全農民合作社基層輔導員隊伍，開展農民合作社輔導員培訓。探索建立面向種糧家庭農場、農民合作社等新型農業(yè)經(jīng)營主體，與糧食播種面積、產(chǎn)量合理掛鉤的專項支持保護政策，保障種糧收益，提高其糧食生產(chǎn)積極性。推進新型農業(yè)經(jīng)營體系建設要以提高農業(yè)(地)產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率為核心。為此，應進一步針對不同農產(chǎn)品以及不同區(qū)域地貌特征創(chuàng)新處不同的適應性模式。對于平原和糧食等大田作物生產(chǎn)區(qū)域，應重點推進以土地出租為主要特征的家庭農場等適度規(guī)?；?jīng)營主體，對于山地丘陵和經(jīng)濟作物等小眾農產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域，應重點支持和鼓勵土地入股、合作經(jīng)營等經(jīng)營形式。
(三)鼓勵支持各類人才服務鄉(xiāng)村振興的進展成效與改革重點
1.促進各類人才服務鄉(xiāng)村振興的進展成效。
鄉(xiāng)村振興，人才先行。近年來，我國堅持把鄉(xiāng)村人力資本開發(fā)放在重要位置，通過建立健全鄉(xiāng)村人才工作體制機制，強化人才振興保障措施，支持鼓勵各類人才在鄉(xiāng)村振興中建功立業(yè)。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》,成為推進鄉(xiāng)村人才振興工作的綱領性文件。近年來，我國加快推進各類人才入鄉(xiāng)下鄉(xiāng)服務鄉(xiāng)村振興取得一系列成效。
第一，建立健全各類人才服務鄉(xiāng)村振興的體制機制。
各級各地政府為引導鄉(xiāng)村人才流入提供主動力，從吸引到服務等多環(huán)節(jié)上，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村人才政策扶持機制，例如健全人才引進政策、人才安居政策、服務保障政策等。建立各類人才定期服務鄉(xiāng)村制度，提高鄉(xiāng)村人才服務保障能力。
第二，農村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新帶頭人與鄉(xiāng)村公共服務人才隊伍建設取得明顯成效。
數(shù)據(jù)顯示，我國鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員數(shù)量從2015年的450萬人增加到2020年的1010萬人，五年間累計增加560萬人。通過開展“特崗計劃”“訂單定向”等人才支持計劃，加強鄉(xiāng)村教師、全科醫(yī)生等人才隊伍建設，緩解了鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療、文化、科技等公共服務人才短缺的部分難題。
2.推動各類人才服務鄉(xiāng)村振興面臨的主要困難與今后重點。
目前來看，支持鼓勵各類人才服務鄉(xiāng)村振興依然面臨一些困難和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在各類人才服務鄉(xiāng)村發(fā)展的持續(xù)期偏短、主動性不高，現(xiàn)有人才支持政策統(tǒng)籌協(xié)調不足等方面。與城市相比，鄉(xiāng)村仍然存在優(yōu)質資源匱乏、發(fā)展機會受限、持續(xù)發(fā)展條件不足等問題，讓很多優(yōu)質人才招不來，留不住。此外，現(xiàn)有人才支持政策統(tǒng)籌協(xié)調不夠，促進人才發(fā)揮作用的機制需要進一步創(chuàng)新。引入城市專業(yè)人才服務鄉(xiāng)村的機制不靈活，人才的培育、引進、使用、激勵政策措施有待強化，各類人才在福利待遇、晉升空間等方面的政策保障還有待完善。
進入新發(fā)展階段，要更加注重以人才振興賦能鄉(xiāng)村振興。2022年，農業(yè)農村部印發(fā)《“十四五”農業(yè)農村人才隊伍建設發(fā)展規(guī)劃》,提出到2025年要初步打造一支規(guī)模宏大、結構優(yōu)化、素質優(yōu)良、作用凸顯、以主體人才為核心、支撐人才和管理服務人才為基礎的農業(yè)農村人才隊伍。
提高各類人才服務鄉(xiāng)村振興的積極性，重點是要完善各類人才定期服務鄉(xiāng)村的激勵機制，在職務晉升、職稱評定方面，適當傾斜長期服務鄉(xiāng)村發(fā)展的有關人才。引導各類人才入鄉(xiāng)兼職兼薪和離崗創(chuàng)業(yè)。繼續(xù)實施農村訂單定向醫(yī)學生免費培養(yǎng)項目、教師“優(yōu)師計劃”等，開展實施“大學生鄉(xiāng)村醫(yī)生”專項計劃，從多面健全各類人才服務鄉(xiāng)村振興的體制機制。
四、新階段深化農村土地制度改革的戰(zhàn)略構想
處理好農民和土地關系是深化農村改革的主線。土地是農民最重要的生活生產(chǎn)資料，同時還兼具其他多重功能和屬性，正因如此我國的改革開放就起始于農村土地制度改革。適應人口流動與人才發(fā)展的現(xiàn)實需求，全面推進鄉(xiāng)村振興與加快建設農業(yè)強國，需要進一步明確農村承包土地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地的改革方向，穩(wěn)步推進各項農村土地制度改革創(chuàng)新。
(一)深化農村承包土地制度改革的關鍵問題和路徑選擇
黨的十八以來，我國圍繞農村承包土地的改革實踐可以概括為三個方面。一是將土地承包經(jīng)營權劃分為承包權和經(jīng)營權，實行所有權、承包權和經(jīng)營權分置并行，成為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農村改革的又一重大制度創(chuàng)新。二是實行第二輪土地承包到期后再延長三十年。2017年黨的十九大報告中指出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。2019年，中共中央、國務院印發(fā)《關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》,進一步穩(wěn)定了承包方和農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的預期。三是開展農村承包土地確權登記頒證。目前，已基本完成承包地確權登記頒證的行政村超過55萬個，農村承包地頒證率已超過96%。
1.新階段農村承包土地制度面臨的問題與挑戰(zhàn)。
在全面建成小康社會的基礎上，保障國家糧食安全、全面推進鄉(xiāng)村振興、促進農民農村共同富裕對農村承包土地制度提出了新要求。然而，充分發(fā)揮農村承包土地的作用仍然面臨不少體制機制上的障礙和不足。
第一，農民對土地保障功能的主觀依賴較強。
長期以來，農村的社會保障水平相對不高，不少農民的惜地情節(jié)因此突出。部分農民雖然已有較高水平的非農就業(yè)收入，但寧肯將土地撂荒也不愿將其流轉，導致農地流轉市場發(fā)展不充分，不少地區(qū)還存在農地經(jīng)營權流轉不暢的情況。此外，由于農民向城市轉移的成本過高，再加上部分農戶非農就業(yè)能力有限，農村土地承包權面臨退出補償、土地后續(xù)利用、風險防范等多方面困難。
第二，承包經(jīng)營權的流轉交易機制與價格形成機制不完善。
我國土地流轉的交易成本仍然較高，呈現(xiàn)不完全市場特征，還存在土地“被流轉”、流轉租金不合理等問題。農地流轉租金一頭連著農民的財產(chǎn)性收入，另一頭連著農業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)營成本。租金較低不利于提高農民出租承包地經(jīng)營權的意愿，不利于農地流轉市場發(fā)展；租金過高則會提高農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，降低轉入方的經(jīng)營收益，影響其生產(chǎn)積極性。
農村承包土地“三權分置”改革以來，農地流轉的租金整體增長。以農地經(jīng)營權流轉市場發(fā)育程度較高的黑龍江省為例，數(shù)據(jù)顯示，2015年1季度至2023年1季度，水田、旱地的流轉租金整體呈現(xiàn)波動上漲的趨勢，每個季度的平均增長率分別為0.81%、0.10%。2023年1季度，黑龍江省每畝水田、旱地的流轉租金分別達到487元/畝/年、381元/畝/年(見圖3)。面臨不斷上漲的農地流轉租金，農民近年來的種糧收益持續(xù)較低，長此以往或將加劇農地的“非糧化”。
2.新階段深化農村承包土地制度改革的關鍵任務。
當前和今后一段時期，深化農村承包土地制度改革的總體方向是繼續(xù)落實和完善“三權分置”,重點是要做好第二輪土地承包到期后再延長30年工作、健全農地流轉的價格形成機制。
第一，遵循第二輪土地承包到期后再延長30年政策方向，擴大試點范圍，提出具體方案，并形成指導意見。分類提出第二輪土地承包到期后的具體路徑。絕大部分應當保持延包；尊重當?shù)剞r民的習俗及意愿，涉及合戶、分戶等情況的農戶應重新簽署土地承包合同；對于進行互換承包地的農戶而言，應按照互換后的地塊信息重新簽署承包合同；對于整戶消亡、家庭內部無集體經(jīng)濟組織成員等情況，可以將土地承包經(jīng)營權收歸集體，其地面附著物由集體經(jīng)濟組織給予貨幣等多種形式的適當補償。順應進城落戶農民的意愿，探索建立農戶承包地依法、自愿、有償轉讓和退出制度，探索多種形式的承包土地有償退出路徑。
第二，健全農地流轉的價格形成機制。推動農村土地要素市場化配置改革，不斷健全土地經(jīng)營權流轉的管理服務制度，降低經(jīng)營權流轉交易過程中的各類交易成本。做好農地經(jīng)營權流轉的服務、指導、監(jiān)督等工作，加強流轉價格指導。綜合考慮土壤條件、區(qū)位條件、產(chǎn)品價格、生產(chǎn)成本等因素，根據(jù)種植糧食、露天蔬菜、設施農業(yè)等不同情況，合理確定農地經(jīng)營權流轉的指導價格。加強流轉情況監(jiān)測，探索建立工商企業(yè)流轉農地經(jīng)營權的風險保障金制度，防范工商企業(yè)長時間、大面積租賃土地開展農業(yè)生產(chǎn)可能面臨的違約風險等，對流轉期限較長、面積較大的，在簽訂流轉合同前，對轉入方的資信情況、履約能力進行必要的核查評估。
(二)推進農村宅基地制度改革的關鍵問題和路徑選擇
農村宅基地制度改革是盤活農村資源資產(chǎn)，增強農村發(fā)展活力的重要舉措。2018年，中央“一號文件”正式提出宅基地“三權分置”改革，即所有權、資格權和使用權分置，并明確指出“還權、賦能、分權、放活”等改革路徑。2019年，中央農辦、農業(yè)農村部印發(fā)《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》,將農村宅基地制度改革向前推進一步。2020年，《深化農村宅基地制度改革試點方案》通過審議，擴大了農村宅基地制度改革試點范圍。2023年中央“一號文件”再次強調，穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點。
1.新階段農村宅基地制度面臨的問題與挑戰(zhàn)。
各試點地區(qū)在開展農村宅基地制度改革的進程中，面臨的主要問題和挑戰(zhàn)包括：第一，一戶一宅制度規(guī)定的落實進度較慢。對歷史上形成的“一戶多宅”、宅基地面積超標和非集體經(jīng)濟組織成員占用宅基地等問題，目前尚未形成比較統(tǒng)一完善的政策措施。并且，由于農村宅基地體量較大、農民的傳統(tǒng)思想觀念較深、宅基地退出補償資金難落實等原因，以上問題在實際工作尚未得到妥善處置。
第二，不同地區(qū)宅基地稟賦差異較大，各地推動宅基地制度改革的積極性存在差別。農業(yè)農村部的數(shù)據(jù)顯示，不同地區(qū)農村宅地基的閑置和出租情況存在明顯差異，其中，東北地區(qū)的宅基地閑置率最高(6.36%);中部、東部、西部地區(qū)農村宅基地的閑置率依次為4.64%、3.84%和2.98%。從農村宅基地的出租情況來看，2021年東部地區(qū)宅基地出租比例最高(0.86%),東北、西部、中部地區(qū)依次為0.40%、0.24%和0.18%(見表1)。各地農村人口外出的傾向不同，對于放活宅基地使用權的需求也有不同，這使得各地對于宅基地制度改革的重視程度存在明顯差異。
第三，“祖宅祖業(yè)”“家族資產(chǎn)”等傳統(tǒng)思想較深，宅基地自愿有償退出、流轉受阻。傳統(tǒng)思想觀念大多將宅基地視為家庭根基，一些農戶寧愿將其荒廢在農村，也不愿主動退回給村集體。與此同時，當前正處于宅基地“三權分置”改革的試點初期，農村宅基地資格權退出與使用權流轉的路徑與形式尚在探索階段，再加上流轉交易成本的限制，“三權分置”下農村宅基地的各項權能還有待探索完善。
第四，宅基地制度改革工作的體制機制還有待健全完善。由于宅基地制度改革的工作職責是由自然資源部門轉移到農業(yè)農村部門的，不少地區(qū)在落實改革工作時還存在推諉扯皮現(xiàn)象。一些宅地基制度改革的試點縣表示，在改革工作中還存在中央、省、市三級財政專項資金撥付不及時，縣級財政安排的專項資金僅能覆蓋宅基地基礎信息平臺建設和數(shù)據(jù)調查摸底工作等問題。
2.推進農村宅基地制度改革的關鍵任務。
當前和今后一個時期，推進農村宅基地制度改革要堅持“穩(wěn)慎”原則，主要的改革方向應當是探索“三權分置”的有效實現(xiàn)形式，豐富各項權能。改革的重點任務主要包括以下方面。
第一，堅守農村宅基地作為農民基本生活資料的底線。
當前，我國農村社會的保障體系仍不完善，農民非農就業(yè)還面臨結構性、摩擦性的失業(yè)風險，農業(yè)轉移人口進城落戶還存在不少隱性門檻。因此對于農民而言，宅基地承擔著重要的生活保障功能，是農民面臨各類風險時的退路。隨著世界與我國經(jīng)濟的復蘇，特別是鄉(xiāng)村旅游的逐漸恢復，推進農村宅基地制度改革，必須要更加重視農村宅基地的居住保障作用，充分保障農民的合理權益。
第二，建立健全農村宅基地制度改革工作的體制機制。
一是充分發(fā)揮村民自治組織在宅基地管理中的作用，建立宅基地管理議事機構，健全議事協(xié)商機制和矛盾糾紛調解機制。二是簡化審批手續(xù)，推動不動產(chǎn)登記等事項與農村宅基地、農房建設審批聯(lián)動辦理。三是創(chuàng)新宅基地執(zhí)法機制。調整行政處罰權行使主體，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍，切實履行巡查、監(jiān)管、查處職責。
第三，面向農村所在縣域拓展宅基地使用權流轉的地域范圍。
在以縣域為中心加快推進新型城鎮(zhèn)化建設的背景下，以縣域作為拓展農村宅基地使用權流轉的方向具有較強的市場基礎和突出的地域優(yōu)勢。面向縣域拓展農村宅基地使用權流轉范圍，需要暢通非集體經(jīng)濟組織成員投資利用宅基地，盤活利用農村閑置房地資源的有效渠道。
第四，適度授權地方政府靈活制定宅基地政策。
在推進農村宅基地制度改革中，不同地區(qū)的宅基地需求和供給差異較大，因此應當適度授權地方制定適合本地宅基地政策的權力。例如，針對宅基地面積控制標準的規(guī)定，可以授權各省、自治區(qū)、直轄市，根據(jù)不同人均土地資源、人口密度等因素制定差異化的宅基地面積標準。
(三)深化農村集體經(jīng)營性建設用地制度改革的關鍵問題和路徑選擇
農村集體經(jīng)營性建設用地是指農村集體建設用地中用以工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地。2013年，黨的十八屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場；2015年開始，我國在33個縣(市、區(qū))開展了農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點，為2019年《中華人民共和國土地管理法》的修訂貢獻了實踐經(jīng)驗。黨的十八大以來，農村集體經(jīng)營性建設用地制度改革提高了土地供需的精準度，降低了農村集體經(jīng)營性建設用地市場的交易成本,使得土地資源得以更加優(yōu)化配置。2023年中央“一號文件”再次強調，深化農村集體經(jīng)營性建設用地入市試點。
1.新階段農村集體經(jīng)營性建設用地制度面臨的問題與挑戰(zhàn)。
各試點地區(qū)在推動農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革中，主要面臨的制約因素包括以下方面。
第一，農村集體經(jīng)營性建設用地的范圍界定嚴格。
數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，在改革試點區(qū)中，農村集體經(jīng)營性建設用地的入市轉讓面積僅占農村集體建設用地的1.13%7。部分試點地區(qū)對農村集體經(jīng)營性建設用地的范圍嚴格限制，導致一些應當納入的土地資源被閑置或浪費，直接影響到入市土地的規(guī)模與效果。
第二，土地增值收益的分配機制不完善。
一方面，地方政府推動農村集體經(jīng)營性建設用地入市的動力不足。相比于推動農村集體經(jīng)營性建設用地入市，地方政府通過農地征收而獲取的收益明顯更高，因此部分地方政府推動農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革的主動性與積極性不強。另一方面，農民收益難以得到有效保障。試點地區(qū)的探索表明，農戶參與土地增值收益分配的主要形式為一次性貨幣補償，被認定為農村集體經(jīng)濟組織成員的農民一般可獲得集體經(jīng)濟組織總收益的20%～80%,不同地區(qū)之間的差異明顯。在農戶參與的增值收益分配中，矛盾還體現(xiàn)在外嫁女、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人口、戶口不在本地的常住居民等特殊群體上。
2.深化農村集體經(jīng)營性建設用地制度改革的關鍵任務。
當前和今后一個時期，深化農村集體經(jīng)營性建設用地制度改革，重點是要提高建設用地入市的規(guī)范性、降低交易成本、保障農民收益，其主要內容應包括三個方面。
第一，從制度層面規(guī)范農村集體經(jīng)營性建設用地入市交易的階段流程，統(tǒng)一入市合同文本，對建設用地的使用年限、支付方式、土地用途、環(huán)保要求等方面作清晰規(guī)定，對提前收回建設用地的補償額度、違約的責任義務予以明確。
第二，探索農村集體經(jīng)營性建設用地入市制度創(chuàng)新。在入市主體上，探索以農村集體經(jīng)濟組織或由其成立的資產(chǎn)管理公司為主體，支持國有平臺公司或其他社會主體參與，共同推動集體經(jīng)營性建設用地入市。在入市路徑上，農村集體經(jīng)營性建設用地可以通過出讓、出租等有償使用方式在一級市場入市；而以出讓、出租等方式獲得的農村集體經(jīng)營性建設用地的使用權，則可以通過轉讓、贈與、轉租或抵押等方式在二級市場入市。
第三，完善農村集體經(jīng)營性建設用地增值收益調節(jié)機制。農村集體經(jīng)營性建設用地的調節(jié)金征收應綜合考慮形成土地增值收益的主要因素，完善入市土地增值收益在國家與集體之間的分配機制。集體經(jīng)濟組織取得的土地增值收益按規(guī)定比例留歸集體后，通過民主議定程序確定處置方案，健全土地增值收益在農村集體經(jīng)濟組織內部的分配機制。中、西部等農業(yè)農村發(fā)展基礎薄弱的地區(qū)，對入市土地增值收益可以設置不低于50%的集體留存比例,以此增強當?shù)剞r業(yè)農村的內生發(fā)展動力。
從未來農村土地制度改革看，要在嚴格遵循習近平總書記強調的不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農民利益損害了這個總基調下著重從優(yōu)化農村土地資源利用方式、提高利用效率和合理分配利用成果上下功夫。
五、新階段健全鄉(xiāng)村振興多元投入機制的戰(zhàn)略構想
全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設農業(yè)強國對資金投入的規(guī)模與結構、領域與方式提出了新需求。2023年中央“一號文件”指出，健全鄉(xiāng)村振興多元投入機制，從財政資金、金融資金、社會資本等方面提出要求。進入新發(fā)展階段，仍需加快健全鄉(xiāng)村振興多元投入機制，為農業(yè)農村高質量發(fā)展提供堅實的資金投入保障。
(一)完善財政支持鄉(xiāng)村振興體制機制的關鍵問題和路徑選擇
黨的十八大以來，歷年中央“一號文件”都高度重視財政資金的基礎性地位，強調建立健全財政資金支持農業(yè)農村發(fā)展的穩(wěn)定增長機制，確保財政資金向“三農”傾斜。2022年，國家財政農林水事務支出達到2.2萬億元，占國家財政支出總額的8.97%8,在推動“三農”發(fā)展上發(fā)揮了重要的支撐作用。
1.財政支持鄉(xiāng)村振興體制機制存在的短板與不足。
對標全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設農業(yè)強國的目標要求，當前財政支持鄉(xiāng)村振興的體制機制仍然面臨不少短板和不足。
第一，財政支農資金的增速有所放緩。
以財政一般公共預算支出中的農林水事務支出為例，2018—2020年，在脫貧攻堅戰(zhàn)進入“后半場”的背景下，國家財政用于農林水事務支出的同比增幅連年快于一般公共預算支出的同比增幅。但在2021年，國家財政用于農林水事務的支出呈現(xiàn)同比負增長。2022年，國家財政用于農林水事務的同比增幅(2.07%)低于一般公共預算支出的同比增幅(6.08%),并在總量上低于2019年的支出規(guī)模(見表2)。全面推進鄉(xiāng)村振興與加快建設農業(yè)強國對財政資金支持農業(yè)農村發(fā)展，特別是推動農業(yè)高質量發(fā)展提出了新要求。財政支農資金的增速放緩，不利于保障糧食和重要農產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給，這一建設農業(yè)強國的頭等大事。
第二，財政支持鄉(xiāng)村振興的財權、事權和支出責任不相匹配。
全面推進鄉(xiāng)村振興，主戰(zhàn)場在鄉(xiāng)村，主體責任在縣、鄉(xiāng)政府。但現(xiàn)實的情況是，從財政收入來看，縣級政府處于分稅制的最底層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不是一級獨立財政，沒有穩(wěn)定的財政收入，不少縣、鄉(xiāng)政府面臨事權多、責任大、財力小等問題。而在財政支出上，縣、鄉(xiāng)政府推動農業(yè)農村發(fā)展的財政資金主要來源于中央和省級的轉移支付，但這些轉移支付更多是面向特定群體、投向特定用途的專項資金，可由縣級自主安排用途的一般性轉移支付比重較低。
第三，財政資金支持鄉(xiāng)村振興的整合機制仍不完善。
中央財政向地方進行的各項涉農資金專項轉移支付存在多、散、亂等問題。當前財政支農資金一般由上級政府直接撥付給地方政府的多個部門，多方管理資金、交叉重復使用的情況比較普遍，一定程度上降低了財政支農資金的使用效率，亟需進一步健全涉農財政資金的整合機制。
第四，部分農業(yè)支持保護政策客觀上推高了農地流轉價格。
理論上，對農業(yè)實施的支持保護政策會一定程度上轉化為農地租金。已有研究表明，在實施玉米生產(chǎn)者補貼的地區(qū)，農地經(jīng)營權流轉的租金發(fā)生了顯著增長。不合理的農業(yè)支持保護力度、支持保護方式，會一定程度上加速農地流轉價格上漲，特別是會影響農民的種糧收益與種糧積極性，不利于全方位夯實糧食根基。
2.健全財政支持鄉(xiāng)村振興體制機制的重點任務。
進入新發(fā)展階段，全面推進鄉(xiāng)村振興與加快建設農業(yè)強國對財政支持農業(yè)農村發(fā)展的投入規(guī)模、重點領域、體制機制等方面提出了新要求。當前和今后一個時期，健全完善財政支持鄉(xiāng)村振興體制機制的重點任務主要包括以下方面。
第一，建立健全財政支農資金增速與一般公共預算支出增速基本持平的體制機制。堅持把農業(yè)農村作為財政資金投入的優(yōu)先保障領域，到“十四五”末確保將土地出讓收益用于農業(yè)農村的比例提高至50%以上，保障財政支農資金的合理增速。進一步強化各級政府“三農”投入責任，引導、支持、督促各地調整完善政策措施，構建支農投入穩(wěn)定增長機制。合理拓寬財政支農資金的收入來源，結合預算編制安排，將符合條件的“三農”項目納入地方政府債券支持范圍中。
第二，聚焦加快建設農業(yè)強國的基礎、關鍵領域，整合各類涉農資金，集中支持農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展。2022年中央農村工作會議、2023年中央“一號文件”對全面推進鄉(xiāng)村振興與加快建設農業(yè)強國作出部署安排，提出了“實施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動”“逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”等一系列新目標新要求。更好發(fā)揮財政資金在鄉(xiāng)村振興多元投入體系中的主渠道作用，特別要聚焦加快建設農業(yè)強國的底線保障、短板弱項，加大對于耕地和種子、科技和改革等相關領域的財政支持力度。
第三，全方位評價財政支農效果，綜合提高財政資金投入使用效率。加強對于財政資金投入績效的有效評估，豐富評價維度，全方面識別財政資金投入的多重影響。不僅要關注財政資金的主要政策目標，還應適當關注與評估財政投入帶來的部分“副作用”,如可能帶來的農地流轉價格上漲等。建議財政、農業(yè)農村等有關部門協(xié)同制定新階段財政支持鄉(xiāng)村振興的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮財政實力以及農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求，明確財政支農的短期、中期、長期目標及具體方案。推動涉農財政資金進一步整合，加強源頭整合，深入實施“大專項+任務清單”管理，適度賦予地方政府更大的涉農財政資金統(tǒng)籌整合權限。
(二)深化金融服務鄉(xiāng)村振興體制機制的關鍵問題和路徑選擇
進入新時代以來，中央“一號文件”長期關注農村金融領域改革，推動農村金融體系建設取得長足發(fā)展。在法律和制度保障上，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》把金融服務鄉(xiāng)村振興上升到了法律層面，《金融機構服務鄉(xiāng)村振興考核評估辦法》首次以考核的形式確保各類金融機構積極服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在基礎設施和服務體系上，金融機構服務網(wǎng)點加快下沉，科技賦能基層金融服務能力提升，基本形成了廣覆蓋、多層次的農村金融服務體系。在業(yè)務規(guī)模上，涉農貸款規(guī)模穩(wěn)步提高，主要農村金融機構貸款余額26.72萬億元9;農業(yè)保險持續(xù)發(fā)力，2022年農業(yè)保險保費規(guī)模達到1192億元，共為1.67億戶次農戶提供風險保障5.46萬億元10;多層級的農業(yè)信貸擔保服務體系已經(jīng)建成，業(yè)務范圍不斷拓寬，對全國縣域范圍的業(yè)務覆蓋率達到97%。
1.金融服務鄉(xiāng)村振興體制機制存在的短板與不足。
當前，農村金融體制機制仍存在部分短板和不足，這主要表現(xiàn)為：第一，農村信用體系不健全。不同于城鎮(zhèn)部門，農村居民、各類農業(yè)經(jīng)營主體在財務記錄、信用數(shù)據(jù)等方面缺失，導致農村信息體系建設的進度整體滯后。目前農村主體信息在金融市場中并未實現(xiàn)聯(lián)通共享，導致農村金融市場主體信息獲取、更新的成本居高不下，直接影響了金融服務鄉(xiāng)村振興的效率。
第二，融資信貸擔保體系不健全，擔保機制障礙猶存。部分地方政府和省級公司做大額擔保業(yè)務、做泛農業(yè)務的觀念還未根本轉變，還存在重業(yè)務開展、輕風險防范的情況，可能面臨較大風險代償壓力。農村信貸擔保物有限、擔保形式創(chuàng)新不足，農民缺乏金融機構認可的標準抵(質)押物，大量的生物資產(chǎn)以及投資形成的農資倉庫、農機庫房等生產(chǎn)性設施也難被認定。
第三，農業(yè)保險服務相對不足，風險保障作用未能充分發(fā)揮。農業(yè)保險大災風險分散機制還不健全，保險公司缺乏財政支持的大災風險基金和其他緊急融資機制。同時，還存在農業(yè)保險產(chǎn)品供需對接失衡、保險覆蓋面不寬、保障水平偏低等多方面的問題與不足。
2.深化金融服務鄉(xiāng)村振興體制機制改革的重點任務。
進入新發(fā)展階段，全面推進鄉(xiāng)村振興與加快建設農業(yè)強國對金融服務提出了更多新要求。當前和今后一個時期，農村金融領域改革應當以金融服務實體經(jīng)濟為根本，堅持市場和政策調控統(tǒng)籌，更好滿足農民、企業(yè)等農村各類主體對于金融服務的需求。其重點任務包括：
第一，構建特色鮮明、優(yōu)勢互補的農村金融服務體系。
加快健全既適應金融市場規(guī)律、又符合農業(yè)農村特點的多渠道資金供給體系。發(fā)揮農村中小金融機構的“主力軍”作用，保持縣域農村信用社、農商行、村鎮(zhèn)銀行等中小金融機構數(shù)量總體穩(wěn)定、資金投放以涉農業(yè)務為主。同步加快發(fā)展“面對面”的差異化、特色化、低成本融資服務，延伸普惠金融覆蓋面。
第二，加快建設農村主體信用信息數(shù)據(jù)庫。
積極搭建由政府數(shù)據(jù)管理部門主導、涉農金融機構牽頭、基層組織和農戶共同參與的鄉(xiāng)村金融信息平臺，持續(xù)推進農村信息化基礎設施建設，引導基礎數(shù)據(jù)共建共享。推動數(shù)字新技術在農村金融領域的應用推廣，充分發(fā)揮農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營信息庫、新型農業(yè)經(jīng)營主體信用直報系統(tǒng)作用，打造信息集成、應用廣泛的地區(qū)性、全國性農村金融服務平臺。
第三，推動以農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體需求為導向的農業(yè)保險創(chuàng)新。
支持承保機構開發(fā)符合農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營需求、保障水平更高的新型險種，探索構建多層次的農業(yè)保險產(chǎn)品體系，滿足不同農業(yè)經(jīng)營主體的差異化和多層次風險保障需求。
第四，完善農村金融領域監(jiān)管體系。
充分利用大數(shù)據(jù)等先進技術手段，實現(xiàn)對農村金融領域的動態(tài)化、精準化管理，提高金融監(jiān)管的效率和質量，降低監(jiān)管成本。
(三)引導鼓勵社會資本投資農業(yè)農村的關鍵問題和路徑選擇
2013年中央“一號文件”首次明確提出，鼓勵工商資本投向農業(yè)農村領域。此后，連續(xù)多年的中央“一號文件”強調，鼓勵并規(guī)范社會資本投向農業(yè)農村領域。黨的十八大以來，社會資本投資農業(yè)農村取得顯著成效，項目總體規(guī)模整體擴大，領域和形式不斷拓展豐富，利益分配機制更加多元多樣。
1.引導鼓勵社會資本投資農業(yè)農村存在的短板和不足。
進入新發(fā)展階段，全面推進鄉(xiāng)村振興對繼續(xù)引導鼓勵社會資本投資農業(yè)農村提出了更多新要求，要在充分尊重農民主體地位的基礎上，挖掘鄉(xiāng)村建設領域投資潛力，充分發(fā)揮市場在要素資源中的決定性作用，打造“有效市場”。但當前的有關機制體制仍然存在部分短板和不足。第一，農村要素市場發(fā)展不充分，限制社會資本投資農業(yè)農村。社會資本投資農業(yè)農村已經(jīng)由傳統(tǒng)的承包地向設施農業(yè)用地和建設用地等拓展，但在當前土地用途管制、農村產(chǎn)權改革相對滯后的背景下，社會資本的投融資渠道和成效受限，導致各類社會資本進入農業(yè)農村領域的動力不足。加之政府支持政策的穩(wěn)定性、精準性、明晰性不足，社會資本投資農業(yè)農村的風險預期也相對較大。第二，社會資本與農戶的利益聯(lián)結不牢固。由于信息不對稱導致的交易成本較大，社會資本帶動農戶增收致富的方式較為單一，增收作用較小。再加上社會資本監(jiān)督管理機制和懲罰機制不健全，農戶或企業(yè)的單方面違約導致雙方利益受損，安全風險難以得到有效防范與規(guī)避。
2.引導鼓勵社會資本投資農業(yè)農村的重點任務。
積極促進各類社會資本投資農業(yè)農村，今后一個時期要處理好政府和市場之間的關系，堅持“放管服”,聚焦鄉(xiāng)村振興重點領域，更好滿足其多樣化投融資需求，為農產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村建設行動提供強有力的資金支撐。
其重點任務包括：第一，在社會資本的投資領域上，鼓勵社會資本投資現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)、農業(yè)科技創(chuàng)新、農業(yè)農村人才培養(yǎng)、農業(yè)農村基礎設施建設等重點領域。第二，因地制宜，創(chuàng)新社會資本投融資方式，完善全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)模式，探索區(qū)域整體開發(fā)模式，創(chuàng)新政府和社會資本合作模式，探索設立鄉(xiāng)村振興投資基金，建立緊密合作的利益共贏機制。第三，打造一批社會資本投資農業(yè)農村的合作平臺，完善規(guī)劃體系平臺，構建現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)平臺，建設重大工程項目平臺，推進項目數(shù)據(jù)信息共享。第四，通過強化政策激勵、廣泛宣傳引導等方式，營造鼓勵支持社會資本投資農業(yè)農村的良好內外部環(huán)境。
資金是實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要保障。健全鄉(xiāng)村振興多元投入機制，關鍵在于發(fā)育好多元化競爭性農村金融市場保障信貸資金的有效投入，在于構建好便捷順暢高效的社會資本進入農村的渠道推進城市資本有序進入鄉(xiāng)村振興；更在于不斷加大政府財政投入前提下通過財金協(xié)同和財政資金誘導杠桿作用擴大鄉(xiāng)村振興資金需求滿足度。
六、政策建議
新階段深化農村改革是建設農業(yè)強國的重要驅動力，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構建新型工農城鄉(xiāng)關系的關鍵路徑，是拓寬農民增收致富渠道，尤其是“賦予農民更加充分的財產(chǎn)權益”的現(xiàn)實需要。
新階段深化農村改革要牽住人才、土地、資金這三個“牛鼻子”,以提升人的內生發(fā)展動力為目標，以推動農村土地制度改革為突破口，以構建多元投入機制為保障，建立健全城鄉(xiāng)之間要素平等交換、雙向流動的體制機制，激發(fā)各類資源要素的活力。
第一，在農村人力資本領域的改革上，要注重提升人才的內生發(fā)展動力。
加快推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推動農業(yè)轉移人口市民化，著力破除城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙，推動城鄉(xiāng)要素合理配置，逐步實現(xiàn)農民生活從土地保障向社會保障轉變，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。大力推進新型經(jīng)營主體高質量發(fā)展，促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)有機銜接。大力培養(yǎng)適應現(xiàn)代化要求的農業(yè)從業(yè)者隊伍建設，通過強化學歷教育、發(fā)展職業(yè)教育、開展職稱評定等舉措，推動實現(xiàn)農業(yè)從業(yè)者職業(yè)化、現(xiàn)代化。制定人才下鄉(xiāng)興鄉(xiāng)政策，積極引導大學畢業(yè)生到鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、農民工返鄉(xiāng)、企業(yè)家入鄉(xiāng)，完善人才保障機制，讓人才留得下、留得住。
第二，在農村土地制度改革方面，要注重加強保障農民財產(chǎn)權益。
落實長久不變政策和完善承包地登記制度，積極開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，用好“三權分置”改革成果，健全農地經(jīng)營權流轉的價格形成機制；深入推進宅基地制度改革，盤活利用閑置宅基地和農房，擴展農民財產(chǎn)性增收渠道；建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，積極開展農村集體建設用地入市制度和試點工作，明確增值收益調節(jié)機制，確保集體和農民共同得利。
第三，在農村資金投入領域的改革上，要注重建立健全多元投入保障機制。
完善農業(yè)支持保護政策框架，建立健全財政支農資金增速與一般公共預算支出增速基本持平的體制機制，聚焦加快建設農業(yè)強國的基礎、關鍵領域，整合各類涉農資金，綜合提高財政資金投入使用效率。加強農村信貸資金支持，創(chuàng)新農村金融服務方式，健全完善農業(yè)保險政策體系，提高金融服務全面推進鄉(xiāng)村振興的力度和廣度。創(chuàng)新社會資本投融資方式，打造一批社會資本投資農業(yè)農村的合作平臺，優(yōu)化社會資本投融資環(huán)境。
此外，從農村改革工作本身的角度來看，農村改革要注重改革的系統(tǒng)整體和協(xié)同提升改革成果的運用。黨的十八大以來，農村改革不可謂力度不大，但也還存在改革成果可復制性差，大部分改革試點工作單打獨斗、不同區(qū)域之間不同內容之間改革難以協(xié)同推進從而改革綜合效應發(fā)揮不足等一系列問題。農村改革本身也亟需深化對推進改革方式和方法的優(yōu)化改革。
（作者杜志雄系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員、博士生導師；高鳴系農業(yè)農村部農村經(jīng)濟研究中心副處長、副研究員，博士生導師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農業(yè)經(jīng)濟問題》2023年第9期）
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