——以S省S市D村為例
隨著改革的進(jìn)一步深化，農(nóng)村的發(fā)展越來越成為黨和政府關(guān)注的焦點(diǎn)問題，二元身份制的破冰、新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)、農(nóng)業(yè)稅的全面取消以及新型農(nóng)村社區(qū)的推廣等，每一項(xiàng)舉措給農(nóng)村發(fā)展帶來機(jī)遇的同時(shí)也給農(nóng)村的社會(huì)治理帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。尤其在黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的方略要求下，如何改進(jìn)農(nóng)村基層治理方式，激發(fā)農(nóng)村組織活力、妥善解決新形勢(shì)下鄉(xiāng)村治理中存在的一系列問題，越來越成為關(guān)系農(nóng)村繁榮穩(wěn)定的核心要?jiǎng)?wù)。對(duì)此，各地都在積極的探索中不斷創(chuàng)新思路，也涌現(xiàn)出了一些鄉(xiāng)安民富的鄉(xiāng)村治理典型。但是，深入研究就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些典型村莊大多或具有較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐，或集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，或農(nóng)民基本脫離土地等特征，鮮有純農(nóng)業(yè)村莊的案例。而事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)村具備上述能力和條件的村莊畢竟有限，更多的還是依靠土地謀生存的純農(nóng)業(yè)村莊，這些村莊大多經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下很容易出現(xiàn)這樣或那樣不穩(wěn)定的因素。因此，立足于純農(nóng)業(yè)村莊背景下的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于解決目前農(nóng)村社會(huì)治理方面面臨的矛盾和問題才更具針對(duì)性和借鑒意義。
一、“鄉(xiāng)政村治”治理模式的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
總體而言，我國(guó)目前的鄉(xiāng)村治理仍沿襲著以村民自治為基礎(chǔ)的“鄉(xiāng)政村治”治理模式。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國(guó)家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會(huì)事務(wù)；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織村民委員會(huì)對(duì)本村事務(wù)行使自治權(quán)(金太軍、董明磊，2000)。這樣在基層農(nóng)村管理體制中并存著兩個(gè)處于不同層面但相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家行使行政管理權(quán)，另一個(gè)是自下而上的村委會(huì)代替村民行使自治權(quán)。“鄉(xiāng)政村治”模式在設(shè)計(jì)上雖然充分體現(xiàn)了民主自治的國(guó)家治理理念，但是在現(xiàn)實(shí)村務(wù)管理過程中卻暴露出了很多不足。尤其隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸松動(dòng)和社會(huì)流動(dòng)的加快，原有的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化。以血緣和地緣關(guān)系為主的差序格局在市場(chǎng)力量的沖擊下開始松動(dòng)，村民之間的關(guān)系日趨理性化，一些農(nóng)村合作組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)民生產(chǎn)生活中所起的重要作用，使業(yè)緣關(guān)系也逐漸成為農(nóng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重要建構(gòu)力量。特別是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消后，村干部對(duì)于村莊的實(shí)際控制能力正漸趨弱化，鄉(xiāng)村治理面臨越來越多的挑戰(zhàn)。
法律規(guī)定的鄉(xiāng)村自治部分流于形式。對(duì)于村民自治，盡管有一系列相關(guān)的法律規(guī)章詳細(xì)規(guī)定了村民的權(quán)利、村民自治的機(jī)制和程序、村民治理所要達(dá)到的目標(biāo)等等，但就大部分農(nóng)村地區(qū)而言還遠(yuǎn)沒有得到真正的貫徹落實(shí)。很多地方從形式上就沒有按照法定的制度進(jìn)行，或者雖有形式而無實(shí)際操作，更有甚者法律制度的規(guī)定在實(shí)施過程中被嚴(yán)重扭曲。
村級(jí)自治組織功能弱化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使農(nóng)民逐步成為自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，農(nóng)民不再依賴村級(jí)組織而相對(duì)獨(dú)立。一些村級(jí)組織缺乏相對(duì)穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)經(jīng)濟(jì)資源和公共事務(wù)的調(diào)控手段也逐步減少。同時(shí)，村莊中普遍純?cè)诘募易鍎?shì)力也在一定程度上制約著公共權(quán)力的行使，極大的影響了村級(jí)自治組織的自治功能。
農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益主體多元化使治理難度加大。隨著市場(chǎng)化的不斷推進(jìn)與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動(dòng)，由資源獲取能力和把握市場(chǎng)能力的差異使得農(nóng)村內(nèi)部也開始出現(xiàn)階層分化，同時(shí)大量城市資本進(jìn)入農(nóng)村，不同的利益群體對(duì)于鄉(xiāng)村的利益訴求不同，農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)矛盾也成多元化趨勢(shì)，治理難度在不斷加大。
集體經(jīng)濟(jì)缺少有效監(jiān)管。由人民公社轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營(yíng)后，原有的“正社合一”的體制不復(fù)存在，但是集體經(jīng)濟(jì)卻沒有找到新的有效實(shí)現(xiàn)形式（楊文彥，2012）。農(nóng)民和村干部之間很多矛盾的焦點(diǎn)就在集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)使用方面。在一些地區(qū)，村社精英基本主導(dǎo)了權(quán)力與資本的配置，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在缺少有效監(jiān)管的條件下，很容易成為個(gè)別人謀取私利的手段。
農(nóng)民的參與能力有待提高和引導(dǎo)。一方面，隨著城市化的快速推進(jìn)，很多農(nóng)村精英不斷流向城市，部分留守村民的參與意識(shí)和參與能力有待提高；另一方面，由于缺少完善的制度和措施引導(dǎo)，一些有參與意愿的農(nóng)民無法通過相應(yīng)的渠道表達(dá)自我意愿和要求。
這些都是目前整個(gè)農(nóng)村開展社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)背景，對(duì)于純農(nóng)業(yè)村莊而言，除了上述問題外，還要面對(duì)農(nóng)業(yè)本身的弱勢(shì)，收入增長(zhǎng)受限，尤其在市場(chǎng)條件下能夠借助外來資本的可能性低等問題。與那些具備發(fā)展優(yōu)勢(shì)的村莊相比，純農(nóng)業(yè)村農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力更低，相對(duì)剝奪感較強(qiáng)，因此對(duì)村公共事務(wù)的合作性可能會(huì)降低，這無疑會(huì)進(jìn)一步增加鄉(xiāng)村治理的難度。我國(guó)目前絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)還是以純農(nóng)業(yè)村莊為主，因此，這一類型村莊社會(huì)治理的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于廣大農(nóng)村的和諧發(fā)展與長(zhǎng)治久安更具指導(dǎo)意義。
二、D村鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)與探索
D村位于S省S市城區(qū)東北35公里處，位置偏僻，交通不便，既無資源優(yōu)勢(shì)，也無區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是一個(gè)純農(nóng)業(yè)村。全村有586戶，2073人，耕地面積4486畝。長(zhǎng)期以來該村一直依靠傳統(tǒng)的小麥種植維持生計(jì)，1998年人均年收入僅2200多元。后來該村積極調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，引進(jìn)蔬菜種植技術(shù)，經(jīng)過十多年的摸索，到2014年全村不僅擁有30畝以上的家庭農(nóng)場(chǎng)20多個(gè)、大型農(nóng)業(yè)園區(qū)6個(gè)，而且全村實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值5500萬元，實(shí)現(xiàn)村集體收入70萬元，農(nóng)民人均純收入16500元。最為關(guān)鍵的是該村自1998年到2014年連續(xù)16年村莊發(fā)展快速轉(zhuǎn)型的過程中，無一例上訪事件、無刑事案件、無違反計(jì)劃生育現(xiàn)象，獲得多項(xiàng)國(guó)家級(jí)、省市級(jí)先進(jìn)稱號(hào)。
D村發(fā)展的最初狀態(tài)就是中國(guó)最普通的農(nóng)村縮影——缺少區(qū)位優(yōu)勢(shì)及產(chǎn)業(yè)支撐，以種植業(yè)為主，收入偏低，村民觀念相對(duì)保守等。但是在發(fā)展過程中，該村不斷調(diào)整定位，吸收經(jīng)驗(yàn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，不僅快速實(shí)現(xiàn)了增收，而且形成了一些值得探索的經(jīng)驗(yàn)。
1、創(chuàng)新機(jī)制激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力
農(nóng)業(yè)的低效造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后，如何激發(fā)農(nóng)業(yè)村的發(fā)展?jié)摿κ乾F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)村的政治、社會(huì)、文化等方面的同步發(fā)展才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。D村圍繞挖掘土地潛力，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力這一目標(biāo)，不斷創(chuàng)新思路，重塑機(jī)制，成功的探索出了適合本村具體實(shí)際情況的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)合作機(jī)制和資金信貸機(jī)制，有力的促進(jìn)了本村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過創(chuàng)建土地股份合作制，以土地入股，通過土地合作社的方式統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)村里的土地。土地的順利流轉(zhuǎn)不僅將土地之于農(nóng)民的保障作用發(fā)揮到了最大，也極大的壯大了集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力。同時(shí)為解決農(nóng)民生產(chǎn)資金短缺，銀行信貸手續(xù)多、利率高等現(xiàn)實(shí)問題，該村還創(chuàng)辦了資金互助合作社，主要為農(nóng)戶提供發(fā)展資金。只針對(duì)本村村民用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，通過社員的自我管理、不以營(yíng)利為目的的資金互助，調(diào)劑社員的資金余缺，緩解村民生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的資金緊張矛盾。為控制風(fēng)險(xiǎn)，合作社規(guī)定每人股金最多1000元，貸款方最多只能承貸5萬，以貸定存，嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)控制使存貸雙方都能獲得最大利益。通過組建信貸合作社，D村全面盤活了村民手中的“閑錢”，既讓村民得到了資金性收益，又解決了部分農(nóng)民的燃眉之急。D村土地流轉(zhuǎn)及資金信貸機(jī)制的探索與創(chuàng)新，不僅解決了十多年來的人地矛盾問題，解決了農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展的資金難題。最為關(guān)鍵的是這種在遇到困難時(shí)敢于大膽突破原有模式，從自身尋求發(fā)展突破口的創(chuàng)新思維，正是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵要素，鄉(xiāng)村治理面臨的問題千差萬別，只有從自身的實(shí)際狀況出發(fā)，大膽探索，不斷創(chuàng)新，才能找到一條可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村治理之路。
2、通過透明化治理重塑基層干群之間的信任關(guān)系
村民自治是新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的一種有效形式，對(duì)此，很多人認(rèn)為只要改變農(nóng)村基層組織的權(quán)力來源，就能化解鄉(xiāng)村社會(huì)治理過程中普遍存在的干群矛盾，實(shí)現(xiàn)民主治理。但事實(shí)證明除了要改變村級(jí)組織的權(quán)力基礎(chǔ)外，村務(wù)信息的公開透明化更能促進(jìn)村民與基層干部之間的良性互動(dòng)，提高村民的民主參與意識(shí)與參與熱情，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的民主化。在D村，凡是與村建設(shè)和發(fā)展相關(guān)的一切事務(wù)全部公開化，尤其將財(cái)務(wù)情況作為公開重點(diǎn)，村內(nèi)財(cái)務(wù)全部張榜公示、陽(yáng)光操作。同時(shí)該村還建立起了陽(yáng)光村務(wù)信息平臺(tái)，借助互聯(lián)網(wǎng)將村級(jí)黨、村務(wù)、財(cái)務(wù)等事項(xiàng)分為戶籍管理、計(jì)劃生育、宅基地審批、救助幫扶、民主理財(cái)?shù)?6個(gè)子欄目，所有村級(jí)事項(xiàng)與之一一對(duì)應(yīng)公開，村民憑姓名和身份證號(hào)碼在家就能登陸查詢相關(guān)信息。村務(wù)信息的公開化與透明化，有效地消除了村民對(duì)村干部工作的質(zhì)疑。村兩委在此基礎(chǔ)上充分贏得了村民的信任和認(rèn)可，緊張的干群關(guān)系變得融洽起來。干群之間的融洽與信任徹底消除了改革創(chuàng)新過程中由于村民的懷疑和不理解而產(chǎn)生的阻礙力量，整個(gè)村莊能夠形成一股合力共同推進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展。
3、完善多元參與提升村民自治能力
從“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變，其中一個(gè)核心的理念就是“多元參與”。鄉(xiāng)村治理也是一樣，只有充分調(diào)動(dòng)起各方面的力量自愿協(xié)作，在互動(dòng)、互補(bǔ)、合作和制約的關(guān)系下，有效管理鄉(xiāng)村各項(xiàng)事務(wù)，解決鄉(xiāng)村公共問題，提供公共服務(wù)，才能使鄉(xiāng)村治理取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。D村在探索中形成了一個(gè)“村兩委——村民——合作社”協(xié)同參與的治理模式。每一個(gè)參與主體都在實(shí)踐過程中不斷調(diào)整自身定位，參與到鄉(xiāng)村治理中。村兩委對(duì)村級(jí)事務(wù)從以往的大包大攬到現(xiàn)在的以組織者和引導(dǎo)者的身份參與，組織和引導(dǎo)農(nóng)民和合作組織自我管理、自我服務(wù)。村民可以通過“自上而下”和“自下而上”兩條民主提事途徑，以口頭或書面形式提出本村近期需要辦理的重大事項(xiàng)，由村黨支部進(jìn)行收集匯總和歸納整理，形成書面議題提交由39名黨員組成的黨員代表議事會(huì)和62名村民組成的村民代表議事會(huì)討論審議。村里定期召開聯(lián)席會(huì)議逐項(xiàng)研究村務(wù)的實(shí)施方案細(xì)節(jié)，一旦方案確定之后，村兩委就不再插手具體的事務(wù)，而放權(quán)于村民自行管理。最明顯的例子就是在村里修路的問題上，全部實(shí)行招投標(biāo)制度，由村監(jiān)委主持運(yùn)作，村支部不插手，用了多少石子、用什么樣的材料，全部由村監(jiān)委成員和村民代表現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收，開支賬單經(jīng)村監(jiān)委認(rèn)可后，村支部書記簽字把關(guān)。近十年來，該村先后進(jìn)行了50多項(xiàng)重大工程的招投標(biāo)，涉及金額600多萬，從沒有出現(xiàn)任何問題。
4、善于利用村落中經(jīng)久形成的鄉(xiāng)約民俗等非正式制度填補(bǔ)正式制度的不足
法律法規(guī)在制定過程中難免會(huì)對(duì)一些具體細(xì)節(jié)考慮不足，這就有可能會(huì)在實(shí)際管理過程中遇到正式制度和法規(guī)沒能觸及的真空地帶，在此背景下，一些小問題得不到合理有效的解決就有可能引發(fā)大的矛盾。D村在這方面的經(jīng)驗(yàn)是充分利用鄉(xiāng)約民俗等非正式制度的力量來妥善處理那些法律法規(guī)規(guī)定之外的矛盾和問題。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在涉及村里共同利益的問題上，村里從沒有出現(xiàn)其他地方常見的“釘子戶”現(xiàn)象。究其原因，一方面，D村兩委善于利用威信較高、處事公道的老黨員擔(dān)任調(diào)解員，在處理村級(jí)矛盾中，從法理、道理、情理上引導(dǎo)村民明辨是非，從親情、友情、鄉(xiāng)情上動(dòng)員村民互諒互讓，以集體利益為先，確保了一些小矛盾小問題得到有效化解；另一方面，D村還非常注重村民的倫理道德建設(shè)，依靠村民道德水平的提高將那些影響集體利益和鄰里和諧的問題大而化小，小而化了，久而久之就形成了遵紀(jì)守法、文明禮讓的村風(fēng)。正是鄉(xiāng)約民俗的力量維系了整個(gè)村莊的和諧與穩(wěn)定。
三、鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)途徑
D村的鄉(xiāng)村治理從根本上說得益于村兩委善于從細(xì)節(jié)著手，通過提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，重塑干群之間的信任關(guān)系來推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的開展，逐漸探索出了一套與本村發(fā)展?fàn)顩r相契合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型與快速發(fā)展。東斟灌村的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐為其他純農(nóng)業(yè)村莊鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新和完善提供了一條可借鑒的途徑。
1、理念的更新是創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的前提條件
很多純農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后除了弱勢(shì)的先天條件外，很大的問題在于觀念保守缺乏創(chuàng)新思維。現(xiàn)代社會(huì)治理理念強(qiáng)調(diào)自治與服務(wù)、平等與合作、協(xié)商與參與，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)本位”邏輯，要求政府與社會(huì)形成多支撐點(diǎn)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)模式，形成靈活的、多元的公共利益實(shí)現(xiàn)途徑。這一理念落實(shí)到具體的鄉(xiāng)村事務(wù)管理方面，就要求村兩委及時(shí)調(diào)整思路，重新進(jìn)行職能定位，將原有的自上而下的一元管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫砟Ｊ剑兠钍焦芾頌榉?wù)式治理，將部分權(quán)力移交給全體村民和合作組織，培育村民自我成長(zhǎng)、自我管理、自我服務(wù)的能力，最終形成多方共同協(xié)商、共同參與、共同決策的局面。D村之所以能夠在鄉(xiāng)村社會(huì)治理方面取得良好收效，正是由于村兩委牢牢把握住了社會(huì)治理理念的精髓所在，充分認(rèn)識(shí)到村干部辦事“一靠輩份大、二靠嗓門大，三靠脾氣大”的老辦法已經(jīng)完全不能應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理的新要求，必須推動(dòng)村級(jí)事務(wù)由“干部當(dāng)家”向“群眾做主”轉(zhuǎn)變，由村民自己選擇，靠民主的力量和程序的科學(xué)設(shè)計(jì)解決村級(jí)事務(wù)管理中遇到的問題。村兩委只有在實(shí)踐中不斷強(qiáng)化自身的服務(wù)職能，拓寬村民的民主參與渠道，積極培育村民的參與能力和參與意識(shí)共同參與村務(wù)管理，才能將中央創(chuàng)新社會(huì)治理體制，推進(jìn)依法治國(guó)的要求真正落到實(shí)處，也只有這樣才能有效推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
2、理順關(guān)系是創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的基礎(chǔ)
農(nóng)村工作千頭萬緒，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，因此有效治理的前提就是要理順各種關(guān)系，完善相關(guān)制度，使鄉(xiāng)村治理向著理性化發(fā)展。很多純農(nóng)業(yè)村莊由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，村民民主意識(shí)差，導(dǎo)致治理主體不明，權(quán)責(zé)混亂，往往形成越管越亂的局面。因此鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新和重建要理順三個(gè)方面的關(guān)系：一要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系。合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為，明確鄉(xiāng)、村兩級(jí)之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)村民委員會(huì)代辦的一些行政工作，需遵循責(zé)、權(quán)、利一致的原則，給予相應(yīng)的財(cái)力支持。這不僅可以減輕村委會(huì)的行政和財(cái)政負(fù)擔(dān)，也有助于約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不合理的行政行為，維持村委會(huì)的自治權(quán)。二要理順村黨組織與村委會(huì)的關(guān)系。村黨組織要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)通過民主的方式和手段，對(duì)村民自治實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，但絕不能用村黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用來代替村委會(huì)的工作。三要理順村委會(huì)與村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的關(guān)系。村委會(huì)要根據(jù)法律賦予的權(quán)力，承擔(dān)執(zhí)行管理的責(zé)任，依靠和組織村民對(duì)村中事務(wù)進(jìn)行民主決策和管理。但村民自治不等于村委會(huì)自治，村委會(huì)必須向村民會(huì)議或村民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，使村委會(huì)始終處于全體村民的監(jiān)督之下。只有將這三層關(guān)系理順，明晰各自的責(zé)權(quán)，鄉(xiāng)村治理工作才能有一個(gè)良好的開端。
3、完善制度建設(shè)是創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的根本
十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要依法治國(guó)，“法治”的兩個(gè)核心要義，一是依法而治，二是要有“良法”引導(dǎo)人們的行為。就農(nóng)村社會(huì)治理而言，依法治理既是強(qiáng)調(diào)要在國(guó)家的法律法規(guī)、大政方針允許的框架下開展工作，同時(shí)在另一個(gè)層面上也是要求在村級(jí)事務(wù)管理中要有系統(tǒng)嚴(yán)格的制度來規(guī)范流程，健全村級(jí)事務(wù)制度體系，杜絕管理上的隨意性。農(nóng)村社會(huì)治理面對(duì)的問題往往繁雜瑣碎，上層設(shè)計(jì)很難面面俱到，這就要求基層治理主體能夠根據(jù)自身發(fā)展的實(shí)際情況在政策和法律框架內(nèi)對(duì)有關(guān)鄉(xiāng)村治理的制度不斷細(xì)化，以此來規(guī)范基層民主、約束無序訴求、引導(dǎo)干部行為，保證村級(jí)工作每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)步驟都有章可循、有法可依，有效避免實(shí)際工作中的“糊涂事”與“人情帳”。可見完善制度建設(shè)是順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、著力提高鄉(xiāng)村社會(huì)管理科學(xué)化水平的重要步驟。在制度建設(shè)上，一方面要在建章立制和制度創(chuàng)新上下功夫，著力提高制度制定的科學(xué)化水平，最大限度的減少制度漏洞，還要防止制度之間的相互掣肘，確保制度公平，可行、管用。對(duì)于那些新出現(xiàn)的問題要敢于創(chuàng)新思路，結(jié)合自身實(shí)際情況使制度更加符合治理的需要。另一方面要提升制度效率。治理網(wǎng)絡(luò)的形成意味著多元利益主體的權(quán)利表達(dá)打破了政府對(duì)規(guī)則和政策制定的主導(dǎo)權(quán)，需要在利益博弈和積極互動(dòng)中尋求政策共識(shí)。這就要求制度的制定充分考慮到不同利益群體的訴求，通過開放的、高效的表達(dá)渠道,在制度化的框架內(nèi)進(jìn)行利益博弈、尋求共識(shí)，確保制度的效率。
4、強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)是創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的保障
盡管現(xiàn)代社會(huì)治理理念突出多元參與，但是我國(guó)的社會(huì)治理是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障五位一體的體系，黨的領(lǐng)導(dǎo)在整個(gè)體系中起著最為關(guān)鍵的核心作用。D村在鄉(xiāng)村治理方面的一系列有益探索都與黨組織正確領(lǐng)導(dǎo)和村兩委的勤政務(wù)實(shí)分不開的。村級(jí)黨組織和村委會(huì)是鄉(xiāng)村治理過程中的兩大核心要素，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的成效。只有強(qiáng)化黨組織在鄉(xiāng)村治理過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，把憲法和法律賦予村級(jí)黨組織的職能發(fā)揮到位，才能把黨組織的要求和農(nóng)民的意愿在“村治”過程中有機(jī)統(tǒng)一起來。農(nóng)村工作千頭萬緒，要充分發(fā)揮基層黨組織的先鋒模范作用，必須要有一個(gè)過硬的黨員隊(duì)伍，能夠在鄉(xiāng)村建設(shè)過程中真正想群眾所想，身體力行起到帶頭作用。基層黨組織在推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)過程中要始終把強(qiáng)村富民作為工作的重心，尤其是對(duì)于純農(nóng)業(yè)村莊，農(nóng)民的收入和生活質(zhì)量長(zhǎng)期得不到大幅度的提高，直接影響農(nóng)民參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理的信心和能力，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)計(jì)不能得到有效地貫徹和落實(shí)。
5、扶持和引導(dǎo)農(nóng)村合作組織是創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的有效途徑
培育強(qiáng)大的自我組織和自我管理的民間社會(huì)，提高民間社會(huì)自我管理的能力和水平，正是社會(huì)治理創(chuàng)新的首要任務(wù)。農(nóng)村要發(fā)展必須依靠農(nóng)民自身，而單個(gè)農(nóng)民的單打獨(dú)斗肯定不行，各種類型的合作組織就成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。這些合作組織中的民主、平等、公平的基本原則與鄉(xiāng)村治理中的民主政治精神相契合。這些原則和精神有利于培養(yǎng)和帶動(dòng)其成員的民主平等意識(shí)和團(tuán)結(jié)協(xié)作精神。各種類型的農(nóng)村合作組織可以通過組織影響力對(duì)其他利益集團(tuán)施加足夠的社會(huì)和政治影響，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織進(jìn)行監(jiān)督，從而在政府的決策過程中增加話語權(quán)，爭(zhēng)取和維護(hù)自身的各種合法權(quán)益。因此，要促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理體制的成熟和完善，就要鼓勵(lì)和扶持農(nóng)村各類合作組織依托自身優(yōu)勢(shì)開展與農(nóng)民生產(chǎn)與生活相關(guān)的互助協(xié)作活動(dòng)，為農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)揮積極作用提供空間和舞臺(tái)。同時(shí)要完善農(nóng)村社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)組織依據(jù)法律、法規(guī)和政策獨(dú)立履行法人職責(zé)，根據(jù)組織章程和農(nóng)民需求自主開展活動(dòng)，積極參與或提供農(nóng)民需求最迫切、反映最強(qiáng)烈、利益最直接的鄉(xiāng)村公益事業(yè)或公共服務(wù)。
四、小結(jié)
我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的整體性結(jié)構(gòu)變遷是基于治理理念的變化與發(fā)展的，大致上經(jīng)歷了“禮治—理治—法治”的變遷過程。傳統(tǒng)社會(huì)是一種“禮治”社會(huì)，其核心是“德治”，依靠?jī)?nèi)化于心的道德慣習(xí)和禮俗規(guī)矩,是一種日常的共同生活方式，后來為了使禮治規(guī)范化而制定了鄉(xiāng)規(guī)民約（包先康，2007）。建國(guó)后，中央政府鄉(xiāng)村治理依據(jù)的是“理”，其核心是“社會(huì)理想”和革命領(lǐng)袖的政治口號(hào)。“理治”是國(guó)家治理方針借助一次次的政治運(yùn)動(dòng)不斷向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透的過程。改革開放以來，隨著農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的迅速分化整合，鄉(xiāng)土社會(huì)的“禮治”和人民公社時(shí)期的“理治”均已不適合急劇變遷的社會(huì)和時(shí)代，因此“法治”成為國(guó)家治理的主導(dǎo)話語，從“禮治”到“法治”的嬗變是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。尤其是中央一系列針對(duì)農(nóng)村基層組織、農(nóng)村黨建、村級(jí)事務(wù)管理等方面法律法規(guī)的出臺(tái)，加快了農(nóng)村社會(huì)治理法治化的步伐。但是，事實(shí)上囿于各種條件限制，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍在鄉(xiāng)村治理的民主法治化道路上摸索，尤其是一些欠發(fā)達(dá)的純農(nóng)業(yè)村莊更是任重道遠(yuǎn)。
D村的經(jīng)驗(yàn)為部分農(nóng)業(yè)村莊的鄉(xiāng)村治理提供了一些可供參考借鑒的思路。總體來看東斟灌村的鄉(xiāng)村治理基本上是圍繞著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“民主”、“法治”三個(gè)核心概念逐一展開的，一些方法的創(chuàng)新與機(jī)制的重塑都離不開“群眾本位”，即以農(nóng)民的利益訴求作為村兩委工作的重心，不但要充分了解農(nóng)民想辦什么事，更重要的是引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民自己想辦法把事情辦好。村兩委在整個(gè)過程中將權(quán)力角色成功的轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)角色，不僅將自身從一些村務(wù)瑣事中解脫出來，進(jìn)而得以把精力放在關(guān)系鄉(xiāng)村未來發(fā)展的大事上，而且還贏得了群眾的廣泛支持和信任，有效化解了一些村莊干部“吃力不討好”的問題。干部在放權(quán)的過程中拓寬了工作思路，村民在自我決策過程中也增強(qiáng)了自身參與村莊公共事務(wù)的能力和意識(shí)，干群之間互相信任，關(guān)系融洽，這無疑會(huì)促使村莊社會(huì)治理工作走上一條良性循環(huán)的道路。
不可否認(rèn)，包括東斟灌村在內(nèi)的很多鄉(xiāng)村治理的成功實(shí)踐很大程度上還得益于一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子。尤其在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村治理體系尚不完善，制度不夠健全的背景下，干部的個(gè)人素質(zhì)和能力是鄉(xiāng)村治理成敗的重要影響因素。在機(jī)制不健全的狀況下，一些村莊可能會(huì)出現(xiàn)能人離任后鄉(xiāng)村工作就呈現(xiàn)一盤散沙的狀況。因此，資源稟賦不足的純農(nóng)業(yè)村在鄉(xiāng)村治理方面尤其要在干部培養(yǎng)和制度完善方面夯實(shí)基礎(chǔ)，既要關(guān)注鄉(xiāng)村精英的培養(yǎng)和基層黨員的培訓(xùn)，為鄉(xiāng)村社會(huì)治理工作儲(chǔ)備大量的后備人才；更要在完善制度上下功夫，通過健全的制度來消解干部更替對(duì)鄉(xiāng)村治理工作帶來的震蕩。依靠制度的細(xì)化不僅能限制私權(quán)的擴(kuò)張，通過對(duì)干部行為的規(guī)范來確保程序公平，而且還能有效減少不同利益主體間的博弈所產(chǎn)生的成本，提高治理效率，同時(shí)這也是鄉(xiāng)村治理未來更加民主化、法制化的必然要求。
（作者系山東社科院社會(huì)學(xué)所助理研究員）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《信訪與社會(huì)矛盾問題研究》2015年第4期
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