2014年中央一號(hào)文件在改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制一章中明確提出，“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方,可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。”2015年的中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式?！敝醒雰蓚€(gè)一號(hào)文件連續(xù)要求探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，這是適應(yīng)國(guó)家治理走向的大變動(dòng)，特別是適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展及其治理創(chuàng)新大趨勢(shì)的戰(zhàn)略性思路，為我國(guó)村民自治的完善與深化開(kāi)拓了全新的視野。
我國(guó)的鄉(xiāng)村治理及其村民自治是伴隨著國(guó)家建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展興起和發(fā)展的。當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理及其村民自治正處于由基于外部性制度安排向基于內(nèi)生性需求推動(dòng)的制度創(chuàng)新大變動(dòng)時(shí)期。
村民自治作為一項(xiàng)全國(guó)性制度起源于1980年代初期廣西農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)造。中央及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)普遍推廣，形成法律制度，并取得了顯著的成效，中共十七大報(bào)告將其作為中國(guó)特色社會(huì)主義政治的四項(xiàng)重要制度之一。但是，應(yīng)該看到，村民自治作為一項(xiàng)國(guó)家制度自起始以來(lái)就主要是基于外部性的制度安排。這是因?yàn)?，我?guó)長(zhǎng)期傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理實(shí)行雙軌治理，“皇權(quán)不下縣”，國(guó)家正式權(quán)力只到縣一級(jí)，縣以下主要是鄉(xiāng)村自我管理。20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家一個(gè)重要任務(wù)就是將權(quán)力一直延伸到鄉(xiāng)村，將分散的鄉(xiāng)村整合到國(guó)家體系中來(lái)。1950年代產(chǎn)生的人民公社就有這一使命。1980年代初，隨著人民公社體制的廢除，農(nóng)村基層社會(huì)在一定程度上陷入無(wú)序狀態(tài)。國(guó)家面臨的緊迫需求是重建國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的管理，在農(nóng)村原生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)設(shè)立村民委員會(huì)，具有基層組織的替代功能。盡管憲法第111條規(guī)定村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，但卻是在第五節(jié)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”中最后一條中作出規(guī)定的。村民委員會(huì)作為一項(xiàng)制度一開(kāi)始就具有基層行政管理的功能，國(guó)家相關(guān)法律賦予給村民委員會(huì)的任務(wù)達(dá)數(shù)十項(xiàng)。正因?yàn)槿绱?，人們很自然地將村民委員會(huì)的村域視之為“行政村”。作為具有基層行政管理功能的組織，勢(shì)必為自上而下的政府任務(wù)所驅(qū)動(dòng)。特別是自1980年代后期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，村民委員會(huì)作為一級(jí)基層組織，要完成的政府任務(wù)愈來(lái)愈多。據(jù)筆者1990年代的農(nóng)村調(diào)查，村委會(huì)每年要完成的政府工作達(dá)100多項(xiàng)，包括被號(hào)稱(chēng)“天下第一難”的計(jì)劃生育。沉重的行政工作勢(shì)必使村民委員會(huì)不堪重負(fù)，正如全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真在通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》時(shí)說(shuō)的“給村民委員會(huì)頭上壓得任務(wù)太多，‘上面千條線，底下一根針’，這樣就會(huì)把它壓垮。”為了完成任務(wù)，村委會(huì)勢(shì)必增加人員，這又會(huì)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
總體上看，村民委員會(huì)設(shè)立以來(lái)，在鞏固國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層的管理，完成政府任務(wù)方面發(fā)揮了積極作用。另一方面是村民自治的法定自治精神未能充分體現(xiàn)，作為“行政村”在治理上勢(shì)必“一刀切”，村民自治僅僅是在村民委員會(huì)這一層次上展開(kāi)，實(shí)現(xiàn)形式單一，活力不夠，動(dòng)力不足。
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，實(shí)行“以工支農(nóng)”和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略，廢除農(nóng)業(yè)稅，建設(shè)新農(nóng)村，農(nóng)村發(fā)展的外部性宏觀條件得到根本性改善，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入到一個(gè)主要基于外部性制度安排向主要基于內(nèi)生性需求推動(dòng)的大變動(dòng)時(shí)期，從而為村民自治提供了一個(gè)全新的環(huán)境，并要求積極探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。
首先，村民自治的主體是群眾，生命力也來(lái)源于群眾。新農(nóng)村建設(shè)需要億萬(wàn)農(nóng)民的參與，其重要方式就是實(shí)行村民自治，在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)中，要由農(nóng)民自我決策和自我管理。現(xiàn)有的村委會(huì)經(jīng)歷合村并組，規(guī)模普遍較大，村干部與村民的日常聯(lián)系脫節(jié)，自治難以開(kāi)展。這就需要農(nóng)民在村民自治活動(dòng)中不斷尋求相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)形式。我國(guó)的村民自治自發(fā)產(chǎn)生于自然村，定型在建制村（行政村），再度活躍于自然村，便反映了村民自治要在實(shí)踐中不斷尋求最適合的實(shí)現(xiàn)形式。
其次，村民自治必須根據(jù)不同情況才能從“墻上”“落地”，由制度條文轉(zhuǎn)換為村民自治的實(shí)踐行為。當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村的基本情況，一是千差萬(wàn)別，二是千變?nèi)f化，村民自治作為一項(xiàng)國(guó)家制度要適應(yīng)不同情況及其變化。例如，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)民進(jìn)入新型社區(qū)，就需要將社區(qū)作為自治單元。再如，在南方一些地方長(zhǎng)期實(shí)行以村民小組為集體所有制單元，從治權(quán)與產(chǎn)權(quán)相關(guān)性看，要充分發(fā)揮村民小組的自治功能。由于不同的情況，村民自治的實(shí)現(xiàn)形式勢(shì)必呈多樣化態(tài)勢(shì)。
再次，村民自治作為一項(xiàng)制度，關(guān)鍵在于“有效”，核心在于實(shí)現(xiàn)形式。村民自治體現(xiàn)了自治和民主精神，但作為一項(xiàng)國(guó)家制度，屬于上層建筑領(lǐng)域，需要不斷適應(yīng)新的形勢(shì)新的情況和新的要求而發(fā)展和變化。判斷村民自治的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵在于“有效”，即能否確實(shí)體現(xiàn)國(guó)家意志和群眾意愿；核心在于實(shí)現(xiàn)形式，沒(méi)有相應(yīng)的形式就無(wú)法實(shí)現(xiàn)村民自治的價(jià)值。我國(guó)村民自治以村民直接選舉的“海選”為起始和標(biāo)志，形式較單一。而不同層級(jí)的村民自治，其形式可以而且應(yīng)該是多樣的。特別是在自然村或者村民小組，更多的是溝通與協(xié)商。這在于自然村或者村民小組由于其地域、利益、文化等相關(guān)因素，溝通與協(xié)商并達(dá)成一致更容易。
為此，要積極鼓勵(lì)群眾和基層探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。近些年，在四川、廣西、廣東、湖北、江蘇等地先后出現(xiàn)了村民理事會(huì)、議事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等形式，就是群眾和基層的自發(fā)創(chuàng)造，極大地豐富了村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，成效顯著。兩個(gè)中央一號(hào)文件的提法都反映了中央對(duì)群眾和基層首創(chuàng)精神的充分尊重。
同時(shí)要積極介入和參與群眾和基層的創(chuàng)新并在這一過(guò)程加以引導(dǎo)，轉(zhuǎn)換為先行一步的地方行為。如廣西河池市及時(shí)總結(jié)基層創(chuàng)造的屯民理事會(huì)的形式，加以提升，融入基層黨組織的元素，形成黨群理事會(huì)，發(fā)揮基層黨組織在引導(dǎo)村民自治健康持續(xù)發(fā)展的積極作用。湖北省姊歸縣在農(nóng)民創(chuàng)造的基礎(chǔ)上，根據(jù)利益相關(guān)、地域相近、文化相連、群眾自愿、便于自治的原則將自治延伸到村戶(hù)，建設(shè)“幸福村落”。廣東清遠(yuǎn)市更是進(jìn)行了重心下移，行政與自治分離，以村民小組為自治單元的地方試驗(yàn)。這種“起跑一公里”的地方先行試驗(yàn)難能可貴，為中央決策提供了依據(jù)。
第三要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)形成制度。中央一再提出改革創(chuàng)新要于法有據(jù)。我國(guó)村民自治的基本依據(jù)是《村民委員會(huì)組織法》，法定的村民自治組織主要是村民委員會(huì)。而隨著村民自治的創(chuàng)新，特別是村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的豐富，應(yīng)該及時(shí)修訂完善法律，將提升地方性經(jīng)驗(yàn)形成的中央決策制度化法治化，并在更廣泛的范圍內(nèi)推行。
（作者：華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院院長(zhǎng)、教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授，本文是作者承擔(dān)的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式研究”的成果）
（此為原稿，與書(shū)刊有出入）
文章來(lái)源:《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》（2015年3期）
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