摘要：黨的十八大以來(lái)，我國(guó)深化農(nóng)村改革取得重大階段性成果。進(jìn)入新發(fā)展階段，面對(duì)“三農(nóng)”工作的新形勢(shì)新任務(wù)，亟需深化農(nóng)村改革創(chuàng)新完善體制機(jī)制，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障與政策支撐。針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村振興人才短缺且內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足、農(nóng)村土地制度不完善，資金投入來(lái)源與方式單一等問(wèn)題，新階段深化農(nóng)村改革應(yīng)主要圍繞人才、土地、資金三個(gè)方面，聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興；農(nóng)村承包土地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；財(cái)政資金、金融資金、社會(huì)資本投入等九個(gè)領(lǐng)域，采取一系列創(chuàng)新性改革措施，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)持續(xù)注入活力。
關(guān)鍵詞：新發(fā)展階段;農(nóng)村改革;人才振興;土地制度;資金投入
一、引言
2013年，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,提出構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的總體目標(biāo)，拉開(kāi)了新時(shí)代農(nóng)村改革的序幕。2015年11月《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》進(jìn)一步明確了新時(shí)代農(nóng)村改革的重點(diǎn)任務(wù)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村改革從局部試點(diǎn)到多地推廣，從單一領(lǐng)域到全面部署，為農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)(杜志雄等，2023)。進(jìn)入新發(fā)展階段，2022年中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，要依靠科技和改革雙輪驅(qū)動(dòng)加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó);2023年中央“一號(hào)文件”對(duì)加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)作出部署安排強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。
圍繞農(nóng)村改革的關(guān)鍵問(wèn)題與路徑選擇等內(nèi)容，已有研究文獻(xiàn)主要集中在以下方面：一是對(duì)于改革開(kāi)放以來(lái)、黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村改革歷程與經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)分析(蔡昉，2008;宋洪遠(yuǎn)等，2023)。二是重點(diǎn)關(guān)注某一領(lǐng)域，深入挖掘推進(jìn)專項(xiàng)改革的思路、方向與策略等(韓長(zhǎng)賦，2019;錢(qián)文榮等，2021;劉守英，2022)。三是探究“十四五”時(shí)期深化農(nóng)村改革的主要思路和政策建議(魏后凱，2020)。應(yīng)該說(shuō)，農(nóng)村改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，農(nóng)村改革涉及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化相關(guān)的方方面面。本文立足黨的十八大以來(lái)農(nóng)村改革的進(jìn)展成效，對(duì)標(biāo)加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民增收致富的目標(biāo)與愿景，同時(shí)也借鑒以上研究文獻(xiàn)的研究，聚焦人力資本、農(nóng)村土地、資金投入三個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基本要素，在總結(jié)黨的十八大以來(lái)農(nóng)村重點(diǎn)改革任務(wù)進(jìn)展成效的基礎(chǔ)上，分別提出新階段以上方面在改革中面臨的一系列問(wèn)題與挑戰(zhàn)，并從多角度提出深化農(nóng)村改革的路徑選擇與政策建議，旨在健全完善全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的制度保障與政策支撐。
二、新階段深化農(nóng)村改革的現(xiàn)實(shí)價(jià)值
(一)深化農(nóng)村改革是加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的必然要求
全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必經(jīng)之路。2022年中央農(nóng)村工作提出，要依靠科技和改革雙輪驅(qū)動(dòng)加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó);2023年中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。通過(guò)持續(xù)深化農(nóng)村改革不斷鞏固完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，這是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的理論根基，也是我國(guó)“三農(nóng)”工作取得一系列歷史性成就的基本經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入新發(fā)展階段，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展依然面臨著多方面的體制機(jī)制障礙。通過(guò)深化農(nóng)村改革促進(jìn)要素合理流動(dòng)和有效配置是解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)中面臨的一系列問(wèn)題和挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)供給保障強(qiáng)、科技裝備強(qiáng)等農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)的必然要求。
(二)深化農(nóng)村改革是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵路徑
鄉(xiāng)村是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)關(guān)系是最基本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，新階段持續(xù)深化農(nóng)村改革是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得新成效，破解“三農(nóng)”發(fā)展難題的關(guān)鍵路徑。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生巨大變化，在城鄉(xiāng)聯(lián)系更為密切的同時(shí)，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距也不斷擴(kuò)大。當(dāng)前，鄉(xiāng)村發(fā)展正面臨著生產(chǎn)要素非農(nóng)化、農(nóng)村主體老弱化、村莊建設(shè)空廢化等難題。在此背景下，深化農(nóng)村改革，創(chuàng)新完善農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的體制機(jī)制，是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)需要。《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》明確提出，深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。新階段，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置、推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、增強(qiáng)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)仍需堅(jiān)持將深化農(nóng)村改革作為關(guān)鍵路徑。
(三)深化農(nóng)村改革是拓寬農(nóng)民增收致富渠道的現(xiàn)實(shí)需要
財(cái)產(chǎn)性收入是農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中的短板弱項(xiàng)，2023年中央“一號(hào)文件”明確提出，拓寬農(nóng)民增收致富渠道，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2022年農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)凈收入為509元，是2012年的2.9倍，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入明顯增長(zhǎng)。但2022年城鎮(zhèn)居民的財(cái)產(chǎn)凈收入為5238元，是農(nóng)民的10.29倍；城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)凈收入占人均可支配總收入的比重為10.63%,比農(nóng)民財(cái)產(chǎn)凈收入的占比(2.53%)高出8.10個(gè)百分點(diǎn)。扎實(shí)推進(jìn)共同富裕是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的中國(guó)特色，對(duì)標(biāo)促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的任務(wù)要求，深化農(nóng)村改革是新階段拓寬農(nóng)民增收致富渠道，特別是促進(jìn)其財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。持續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易體系；深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是讓廣大農(nóng)民在改革發(fā)展中分享更多成果，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入持續(xù)增長(zhǎng)的重要途徑。
三、新階段深化農(nóng)村人力資本領(lǐng)域改革的戰(zhàn)略構(gòu)想
人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，人口與人才的變化在解釋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有先導(dǎo)性作用。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程明顯，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到工業(yè)和服務(wù)業(yè)從事生產(chǎn)、轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)開(kāi)展生活，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)。但同時(shí)，一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚不能充分享受城市高水平的公共服務(wù)，農(nóng)村人口空心化、老齡化也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)了一系列問(wèn)題和挑戰(zhàn)，迫切需要深化農(nóng)村人口人才等人力資本領(lǐng)域的改革。
(一)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革的進(jìn)展成效與改革重點(diǎn)
1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革的進(jìn)展成效。
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)采取了一系列政策措施推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的數(shù)量和質(zhì)量有了明顯提升。
第一，逐步取消了農(nóng)民進(jìn)城落戶的限制。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》,分類調(diào)整不同規(guī)模城鎮(zhèn)的戶口遷移政策，并取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。2022年6月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》,分類提出了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期不同規(guī)模城市的落戶制度改革要求，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的門(mén)檻進(jìn)一步降低。
第二，建立健全與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的體制機(jī)制。一方面，2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》,提出要建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制(“人財(cái)掛鉤”)。2022年，財(cái)政部下達(dá)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金400億元，用于為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)。另一方面，2016年國(guó)土資源部等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)相關(guān)文件，提出要建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤(“人地掛鉤”)的體制機(jī)制，提高了地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性。“十三五”期間，全國(guó)新增的建設(shè)用地總規(guī)模約有3900萬(wàn)畝，其中約有1200萬(wàn)畝用于滿足進(jìn)城落戶人口的各類用地需求(中國(guó)政府網(wǎng)，2016)。
第三，進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)(“三權(quán)”)得到充分保障。黨的十八大以來(lái)，一系列的相關(guān)文件中都明確提出，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)民自愿有序進(jìn)城落戶。這解決了農(nóng)民進(jìn)城落戶的后顧之憂，提高了農(nóng)民進(jìn)城落戶的積極性。
2.深化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革面臨的主要困難與今后重點(diǎn)。
近十年來(lái)，我國(guó)有1.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)。到2022年末，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%,與2012年相比提高了12.12個(gè)百分點(diǎn)；2021年全國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為46.70%,比2012年提高了11.37個(gè)百分點(diǎn)(見(jiàn)圖1)。
但當(dāng)前，由于鄉(xiāng)村振興過(guò)程中通過(guò)鄉(xiāng)村多元潛在價(jià)值實(shí)現(xiàn)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)誘發(fā)的鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)會(huì)的增多，同時(shí)還由于落戶城鎮(zhèn)還存在一定的隱性門(mén)檻，特別是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的銜接不暢,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的主動(dòng)性、積極性不高。
第一，鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展機(jī)遇增多，進(jìn)城落戶對(duì)農(nóng)民的吸引力下降。自2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的機(jī)遇明顯增多，特別是一系列農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)迅速發(fā)展，為農(nóng)民就地就近就業(yè)創(chuàng)造了良好條件。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2022年本地農(nóng)民工占全部農(nóng)民工的41.85%,比2017年提高了1.83個(gè)百分點(diǎn)，比2012年提高了4.06個(gè)百分點(diǎn)。可以預(yù)見(jiàn)的是，隨著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)加速融合發(fā)展、宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)深入推進(jìn)，外出農(nóng)民工回流本地就業(yè)的趨勢(shì)仍將持續(xù)。未來(lái)，鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活條件將會(huì)持續(xù)改善，這一定程度上削弱了進(jìn)城落戶對(duì)農(nóng)民的吸引力。
第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶還存在不少隱性門(mén)檻。例如在醫(yī)療保險(xiǎn)上，盡管城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度已經(jīng)合并實(shí)施，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在異地結(jié)算醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍仍然有限，全門(mén)診異地就醫(yī)直接結(jié)算還處于試點(diǎn)階段，尚未得到大面積推廣。此外，在城鎮(zhèn)定居生活還要負(fù)擔(dān)高額的住房支出等其他生活成本，還要解決隨遷子女在流入地接受教育等一系列現(xiàn)實(shí)難題，這無(wú)形中抬高了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的門(mén)檻。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2022年進(jìn)城農(nóng)民工中，54.3%認(rèn)為自己并非所居住城市的“本地人”,進(jìn)城農(nóng)民工對(duì)所在城市的歸屬感、落戶城鎮(zhèn)的積極性仍有較高的提升空間。
進(jìn)入新發(fā)展階段，順應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)新趨勢(shì)，未來(lái)深化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革要統(tǒng)籌好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受基本公共權(quán)益的可攜帶性。加強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和技能培訓(xùn)，完善農(nóng)民工學(xué)歷教育學(xué)分認(rèn)定機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民工更多參加所在社區(qū)組織開(kāi)展的各項(xiàng)活動(dòng)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)質(zhì)量、生活品質(zhì)、融入程度。加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金支持力度、將建設(shè)用地指標(biāo)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程較快的地區(qū)與城市傾斜，要重點(diǎn)支持吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的縣城。對(duì)于已進(jìn)城、有就業(yè)和收入穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要分類施策，對(duì)于超過(guò)300萬(wàn)人口的大城市，要通過(guò)改革建立以提供公租房為核心、對(duì)于低于300萬(wàn)人口的大城市，則要通過(guò)改革建立以提供穩(wěn)定規(guī)范就業(yè)為核心、并均輔之以促進(jìn)教育醫(yī)療和就業(yè)服務(wù)等公共服務(wù)為聯(lián)動(dòng)，協(xié)助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)真正市民化的新機(jī)制。從長(zhǎng)期看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問(wèn)題從本質(zhì)上看，需要形成和建立包括農(nóng)民在內(nèi)的城鄉(xiāng)人口就業(yè)、居住的自由遷徙并不以居住在那里為前提的獲得公平社會(huì)保障和公共服務(wù)。
(二)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的進(jìn)展成效與改革重點(diǎn)
1.構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的進(jìn)展成效。
構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，是破解“誰(shuí)來(lái)種地”“怎樣種好地”等問(wèn)題，深化農(nóng)村人力資本領(lǐng)域改革的重點(diǎn)之一。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)以培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為抓手，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系取得顯著成效。
第一，積極培育家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。
深入推進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者培養(yǎng)工程，打造農(nóng)民合作社領(lǐng)頭人人才庫(kù)，開(kāi)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶頭人輪訓(xùn)計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體骨干的培訓(xùn)。截至2021年，家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)民合作社帶頭人約有549萬(wàn)人，已經(jīng)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)隊(duì)伍的重要力量(“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，2022)。
第二，積極培育高素質(zhì)農(nóng)民人才隊(duì)伍。
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)深入實(shí)施現(xiàn)代農(nóng)民培育計(jì)劃，培育態(tài)勢(shì)良好，成效顯著。據(jù)估算，截至2022年底，我國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民總量已突破2200萬(wàn)人，比2015年增長(zhǎng)了72.96%。高素質(zhì)農(nóng)民人才隊(duì)伍規(guī)模不斷擴(kuò)大，同樣已經(jīng)成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系中的重要組成部分。
2.推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)面臨的主要困難與今后重點(diǎn)。
當(dāng)前，我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體人才隊(duì)伍建設(shè)雖取得顯著成效，但仍然存在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展前景不明朗、培訓(xùn)體系不健全等問(wèn)題。
第一，培訓(xùn)體系不健全、不配套，培訓(xùn)資源分布不均。
在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體人才培訓(xùn)體系中，各部門(mén)單打獨(dú)斗的情況普遍，尚未形成系統(tǒng)的培訓(xùn)機(jī)制與體系。部分培訓(xùn)知識(shí)體系滯后于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，專業(yè)設(shè)置、教學(xué)框架、授課內(nèi)容等與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求不匹配。培訓(xùn)資源存在分布和分配不平衡的情況，培訓(xùn)資源多集中于本身已經(jīng)很優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)主體帶頭人，很多普通的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體負(fù)責(zé)人得不到培訓(xùn)或培訓(xùn)機(jī)會(huì)太少；地區(qū)稟賦資源的差異也一定程度上加大了培訓(xùn)資源的供需結(jié)構(gòu)失衡。
第二，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的糧食生產(chǎn)積極性有待提高。
相比小農(nóng)戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中更遵循利潤(rùn)最大化的導(dǎo)向，更傾向于種植市場(chǎng)價(jià)格較高的蔬菜、藥材等經(jīng)濟(jì)作物。以家庭農(nóng)場(chǎng)為例，2021年全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)的種糧面積占糧食播種總面積的12.71%,比2020年提高了0.8個(gè)百分點(diǎn)；2021年家庭農(nóng)場(chǎng)糧食產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)量的比重為19.43%(見(jiàn)圖2)。整體來(lái)看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體尚未成為我國(guó)糧食生產(chǎn)的主力軍。保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的頭等大事，盡管新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)程度更高，但還應(yīng)著力提高各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的種糧積極性，使其逐漸成為糧食生產(chǎn)的主力軍，在保障國(guó)家糧食安全中發(fā)揮更大作用。
對(duì)標(biāo)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)要求，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)要落實(shí)支持家庭農(nóng)場(chǎng)的各類政策措施，健全家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者培訓(xùn)制度，依法保障家庭農(nóng)場(chǎng)用地和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并進(jìn)一步完善和落實(shí)面向家庭農(nóng)場(chǎng)的財(cái)政稅收政策、金融保險(xiǎn)服務(wù)等。加快培養(yǎng)農(nóng)民合作社帶頭人，開(kāi)展集中培訓(xùn)和普法宣傳，支持農(nóng)民合作社聘用職業(yè)經(jīng)理人；建立健全農(nóng)民合作社基層輔導(dǎo)員隊(duì)伍，開(kāi)展農(nóng)民合作社輔導(dǎo)員培訓(xùn)。探索建立面向種糧家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，與糧食播種面積、產(chǎn)量合理掛鉤的專項(xiàng)支持保護(hù)政策，保障種糧收益，提高其糧食生產(chǎn)積極性。推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)要以提高農(nóng)業(yè)(地)產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率為核心。為此，應(yīng)進(jìn)一步針對(duì)不同農(nóng)產(chǎn)品以及不同區(qū)域地貌特征創(chuàng)新處不同的適應(yīng)性模式。對(duì)于平原和糧食等大田作物生產(chǎn)區(qū)域，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)以土地出租為主要特征的家庭農(nóng)場(chǎng)等適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)主體，對(duì)于山地丘陵和經(jīng)濟(jì)作物等小眾農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域，應(yīng)重點(diǎn)支持和鼓勵(lì)土地入股、合作經(jīng)營(yíng)等經(jīng)營(yíng)形式。
(三)鼓勵(lì)支持各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)展成效與改革重點(diǎn)
1.促進(jìn)各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)展成效。
鄉(xiāng)村振興，人才先行。近年來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持把鄉(xiāng)村人力資本開(kāi)發(fā)放在重要位置，通過(guò)建立健全鄉(xiāng)村人才工作體制機(jī)制，強(qiáng)化人才振興保障措施，支持鼓勵(lì)各類人才在鄉(xiāng)村振興中建功立業(yè)。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見(jiàn)》,成為推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興工作的綱領(lǐng)性文件。近年來(lái)，我國(guó)加快推進(jìn)各類人才入鄉(xiāng)下鄉(xiāng)服務(wù)鄉(xiāng)村振興取得一系列成效。
第一，建立健全各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制。
各級(jí)各地政府為引導(dǎo)鄉(xiāng)村人才流入提供主動(dòng)力，從吸引到服務(wù)等多環(huán)節(jié)上，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村人才政策扶持機(jī)制，例如健全人才引進(jìn)政策、人才安居政策、服務(wù)保障政策等。建立各類人才定期服務(wù)鄉(xiāng)村制度，提高鄉(xiāng)村人才服務(wù)保障能力。
第二，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新帶頭人與鄉(xiāng)村公共服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)取得明顯成效。
數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員數(shù)量從2015年的450萬(wàn)人增加到2020年的1010萬(wàn)人，五年間累計(jì)增加560萬(wàn)人。通過(guò)開(kāi)展“特崗計(jì)劃”“訂單定向”等人才支持計(jì)劃，加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師、全科醫(yī)生等人才隊(duì)伍建設(shè)，緩解了鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療、文化、科技等公共服務(wù)人才短缺的部分難題。
2.推動(dòng)各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興面臨的主要困難與今后重點(diǎn)。
目前來(lái)看，支持鼓勵(lì)各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興依然面臨一些困難和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展的持續(xù)期偏短、主動(dòng)性不高，現(xiàn)有人才支持政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足等方面。與城市相比，鄉(xiāng)村仍然存在優(yōu)質(zhì)資源匱乏、發(fā)展機(jī)會(huì)受限、持續(xù)發(fā)展條件不足等問(wèn)題，讓很多優(yōu)質(zhì)人才招不來(lái)，留不住。此外，現(xiàn)有人才支持政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，促進(jìn)人才發(fā)揮作用的機(jī)制需要進(jìn)一步創(chuàng)新。引入城市專業(yè)人才服務(wù)鄉(xiāng)村的機(jī)制不靈活，人才的培育、引進(jìn)、使用、激勵(lì)政策措施有待強(qiáng)化，各類人才在福利待遇、晉升空間等方面的政策保障還有待完善。
進(jìn)入新發(fā)展階段，要更加注重以人才振興賦能鄉(xiāng)村振興。2022年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》,提出到2025年要初步打造一支規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、素質(zhì)優(yōu)良、作用凸顯、以主體人才為核心、支撐人才和管理服務(wù)人才為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊(duì)伍。
提高各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興的積極性，重點(diǎn)是要完善各類人才定期服務(wù)鄉(xiāng)村的激勵(lì)機(jī)制，在職務(wù)晉升、職稱評(píng)定方面，適當(dāng)傾斜長(zhǎng)期服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展的有關(guān)人才。引導(dǎo)各類人才入鄉(xiāng)兼職兼薪和離崗創(chuàng)業(yè)。繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村訂單定向醫(yī)學(xué)生免費(fèi)培養(yǎng)項(xiàng)目、教師“優(yōu)師計(jì)劃”等，開(kāi)展實(shí)施“大學(xué)生鄉(xiāng)村醫(yī)生”專項(xiàng)計(jì)劃，從多面健全各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制。
四、新階段深化農(nóng)村土地制度改革的戰(zhàn)略構(gòu)想
處理好農(nóng)民和土地關(guān)系是深化農(nóng)村改革的主線。土地是農(nóng)民最重要的生活生產(chǎn)資料，同時(shí)還兼具其他多重功能和屬性，正因如此我國(guó)的改革開(kāi)放就起始于農(nóng)村土地制度改革。適應(yīng)人口流動(dòng)與人才發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，需要進(jìn)一步明確農(nóng)村承包土地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的改革方向，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新。
(一)深化農(nóng)村承包土地制度改革的關(guān)鍵問(wèn)題和路徑選擇
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)圍繞農(nóng)村承包土地的改革實(shí)踐可以概括為三個(gè)方面。一是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，成為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。二是實(shí)行第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。2017年黨的十九大報(bào)告中指出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》,進(jìn)一步穩(wěn)定了承包方和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的預(yù)期。三是開(kāi)展農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證。目前，已基本完成承包地確權(quán)登記頒證的行政村超過(guò)55萬(wàn)個(gè)，農(nóng)村承包地頒證率已超過(guò)96%。
1.新階段農(nóng)村承包土地制度面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。
在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，保障國(guó)家糧食安全、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕對(duì)農(nóng)村承包土地制度提出了新要求。然而，充分發(fā)揮農(nóng)村承包土地的作用仍然面臨不少體制機(jī)制上的障礙和不足。
第一，農(nóng)民對(duì)土地保障功能的主觀依賴較強(qiáng)。
長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村的社會(huì)保障水平相對(duì)不高，不少農(nóng)民的惜地情節(jié)因此突出。部分農(nóng)民雖然已有較高水平的非農(nóng)就業(yè)收入，但寧肯將土地撂荒也不愿將其流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展不充分，不少地區(qū)還存在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢的情況。此外，由于農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的成本過(guò)高，再加上部分農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)能力有限，農(nóng)村土地承包權(quán)面臨退出補(bǔ)償、土地后續(xù)利用、風(fēng)險(xiǎn)防范等多方面困難。
第二，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易機(jī)制與價(jià)格形成機(jī)制不完善。
我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的交易成本仍然較高，呈現(xiàn)不完全市場(chǎng)特征，還存在土地“被流轉(zhuǎn)”、流轉(zhuǎn)租金不合理等問(wèn)題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金一頭連著農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，另一頭連著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)成本。租金較低不利于提高農(nóng)民出租承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展；租金過(guò)高則會(huì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，降低轉(zhuǎn)入方的經(jīng)營(yíng)收益，影響其生產(chǎn)積極性。
農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”改革以來(lái)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的租金整體增長(zhǎng)。以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度較高的黑龍江省為例，數(shù)據(jù)顯示，2015年1季度至2023年1季度，水田、旱地的流轉(zhuǎn)租金整體呈現(xiàn)波動(dòng)上漲的趨勢(shì)，每個(gè)季度的平均增長(zhǎng)率分別為0.81%、0.10%。2023年1季度，黑龍江省每畝水田、旱地的流轉(zhuǎn)租金分別達(dá)到487元/畝/年、381元/畝/年(見(jiàn)圖3)。面臨不斷上漲的農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金，農(nóng)民近年來(lái)的種糧收益持續(xù)較低，長(zhǎng)此以往或?qū)⒓觿∞r(nóng)地的“非糧化”。
2.新階段深化農(nóng)村承包土地制度改革的關(guān)鍵任務(wù)。
當(dāng)前和今后一段時(shí)期，深化農(nóng)村承包土地制度改革的總體方向是繼續(xù)落實(shí)和完善“三權(quán)分置”,重點(diǎn)是要做好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年工作、健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格形成機(jī)制。
第一，遵循第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策方向，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，提出具體方案，并形成指導(dǎo)意見(jiàn)。分類提出第二輪土地承包到期后的具體路徑。絕大部分應(yīng)當(dāng)保持延包；尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的習(xí)俗及意愿，涉及合戶、分戶等情況的農(nóng)戶應(yīng)重新簽署土地承包合同；對(duì)于進(jìn)行互換承包地的農(nóng)戶而言，應(yīng)按照互換后的地塊信息重新簽署承包合同；對(duì)于整戶消亡、家庭內(nèi)部無(wú)集體經(jīng)濟(jì)組織成員等情況，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收歸集體，其地面附著物由集體經(jīng)濟(jì)組織給予貨幣等多種形式的適當(dāng)補(bǔ)償。順應(yīng)進(jìn)城落戶農(nóng)民的意愿，探索建立農(nóng)戶承包地依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓和退出制度，探索多種形式的承包土地有償退出路徑。
第二，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格形成機(jī)制。推動(dòng)農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化配置改革，不斷健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理服務(wù)制度，降低經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易過(guò)程中的各類交易成本。做好農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)、指導(dǎo)、監(jiān)督等工作，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)。綜合考慮土壤條件、區(qū)位條件、產(chǎn)品價(jià)格、生產(chǎn)成本等因素，根據(jù)種植糧食、露天蔬菜、設(shè)施農(nóng)業(yè)等不同情況，合理確定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價(jià)格。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)情況監(jiān)測(cè)，探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，防范工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃土地開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能面臨的違約風(fēng)險(xiǎn)等，對(duì)流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)、面積較大的，在簽訂流轉(zhuǎn)合同前，對(duì)轉(zhuǎn)入方的資信情況、履約能力進(jìn)行必要的核查評(píng)估。
(二)推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的關(guān)鍵問(wèn)題和路徑選擇
農(nóng)村宅基地制度改革是盤(pán)活農(nóng)村資源資產(chǎn)，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的重要舉措。2018年，中央“一號(hào)文件”正式提出宅基地“三權(quán)分置”改革，即所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分置，并明確指出“還權(quán)、賦能、分權(quán)、放活”等改革路徑。2019年，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》,將農(nóng)村宅基地制度改革向前推進(jìn)一步。2020年，《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》通過(guò)審議，擴(kuò)大了農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)范圍。2023年中央“一號(hào)文件”再次強(qiáng)調(diào)，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。
1.新階段農(nóng)村宅基地制度面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。
各試點(diǎn)地區(qū)在開(kāi)展農(nóng)村宅基地制度改革的進(jìn)程中，面臨的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)包括：第一，一戶一宅制度規(guī)定的落實(shí)進(jìn)度較慢。對(duì)歷史上形成的“一戶多宅”、宅基地面積超標(biāo)和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用宅基地等問(wèn)題，目前尚未形成比較統(tǒng)一完善的政策措施。并且，由于農(nóng)村宅基地體量較大、農(nóng)民的傳統(tǒng)思想觀念較深、宅基地退出補(bǔ)償資金難落實(shí)等原因，以上問(wèn)題在實(shí)際工作尚未得到妥善處置。
第二，不同地區(qū)宅基地稟賦差異較大，各地推動(dòng)宅基地制度改革的積極性存在差別。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，不同地區(qū)農(nóng)村宅地基的閑置和出租情況存在明顯差異，其中，東北地區(qū)的宅基地閑置率最高(6.36%);中部、東部、西部地區(qū)農(nóng)村宅基地的閑置率依次為4.64%、3.84%和2.98%。從農(nóng)村宅基地的出租情況來(lái)看，2021年?yáng)|部地區(qū)宅基地出租比例最高(0.86%),東北、西部、中部地區(qū)依次為0.40%、0.24%和0.18%(見(jiàn)表1)。各地農(nóng)村人口外出的傾向不同，對(duì)于放活宅基地使用權(quán)的需求也有不同，這使得各地對(duì)于宅基地制度改革的重視程度存在明顯差異。
第三，“祖宅祖業(yè)”“家族資產(chǎn)”等傳統(tǒng)思想較深，宅基地自愿有償退出、流轉(zhuǎn)受阻。傳統(tǒng)思想觀念大多將宅基地視為家庭根基，一些農(nóng)戶寧愿將其荒廢在農(nóng)村，也不愿主動(dòng)退回給村集體。與此同時(shí)，當(dāng)前正處于宅基地“三權(quán)分置”改革的試點(diǎn)初期，農(nóng)村宅基地資格權(quán)退出與使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑與形式尚在探索階段，再加上流轉(zhuǎn)交易成本的限制，“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地的各項(xiàng)權(quán)能還有待探索完善。
第四，宅基地制度改革工作的體制機(jī)制還有待健全完善。由于宅基地制度改革的工作職責(zé)是由自然資源部門(mén)轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的，不少地區(qū)在落實(shí)改革工作時(shí)還存在推諉扯皮現(xiàn)象。一些宅地基制度改革的試點(diǎn)縣表示，在改革工作中還存在中央、省、市三級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金撥付不及時(shí)，縣級(jí)財(cái)政安排的專項(xiàng)資金僅能覆蓋宅基地基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)和數(shù)據(jù)調(diào)查摸底工作等問(wèn)題。
2.推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的關(guān)鍵任務(wù)。
當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革要堅(jiān)持“穩(wěn)慎”原則，主要的改革方向應(yīng)當(dāng)是探索“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，豐富各項(xiàng)權(quán)能。改革的重點(diǎn)任務(wù)主要包括以下方面。
第一，堅(jiān)守農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民基本生活資料的底線。
當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的保障體系仍不完善，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)還面臨結(jié)構(gòu)性、摩擦性的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶還存在不少隱性門(mén)檻。因此對(duì)于農(nóng)民而言，宅基地承擔(dān)著重要的生活保障功能，是農(nóng)民面臨各類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的退路。隨著世界與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，特別是鄉(xiāng)村旅游的逐漸恢復(fù)，推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，必須要更加重視農(nóng)村宅基地的居住保障作用，充分保障農(nóng)民的合理權(quán)益。
第二，建立健全農(nóng)村宅基地制度改革工作的體制機(jī)制。
一是充分發(fā)揮村民自治組織在宅基地管理中的作用，建立宅基地管理議事機(jī)構(gòu)，健全議事協(xié)商機(jī)制和矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制。二是簡(jiǎn)化審批手續(xù)，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記等事項(xiàng)與農(nóng)村宅基地、農(nóng)房建設(shè)審批聯(lián)動(dòng)辦理。三是創(chuàng)新宅基地執(zhí)法機(jī)制。調(diào)整行政處罰權(quán)行使主體，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，切實(shí)履行巡查、監(jiān)管、查處職責(zé)。
第三，面向農(nóng)村所在縣域拓展宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地域范圍。
在以縣域?yàn)橹行募涌焱七M(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，以縣域作為拓展農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方向具有較強(qiáng)的市場(chǎng)基礎(chǔ)和突出的地域優(yōu)勢(shì)。面向縣域拓展農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，需要暢通非集體經(jīng)濟(jì)組織成員投資利用宅基地，盤(pán)活利用農(nóng)村閑置房地資源的有效渠道。
第四，適度授權(quán)地方政府靈活制定宅基地政策。
在推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革中，不同地區(qū)的宅基地需求和供給差異較大，因此應(yīng)當(dāng)適度授權(quán)地方制定適合本地宅基地政策的權(quán)力。例如，針對(duì)宅基地面積控制標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，可以授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市，根據(jù)不同人均土地資源、人口密度等因素制定差異化的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。
(三)深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革的關(guān)鍵問(wèn)題和路徑選擇
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指農(nóng)村集體建設(shè)用地中用以工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；2015年開(kāi)始，我國(guó)在33個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，為2019年《中華人民共和國(guó)土地管理法》的修訂貢獻(xiàn)了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革提高了土地供需的精準(zhǔn)度，降低了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)的交易成本,使得土地資源得以更加優(yōu)化配置。2023年中央“一號(hào)文件”再次強(qiáng)調(diào)，深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。
1.新階段農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。
各試點(diǎn)地區(qū)在推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革中，主要面臨的制約因素包括以下方面。
第一，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍界定嚴(yán)格。
數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，在改革試點(diǎn)區(qū)中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市轉(zhuǎn)讓面積僅占農(nóng)村集體建設(shè)用地的1.13%7。部分試點(diǎn)地區(qū)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍嚴(yán)格限制，導(dǎo)致一些應(yīng)當(dāng)納入的土地資源被閑置或浪費(fèi)，直接影響到入市土地的規(guī)模與效果。
第二，土地增值收益的分配機(jī)制不完善。
一方面，地方政府推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的動(dòng)力不足。相比于推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，地方政府通過(guò)農(nóng)地征收而獲取的收益明顯更高，因此部分地方政府推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的主動(dòng)性與積極性不強(qiáng)。另一方面，農(nóng)民收益難以得到有效保障。試點(diǎn)地區(qū)的探索表明，農(nóng)戶參與土地增值收益分配的主要形式為一次性貨幣補(bǔ)償，被認(rèn)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民一般可獲得集體經(jīng)濟(jì)組織總收益的20%～80%,不同地區(qū)之間的差異明顯。在農(nóng)戶參與的增值收益分配中，矛盾還體現(xiàn)在外嫁女、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人口、戶口不在本地的常住居民等特殊群體上。
2.深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革的關(guān)鍵任務(wù)。
當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革，重點(diǎn)是要提高建設(shè)用地入市的規(guī)范性、降低交易成本、保障農(nóng)民收益，其主要內(nèi)容應(yīng)包括三個(gè)方面。
第一，從制度層面規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的階段流程，統(tǒng)一入市合同文本，對(duì)建設(shè)用地的使用年限、支付方式、土地用途、環(huán)保要求等方面作清晰規(guī)定，對(duì)提前收回建設(shè)用地的補(bǔ)償額度、違約的責(zé)任義務(wù)予以明確。
第二，探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度創(chuàng)新。在入市主體上，探索以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或由其成立的資產(chǎn)管理公司為主體，支持國(guó)有平臺(tái)公司或其他社會(huì)主體參與，共同推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在入市路徑上，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以通過(guò)出讓、出租等有償使用方式在一級(jí)市場(chǎng)入市；而以出讓、出租等方式獲得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)，則可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)租或抵押等方式在二級(jí)市場(chǎng)入市。
第三，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的調(diào)節(jié)金征收應(yīng)綜合考慮形成土地增值收益的主要因素，完善入市土地增值收益在國(guó)家與集體之間的分配機(jī)制。集體經(jīng)濟(jì)組織取得的土地增值收益按規(guī)定比例留歸集體后，通過(guò)民主議定程序確定處置方案，健全土地增值收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配機(jī)制。中、西部等農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，對(duì)入市土地增值收益可以設(shè)置不低于50%的集體留存比例,以此增強(qiáng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。
從未來(lái)農(nóng)村土地制度改革看，要在嚴(yán)格遵循習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了這個(gè)總基調(diào)下著重從優(yōu)化農(nóng)村土地資源利用方式、提高利用效率和合理分配利用成果上下功夫。
五、新階段健全鄉(xiāng)村振興多元投入機(jī)制的戰(zhàn)略構(gòu)想
全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)對(duì)資金投入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)、領(lǐng)域與方式提出了新需求。2023年中央“一號(hào)文件”指出，健全鄉(xiāng)村振興多元投入機(jī)制，從財(cái)政資金、金融資金、社會(huì)資本等方面提出要求。進(jìn)入新發(fā)展階段，仍需加快健全鄉(xiāng)村振興多元投入機(jī)制，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的資金投入保障。
(一)完善財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制的關(guān)鍵問(wèn)題和路徑選擇
黨的十八大以來(lái)，歷年中央“一號(hào)文件”都高度重視財(cái)政資金的基礎(chǔ)性地位，強(qiáng)調(diào)建立健全財(cái)政資金支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，確保財(cái)政資金向“三農(nóng)”傾斜。2022年，國(guó)家財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出達(dá)到2.2萬(wàn)億元，占國(guó)家財(cái)政支出總額的8.97%8,在推動(dòng)“三農(nóng)”發(fā)展上發(fā)揮了重要的支撐作用。
1.財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制存在的短板與不足。
對(duì)標(biāo)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)要求，當(dāng)前財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制仍然面臨不少短板和不足。
第一，財(cái)政支農(nóng)資金的增速有所放緩。
以財(cái)政一般公共預(yù)算支出中的農(nóng)林水事務(wù)支出為例，2018—2020年，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入“后半場(chǎng)”的背景下，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)林水事務(wù)支出的同比增幅連年快于一般公共預(yù)算支出的同比增幅。但在2021年，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)林水事務(wù)的支出呈現(xiàn)同比負(fù)增長(zhǎng)。2022年，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)林水事務(wù)的同比增幅(2.07%)低于一般公共預(yù)算支出的同比增幅(6.08%),并在總量上低于2019年的支出規(guī)模(見(jiàn)表2)。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)對(duì)財(cái)政資金支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，特別是推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了新要求。財(cái)政支農(nóng)資金的增速放緩，不利于保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給，這一建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的頭等大事。
第二，財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的財(cái)權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任不相匹配。
全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，主戰(zhàn)場(chǎng)在鄉(xiāng)村，主體責(zé)任在縣、鄉(xiāng)政府。但現(xiàn)實(shí)的情況是，從財(cái)政收入來(lái)看，縣級(jí)政府處于分稅制的最底層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不是一級(jí)獨(dú)立財(cái)政，沒(méi)有穩(wěn)定的財(cái)政收入，不少縣、鄉(xiāng)政府面臨事權(quán)多、責(zé)任大、財(cái)力小等問(wèn)題。而在財(cái)政支出上，縣、鄉(xiāng)政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的財(cái)政資金主要來(lái)源于中央和省級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，但這些轉(zhuǎn)移支付更多是面向特定群體、投向特定用途的專項(xiàng)資金，可由縣級(jí)自主安排用途的一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低。
第三，財(cái)政資金支持鄉(xiāng)村振興的整合機(jī)制仍不完善。
中央財(cái)政向地方進(jìn)行的各項(xiàng)涉農(nóng)資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在多、散、亂等問(wèn)題。當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金一般由上級(jí)政府直接撥付給地方政府的多個(gè)部門(mén)，多方管理資金、交叉重復(fù)使用的情況比較普遍，一定程度上降低了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率，亟需進(jìn)一步健全涉農(nóng)財(cái)政資金的整合機(jī)制。
第四，部分農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策客觀上推高了農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格。
理論上，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施的支持保護(hù)政策會(huì)一定程度上轉(zhuǎn)化為農(nóng)地租金。已有研究表明，在實(shí)施玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼的地區(qū)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的租金發(fā)生了顯著增長(zhǎng)。不合理的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度、支持保護(hù)方式，會(huì)一定程度上加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格上漲，特別是會(huì)影響農(nóng)民的種糧收益與種糧積極性，不利于全方位夯實(shí)糧食根基。
2.健全財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制的重點(diǎn)任務(wù)。
進(jìn)入新發(fā)展階段，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)對(duì)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投入規(guī)模、重點(diǎn)領(lǐng)域、體制機(jī)制等方面提出了新要求。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，健全完善財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制的重點(diǎn)任務(wù)主要包括以下方面。
第一，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金增速與一般公共預(yù)算支出增速基本持平的體制機(jī)制。堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政資金投入的優(yōu)先保障領(lǐng)域，到“十四五”末確保將土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例提高至50%以上，保障財(cái)政支農(nóng)資金的合理增速。進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)政府“三農(nóng)”投入責(zé)任，引導(dǎo)、支持、督促各地調(diào)整完善政策措施，構(gòu)建支農(nóng)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。合理拓寬財(cái)政支農(nóng)資金的收入來(lái)源，結(jié)合預(yù)算編制安排，將符合條件的“三農(nóng)”項(xiàng)目納入地方政府債券支持范圍中。
第二，聚焦加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)、關(guān)鍵領(lǐng)域，整合各類涉農(nóng)資金，集中支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。2022年中央農(nóng)村工作會(huì)議、2023年中央“一號(hào)文件”對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)作出部署安排，提出了“實(shí)施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動(dòng)”“逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”等一系列新目標(biāo)新要求。更好發(fā)揮財(cái)政資金在鄉(xiāng)村振興多元投入體系中的主渠道作用，特別要聚焦加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的底線保障、短板弱項(xiàng)，加大對(duì)于耕地和種子、科技和改革等相關(guān)領(lǐng)域的財(cái)政支持力度。
第三，全方位評(píng)價(jià)財(cái)政支農(nóng)效果，綜合提高財(cái)政資金投入使用效率。加強(qiáng)對(duì)于財(cái)政資金投入績(jī)效的有效評(píng)估，豐富評(píng)價(jià)維度，全方面識(shí)別財(cái)政資金投入的多重影響。不僅要關(guān)注財(cái)政資金的主要政策目標(biāo)，還應(yīng)適當(dāng)關(guān)注與評(píng)估財(cái)政投入帶來(lái)的部分“副作用”,如可能帶來(lái)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格上漲等。建議財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門(mén)協(xié)同制定新階段財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮財(cái)政實(shí)力以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求，明確財(cái)政支農(nóng)的短期、中期、長(zhǎng)期目標(biāo)及具體方案。推動(dòng)涉農(nóng)財(cái)政資金進(jìn)一步整合，加強(qiáng)源頭整合，深入實(shí)施“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理，適度賦予地方政府更大的涉農(nóng)財(cái)政資金統(tǒng)籌整合權(quán)限。
(二)深化金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制的關(guān)鍵問(wèn)題和路徑選擇
進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，中央“一號(hào)文件”長(zhǎng)期關(guān)注農(nóng)村金融領(lǐng)域改革，推動(dòng)農(nóng)村金融體系建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展。在法律和制度保障上，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》把金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興上升到了法律層面，《金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評(píng)估辦法》首次以考核的形式確保各類金融機(jī)構(gòu)積極服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系上，金融機(jī)構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)加快下沉，科技賦能基層金融服務(wù)能力提升，基本形成了廣覆蓋、多層次的農(nóng)村金融服務(wù)體系。在業(yè)務(wù)規(guī)模上，涉農(nóng)貸款規(guī)模穩(wěn)步提高，主要農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款余額26.72萬(wàn)億元9;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)發(fā)力，2022年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模達(dá)到1192億元，共為1.67億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障5.46萬(wàn)億元10;多層級(jí)的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)體系已經(jīng)建成，業(yè)務(wù)范圍不斷拓寬，對(duì)全國(guó)縣域范圍的業(yè)務(wù)覆蓋率達(dá)到97%。
1.金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制存在的短板與不足。
當(dāng)前，農(nóng)村金融體制機(jī)制仍存在部分短板和不足，這主要表現(xiàn)為：第一，農(nóng)村信用體系不健全。不同于城鎮(zhèn)部門(mén)，農(nóng)村居民、各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在財(cái)務(wù)記錄、信用數(shù)據(jù)等方面缺失，導(dǎo)致農(nóng)村信息體系建設(shè)的進(jìn)度整體滯后。目前農(nóng)村主體信息在金融市場(chǎng)中并未實(shí)現(xiàn)聯(lián)通共享，導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)主體信息獲取、更新的成本居高不下，直接影響了金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的效率。
第二，融資信貸擔(dān)保體系不健全，擔(dān)保機(jī)制障礙猶存。部分地方政府和省級(jí)公司做大額擔(dān)保業(yè)務(wù)、做泛農(nóng)業(yè)務(wù)的觀念還未根本轉(zhuǎn)變，還存在重業(yè)務(wù)開(kāi)展、輕風(fēng)險(xiǎn)防范的情況，可能面臨較大風(fēng)險(xiǎn)代償壓力。農(nóng)村信貸擔(dān)保物有限、擔(dān)保形式創(chuàng)新不足，農(nóng)民缺乏金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)抵(質(zhì))押物，大量的生物資產(chǎn)以及投資形成的農(nóng)資倉(cāng)庫(kù)、農(nóng)機(jī)庫(kù)房等生產(chǎn)性設(shè)施也難被認(rèn)定。
第三，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)相對(duì)不足，風(fēng)險(xiǎn)保障作用未能充分發(fā)揮。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制還不健全，保險(xiǎn)公司缺乏財(cái)政支持的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金和其他緊急融資機(jī)制。同時(shí)，還存在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品供需對(duì)接失衡、保險(xiǎn)覆蓋面不寬、保障水平偏低等多方面的問(wèn)題與不足。
2.深化金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制改革的重點(diǎn)任務(wù)。
進(jìn)入新發(fā)展階段，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)對(duì)金融服務(wù)提出了更多新要求。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，農(nóng)村金融領(lǐng)域改革應(yīng)當(dāng)以金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)為根本，堅(jiān)持市場(chǎng)和政策調(diào)控統(tǒng)籌，更好滿足農(nóng)民、企業(yè)等農(nóng)村各類主體對(duì)于金融服務(wù)的需求。其重點(diǎn)任務(wù)包括：
第一，構(gòu)建特色鮮明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的農(nóng)村金融服務(wù)體系。
加快健全既適應(yīng)金融市場(chǎng)規(guī)律、又符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的多渠道資金供給體系。發(fā)揮農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的“主力軍”作用，保持縣域農(nóng)村信用社、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等中小金融機(jī)構(gòu)數(shù)量總體穩(wěn)定、資金投放以涉農(nóng)業(yè)務(wù)為主。同步加快發(fā)展“面對(duì)面”的差異化、特色化、低成本融資服務(wù)，延伸普惠金融覆蓋面。
第二，加快建設(shè)農(nóng)村主體信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)。
積極搭建由政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門(mén)主導(dǎo)、涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)牽頭、基層組織和農(nóng)戶共同參與的鄉(xiāng)村金融信息平臺(tái)，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共建共享。推動(dòng)數(shù)字新技術(shù)在農(nóng)村金融領(lǐng)域的應(yīng)用推廣，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息庫(kù)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信用直報(bào)系統(tǒng)作用，打造信息集成、應(yīng)用廣泛的地區(qū)性、全國(guó)性農(nóng)村金融服務(wù)平臺(tái)。
第三，推動(dòng)以農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需求為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新。
支持承保機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)符合農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求、保障水平更高的新型險(xiǎn)種，探索構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系，滿足不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的差異化和多層次風(fēng)險(xiǎn)保障需求。
第四，完善農(nóng)村金融領(lǐng)域監(jiān)管體系。
充分利用大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村金融領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)化、精準(zhǔn)化管理，提高金融監(jiān)管的效率和質(zhì)量，降低監(jiān)管成本。
(三)引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的關(guān)鍵問(wèn)題和路徑選擇
2013年中央“一號(hào)文件”首次明確提出，鼓勵(lì)工商資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。此后，連續(xù)多年的中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)，鼓勵(lì)并規(guī)范社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。黨的十八大以來(lái)，社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村取得顯著成效，項(xiàng)目總體規(guī)模整體擴(kuò)大，領(lǐng)域和形式不斷拓展豐富，利益分配機(jī)制更加多元多樣。
1.引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村存在的短板和不足。
進(jìn)入新發(fā)展階段，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興對(duì)繼續(xù)引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村提出了更多新要求，要在充分尊重農(nóng)民主體地位的基礎(chǔ)上，挖掘鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域投資潛力，充分發(fā)揮市場(chǎng)在要素資源中的決定性作用，打造“有效市場(chǎng)”。但當(dāng)前的有關(guān)機(jī)制體制仍然存在部分短板和不足。第一，農(nóng)村要素市場(chǎng)發(fā)展不充分，限制社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村。社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村已經(jīng)由傳統(tǒng)的承包地向設(shè)施農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地等拓展，但在當(dāng)前土地用途管制、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革相對(duì)滯后的背景下，社會(huì)資本的投融資渠道和成效受限，導(dǎo)致各類社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的動(dòng)力不足。加之政府支持政策的穩(wěn)定性、精準(zhǔn)性、明晰性不足，社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期也相對(duì)較大。第二，社會(huì)資本與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)不牢固。由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致的交易成本較大，社會(huì)資本帶動(dòng)農(nóng)戶增收致富的方式較為單一，增收作用較小。再加上社會(huì)資本監(jiān)督管理機(jī)制和懲罰機(jī)制不健全，農(nóng)戶或企業(yè)的單方面違約導(dǎo)致雙方利益受損，安全風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效防范與規(guī)避。
2.引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重點(diǎn)任務(wù)。
積極促進(jìn)各類社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村，今后一個(gè)時(shí)期要處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，堅(jiān)持“放管服”,聚焦鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)領(lǐng)域，更好滿足其多樣化投融資需求，為農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)提供強(qiáng)有力的資金支撐。
其重點(diǎn)任務(wù)包括：第一，在社會(huì)資本的投資領(lǐng)域上，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才培養(yǎng)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域。第二，因地制宜，創(chuàng)新社會(huì)資本投融資方式，完善全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)發(fā)模式，探索區(qū)域整體開(kāi)發(fā)模式，創(chuàng)新政府和社會(huì)資本合作模式，探索設(shè)立鄉(xiāng)村振興投資基金，建立緊密合作的利益共贏機(jī)制。第三，打造一批社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的合作平臺(tái)，完善規(guī)劃體系平臺(tái)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)平臺(tái)，建設(shè)重大工程項(xiàng)目平臺(tái)，推進(jìn)項(xiàng)目數(shù)據(jù)信息共享。第四，通過(guò)強(qiáng)化政策激勵(lì)、廣泛宣傳引導(dǎo)等方式，營(yíng)造鼓勵(lì)支持社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的良好內(nèi)外部環(huán)境。
資金是實(shí)施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要保障。健全鄉(xiāng)村振興多元投入機(jī)制，關(guān)鍵在于發(fā)育好多元化競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)村金融市場(chǎng)保障信貸資金的有效投入，在于構(gòu)建好便捷順暢高效的社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村的渠道推進(jìn)城市資本有序進(jìn)入鄉(xiāng)村振興；更在于不斷加大政府財(cái)政投入前提下通過(guò)財(cái)金協(xié)同和財(cái)政資金誘導(dǎo)杠桿作用擴(kuò)大鄉(xiāng)村振興資金需求滿足度。
六、政策建議
新階段深化農(nóng)村改革是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的重要驅(qū)動(dòng)力，是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵路徑，是拓寬農(nóng)民增收致富渠道，尤其是“賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”的現(xiàn)實(shí)需要。
新階段深化農(nóng)村改革要牽住人才、土地、資金這三個(gè)“牛鼻子”,以提升人的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力為目標(biāo)，以推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革為突破口，以構(gòu)建多元投入機(jī)制為保障，建立健全城鄉(xiāng)之間要素平等交換、雙向流動(dòng)的體制機(jī)制，激發(fā)各類資源要素的活力。
第一，在農(nóng)村人力資本領(lǐng)域的改革上，要注重提升人才的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。
加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，著力破除城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素合理配置，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活從土地保障向社會(huì)保障轉(zhuǎn)變，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。大力推進(jìn)新型經(jīng)營(yíng)主體高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。大力培養(yǎng)適應(yīng)現(xiàn)代化要求的農(nóng)業(yè)從業(yè)者隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)強(qiáng)化學(xué)歷教育、發(fā)展職業(yè)教育、開(kāi)展職稱評(píng)定等舉措，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)從業(yè)者職業(yè)化、現(xiàn)代化。制定人才下鄉(xiāng)興鄉(xiāng)政策，積極引導(dǎo)大學(xué)畢業(yè)生到鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)、企業(yè)家入鄉(xiāng)，完善人才保障機(jī)制，讓人才留得下、留得住。
第二，在農(nóng)村土地制度改革方面，要注重加強(qiáng)保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
落實(shí)長(zhǎng)久不變政策和完善承包地登記制度，積極開(kāi)展第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年試點(diǎn)，用好“三權(quán)分置”改革成果，健全農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格形成機(jī)制；深入推進(jìn)宅基地制度改革，盤(pán)活利用閑置宅基地和農(nóng)房，擴(kuò)展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收渠道；建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，積極開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度和試點(diǎn)工作，明確增值收益調(diào)節(jié)機(jī)制，確保集體和農(nóng)民共同得利。
第三，在農(nóng)村資金投入領(lǐng)域的改革上，要注重建立健全多元投入保障機(jī)制。
完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策框架，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金增速與一般公共預(yù)算支出增速基本持平的體制機(jī)制，聚焦加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)、關(guān)鍵領(lǐng)域，整合各類涉農(nóng)資金，綜合提高財(cái)政資金投入使用效率。加強(qiáng)農(nóng)村信貸資金支持，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)方式，健全完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系，提高金融服務(wù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的力度和廣度。創(chuàng)新社會(huì)資本投融資方式，打造一批社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的合作平臺(tái)，優(yōu)化社會(huì)資本投融資環(huán)境。
此外，從農(nóng)村改革工作本身的角度來(lái)看，農(nóng)村改革要注重改革的系統(tǒng)整體和協(xié)同提升改革成果的運(yùn)用。黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村改革不可謂力度不大，但也還存在改革成果可復(fù)制性差，大部分改革試點(diǎn)工作單打獨(dú)斗、不同區(qū)域之間不同內(nèi)容之間改革難以協(xié)同推進(jìn)從而改革綜合效應(yīng)發(fā)揮不足等一系列問(wèn)題。農(nóng)村改革本身也亟需深化對(duì)推進(jìn)改革方式和方法的優(yōu)化改革。
（作者杜志雄系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師；高鳴系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副處長(zhǎng)、副研究員，博士生導(dǎo)師。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2023年第9期）
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