編者按：2016年1月15日，中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會主辦、中國城市規(guī)劃學(xué)會承辦的“創(chuàng)新城市工作與多學(xué)科協(xié)同共治研討會”在京召開。會議上，北京大學(xué)教授、中國城市規(guī)劃學(xué)會顧問、曾任學(xué)會副理事長的周一星就中央城市工作會議上提出的“城市群作為城鎮(zhèn)化主體形態(tài)”相關(guān)問題作了精彩發(fā)言。
最近學(xué)習(xí)了中央城市工作會議的有關(guān)文件報(bào)道，講點(diǎn)想法。
城市工作會議所提出的當(dāng)前和今后一個時期，我國城市和城鎮(zhèn)化發(fā)展的指導(dǎo)思想是完全正確的。我認(rèn)為我們黨對城市工作和城鎮(zhèn)化的認(rèn)識，已經(jīng)從最初30年不認(rèn)識其意義，城鎮(zhèn)化過程倒退或停滯；到改革開放后20年，對城鎮(zhèn)化是被動地認(rèn)識，城鎮(zhèn)化處于自發(fā)和補(bǔ)償性的發(fā)展；從20世紀(jì)末以來，黨對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識開始上升到主動認(rèn)識其規(guī)律，十八大以來這種認(rèn)識更加深化。這我就不細(xì)講了。
但是，有一點(diǎn)我不理解，提出來商榷，請教諸位。
會議提出“要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局”。類似的提法最早出現(xiàn)在“十一五規(guī)劃”中——“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”；在城鎮(zhèn)化工作會議上，又提出以“城市群作為城鎮(zhèn)化宏觀布局的主體形態(tài)”。我對其中的兩個關(guān)鍵詞“城市群”和“主體形態(tài)”的含義不太理解。
究竟什么叫“城市群”？“城市群”作為普通名詞，表示不是一個城市，而是“由若干個城市組成的群體”，沒有問題，容易理解。但是當(dāng)它作為國家城市工作或城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)規(guī)劃的專門名詞，作為一種空間地域概念，廣為使用時，問題就很多了。我希望有關(guān)部門對“城市群”給予一個比較科學(xué)準(zhǔn)確的定義。
我本來以為，已經(jīng)進(jìn)入國家政策層面的“城市群”的概念，決策部門已有了清晰規(guī)范的理解。可惜，并不是這樣。這就導(dǎo)致在我國城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)中，“城市群”已經(jīng)變成一個任意性極大，完全缺乏定量規(guī)范的一個正在泛濫的名詞，它既沒有內(nèi)含的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有尺度的標(biāo)準(zhǔn)和組合的標(biāo)準(zhǔn)。
例如，有把幾個省級單元作為一個“城市群”的（例如環(huán)渤海，京津冀）；有把全省作為一個“城市群”加以規(guī)劃建設(shè)的（如福建的海峽西岸）；有的省在全省一個城市群之下，又分若干個二級城市群，二級城市群下又包含若干個三級城市群；有的省把精華部分拎出來組成一個城市群（如河南）；有的省把3個縣、3個縣地圈起來，進(jìn)行“城市群”建設(shè)，目標(biāo)是要組建大城市。全國各省不少地方已經(jīng)在構(gòu)建各種不同的城市群，情況十分混亂。
然后，究竟什么叫城鎮(zhèn)化的“主體形態(tài)”？現(xiàn)在中國的一個縣或一個縣級市，就是由若干個中小城市或城鎮(zhèn)組成的群體，它們是我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中最基本的單元，算不算主體形態(tài)？再例如，我國大多數(shù)地級以上的市，都是由若干個大中小城市組成的“城市群體”，地級以上的市，已經(jīng)覆蓋了我國人口的90%以上，地級市這樣的“城市群”算不算主體形態(tài)？我國現(xiàn)在的行政上的市，本身就不是一個城市，而是城市或城鎮(zhèn)的群體。這就是今天汪部長發(fā)言的第一句話“究竟什么是城市”，很遺憾，在我國這是沒有正確解決的問題。
我體會會議的精神，顯然這些市縣的“城市群”不是會議所指的“主體形態(tài)”。決策者是把沿海發(fā)達(dá)的京津冀、長三角、珠三角，作為我國已經(jīng)形成的“城市群”，而且要在我國的中西部和東北，也發(fā)展形成這樣的“城市群”，使它們成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，推動國土空間均衡開發(fā)。那么請問：為什么說這三個“城市群”已經(jīng)形成？有什么指標(biāo)？以后要形成的“城市群”，就是像京津冀、長三角、珠三角那樣的超大型“城市群”嗎？它有普遍性嗎？
我認(rèn)為京津冀、長三角、珠三角這樣的城市分布形態(tài)，地球上只有一個，不會形成第二個。如果說希望推動?xùn)|北形成哈爾濱、長春、沈陽、大連相連的哈大城市群；形成蘭州、西安或蘭州、西安、西寧連在一起的西北城市群；在西南形成成渝昆貴城市群；在中部形成鄂豫湘贛城市群等一類的大膽設(shè)想，總之，就是把若干相對發(fā)達(dá)的大城市“圈”在一起，組成“城市群”，我建議倒真要十分的謹(jǐn)慎小心了。它也許會產(chǎn)生“大城市病”、“小城市病”和“農(nóng)村病”兼而有之的新的“城市群病”。實(shí)際上，現(xiàn)今的“城市群”成了“把城市做大”和“加速城鎮(zhèn)化”的代名詞，可惜，在今天它已經(jīng)過時了。
我能夠理解國家希望通過全國的“城市群化”來推動國家的總體發(fā)展，來解決區(qū)域差異、貧富差異的問題。我國確實(shí)存在著由沿海向中部和西部地區(qū)發(fā)展水平明顯遞降的梯度差。最近一、二十年來，地域間貧富差距還在拉大。而這種巨大發(fā)展差距，并不主要體現(xiàn)在東中西和東北板塊之間，而是體現(xiàn)在以大都市或所謂的“城市群”所在地區(qū)發(fā)達(dá)的核心與其外圍落后的以農(nóng)村為主的縣域之間。京津冀就是一個很好的例子。甚至北京市域的核心與邊緣之間，這種差距就很典型。這種現(xiàn)象在相對發(fā)達(dá)的江浙和廣東同樣存在。
中、西部地區(qū)的一些較發(fā)達(dá)的大都市核心，與東部發(fā)達(dá)的核心地區(qū)之間，可能差距并不大，甚至可能高于東部所謂“城市群”地區(qū)的平均水平。但中西部大城市與它們的外圍地區(qū)對比，同樣存在著巨大的差距。把這些相對發(fā)達(dá)的城市密集區(qū)“圈”在一起組成“城市群”，不一定能縮小這種差距，反而可能通過要素向核心城市集聚，而擴(kuò)大這種差距。
不同地域條件的不同城市體系，并不是都可以像長三角、珠三角那樣發(fā)展所謂的“城市群”，有的可能適合于走廊式的，有的可能適合于據(jù)點(diǎn)式的，等等，要因地制宜。
如果再分析一下長三角、珠三角等真正發(fā)達(dá)部分的形成原因，我認(rèn)為，是因?yàn)橹行某鞘袔恿酥車目h域單元，縣域經(jīng)濟(jì)的水平非常高。這些中心城市與這些發(fā)達(dá)的外圍縣組合在一起，用我們專業(yè)的術(shù)語講，叫“都市區(qū)”，即這里的都市區(qū)非常發(fā)育。長三角、珠三角之所以發(fā)展得好，是由于密集的都市區(qū)連在了一起，形成了都市連綿區(qū)。就是說一個區(qū)域的發(fā)達(dá)是由于中心城市及其外圍縣，即“都市區(qū)”的發(fā)達(dá)帶來的。不是靠“城市群”劃得大或劃得多帶來的。縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)際是其中的關(guān)鍵。這是城市發(fā)展的一種規(guī)律性。
通過以上粗淺分析，我的觀點(diǎn)是：
（1）中國城市發(fā)展或城鄉(xiāng)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急是組織都市區(qū)。改革開放以來，大多數(shù)城市發(fā)展經(jīng)過中心城市擴(kuò)展，已經(jīng)進(jìn)入需要區(qū)域協(xié)調(diào)，組織都市區(qū)的階段。都市區(qū)是城市的功能地域概念。在中國，市域范圍仍然是一種行政地域，不是功能地域。現(xiàn)在的都市區(qū)有可能與市域范圍一致，也可能與市域范圍不一致，有的可能小于市域范圍（例如重慶），有的可能大于市域范圍（例如上海），要具體情況具體分析。要給都市區(qū)確定一個界定的標(biāo)準(zhǔn)。
（2）最好不要用“城市群”這個任意性很大的，與國際也不能接軌的名詞。中國“城市群”使用的英文名字，Urban Agglomeration，恰恰在國際上就相當(dāng)于都市區(qū)的尺度。如果大家對“城市群”三個字情有獨(dú)鐘，一定要保留這一個充滿“中國特色”的名字，那么，我也要說，“都市區(qū)”就是“城市群”的基本內(nèi)容和基礎(chǔ)形態(tài)。基本功要放在加強(qiáng)縣域社會、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境的建設(shè)以及與中心城市之間的協(xié)調(diào)上。在都市區(qū)密集的區(qū)域，當(dāng)務(wù)之急是展開都市區(qū)之間的協(xié)調(diào)。
（3）再退一步講，如果國家仍然沿用現(xiàn)在的“城市群”作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)的理念，那么請決策部門下一步細(xì)化一下：
①“城市群”這個概念究竟用于什么目的？
②劃入“城市群”范圍的基本單元是什么？現(xiàn)在地級市的市域范圍，是大多數(shù)“城市群”組成的基本單元，這行不行？
③如何確定“城市群”的組成？為什么有的地方進(jìn)入，有的地方不能進(jìn)入？有沒有標(biāo)準(zhǔn)？對沒有進(jìn)入“城市群”的市縣該如何辦？是永遠(yuǎn)不進(jìn)去？還是鼓勵發(fā)展，然后也進(jìn)去？是否全國地級市都要進(jìn)入“城市群”？甚至，最后隨著國家繼續(xù)強(qiáng)大，經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展，全國組成一個統(tǒng)一的“城市群”？
④對現(xiàn)在正在泛濫的“城市群”要不要清理一下？是否有不同規(guī)模、不同級別、不同類型？是統(tǒng)稱“城市群”，還是分別用不同的名字？我最關(guān)心的還有，所有“城市群”的規(guī)劃原則是否是一樣的？或者說，不同級別和類型的“城市群”應(yīng)該有不同的規(guī)劃原則？“城市群”的規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、都市區(qū)規(guī)劃的原則有無區(qū)別？或者“城市群”就是作為“優(yōu)先發(fā)展地區(qū)”或者“積極發(fā)展地區(qū)”簡單進(jìn)入主體功能區(qū)規(guī)劃的范疇？
⑤最后，全國有多少個“城市群”比較合適？
說得不妥的，請批評指正，謝謝。
（作者簡介：周一星，北京大學(xué)教授，中國城市規(guī)劃學(xué)會顧問，曾任學(xué)會副理事長，長期從事城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究。）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國城市規(guī)劃網(wǎng)
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