——以江蘇省淮安市為例
黨的十八大報告指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。”當前，我國城市經(jīng)濟比較發(fā)達，農(nóng)村相對落后，城鄉(xiāng)經(jīng)濟實力、居民收入、環(huán)境面貌、道路建設(shè)以及社會公共服務(wù)上都存在顯著差距，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化可謂任重而道遠。
一、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化存在的關(guān)鍵問題
按照黨的十八大精神的要求，江蘇省淮安市各縣（區(qū)）政府采取措施、積極推進，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的布局初步形成，城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障體系基本建立，城鄉(xiāng)社會事業(yè)全面發(fā)展，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護成效明顯，基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強。但城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)過程中農(nóng)業(yè)的素質(zhì)性、結(jié)構(gòu)性和體制性矛盾開始顯現(xiàn)，土地、資金等資源要素制約日益明顯，農(nóng)民增收渠道拓展難度大等問題還有待解決。
1、資金制約。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是龐大的系統(tǒng)工程，即使政府全面組織，引導(dǎo)多方出資共建，資金仍然難以滿足。目前，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化主要依靠上級投資和農(nóng)民自身投資。因此，資金短缺是制約蘇北地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)的最大“瓶頸”。
2、規(guī)劃不融合。主要表現(xiàn)一是規(guī)劃的不嚴肅。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，首先要有起龍頭作用的戰(zhàn)略性、長期性、連續(xù)性、高起點、高標準、高質(zhì)量的發(fā)展規(guī)劃藍圖，引領(lǐng)整個地區(qū)健康、持續(xù)、有序發(fā)展。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)過程中，國土資源、農(nóng)業(yè)、交通、規(guī)劃等職能部門都從自身利益角度出發(fā)制定規(guī)劃，如土地開發(fā)利用規(guī)劃、鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，出現(xiàn)多張規(guī)劃多張皮，不同規(guī)劃在內(nèi)容和時間上出現(xiàn)相互矛盾，如時間上的不融合，《淮安市城市總體規(guī)劃（2009——2030年）》，《淮安市土地利用總體規(guī)劃（2006——2020年）》。二是空間布局上不一致，如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映在同一地塊，國土部門規(guī)劃建農(nóng)民集中居住點，而產(chǎn)業(yè)部門規(guī)劃建鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)，讓下級政府無所適從，無法執(zhí)行，最終變成規(guī)劃規(guī)劃，墻頭一掛。因此迫切需要把各種規(guī)劃科學(xué)融合，讓一個地區(qū)在統(tǒng)一的一個規(guī)劃下有序發(fā)展。三是涉及部門眾多，顧此失彼。如教育局、水利局、農(nóng)委、農(nóng)工部、交通局、旅游局、土地局、規(guī)劃局、建設(shè)局、發(fā)改委、經(jīng)信委等等，各部門只從自身一條線去發(fā)展，缺乏協(xié)調(diào)一致，造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費和一盤散沙的不良現(xiàn)象。
3、行政規(guī)劃調(diào)整滯后。淮安市現(xiàn)轄4縣4區(qū)，116個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1413個行政村。鎮(zhèn)域人口最多的是漣水縣高溝鎮(zhèn)10.8萬人，鎮(zhèn)域人口最少的是洪澤縣西順河鎮(zhèn)0.9萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口最多的是盱眙縣馬壩鎮(zhèn)4.2萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口最少的是淮陰區(qū)新渡鄉(xiāng)0.28萬人，鎮(zhèn)域面積最大的是盱眙縣馬壩鎮(zhèn)197.5平方公里，鎮(zhèn)域面積最小的是洪澤縣蔣壩鎮(zhèn)12平方公里，鎮(zhèn)區(qū)面積最大的是盱眙縣馬壩鎮(zhèn)5.5平方公里，鎮(zhèn)區(qū)面積最小的是淮安區(qū)茭陵鄉(xiāng)0.58平方公里。淮安市規(guī)劃通過空間資源融合的手段，將116個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理歸并為53個小城鎮(zhèn)，但目前沒有調(diào)整到位。
4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負責人規(guī)劃理念淡泊。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，在土地市場供應(yīng)日趨緊張的今天，如何做到集約、節(jié)約土地，合理利用土地，需要高質(zhì)量、高標準地制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、農(nóng)民集中居住點等長遠目標規(guī)劃。近年來，按照科學(xué)發(fā)展觀和黨的十八大的精神要求，各省、市、縣陸續(xù)聘請規(guī)劃專家并花費大量財力編制修訂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村控制性詳規(guī)等藍圖。但是，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部調(diào)整更換頻繁，加上部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記仍然習(xí)慣隨手“指點江山”的現(xiàn)象屢見不鮮，尤其是一些招商引資項目，洽談前不是圍繞原有的規(guī)劃大綱進行研究落實，而是讓引資項目在全鎮(zhèn)隨意選地，不管項目是否符合土地規(guī)劃要求，是否違法占用基本農(nóng)田，只要是投資商看好的地，就家長式地命令國土資源、建設(shè)、規(guī)劃部門向上級協(xié)調(diào)修改規(guī)劃，爭取指標，只至達到目的，對違法、違規(guī)行為全然不顧。
5、鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型人才隊伍欠缺。近些年，國家撥出專項資金推進農(nóng)村發(fā)展，各地積極響應(yīng)，最終需要基層村、組干部帶領(lǐng)群眾向偉大目標奮進。在農(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些基層干部現(xiàn)在是想干卻不知怎樣干？并為此而苦惱。許多地方領(lǐng)導(dǎo)沒有科學(xué)發(fā)展的規(guī)劃意識，只顧眼前利益，有些地方甚至于把花費財力找專家制定的發(fā)展詳規(guī)放在一旁，變成手指規(guī)劃，隨意性很強，造成地方發(fā)展的不可持續(xù)性，常常是亡羊補牢，為時已晚。
二、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的改革路徑
推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是落實科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措。目前,城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào),部分農(nóng)村因基層管理以及體制等方面原因，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展受到制約、農(nóng)民權(quán)益受到損害,已成為影響社會和諧的突出因素。只有堅持推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，從各方面采取措施,著力解決農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，才能使廣大農(nóng)民安居樂業(yè)、生活富足,使廣大農(nóng)村安定有序、充滿活力。解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，推進社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)的全局，關(guān)系黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，是全面建成小康社會的重大任務(wù)。
根據(jù)2011年7月江蘇省人民政府審批的《淮安市城市總體規(guī)劃（2009-2030）年》，淮安市域內(nèi)形成“一主四副多點網(wǎng)絡(luò)化”的城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)，將116個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理歸并為58個小城鎮(zhèn)，形成4個縣城鎮(zhèn)——12個重點鎮(zhèn)——42個一般鎮(zhèn)的格局。
1、成立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)辦公室。目前，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)現(xiàn)狀總體來說，就是有藍圖沒有線路圖，有目標沒有措施，有指導(dǎo)沒有領(lǐng)導(dǎo)的尷尬局面。因此，市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級迫切需要成立一個與時俱進、統(tǒng)一指揮、集中財力、統(tǒng)籌發(fā)展的“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)辦公室”機構(gòu)，賦予該部門對“三規(guī)”（包括土地開發(fā)利用規(guī)劃、鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃）融合工作的督查考核權(quán)。同時要完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)督查考核體系，使發(fā)展目標更加符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，充分調(diào)動起各方面的積極性和主動性，全力推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)進程。
2、啟動新一輪行政區(qū)劃調(diào)整。行政區(qū)劃調(diào)整越推遲，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)的矛盾會越多。如道路、水、電氣等建設(shè)不與行政區(qū)域一致，造成資源浪費。在財力緊張的時候不能全面開花，而要圍繞重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快進度，引領(lǐng)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，如淮安市20個特色小城鎮(zhèn)建設(shè)必須做優(yōu)，吸引農(nóng)民舉家遷入小城鎮(zhèn)過上市民生活，減少人戶分離現(xiàn)象。
3、實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化。經(jīng)濟一體化是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的核心。要按照工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中和土地向規(guī)模經(jīng)營集中的根本方法，進一步調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，促進三次產(chǎn)業(yè)融合，形成新型工業(yè)園區(qū)、特色農(nóng)業(yè)基地、旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)相互支撐的產(chǎn)業(yè)格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化。一是工業(yè)向園區(qū)集中，加快新型工業(yè)化步伐。通過提供優(yōu)惠政策，吸引綠色企業(yè)、高新企業(yè)、勞動密集型企業(yè)入園，使工業(yè)向園區(qū)集中，推進生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)。二是農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，加快新型城鎮(zhèn)化步伐。小城鎮(zhèn)要明確產(chǎn)業(yè)功能定位，重點發(fā)展有優(yōu)勢的加工業(yè)和其他特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展生活服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展面向農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的第三產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在鎮(zhèn)區(qū)集中布局，增強小城鎮(zhèn)的集聚能力和服務(wù)功能，帶動和促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。三是土地向規(guī)模經(jīng)營集中，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。按照“依法、自愿、有償”的原則，合理流轉(zhuǎn)土地，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。一要積極創(chuàng)建綠色食品標準化生產(chǎn)基地。二要做大做強綠色、無公害農(nóng)產(chǎn)品品牌。三要做大農(nóng)產(chǎn)品深加工，走“農(nóng)戶+基地+公司”或“農(nóng)戶+協(xié)會”的模式，充分發(fā)揮其連接市場和基地的功能，培育扶持一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品效益，構(gòu)筑起具有較強競爭力的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。
4、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化。城市化的地域推進、經(jīng)濟要素的高效利用、生態(tài)環(huán)境的綜合整治，都離不開基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。長期以來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點在城市，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資少。今后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)向農(nóng)村延伸，向農(nóng)村傾斜，在均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化。一是加快步伐優(yōu)化城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)。進一步改造提高通村進組公路，加強縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、點村之間的快速聯(lián)通，暢通物流。貫徹公交優(yōu)先的城鄉(xiāng)交通政策，構(gòu)建以常規(guī)公共汽車、小型公共汽車為主體的公交系統(tǒng)，方便群眾出行。二是加強城鄉(xiāng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。依據(jù)縣域整體發(fā)展需要，需要對主要水體區(qū)域的功能和水資源供求進行綜合研究，合理調(diào)配區(qū)域水資源，統(tǒng)籌安排蓄水、引水、取水工程，加快大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，千方百計擴大灌溉面積，提高農(nóng)村自來水普及率。建設(shè)好縣城污水處理廠，建設(shè)中水回用系統(tǒng)，綜合利用水資源。三是加強城鄉(xiāng)能源保障設(shè)施建設(shè)。需要加快城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造步伐，滿足城鄉(xiāng)發(fā)展特別是新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，保證農(nóng)村用電安全。大力發(fā)展農(nóng)村沼氣、小水電、太陽能等可再生能源技術(shù)，形成清潔經(jīng)濟的能源體系。四是加強城鄉(xiāng)教文衛(wèi)等設(shè)施建設(shè)。適應(yīng)蘇北地區(qū)全面建成小康社會發(fā)展要求，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)學(xué)校布局，加快中小學(xué)校建設(shè)，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室建設(shè)步伐，完善城鎮(zhèn)醫(yī)療服務(wù)和預(yù)防保健設(shè)施。加大農(nóng)村通訊信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投入力度，大力實施“新農(nóng)村信息化行動計劃”，推進廣電網(wǎng)、電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)“三網(wǎng)融合”，實現(xiàn)信息進村入戶。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合當?shù)貙嶋H，適應(yīng)人民生活需要，合理規(guī)劃建設(shè)小游園、體育健身、文化藝術(shù)設(shè)施，讓城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展的成果。
5、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負責人的規(guī)劃理念刻不容緩。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要有放眼百年的規(guī)劃理念。要強調(diào)規(guī)劃的科學(xué)性，要學(xué)習(xí)和借鑒江蘇省華西村、河南省南街村等發(fā)達地區(qū)的成功經(jīng)驗。認真預(yù)測鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變以及文化、社會和政治的進步，并以此為基礎(chǔ)制訂鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。保證規(guī)劃的長期性和嚴肅性，把規(guī)劃變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的法規(guī)，交給廣大群眾充分討論，通過地方立法程序確立規(guī)劃的法治地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃一旦確定，就成了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶有法律效力的發(fā)展藍本，只能嚴格按照規(guī)劃執(zhí)行。二、加強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨委書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、人大主席的規(guī)劃業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)培訓(xùn)。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理制度建設(shè)，規(guī)范規(guī)劃行政許可審批程序，促進科學(xué)規(guī)劃、民主規(guī)劃、陽光規(guī)劃。提高規(guī)劃的嚴肅性與權(quán)威性，把規(guī)劃的實行情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負責人離任審計范圍，并作為其提拔使用的重要參考條件。一個好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，必須是在高水平的專業(yè)性與廣泛的群眾性相結(jié)合的基礎(chǔ)上編制而成，并經(jīng)過權(quán)力部門嚴格審批、向全社會公布并接受公眾有效監(jiān)督的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃確定后，必須要確保其嚴肅性，不能因人而變，易人而廢。三、加強規(guī)劃實施，嚴處違法。針對很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”、“領(lǐng)導(dǎo)一換，規(guī)劃重來”、“規(guī)劃沒有變化快”等不良現(xiàn)象，強化審批監(jiān)管，堅持“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤棋”，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃及專項規(guī)劃落到實處。增強全社會的規(guī)劃法制意識和守法自覺性，規(guī)劃一經(jīng)批準，任何單位和個人未經(jīng)過法定程序都無權(quán)變更，對違法建設(shè)及時舉報，實行“陽光規(guī)劃”，防止無意識犯法。四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃執(zhí)行力的考核制度。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)中，規(guī)劃起龍頭引領(lǐng)作用，科學(xué)的規(guī)劃才能促進可持續(xù)發(fā)展，因此合理的規(guī)劃本身就是一筆巨大財富，如新加坡的城市現(xiàn)代化建設(shè)的核心經(jīng)驗是處理好規(guī)劃、建設(shè)與管理三者的關(guān)系，真正做到以規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展方向，以建設(shè)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的水平，以管理保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)高效動行，促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)向更高目標邁進。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改。擅自修改的，由上級人民政府責令改正，并依法對有關(guān)責任人給予處分，這給頻變規(guī)劃者套上了一道法律緊箍咒。誰要是不依法辦事，我行我素，擅改規(guī)劃，就逃不過法律的追究。筆者期盼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人都能自覺依法維護規(guī)劃的嚴肅性、權(quán)威性、穩(wěn)定性，做到“一張藍圖繪到底，一年接著一年干”。同時，也期盼各級人大、新聞媒體、社會團體加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃落實情況的監(jiān)督，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃保持足夠的剛性，并給新農(nóng)村建設(shè)以有力的指引，給城鄉(xiāng)人民帶來福祉，為全面建成小康社會保駕護航。
城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的城鄉(xiāng)二元體制是我國體制改革一直著力破解的體制障礙之一。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)是深入學(xué)習(xí)實踐黨的十八大精神與科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，是構(gòu)建和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村和全面建成小康社會的重要內(nèi)容，是新形勢下解決縣域“三農(nóng)”問題、提升城市綜合競爭力及實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)要素流動、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動發(fā)展的重要途徑，是實現(xiàn)中國夢的必由之路。
2014-10-6
作者單位：江蘇省淮安市國土資源局淮陰分局
來源：第八屆縣鄉(xiāng)干部論壇
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