原題：政農(nóng)關(guān)系視角下扶貧合作組織名實(shí)分離的過程與邏輯——基于Y縣扶貧互助社的分析
【摘要】本文以Y縣為例，從政農(nóng)關(guān)系角度探討扶貧互助社“名實(shí)分離”的內(nèi)在邏輯。研究表明，壓力型體制下地方政府與農(nóng)民之間的利益存在較大張力，這是造成扶貧互助社“名實(shí)分離”的深層原因。受資金逐利本性驅(qū)動(dòng)，扶貧互助社“名實(shí)分離”和資金安全問題的顯現(xiàn)具有一定必然性和合理性。在壓力型體制下，地方政府優(yōu)先從政治角度出發(fā)將“不出事”作為必須完成的“硬指標(biāo)”，將扶貧互助社納入科層體系加以控制，在徹底規(guī)避資金安全問題和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化了扶貧互助社的“名實(shí)分離”問題。
【關(guān)鍵詞】扶貧合作組織；名實(shí)分離；壓力型體制；政農(nóng)關(guān)系
一、引言
2006年5月，國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部聯(lián)合啟動(dòng)貧困村互助資金試點(diǎn)：以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo)，由村民自愿按一定比例繳納互助金，在貧困村建立民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用、滾動(dòng)發(fā)展的生產(chǎn)發(fā)展資金，以便緩解貧困地區(qū)脫貧致富面臨的資金缺乏問題。［1］至2013年底，全國(guó)28省共建立2.07萬個(gè)貧困村互助資金，覆蓋194.54萬人，資金規(guī)模達(dá)到49.63億元。［2］扶貧互助社是貧困村互助資金的組織載體，它屬于以扶貧為核心目標(biāo)、以資金合作為主要內(nèi)容的農(nóng)民合作組織，是一種特殊的合作金融組織。相關(guān)研究指出，扶貧互助社的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了合作型反貧困理念，有助于實(shí)現(xiàn)政府扶貧供給與貧困戶需求的有效銜接，降低政府扶貧資源向貧困社區(qū)傳遞過程中的交易成本，進(jìn)而通過農(nóng)戶間的互助合作提高扶貧效率和貧困瞄準(zhǔn)度。［3］
然而，經(jīng)過近十年的實(shí)踐發(fā)展，扶貧互助社普遍出現(xiàn)了“名實(shí)分離”（偏離扶貧目標(biāo)、偏離合作方向）問題，呈現(xiàn)出與制度設(shè)計(jì)初衷漸行漸遠(yuǎn)的趨勢(shì)。這個(gè)問題引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和討論，其中聚焦于制度環(huán)境尤其是政府與扶貧互助社關(guān)系的研究取得了頗有解釋力的研究成果。例如，黃承偉等認(rèn)為，政府與扶貧互助社的權(quán)利邊界不清晰、不合理，可能導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利被剝奪、資金安全與風(fēng)險(xiǎn)控制難度加大等問題；［4］陸漢文等基于河南、安徽試點(diǎn)調(diào)查指出，政府偏重于保障資金安全，忽視對(duì)農(nóng)民的賦權(quán)，是導(dǎo)致扶貧互助社難以充分發(fā)揮其功能的重要原因；［5］寧夏等對(duì)河北和云南4個(gè)扶貧互助社的調(diào)查表明，政府未能引導(dǎo)扶貧互助社強(qiáng)化針對(duì)貧困戶的政策和特殊措施（如配股、贈(zèng)股等），無形中提高了貧困戶入社的門檻。［6］細(xì)致梳理可以發(fā)現(xiàn)，這些研究注意到政府行為對(duì)扶貧互助社的巨大影響，找到了扶貧互助社“名實(shí)分離”的重要直接原因。但不足之處在于，這些研究將政府視作外生變量，沒有進(jìn)一步揭示出政府的行為邏輯，因而無法闡明扶貧互助社“名實(shí)分離”的具體過程和深層邏輯，難以解釋政府何以會(huì)促使自身主導(dǎo)設(shè)計(jì)的扶貧合作組織發(fā)生背離其初衷的蛻變。鑒于此，本文以Y縣扶貧互助社為案例，以政（政府）農(nóng)（農(nóng)民）關(guān)系為切入點(diǎn)，試圖從“政府”中細(xì)分出地方政府，通過分析壓力型體制下地方政府與扶貧互助社的互動(dòng)過程及行為規(guī)律揭示出扶貧合作組織“名實(shí)分離”的過程與邏輯【若無特殊說明，本文所用資料均來源于2012年5月10日—25日和2014年8月14日—29日對(duì)Y縣的實(shí)地調(diào)研】
二、Y縣扶貧互助社的“名實(shí)分離”過程
Y縣是全國(guó)開展扶貧互助社試點(diǎn)最早的縣之一，下轄56個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有108萬人。截至2014年9月，Y縣共建立64個(gè)扶貧互助社，其中41個(gè)先是按照全國(guó)統(tǒng)一設(shè)計(jì)由入社農(nóng)民自我管理，后由縣扶貧移民局調(diào)整為由其下屬事業(yè)單位扶貧互助指導(dǎo)監(jiān)督中心（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)管中心”）實(shí)施受托管理（托管），清晰反映出政農(nóng)關(guān)系視角下扶貧互助社“名實(shí)分離”的困境，對(duì)于認(rèn)識(shí)全國(guó)范圍內(nèi)扶貧互助社的發(fā)展及揭示農(nóng)村治理問題具有典型意義。本文主要依據(jù)這41個(gè)扶貧互助社的調(diào)查資料進(jìn)行分析。
（一）自我管理階段“名實(shí)分離”和資金安全問題初現(xiàn)端倪
自2006年啟動(dòng)試點(diǎn)至2012年實(shí)施托管這段時(shí)期，Y縣扶貧互助社處于政府指導(dǎo)監(jiān)管下的自我管理階段，其具體特征包括：政府就運(yùn)行規(guī)則提出總體要求并進(jìn)行外部監(jiān)管；具體負(fù)責(zé)日常運(yùn)行事務(wù)的扶貧互助社管理人員由社員民主選舉產(chǎn)生（村兩委干部不得兼任管理人員）；互助資金量化為股份，限定每戶至多入兩股，頒發(fā)股權(quán)證，設(shè)置保護(hù)窮人利益的配股和贈(zèng)股；貸款按照商業(yè)化機(jī)制操作，借款利息略高于當(dāng)?shù)匦庞蒙缳J款利率，以形成對(duì)富人的“擠出效應(yīng)”；有嚴(yán)格的再貸規(guī)定和小組聯(lián)保約束；入社退社自由。試點(diǎn)取得了良好效果，呈現(xiàn)出較大活力，成為在全國(guó)頗具影響的典型模式。
2007年，Y縣成立監(jiān)管中心,具體負(fù)責(zé)扶貧互助社的指導(dǎo)與監(jiān)管工作。其為全額撥款事業(yè)單位，隸屬縣扶貧移民局，代表政府與扶貧互助社打交道,主要通過不定期檢查、月度財(cái)務(wù)報(bào)表等方式監(jiān)測(cè)扶貧互助社運(yùn)行情況，對(duì)扶貧互助社具體運(yùn)行事宜不予干預(yù)。
這一階段，扶貧互助社“名實(shí)分離”問題和資金安全風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)開始露出端倪：資金主要被富裕農(nóng)戶控制利用，疏離貧困人口；窮人參與弱化，偏離互助合作方向；大額資金被少數(shù)人用于少數(shù)項(xiàng)目投資，安全風(fēng)險(xiǎn)增加。［7］
在這樣的背景下，Y縣扶貧移民局2012年開始實(shí)施托管制度，扶貧互助社與監(jiān)管中心的關(guān)系隨之發(fā)生重大變化。
（二）托管制度實(shí)施與“名實(shí)分離”問題的凸顯
1.托管制度實(shí)施的組織基礎(chǔ)：政農(nóng)關(guān)系的科層化
Y縣托管制度的組織基礎(chǔ)是縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)縱向管理體系（“縣監(jiān)管中心-鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理站-村扶貧互助社”）：監(jiān)管中心負(fù)責(zé)全縣扶貧互助社的日常管理和監(jiān)督，并代理各個(gè)扶貧互助社的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理站負(fù)責(zé)本轄區(qū)扶貧互助社日常監(jiān)管工作；村扶貧互助社負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)，村支書擔(dān)任監(jiān)事。與三級(jí)管理體系相配套的制度安排有：工資績(jī)效考核制、定期報(bào)賬獎(jiǎng)懲制、崗位責(zé)任制和“三金”專戶管理制。
首先是工資績(jī)效考核制。監(jiān)管中心將扶貧互助社管理人員工資分為基本工資和效益工資兩部分，基本工作總額每月按照當(dāng)月利息收入的25%領(lǐng)取，效益工資每半年領(lǐng)取一次，原則上按照每月利息收入的5%計(jì)付。若不良借貸達(dá)到一定比例，則扣減效益工資。
其次是定期報(bào)賬獎(jiǎng)懲制。扶貧互助社管理人員每月按時(shí)向監(jiān)管中心報(bào)賬。若無法按時(shí)報(bào)賬，就對(duì)扶貧互助社管理人員進(jìn)行罰款，罰款金額為每次每人100元。扶貧互助社將每月收取的利息提交給監(jiān)管中心專戶儲(chǔ)存，分社核算管理。
再次是崗位責(zé)任制。扶貧互助社主任繳納1000元、報(bào)賬員繳納800元崗位風(fēng)險(xiǎn)金。所有管理人員向扶貧互助社繳納不低于借款總額2%的入社資金，其入社憑證交由監(jiān)管中心代為保管，以備承擔(dān)資金借貸風(fēng)險(xiǎn)損失。
最后是“三金”專戶管理制。監(jiān)管中心設(shè)立專戶，統(tǒng)一管理扶貧互助社的“三金”（公積金、公益金、借款風(fēng)險(xiǎn)金），用于調(diào)控全縣扶貧互助社的退社取現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，確保資金安全與農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
由此，監(jiān)管中心實(shí)現(xiàn)了對(duì)扶貧互助社的有效控制，雙方關(guān)系呈現(xiàn)出科層化的特征。
2.政農(nóng)關(guān)系的科層化對(duì)扶貧互助社“名實(shí)分離”的影響
委托管理的實(shí)質(zhì)是監(jiān)管中心將扶貧互助社納入科層化管理體系，通過全面行政控制提高資金的安全性，降低金融風(fēng)險(xiǎn)，以確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。這種科層化管理在客觀上加劇了扶貧互助社的“名實(shí)分離”問題。
從互助合作看，推動(dòng)農(nóng)民開展互助合作的關(guān)鍵在于向農(nóng)民賦權(quán)，培育其互助合作能力。托管后，監(jiān)管中心偏重于保障資金安全和防范退社取現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，利用行政力量對(duì)扶貧互助社的運(yùn)行干涉或規(guī)定過多。例如，為了調(diào)劑資金余缺，防范退社取現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，督促管理人員按月收取利息，要求扶貧互助社將利息收入按月提交至縣級(jí)專戶存儲(chǔ)。盡管該舉措能夠有效降低資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，并通過實(shí)現(xiàn)資金在不同互助社之間流動(dòng)而有可能提高資金使用效率,但排除了扶貧互助社管理者和社員對(duì)利息收入的控制權(quán)。在這種情況下，扶貧互助社管理人員猜測(cè)監(jiān)管中心利用專戶資金開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，工作積極性、主動(dòng)性受到較大影響。
與此同時(shí)，由于扶貧互助社管理人員有押金抵扣在監(jiān)管中心，他們更關(guān)心的是影響到經(jīng)濟(jì)利益的資金安全與利息收入，對(duì)發(fā)揮扶貧互助社互助合作功能缺乏興趣。同樣，社員因?yàn)閰⑴c機(jī)會(huì)減少乃至喪失，對(duì)扶貧互助社也日趨冷漠。資金管理權(quán)上移后，扶貧互助社不再經(jīng)常開展集中小組活動(dòng)，只在年底分紅時(shí)開一次社員大會(huì)。久而久之，社員也就將扶貧互助社視為類似農(nóng)村信用社的金融機(jī)構(gòu)，沒有興趣關(guān)心扶貧互助社的具體運(yùn)行情況，認(rèn)為保障資金安全是管理人員和政府的事情。
從貧困瞄準(zhǔn)看，監(jiān)管中心對(duì)防范風(fēng)險(xiǎn)的特別關(guān)注與扶貧互助社管理人員對(duì)自身利益的追求交織在一起，致使41個(gè)扶貧互助社在實(shí)際運(yùn)行中普遍出現(xiàn)了不利于扶貧目標(biāo)的一些蛻變，包括：取消針對(duì)貧困戶的配股和贈(zèng)股措施，導(dǎo)致貧困戶覆蓋面下降；收回社員股權(quán)證且放開入股資金上限，導(dǎo)致富戶增加入股資金并“俘獲”互助資金；要求扶貧互助社管理人員上交上崗風(fēng)險(xiǎn)金并根據(jù)貸款回收質(zhì)量確定管理人員薪酬待遇，致使管理人員在審查貸款客戶時(shí)親富疏貧傾向愈發(fā)明顯；等等。監(jiān)管中心甚至默許僅有幾個(gè)富裕戶入股而組建的個(gè)別“虛假”扶貧互助社繼續(xù)運(yùn)行，僅僅因?yàn)檫@樣的扶貧互助社社員還款能力強(qiáng)，且發(fā)生退社取現(xiàn)的概率比其他扶貧互助社要低。
三、扶貧互助社“名實(shí)分離”的制度邏輯：壓力型體制下政農(nóng)關(guān)系之悖論
榮敬本在1997年的縣鄉(xiāng)政體改革考察報(bào)告中提出“壓力型體制”概念：“一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各種指標(biāo)而采取數(shù)量化任務(wù)分配方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)指標(biāo)的完成情況進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治方面的獎(jiǎng)懲。任務(wù)和指標(biāo)評(píng)價(jià)方式往往是‘一票否決制’，一旦某項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)沒有完成就視其全年成績(jī)?yōu)榱愣艿綉吞帯！薄案骷?jí)政府都是在這種評(píng)價(jià)壓力下運(yùn)行的。［8］申恒勝等進(jìn)一步將這種壓力細(xì)分為行政壓力和政治壓力，并指出政治壓力經(jīng)常與“一票否決”處罰相聯(lián)系，是地方政府官員真正的壓力來源。地方政府完不成政治任務(wù)，將面臨嚴(yán)厲的政治問責(zé)，相關(guān)人員及直接領(lǐng)導(dǎo)會(huì)受到懲處，甚至可能斷送政治前途。［9］歐博文等認(rèn)為，干部責(zé)任制誘發(fā)了選擇性政策執(zhí)行，具體表現(xiàn)為地方政府官員只注重與政治前途相關(guān)的可量化的考核指標(biāo)，忽視那些盡管受到民眾歡迎但不易量化的指標(biāo)或考核范圍外的指標(biāo)。他們將上級(jí)政府的考核指標(biāo)區(qū)分為“硬指標(biāo)”和“軟指標(biāo)”，甚至將那些與“一票否決”密切相關(guān)的“硬指標(biāo)”再進(jìn)一步細(xì)分出“硬”、“軟”程度不同的部分，只關(guān)注“硬指標(biāo)”中的“硬條條”。由此，諸如“走群眾路線”、民主工作作風(fēng)以及尊重農(nóng)民自治權(quán)利等許多受歡迎的政策常常因難以量化而無法有效落實(shí)，甚至被扭曲執(zhí)行。［10］
壓力型體制下地方政府的行為特征為深入認(rèn)識(shí)扶貧互助社“名實(shí)分離”的深層邏輯提供了重要線索。
（一）上級(jí)政府的考核內(nèi)容與方式
壓力型體制下，上級(jí)政府如何考核縣級(jí)政府，直接影響著縣級(jí)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)方式。近幾年來，中央政府對(duì)扶貧開發(fā)工作的考核方式（激勵(lì)機(jī)制）進(jìn)一步規(guī)范化、指標(biāo)化。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組2012年印發(fā)執(zhí)行的《扶貧開發(fā)工作考核辦法（試行）》，扶貧開發(fā)工作考核的作用：一是評(píng)定本年度扶貧開發(fā)工作中的效果，并評(píng)定等級(jí)；二是為扶貧部門獎(jiǎng)懲以及下年度財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配提供依據(jù)；三是作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。
具體到上級(jí)對(duì)縣級(jí)扶貧部門扶貧互助社相關(guān)的考核，主要方式有計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和實(shí)地抽查兩條途徑。數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)屬于常規(guī)途徑，統(tǒng)計(jì)指標(biāo)主要包括借款發(fā)放率、還款率、逾期率以及各類借款分布情況等。實(shí)地檢查屬于非常規(guī)途徑，考察的指標(biāo)相對(duì)較多。以2011年國(guó)務(wù)院扶貧辦組織開展的一次全國(guó)扶貧互助社跨省檢查為例，主要包括縣域扶貧互助社的整體情況和具體扶貧互助社的具體情況，設(shè)計(jì)有縣級(jí)、村級(jí)信息統(tǒng)計(jì)表，其中村級(jí)統(tǒng)計(jì)表涉及扶貧互助社基本信息、宣傳發(fā)動(dòng)、基本規(guī)定、制度建設(shè)、資金運(yùn)行、財(cái)務(wù)狀況、財(cái)務(wù)管理、檔案管理以及監(jiān)測(cè)等各方面情況。
（二）扶貧互助社的自主蛻變與潛在風(fēng)險(xiǎn)
在自我管理階段，地方政府對(duì)扶貧互助社這個(gè)新鮮事物的管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，因而以簡(jiǎn)單貫徹執(zhí)行中央政策為主。由此，在中央政策的原則性框架中，扶貧互助社呈現(xiàn)出較強(qiáng)的自主性嬗變的特征，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是精英控制導(dǎo)致蛻變。例如，為爭(zhēng)取互助資金，新繁村村干部2010年在很多當(dāng)事人不知情的情況下，編造了一份假入社人員名單，但實(shí)際上只有幾個(gè)富裕戶入社。財(cái)政資金下?lián)艿椒鲐毣ブ绾螅贿@些富裕戶用于投資磚窯廠。二是農(nóng)戶生計(jì)方式社會(huì)化導(dǎo)致蛻變。在城市化、工業(yè)化背景下，Y縣農(nóng)戶分化為純農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶和脫農(nóng)戶等不同生計(jì)方式，純農(nóng)戶和中低收入兼業(yè)農(nóng)戶的生計(jì)方式中內(nèi)在包含著疏離扶貧互助資金貸款的行動(dòng)取向。為了維持生存與發(fā)展，扶貧互助社必然出現(xiàn)將互助資金借貸給資源稟賦較好的脫農(nóng)戶的傾向。［11］在此情況下，扶貧互助社中往往會(huì)出現(xiàn)“壘大戶”、“跨村放貸”等包含較大潛在風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象。
盡管導(dǎo)致扶貧互助社自主蛻變的具體原因不同，但其內(nèi)在動(dòng)力和機(jī)制實(shí)際上是相通的，即源自資金在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的逐利本性，并且這種逐利性同時(shí)也伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)性。
（三）潛在資金安全問題與壓力約束下政農(nóng)關(guān)系之悖論
雖然《扶貧開發(fā)工作考核辦法（試行）》主要列舉的是操作層面的行政指標(biāo)，但政治壓力的重要性是不言而喻的。由于自我管理階段扶貧互助社包含的資金安全問題，有可能引起群體性事件，進(jìn)而有可能導(dǎo)致地方政府被追究政治責(zé)任。Y縣扶貧部門一旦意識(shí)到這一點(diǎn)，馬上就會(huì)感受到巨大的政治壓力。這種壓力與“一票否決”相聯(lián)系，對(duì)基層政府官員的政績(jī)乃至政治生涯具有致命性影響，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《扶貧開發(fā)工作考核辦法（試行）》所列行政指標(biāo)帶來的壓力。
可見，地方政府真正害怕的是與扶貧互助社自主發(fā)展實(shí)踐中顯露出的資金安全問題相聯(lián)系的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)，確保不出現(xiàn)“農(nóng)民鬧事”的情形，是地方政府必須完成的“硬指標(biāo)”。這也就是托管制度的來由。
在意識(shí)到扶貧互助社帶來的政治壓力后，監(jiān)管中心對(duì)扶貧互助社的監(jiān)管主要集中在兩方面：一是全力保障“硬指標(biāo)”，即將資金安全作為重中之重，確保不發(fā)生群體性事件，確保農(nóng)村社會(huì)“不出事”，這是底線和政治高壓線；二是放寬“軟指標(biāo)”或不易測(cè)量的指標(biāo)的執(zhí)行空間，流于從形式上滿足這類考核指標(biāo)的要求，哪怕其結(jié)果是偏離了中央政策設(shè)計(jì)的初衷。到了托管階段，監(jiān)管中心進(jìn)一步強(qiáng)化了以“不出事”這個(gè)政治目標(biāo)為重點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)，通過政農(nóng)關(guān)系的科層化為托管制度的實(shí)施提供組織保障，其結(jié)果是扶貧互助社與貧困農(nóng)民漸行漸遠(yuǎn)，“名實(shí)分離”問題更顯昭彰。
四、簡(jiǎn)要結(jié)論
毋庸置疑，壓力型體制有其合理的一面。它有助于克服行政系統(tǒng)的慵懶、散漫狀態(tài)，保障中央政令暢通。［12］改革開放以來，壓力型體制下的晉升錦標(biāo)賽機(jī)制在激勵(lì)地方政權(quán)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)壯大等方面都發(fā)揮了特別重要的作用。［13］但是，壓力型體制也帶來了地方政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系問題。地方政府往往優(yōu)先從政治角度出發(fā)對(duì)政策加以選擇性執(zhí)行，把“不出事”作為必須確保的“生存”指標(biāo)，把扶貧惠農(nóng)作為在“生存”前提下盡量爭(zhēng)取的“發(fā)展”指標(biāo)，這就容易導(dǎo)致農(nóng)民需求得不到有效回應(yīng)甚至利益受損等現(xiàn)象的發(fā)生。受資金逐利本性的驅(qū)動(dòng)，扶貧互助社自我管理階段的蛻變具有一定的必然性和合理性，其結(jié)果是“名實(shí)分離”和資金安全問題的初步顯現(xiàn)。在壓力型體制下，地方政府關(guān)注資金安全問題及與之相關(guān)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)甚于關(guān)注“名實(shí)分離”問題，進(jìn)而采取行政手段對(duì)扶貧互助社實(shí)施全面控制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)資金安全問題的“完美解決”，同時(shí)也導(dǎo)致扶貧互助社“名實(shí)分離”問題的明顯加劇。對(duì)于地方政府來說，這個(gè)代價(jià)無關(guān)緊要，因而是值得的。對(duì)于中央政府指導(dǎo)開展的扶貧互助社試點(diǎn)來說，這個(gè)代價(jià)卻是致命的。公共政策在具體實(shí)施和執(zhí)行過程中“走樣”的奧秘于此可見一斑。
對(duì)于涉及農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民切身利益的扶貧互助社而言，將地方政府的行為置于壓力型體制下進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范無疑是必要的。問題的關(guān)鍵在于如何保障這種壓力實(shí)現(xiàn)初衷，迫使地方政府在農(nóng)村真正將農(nóng)民（特別是貧困農(nóng)民）的利益作為其執(zhí)政行動(dòng)的優(yōu)先目標(biāo)，減少“目標(biāo)—手段”的偏差。很顯然，解決這個(gè)問題的根本措施在于使地方政府的利益與農(nóng)民（特別是貧困農(nóng)民）的利益實(shí)現(xiàn)一致。由此出發(fā)，在壓力型體制下，推動(dòng)扶貧互助社以致整個(gè)扶貧開發(fā)工作、農(nóng)村工作良性發(fā)展的突破點(diǎn)在于，改革地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)的考核辦法，建立更能夠反映農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民利益的考評(píng)體系。這是中國(guó)現(xiàn)行公共管理體制改革的一項(xiàng)大課題。
參考文獻(xiàn)：
［1］國(guó)務(wù)院扶貧辦.關(guān)于進(jìn)一步做好貧困村互助資金試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見［Z］.2009.
［2］［7］［11］陸漢文,岳要鵬.扶貧互助組織“名實(shí)分離”現(xiàn)象及其生成邏輯：社會(huì)化生計(jì)視角——以川東Z村扶貧互助社為例［J］.學(xué)術(shù)論壇,2015,(3).
［3］林萬龍,鐘玲,陸漢文.合作型反貧困理論與儀隴的實(shí)踐［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2008,(11).
［4］黃承偉,陸漢文.貧困村互助資金的安全與風(fēng)險(xiǎn)控制——7省18個(gè)互助資金試點(diǎn)的調(diào)查與思考［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）,2010,(5).
［5］陸漢文,鐘玲.組織創(chuàng)新與貧困地區(qū)“村級(jí)發(fā)展互助資金”的運(yùn)行——河南、安徽試點(diǎn)案例研究［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2008,(10).
［6］寧夏,何家偉.扶貧互助資金“儀隴模式”異地復(fù)制的效果——基于比較分析［J］.中國(guó)農(nóng)村觀察,2010,(4).
［8］“縣鄉(xiāng)人大運(yùn)行機(jī)制研究”課題組.縣鄉(xiāng)兩級(jí)的政治體制改革如何建立民主的合作新體制——新密市縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)制度運(yùn)作機(jī)制的調(diào)查研究報(bào)告［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,1997,(4).
［9］［12］申恒勝,王玲.政治問題的行政化：基層改革的邏輯——對(duì)四川省L縣T鎮(zhèn)人大代表專職化改革的實(shí)證觀察［J］.理論與改革,2010,(6).
［10］歐博文,李連江，唐海華(譯).中國(guó)鄉(xiāng)村中的選擇性政策執(zhí)行［EB/OL］.http://www.sociologyol.org/yanjiubankuai/fenleisuoyin/fenzhishehuixue/
nongcunshehuixue/2011-03-01/12259.html.
［13］楊雪冬.壓力型體制：一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史［J］.社會(huì)科學(xué),2012,(11).
基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)企業(yè)與貧困村互助資金運(yùn)作模式創(chuàng)新研究”（11BSH054）、中央高校基本科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目“我國(guó)連片特困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制與模式研究”（CCNU12C02006）的階段性成果。
作者簡(jiǎn)介：陸漢文（1971-），華中師范大學(xué)減貧與發(fā)展研究院教授、社會(huì)學(xué)院博士生導(dǎo)師，主要從事減貧與農(nóng)村發(fā)展研究；岳要鵬，華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院2012級(jí)博士研究生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年04期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
